Szanowny Pan Warszawa, dn. 19 marca 2015 r. Tomasz Latos Przewodniczący Sejmowej Komisji Zdrowia

Transkrypt

1 Szanowny Pan Warszawa, dn. 19 marca 2015 r. Tomasz Latos Przewodniczący Sejmowej Komisji Zdrowia Szanowny Panie Przewodniczący, Zarząd Główny Polskiego Towarzystwa Rehabilitacji ul. Pomorska Łódź reprezentowany przez: prof. dr hab. n. med. Jolantę Kujawę W imieniu Polskiego Towarzystwa Rehabilitacji (dalej nazywanego: PTReh.) dziękuję za zaproszenie i umożliwienie zajęcia stanowiska w sprawie skierowanego do pierwszego czytania na posiedzeniu Komisji Zdrowia poselskiego projektu ustawy o zawodzie fizjoterapeuty oraz o zmianie innych ustaw (druk sejmowy nr 3001, dalej nazywany: Projektem). PTReh. jest towarzystwem naukowym z wieloletnią tradycją, zrzeszającym specjalistów z zakresu rehabilitacji z całego kraju, aktywnie zaangażowanym w tworzenie nowoczesnego modelu rehabilitacji w Polsce z uwzględnieniem osiągnięć medycyny światowej. Reprezentując szerokie spectrum lekarzy oraz innych osób profesjonalnie zajmujących się rehabilitacją, w tym także fizjoterapeutów, z dużym zainteresowaniem śledzimy dyskusję dotyczącą potrzeby uregulowania zawodu fizjoterapeuty w polskim systemie prawa. Uznajemy i doceniamy istotną rolę fizjoterapii będącej jednym z elementów rehabilitacji medycznej rozumianej jako proces przywracania pełnej lub możliwej do osiągnięcia sprawności fizycznej i psychicznej pacjenta. Sprawnie przeprowadzony proces fizjoterapii jest koniecznym etapem skutecznej rehabilitacji. W ciągu ostatnich miesięcy zbieraliśmy opinie, uwagi i komentarze dotyczące poselskiego Projektu nie tylko wśród członków PTReh., ale także wśród przedstawicieli całego środowiska, w tym pacjentów. Przeanalizowaliśmy zgłoszone uwagi i zastrzeżenia oraz zapoznaliśmy się z opiniami Biura Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu, Prokuratora Generalnego oraz Naczelnej Rady Lekarskiej. W efekcie Polskie Towarzystwo Rehabilitacji wyraża krytyczną opinię o projekcie ustawy o zawodzie fizjoterapeuty oraz o zmianie innych ustaw oraz wnosi o przyjęcie w sprawozdaniu Komisji wniosku o odrzucenie Projektu na podstawie art. 43 ust. 2 pkt 3) Regulaminu Sejmu Rzeczypospolitej Polskiej. 1

2 Uzasadnienie naszego stanowiska przedstawiamy poniżej. I. Wyrażamy głębokie przekonanie, iż przyjęcie przez Parlament projektu ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w zaproponowanym kształcie spowoduje daleko idące, negatywne skutki w zakresie dostępności pacjentów do opieki fizjoterapeutycznej poprzez wprowadzenie nieuzasadnionych i zbędnych ograniczeń wykonywania zawodu fizjoterapeuty w oparciu o obowiązujące aktualnie zasady, w tym w szczególności przepisy Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r. w sprawie kwalifikacji wymaganych od pracowników na poszczególnych rodzajach stanowisk pracy w podmiotach leczniczych niebędących przedsiębiorcami (Dz. U. nr 151, poz. 896). II. III. IV. Aktualny stan regulacji prawnych dotyczących kształcenia oraz wykonywania zawodu fizjoterapeuty, w tym w szczególności postanowienia Rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 20 lipca 2011 r., jest odpowiedni. Proponowane w Projekcie regulacje koncentrują się w szczególności na ograniczeniu dostępu do wykonywania zawodu fizjoterapeuty osobom, które ukończą studia wyższe na tym kierunku po wejściu w życie nowych przepisów. Regulacje te nie służą ochronie interesu publicznego, w tym ochronie zdrowia i życia pacjentów, a w istocie realizują inne, partykularne cele, których autorzy Projektu w jego uzasadnieniu wprost nie wskazują. Proponowane w Projekcie usamodzielnienie fizjoterapeutów wykonujących praktykę w pełnym zakresie może stanowić zagrożenie dla życia i zdrowia pacjentów. Projektodawcy zamierzają bowiem wyposażyć tę grupę fizjoterapeutów w uprawnienia do diagnozowania chorób i ich leczenia, które to świadczenia aktualnie zastrzeżone są przepisami ustawy z dnia 5 grudnia 1996 r. o zawodzie lekarza i lekarza dentysty do kompetencji lekarzy, a więc osób posiadających pełne wykształcenie medyczne. Autorzy Projektu nie wykazują w żadnym zakresie, w oparciu o jakie obiektywne przesłanki formułują tezę, iż fizjoterapeuci posiadają, mimo braku kierunkowego wykształcenia medycznego, dostateczne przygotowanie do samodzielnego podejmowania czynności leczniczych bez ryzyka wywołania zagrożenia dla życia i zdrowia ludzkiego. PTReh. zwraca uwagę na pilną potrzebę kompleksowego uregulowania w formie ustawowej zasad oraz warunków wykonywania niektórych zawodów medycznych zgodnie z koncepcją przygotowaną przez Ministerstwo Zdrowia w 2010 r. oraz zaniechania różnicowania tych zawodów poprzez przyznanie niektórym z nich statusu zawodu zaufania publicznego, w sytuacji braku jednoznacznych przesłanek wskazujących, że niektóre z tych zawodów wykształciły ten przymiot, inne zaś nie. W tym kontekście może to prowadzić do niczym nieuzasadnionego różnicowania sytuacji prawnej poszczególnych grup zawodów medycznych. V. Proponowane w Projekcie zróżnicowanie sytuacji prawnej absolwentów uczelni na kierunku fizjoterapia, którzy ukończyli studia wyższe przed dniem wejścia w życie przepisów projektowanej ustawy oraz po tej dacie (obligatoryjny egzamin PESF), będzie miało bezpośredni i negatywny wpływ na funkcjonowanie przyjętego modelu opieki rehabilitacyjnej, opartego na współpracy zespołu składającego się ze specjalistów różnych dziedzin, w tym lekarzy specjalistów rehabilitacji i fizjoterapeutów. 2

3 UZASADNIENIE Projekt, wbrew założeniom wnioskodawców wynikającym z jego uzasadnienia, ze względów o których będzie mowa w dalszej części niniejszego wystąpienia, nie posłuży skutecznej realizacji stawianych mu celów. Wśród deklarowanych założeń Projektu jest m.in.: wprowadzenie mechanizmów mających zapewnić dostęp do wykonywania zawodu tylko profesjonalistom, śledzenie trendów w obszarach zwiększenia lub zmniejszenia zapotrzebowania na określone zawody medyczne, aktywizacja fizjoterapeutów w kierunku podnoszenia kwalifikacji, zabezpieczenie właściwej jakości udzielanych świadczeń zdrowotnych. Autorzy Projektu nie wyjaśniają jednak, w jaki sposób zaproponowane rozwiązania prawne, które w istocie sprowadzają się do ograniczenia dostępu do wykonywania zawodu fizjoterapeuty, będą wpływały na realizację tych celów. Słuszność deklaracji autorów Projektu nie budzi sprzeciwu, co do zasady. PTReh. z pełną odpowiedzialnością oświadcza jednak, że głównym problemem opieki rehabilitacyjnej nie jest niedostateczna jakość świadczeń fizjoterapeutycznych, a niedostateczny dostęp osób chorych do tej opieki, w tym w szczególności finansowanej ze środków publicznych. PTReh. upatruje źródła tego problemu w wadliwej organizacji systemu świadczeń w tym zakresie oraz sposobie ich finansowania. W ostatnich miesiącach PTReh. wielokrotnie alarmowało w oficjalnych wystąpieniach, w tym w piśmie z dnia 6 lutego 2015 r. do Ministra Zdrowia czy w piśmie z 15 stycznia 2015 r. do Rzecznika Praw Pacjenta, że aktualna organizacja i sposób finansowania świadczeń zdrowotnych z zakresu rehabilitacji nie są satysfakcjonujące i nie gwarantują realizacji konstytucyjnego prawa do ochrony zdrowia obywateli. Z głębokim przekonaniem, iż warunkiem eliminacji zagrożenia niepełnosprawnością i jego ograniczenia, jest odpowiedni dostęp do rehabilitacji oraz do świadczeń zdrowotnych uwzględniających rodzaj i stopień niepełnosprawności, jak również dostęp do zaopatrzenia w przedmioty ortopedyczne, środki pomocnicze i sprzęt rehabilitacyjny informujemy, iż brak rozwiązań systemowych w zakresie dostępności rehabilitacji leczniczej może stanowić barierę w realizacji przez Polskę zobowiązań wynikających z Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych oraz Globalnego planu działania WHO na rzecz niepełnosprawności na lata Lepsze zdrowie dla wszystkich osób niepełnosprawnych. Debata tocząca się przed Komisją w sprawie Projektu powinna udzielić odpowiedzi na pytanie czy przedstawione przez jego autorów rozwiązania prawne mogą się przyczynić do poprawy sytuacji chorych w powyższym zakresie oraz w jaki sposób. W tym znaczeniu przedłożony Komisji Projekt powinien wskazywać w sposób precyzyjny cel społeczny, który ma zostać zrealizowany. Ocena Projektu dokonana przez PTReh. jest negatywna, w szczególności w kontekście proponowanego ograniczenia dostępu do zawodu fizjoterapeuty. W pełni przyłączamy się do krytycznej oceny Projektu zawartej w Opinii prawnej Biura Analiz Sejmowych z dnia 3 lutego 2015 r. autorstwa Jana Lipskiego ( Jak słusznie podnosi autor opinii w uzasadnieniu Projektu brak jest rzeczywistego przedstawienia przyczyn, dla których konieczne miałoby być wprowadzenie tak daleko idących, jak proponowane, ograniczeń wykonywania zawodu fizjoterapeuty. 3

4 Nasze przekonanie o niezasadności wprowadzenia proponowanych rozwiązań wynika z faktu, iż dla poprawy sytuacji w zakresie rehabilitacji konieczne jest pilne wprowadzenie innego rodzaju zmian w systemie, to znaczy w zakresie organizacji i finansowania świadczeń. Wyraźnego podkreślenia wymaga także okoliczność, iż autorzy Projektu nie uzasadniają w przekonujący sposób, dlaczego zawód fizjoterapeuty potrzebuje uregulowania w proponowanym kształcie, skoro istnieje szereg zawodów medycznych, które również pozostają poza uregulowaniem ustawowym, np.: dietetyk, psychoterapeuta, ortoptysta, opiekun medyczny. Jednocześnie, wykonywanie tych zawodów także wiąże się z koniecznością zbudowania relacji z pacjentem opartej na zaufaniu, zrozumieniu potrzeb i dzieleniu się przez pacjenta intymnymi przeżyciami ze sfery psychicznej i fizycznej. W tym kontekście słusznym były założenia projektu ustawy o niektórych zawodach medycznych i zasadach uzyskiwania tytułu specjalisty w innych dziedzinach mających zastosowanie w ochronie zdrowia autorstwa Ministerstwa Zdrowia. Uregulowanie zagadnień wspólnych dla wielu zawodów medycznych w jednym akcie prawnym wydaje się być rozwiązaniem daleko bardziej kompleksowym i jasnym aniżeli koncentrowanie się na poszczególnych grupach zawodowych, gdy jak słusznie zauważa Biuro Analiz Sejmowych, nie ma ku temu wystarczających przesłanek. W tym miejscu można założyć, że w razie uchwalenia ustawy o zawodzie fizjoterapeuty w proponowanym kształcie wkrótce pojawią się postulaty o konieczności uregulowania innych zawodów w drodze odrębnych ustaw. W sytuacji, gdy w polskim systemie prawa głośno dyskutuje się o zjawisku tzw. inflacji prawa, polegającej na tworzeniu nadmiernej ilości prawa, przyjęcie takiej metody postępowania byłoby oczywiście nieracjonalne i godzi w ideę deregulacji, o której mowa poniżej. Jak wynika z uzasadnień projektów ustaw deregulacyjnych, Polska pod względem liczby zawodów regulowanych jest rekordzistą w Europie. Z tego względu Ustawodawca podjął wysiłek zweryfikowania listy zawodów, których wykonywanie wymaga poświadczenia kwalifikacji, przyjmując kolejne ustawy deregulacyjne. O ile wyraźne określenie kwalifikacji fizjoterapeuty jest potrzebne i winno zostać uregulowane wraz z innymi zawodami w ochronie zdrowia, o tyle autorzy Projektu, posługując się ogólnymi stwierdzeniami, nie przywołują żadnych obiektywnych i weryfikowalnych okoliczności, które wskazywałyby na konieczność potraktowania zawodu fizjoterapeuty, jako zawodu zaufania publicznego. Zgodnie z art. 17 Konstytucji w drodze ustawy można tworzyć samorządy zawodowe, reprezentujące osoby wykonujące zawody zaufania publicznego i sprawujące pieczę nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony. Z powołanego przepisu wynika, że dla utworzenia samorządu zawodowego koniecznym jest łączne spełnienie następujących przesłanek: samorząd reprezentuje osoby wykonujące zawód zaufania publicznego, interes publiczny wyznacza granice działania samorządu, istnieje konieczność ochrony interesu publicznego przez samorząd. Jak słusznie zauważył profesor M. Kulesza nie ma możliwości zbudowania definicji legalnej zawodu zaufania publicznego, niemniej jednak, jak wskazał Trybunał Konstytucyjny w orzeczeniu z 7 maja 2002 r. (SK 20/00) zawód zaufania publicznego to zawód polegający na obsłudze osobistych potrzeb ludzkich, wiążący się z przyjmowaniem informacji dotyczących życia osobistego i zorganizowany w sposób uzasadniający przekonanie społeczne o właściwym dla interesów jednostki wykorzystywaniu tych informacji przez świadczących usługi. Wykonywanie zawodu zaufania publicznego określane jest dodatkowo normami etyki zawodowej, szczególną treścią ślubowania, 4

5 tradycją korporacji zawodowej czy szczególnym charakterem wykształcenia wyższego i uzyskanej specjalizacji (aplikacja) (P. Sarnecki: Pojęcie zawodu zaufania publicznego (art. 17 ust. 1 Konstytucji) na przykładzie adwokatury, w: L. Garlicki (red.), Konstytucja-Wybory-Parlament. Studia ofiarowane Zdzisławowi Jaroszowi, Warszawa 2000, Liber, s. 155 i nast.). Obecnie w polskim systemie prawnym obowiązują uregulowania rangi ustawowej powołujące samorządy zawodowe następujących 15 zawodów zaufania publicznego: samorządy reprezentujące zawody prawnicze i związane z wykonywaniem prawa: samorząd adwokatów, radców prawnych, notariuszy, komorników oraz kuratorów sądowych; samorządy reprezentujące zawody medyczne i pokrewne: samorząd lekarzy, lekarzy weterynarii, aptekarzy, pielęgniarek i położnych, diagnostów laboratoryjnych oraz psychologów; samorządy reprezentujące zawody powstałe w wyniku rozwoju gospodarki rynkowej: samorząd biegłych rewidentów, doradców podatkowych oraz rzeczników patentowych; samorządy reprezentujące zawody związane z pełnieniem funkcji w budownictwie i w projektowaniu przestrzeni: samorząd architektów, inżynierów budownictwa oraz urbanistów. W każdym powołanym wyżej przypadku za powołaniem samorządu zawodowego przemawiał szczególny powód związany z ważnym interesem publicznym, poparty często wielowiekową tradycją. Przykładowo, zręby samorządu adwokackiego datuje się 300 lat wstecz, zaś pierwsza ustawa o ustroju adwokatury pochodzi z Galicji, z 1849 r. Słusznie zauważa autor Opinii merytorycznej Biura Analiz Sejmowych z 28 stycznia 2015 r., że trudno jest odpowiedzieć wprost na pytanie, czy zawód fizjoterapeuty spełnia warunki, aby uznać go za zawód zaufania publicznego w rozumieniu art. 17 Konstytucji. Nie wydaje się także, aby proponowane rozwiązania Projektu były skutecznym narzędziem eliminowania z rynku osób, które świadczą usługi zbliżone do usług fizjoterapeutycznych, lecz z nimi nietożsame, a wręcz niekiedy sprzeczne. Podkreślenia wymaga fakt, że polski system prawa zawiera rozwiązania zmierzające do uniemożliwienia świadczenia usług przez osoby, które sprowadzają potencjalne zagrożenie dla życia lub zdrowia. Art. 70 ustawy z dnia 10 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń penalizuje zachowanie polegające na nieumiejętnym wykonywaniu czynności, do których sprawca nie jest zdolny, a które może wywoływać niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia człowieka. Natomiast art. 160 ustawy z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny stanowi o przestępstwie narażenia na niebezpieczeństwo utraty życia lub ciężkiego uszczerbku na zdrowiu. Trzeba zaznaczyć, że oba powołane przepisy mają charakter niejako prewencyjny, ponieważ odnoszą się do sytuacji zagrożenia życia lub zdrowia, wywołanego chociażby świadczeniem usług bez potrzebnych kwalifikacji. Niezależnie od tego penalizowane są oczywiście również czyny, których skutkiem jest utrata życia lub zdrowia człowieka. W konsekwencji, nieuprawniona jest teza, że w aktualnie obowiązującym stanie prawnym brak jest dostatecznych środków penalizujących czynności pseudospecjalistów w zakresie fizjoterapii. Na tle dyskutowanego Projektu trzeba także postawić pytanie o planowane, a niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej osób wykonujących już zawód fizjoterapeuty i osób podlegających aktualnie kształceniu w tym zakresie. Zgodnie bowiem z art. 136 Projektu osoby, które w dniu wejścia w życie ustawy spełnią przewidziane w jej treści warunki, otrzymują prawo wykonywania zawodu automatycznie, bez konieczności zdawania egzaminu państwowego. Osoby, które są w trakcie zdobywania kwalifikacji, będą zobowiązane do przejścia ustawowej ścieżki ich potwierdzenia. Skoro, jak twierdzą wnioskodawcy, celem ustawy jest m.in. weryfikacja jakości świadczonych przez fizjoterapeutów usług, to zasadnym jest postawienie pytania, jak zostaną zweryfikowane kwalifikacje fizjoterapeutów, którzy już teraz spełniają formalnie warunki Projektu, ale nie zostało to potwierdzone egzaminem państwowym. Różnicowanie sytuacji fizjoterapeutów, którzy w chwili obecnej są tak 5

6 samo kształceni, a różni ich jedynie to czy w momencie wejścia ustawy w życie proces ten będzie zakończony, odbieramy jako niczym nieuzasadnione zróżnicowanie sytuacji prawnej fizjoterapeutów i nie dostrzegamy argumentów przemawiających za zasadnością i słusznością takiego rozwiązania. Uzasadnienie Projektu nie daje podstaw do przyjęcia, że aktualny stan prawny i faktyczny narusza interes publiczny w zakresie zdrowia i życia pacjentów. Autorzy Projektu nie powołują weryfikowalnych danych, które pozwoliłyby jednoznacznie ocenić czy planowane zmiany są celowe, proporcjonalne i konieczne w świetle art. 17, 22 i 31 ust. 3 Konstytucji, co jest warunkiem koniecznym ograniczenia dostępu do zawodu. Zwracamy uwagę na konsekwencje powyższych ograniczeń, których jako PTReh. nie możemy zaakceptować. W okresie kilku lat od wejścia w życie projektowanej ustawy zawód fizjoterapeuty będzie wykonywany przez limitowaną grupę usługodawców. Dla pacjentów jest to równoznaczne z wydłużeniem czasu oczekiwania na wizytę u fizjoterapeuty i w istocie spowoduje to pogłębienie problemów związanych z dostępnością świadczeń dla osób wymagających fizjoterapii i rehabilitacji, o których mowa była we wcześniejszej części niniejszego wystąpienia. Będąc świadomymi roli i znaczenia fizjoterapii w przywracaniu zdrowia i sprawności pacjenta, wskazujemy jednak, że dążenie fizjoterapeutów do całkowitej niezależności od lekarza może przynieść niekorzystne konsekwencje dla pacjentów. Fizjoterapia jest nierozerwalnie związana z rehabilitacją medyczną i stanowi jej ważną część. Rehabilitacja koncentruje się na kompleksowym, zespołowym i interdyscyplinarnym działaniu na rzecz osób chorych i niepełnosprawnych. Ze względu na zróżnicowany zakres oddziaływań rehabilitacja jest prowadzona przez zespół specjalistów, którego fizjoterapeuta jest jednym z członków zespołu, a fizjoterapia na pewno nie jedynym elementem. Przyjętym standardem jest, że zespół koncentrujący się na rehabilitacji pacjenta musi być kierowany przez lekarza, ponieważ to lekarz ma najszersze spojrzenie na stan zdrowia chorego i jest przygotowywany w toku specjalizacji do prowadzenia kompleksowego postępowania w odniesieniu do osób niepełnosprawnych. Od lekarza kierującego zespołem rehabilitacyjnym wymaga się umiejętności m.in.: weryfikacji postawionego rozpoznania chorobowego, budowania programu leczenia obejmującego wszystkie aspekty rehabilitacji, konsultacji dla potrzeb innych dyscyplin medycznych, oceny obciążenia psychofizycznego związanego z całością działań leczniczych, ustalenia hierarchii ważności potrzeb chorego, ustalenia okresów obiektywizacji oraz oceny uzyskiwanej poprawy klinicznej i funkcjonalnej, a także ustalenia prognozy końcowego stanu funkcjonalnego. W ocenie PTReh. przyznanie fizjoterapeutom pełnej samodzielności i niezależności od lekarzy nie gwarantuje w żadnym stopniu, że choremu zostanie zapewniona kompleksowa opieka w opisanym znaczeniu. Rozwiązania proponowane przez Projekt zmierzają do zrównania uprawnień diagnostycznych lekarza i fizjoterapeuty prowadzącego praktykę w pełnym zakresie, co jawi się jako całkowite zaprzeczenie wiodącej roli lekarza. Z wyrazami szacunku, prof. dr hab. n. med. Jolanta Kujawa 6