prof. Danuta Hübner... minister ds. europejskich, przewodnicząca Rady Programowej

Transkrypt

1

2

3 RADA PROGRAMOWA PFSL prof. Danuta Hübner... minister ds. europejskich, przewodnicząca Rady Programowej dr Jan Szomburg... prezes Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, zastępca przewodniczącego Rady Programowej Maria Wiśniewska... wiceprzewodnicząca Polskiej Konfederacji Pracodawców Prywatnych, zastępca przewodniczącego Rady Programowej Jan Krzysztof Bielecki... prezes Pekao S.A., były premier RP, były dyrektor w Europejskim Banku Odbudowy i Rozwoju Andrzej Dopierała... prezes Hewlett-Packard Polska Sp. z o.o. dr Bogusław Grabowski... członek Rady Polityki Pieniężnej prof. Michał Kleiber... minister nauki i informatyzacji Jerzy Koźmiński... prezes Polsko-Amerykańskiej Fundacji Wolności, były ambasador RP w USA Bogusław Kułakowski... prezes, dyrektor generalny Polskiej Telefonii Cyfrowej Sp. z o.o., Operatora Sieci ERA Tomasz Sielicki... prezes ComputerLandu S.A. prof. Tomasz Żylicz... prodziekan ds. nauki, WNE Uniwersytetu Warszawskiego KIEROWANIE PROJEKTEM dr Jan Szomburg... dyrektor PFSL FORA SEGMENTOWE PFSL I. FORUM WIEDZA I INNOWACJE DLA ROZWOJU prof. dr hab. Janina Jóźwiak, ninaj@sgh.waw.pl dr Piotr Tamowicz, tamowicz@ibngr.edu.pl II. FORUM ELEKTROKOMUNIKACJI Anna Streżyńska, strezynska@supermedia.pl III. FORUM RYNKÓW FINANSOWYCH prof. dr hab. Leszek Pawłowicz, lech@gab.com.pl IV. FORUM PRZEDSIĘBIORCZOŚCI dr Maciej Grabowski, maciej.grabowski@ibngr.edu.pl V. FORUM SPOŁECZNE Irena Wóycicka, irena.woycicka@ibngr.edu.pl VI. FORUM EKOLOGICZNE prof. dr hab. Tomasz Żylicz, tzylicz@wne.uw.edu.pl 1

4 2 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej

5 NIEBIESKIE KSIĘGI 2003 NR 5 3

6 4 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej

7 NIEBIESKIE KSIĘGI 2003 NR 5 LIBERALIZACJA I INTEGRACJA RYNKU USŁUG FINANSOWYCH W UNII EUROPEJSKIEJ LESZEK PAWŁOWICZ MAŁGORZATA IWANICZ-DROZDOWSKA BŁAŻEJ LEPCZYŃSKI RYSZARD WIERZBA MARTA PENCZAR MACIEJ DZIERŻANOWSKI POLSKIE FORUM STRATEGII LIZBOŃSKIEJ GDAŃSK

8 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Publikacja powstała w ramach Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową ul. Do Studzienki 63, Gdańsk tel.: (58) , faks: (58) ibngr@ibngr.edu.pl Korekta i skład: Adam Kamiński Projekt okładki: Magdalena Karbowiak ISBN CIP Biblioteka Narodowa Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych w Unii Europejskiej, Leszek Pawłowicz [et. al.] ; [Polskie Forum Strategii Lizbońskiej]. Gdańsk : PFSL : Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową, (Niebieskie Księgi 2003 ; nr 5) WYDANIE I 6

9 SPIS TREŚCI SŁOWO OD WYDAWCY... 9 Małgorzata Iwanicz-Drozdowska, Błażej Lepczyński, DOSKONALENIE REGULACJI OSTROŻNOŚCIOWYCH Leszek Pawłowicz, TRANSGRANICZNA INTEGRACJA NADZORU BANKOWEGO Ryszard Wierzba, DZIAŁANIA NA RZECZ HARMONIZACJI OPODATKOWANIA DOCHODÓW OSÓB FIZYCZNYCH Z DEPOZYTÓW BANKOWYCH Marta Penczar, OCHRONA PRAW KONSUMENTA Maciej Dzierżanowski, INTEGRACJA EUROPEJSKIEGO RYNKU KAPITAŁOWEGO ANEKS: Leszek Pawłowicz, PROCES LAMFALUSSY EGO W PRAKTYCE

10 8 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej

11 SŁOWO OD WYDAWCY Niedaleka przyszłość europejskiej bankowości i rynków finansowych będą pod wpływem dwóch głównych inicjatyw regulacyjnych. Pierwszej, określanej jako Financial Services Action Plan (FSAP), której zadaniem jest przegląd i uzupełnienie istniejących ram prawnych w celu zwiększenia integracji i efektywności europejskiego rynku finansowego. Jej wdrażanie rozpoczęło się w 1999 roku i przebiega według ustalonego harmonogramu, który zakłada finalizację tej inicjatywy do roku Drugiej, określanej mianem Basel II, której celem jest doskonalenie regulacji ostrożnościowych w bankowości, a której wdrożenie w Unii Europejskiej ma nastąpić na podstawie dyrektywy CAD III (Capital Adequacy Directive). Obie powyższe inicjatywy będą istotnie wpływały na alokację kapitału i zachowania instytucji finansowych. Oczekuje się, że dalsza integracja rynku finansowego w Unii Europejskiej przyczyni się do rozwoju finansowania małych i średnich przedsiębiorstw, bancassurance, sekurytyzacji, a także kredytów detalicznych. Inicjatywy te traktowane są także jako środki realizacji Strategii Lizbońskiej w zakresie liberalizacji i integracji rynku usług finansowych. Z kolei bez integracji rynku finansowego nie będzie możliwa realizacja całokształtu celów Strategii Lizbońskiej. Nie należy jednak oczekiwać, że realizacja obu ww. inicjatyw (FSAP i CAD III) spowoduje, że europejski rynek finansowy będzie już w pełni zintegrowany. Polska i pozostałe kraje akcesyjne nie będą już miały czasu ani możliwości, aby kreatywnie wpłynąć na obecny stan realizacji obu inicjatyw regulacyjnych, ponieważ są one już w fazie finalizacji. Można tylko mieć nadzieję, że kraje te 9

12 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej potrafią skutecznie wykorzystać możliwości z nich wynikające i uniknąć zagrożeń. W nieco dłuższym horyzoncie czasu przyszłość europejskiej bankowości i rynków finansowych będzie pod wpływem dziś dopiero wstępnie kreowanych i dyskutowanych koncepcji dalszej integracji rynku finansowego. W tworzeniu projektów przyszłych regulacji UE aktywnie i skutecznie uczestniczą środowiska akademickie krajów członkowskich, których wsparcie dla polityków gospodarczych wydaje się znacznie silniejsze niż w Polsce. Kraje akcesyjne, w tym Polska, powinny umieć sformułować swoje priorytety i aktywnie uczestniczyć w tworzeniu rozwiązań pogłębiających integrację i liberalizację rynków finansowych w ramach post-fsap w trosce o dobro wspólne i podnoszenie własnej pozycji konkurencyjnej. Temu celowi służy m.in. niniejsza Niebieska Księga. Zapraszamy do dalszej dyskusji. Jan Szomburg Dyrektor PFSL 10

13 MAŁGORZATA IWANICZ-DROZDOWSKA, BŁAŻEJ LEPCZYŃSKI DOSKONALENIE REGULACJI OSTROŻNOŚCIOWYCH WSTĘP Obecnie powszechnie obowiązującym standardem w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej banków jest Bazylejska Umowa Kapitałowa (International convergence of capital measurement and capital standards) z 1988 roku, w której zaproponowano jako miarę adekwatności współczynnik wypłacalności, będący relacją funduszy własnych do aktywów i zobowiązań pozabilansowych ważonych ryzykiem. Istotną słabością takiego sposobu pomiaru adekwatności kapitałowej było objęcie nim tylko ryzyka kredytowego. Nie uwzględniono innych rodzajów ryzyka, a w szczególności ryzyka rynkowego, którego znaczenie istotnie wzrosło w latach dziewięćdziesiątych wraz z postępującą globalizacją i liberalizacją rynków finansowych. Nowelizacja umowy kapitałowej (Amendment to the capital accord to incorporate market risks) ze stycznia 1996 roku wprowadziła do pomiaru adekwatności kapitałowej banków ten rodzaj ryzyka. Standardy w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego znalazły odzwierciedlenie w regulacjach Unii Europejskiej. Początkowo kwestie te były zawarte w Dyrektywie 89/647/EEC oraz Dyrektywie 93/6/EEC w sprawie adekwatności kapitałowej instytucji kredytowych i firm inwestycyjnych (tzw. CAD Capital Adequacy Directive). Dyrektywa CAD została następnie znowelizowana w 1998 roku (tzw. CAD II). Obecnie współczynnik wypłacalności instytucji kredytowych jest regulowany w Dyrektywie 2000/12/EC oraz we wspomnianych już Dyrektywach CAD 1. 1 Zob. A. Kawulski, B. Smykla, Nadzorcze normy ostrożnościowe według znowelizowanej ustawy Prawo bankowe na tle regulacji Unii Europejskiej (aspekty prawne), z. 156, seria Materiały i Studia, Narodowy Bank Polski, Warszawa, marzec 2003, s

14 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Od 1999 roku Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego opracowuje nowe standardy kapitałowe dla banków tzw. Nową Umowę Kapitałową (New Basel Capital Accord), której ostateczną wersję zamierza przedstawić do połowy 2004 roku. W Nowej Umowie Kapitałowej zakłada się, że pomiar adekwatności kapitałowej będzie oparty na trzech filarach: minimalnych wymogach kapitałowych, obejmujących ryzyko kredytowe, rynkowe i operacyjne; nadzorczym badaniu adekwatności kapitałowej; dyscyplinie rynkowej. Nowa Umowa Kapitałowa (NUK) uważana jest za bazę dla nowych regulacji UE 2. Stanowi ona zatem fundament strategii lizbońskiej w dziedzinie adekwatności kapitałowej. Dotychczasowe propozycje pozwalają na stwierdzenie, że będzie ona kluczowym elementem nowej globalnej architektury finansowej i jest szczególnie ważna dla krajów, w których banki ponadnarodowe stanowią istotny element systemu finansowego. Nowa metodologia adekwatności kapitałowej odnosi się bowiem w szczególności do banków prowadzących działalność międzynarodową (intencja Komitetu Bazylejskiego), przy czym w rozwiązaniach UE ma mieć ona zastosowanie do wszystkich banków. 1. STANOWISKO PREZENTOWANE W BIAŁEJ KSIĘDZE SYNTEZA W stanowisku przedstawionym w maju 2003 roku w Białej Księdze PFSL 3 zwróciliśmy przede wszystkim uwagę na to, że wprowadzenie Nowej Umowy Kapitałowej będzie sprzyjało stabilności i przejrzystości europejskich syste- 2 Por. p. 12 i dalsze, w: Working Document of the Commission Services on Capital Requirements for Credit Institutions and Investment Firms, 18 November B. Lepczyński, L. Pawłowicz, Stabilność systemu bankowego, w: Biała Księga 2003, cz. 4, Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych, PFSL i UKIE, Gdańsk-Warszawa Biała Księga jest dostępna też pod adresem: 12

15 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych mów bankowych w warunkach ich integracji oraz niwelowało ryzyka, szczególnie w odniesieniu do krajów słabszych. Z Nowej Umowy Kapitałowej wynika bowiem, że: regulacje będą dotyczyły przede wszystkim banków prowadzących działalność w skali międzynarodowej; w systemie bankowym utrzymany zostanie obecny ogólny poziom kapitału; nowe uregulowania będą obejmować ryzyka w sposób bardziej wszechstronny i precyzyjny niż obecnie; przyczyni się do tworzenia równych warunków konkurencji; ulegnie zwiększeniu przejrzystość holdingów ponadnarodowych, w szczególności poprzez: zachętę do ujawniania struktury i procesu alokacji kapitału ekonomicznego, publiczne ujawnianie informacji dotyczących poziomu narażenia na ryzyko, w tym strategii zarządzania ryzykiem, publiczne udostępnianie informacji o strukturze kapitału, cechach wykorzystywanych instrumentów kapitałowych. możliwie dużo odpowiedzialności za kontrolę ryzyka zostanie przekazane nadzorowanym instytucjom. Elementy te w naszej opinii przemawiają za korzystnym wpływem proponowanych regulacji na bezpieczeństwo systemów bankowych w krajach dokonujących transformacji systemowej. Ich wprowadzenie bowiem spowoduje, że wartość kapitału regulacyjnego zbliży się do kapitału ekonomicznego (lub zrówna się z nim), to zaś spowoduje, że dla potrzeb oceny działalności banku można będzie powszechnie wykorzystać model RAROC (Risk Adjusted Return on 13

16 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Capital) 4. Model ten łączy efektywność alokacji kapitału z ryzykiem i stanowi przejrzystą ocenę ryzyka dla krajów, w których holding posiada spółki zależne. Ponadto precyzuje oczekiwania inwestorów i uwzględnia normy ostrożnościowe określone przez instytucje regulacyjne 5. W konkluzji stwierdziliśmy, że ani w interesie Polski, ani krajów UE nie leży kwestionowanie NUK jako propozycji zbyt daleko idącej. 2. ODPOWIEDZI NA UWAGI DO STANOWISKA PRZEDSTAWIONEGO W BIAŁEJ KSIĘDZE W ZAKRESIE ADEKWATNOŚCI KAPITAŁOWEJ Po opublikowaniu Białej Księgi PFSL Instytut Badań nad Gospodarką Rynkową otrzymał kilka cennych opracowań z uwagami i komentarzami. W zakresie adekwatności kapitałowej szczególnie cenne okazały się opinie sporządzone przez Bank BPH SA oraz Narodowy Bank Polski. Chcemy w tym miejscu podziękować za te uwagi i komentarze, ponieważ bardzo pomogły nam one doprecyzować nasze stanowisko i wyeliminować nieścisłości w naszym opracowaniu. Bank BPH SA i Narodowy Bank Polski podziela w pełni i popiera postulat, że ważnym celem post-fsap powinno być stworzenie jednolitych standardów w zakresie tworzenia i opodatkowania rezerw celowych w bankach. W komentarzu Banku BPH SA znaleźć można także uwagę zgodną z naszym stanowiskiem, że polskie rozwiązania w zakresie opodatkowania rezerw celowych powodują, iż banki krajowe są obciążone złymi kredytami z lat poprzednich, co pogarsza ich wizerunek oraz pozycję konkurencyjną w warunkach wejścia do UE i integracji europejskiego rynku finansowego. W porozumieniu z dnia 30 października 2003 roku zawartym między ministrem finansów a przewodniczącym KNB w obecności wiceprezesa Rady Ministrów 4 M. Iwanicz-Drozdowska, Bezpieczeństwo polskiego sektora bankowego na europejskim rynku bankowym w świetle nowych regulacji ostrożnościowych, maszynopis powielony, IBnGR, Gdańsk A. Moneta, The Allocation of Capital within Transitional Financial Holdings; prezentacja na seminarium Gdańskiej Akademii Bankowej Zarządzanie wartością a techniki jej pomiaru rola rady nadzorczej i zarządu, Gdańsk

17 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych i przedstawicieli Związku Banków Polskich oraz prezesów zarządów polskich banków, dotyczącym zmiany zasad rachunkowości banków uzgodniono m.in. wydłużenie terminów klasyfikacji należności zagrożonych oraz uwzględnianie dobrych zabezpieczeń na etapie klasyfikacji ekspozycji kredytowej. Nowa zasady klasyfikacji ekspozycji kredytowych wprowadzone rozporządzeniem ministra finansów obowiązują od 1 stycznia 2004 roku. Modyfikacja klasyfikacji należności zagrożonych zmierza w kierunku mniej restrykcyjnych rozwiązań i praktyk stosowanych w krajach i bankach zachodnioeuropejskich. Czy jednak te zmiany należy oceniać jednoznacznie pozytywnie? Z pewnością przyczynią się one do poprawy konkurencyjności banków krajowych i pozwolą obniżyć poziom złych kredytów. Z drugiej jednak strony relatywnie restrykcyjne polskie rozwiązania, sprzyjające stabilności systemu bankowego, są wypierane przez rozwiązania mniej restrykcyjne w zakresie tworzenia rezerw celowych stosowane w Unii Europejskiej. Wydaje się, że nie jest to dobry kierunek zmian. Biorąc powyższe pod uwagę, podtrzymujemy rekomendację, że na integrującym się europejskim rynku finansowym potrzebny jest jednolity system tworzenia i opodatkowania rezerw celowych, przy czym kierunek zmian nie powinien zmierzać w stronę zastępowania rozwiązań bardziej restrykcyjnych przez mniej restrykcyjne, lecz powinien polegać na poszukiwaniu konsensusu między systemami restrykcyjnymi i liberalnymi w celu wypracowania systemu tworzenia rezerw celowych sprzyjającego przede wszystkim stabilności europejskiego systemu bankowego. W tym aspekcie warte rozważenia jest powiązanie zasad tworzenia rezerw celowych z systemami wewnętrznych ratingów ryzyka, co jest dopuszczone chociażby w polskich regulacjach. Trzy inne rekomendacje w zakresie adekwatności kapitałowej przedstawione w Białej Księdze PFSL wzbudziły kontrowersje NBP. W krytycznej opinii na temat drugiej rekomendacji NBP stwierdza, że dotyczy ona nieaktualnej już wersji NUK [ ] zawiera sprzeczności między dwoma ostatnimi kluczowymi zdaniami. Pierwsze z nich brzmiało: wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej może jednak rodzić perturbacje dla banków 15

18 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej bez inwestora strategicznego. Drugie zaś następująco: wydaje się, że stanowisko KNB jest przesadnie krytyczne wobec NUK. W konkluzji NBP stwierdza, że jeśli jakieś rozwiązanie może rodzić zagrożenie dla stabilności systemu, KNB powinna być krytyczna. Ustosunkowanie się do tych zarzutów wymaga przedstawienia istoty drugiej rekomendacji z Białej Księgi PFSL. W rekomendacji drugiej wyraziliśmy opinię, że propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej będą sprzyjały stabilności i przejrzystości systemów bankowych oraz redukowały ryzyka szczególnie w odniesieniu do krajów słabszych ekonomicznie, takich jak Polska. Stwierdziliśmy także, że zgodnie ze Strategią Lizbońską mają być wdrożone do 2005 roku. Wskazaliśmy w niej, że z punktu widzenia zwiększania stabilności i przejrzystości systemów bankowych pozytywnie należy ocenić propozycje bardziej wszechstronnego i bardziej precyzyjnego pomiaru ryzyka bankowego. Nowa Umowa Kapitałowa zakłada też, że zostanie utrzymany co najmniej obecny ogólny poziom kapitału w systemie. Co więcej, propozycje NUK mają się przyczyniać do tworzenia równych warunków konkurencji oraz mogą prowadzić do wzrostu przejrzystości holdingów ponadnarodowych. Wdrożenie propozycji zawartych w NUK byłoby korzystne także z perspektywy stabilności i bezpieczeństwa polskiego systemu bankowego. W interesie Polski leżałoby zatem wprowadzenie NUK jako ogólnoświatowego standardu w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej. Wdrożeniu rozwiązań zawartych w NUK sprzyjałaby w naszej opinii struktura właścicielska polskiego sektora bankowego, oparta na renomowanych inwestorach strategicznych. Zauważyliśmy jednak, że wprowadzenie tych nowych rozwiązań mogłoby rodzić perturbacje dla banków nieposiadających inwestora strategicznego. Ogólnie stwierdziliśmy, że stanowisko KNB jest przesadnie krytyczne wobec NUK. Krytycznych uwag NBP do tej rekomendacji nie podzielamy. Zarzut, że dotyczy ona nieaktualnej wersji NUK, jest nieprawdziwy. Można jedynie stwierdzić, że obecnie nieaktualna jest informacja, w świetle której zgodnie ze Strategią Lizbońską nowe standardy kapitałowe miały być wdrożone do 2005 roku. 16

19 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych W naszej rekomendacji zwróciliśmy również uwagę, że wprowadzenie nowych regulacji w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej mogłoby rodzić perturbacje dla banków nieposiadających inwestora strategicznego. I w tym sensie zgadzamy się z uwagą NBP, że jeśli jakieś rozwiązanie rodzi zagrożenie dla stabilności systemu, to KNB powinna być krytyczna. Jednak nasza opinia wyrażona w drugiej rekomendacji o nadmiernym krytycyzmie KNB wobec NUK ma charakter ogólny. Dlatego w tym miejscu warto odnotować, że stanowisko KNB w odniesieniu do trzeciego dokumentu konsultacyjnego jest mniej krytyczne niż w przypadku uwag do pierwszego i drugiego dokumentu konsultacyjnego. Trzeba jednak przyznać, że ważny element naszej krytyki dotychczasowego stanowiska KNB wobec NUK został w uwagach do trzeciego dokumentu podtrzymany. W stanowisku KNB twierdzi się, że NUK traktuje niekorzystnie kraje będące w trakcie transformacji systemowych takie jak Polska, Czechy, czy Węgry, co wynika z odstąpienia od kryterium przynależności do OECD na korzyść kryterium opartego na ocenach uznanych agencji ratingowych. Według KNB konsekwencją proponowanego podejścia może być utrwalenie podziałów pomiędzy wysoko rozwiniętymi i nierozwiniętymi systemami bankowymi zarówno w zakresie kosztów pozyskania kapitału, jak i finansowania. W warunkach integracji europejskiego rynku finansowego bardziej precyzyjny pomiar ryzyka przyczyniać się będzie do poprawy alokacji kapitału niż utrwalania podziału pomiędzy lepiej i słabiej rozwiniętymi systemami bankowymi. W uwagach do trzeciej rekomendacji NBP zarzuca nam, że sformułowanie tej rekomendacji wskazuje na niezrozumienie przez autorów [ Białej Księgi PFSL przyp. B. L.] logiki i filozofii nowych regulacji bazylejskich. Wskazane jest zatem ponowne przedstawienie tej rekomendacji. W trzeciej rekomendacji sformułowana została opinia, że propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej zakładają istnienie dwóch sposobów pomiaru ryzyka kredytowego: 17

20 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej 1. opartego na ocenach renomowanych agencji ratingowych, 2. opartego na wewnętrznych ratingach. Wobec braku powszechności ocen agencji ratingowych w Polsce przyjęcie propozycji polegającej na oparciu oceny ryzyka kredytowego na ratingach zewnętrznych może okazać się w praktyce niemożliwe. Banki działające w Polsce powinny więc koncentrować się na ocenie ryzyka kredytowego opartej na ratingach wewnętrznych. Nie wskazaliśmy jednakże, czy dotyczy to metody podstawowej (foundation IRB) czy zaawansowanej (advanced IRB). Jak pokazują badania ilościowe w krajach UE, banki uzyskują większe korzyści przy zastosowaniu wewnętrznych ratingów ryzyka niż przy metodzie standardowej 6, przy czym banki duże 7 w przypadku stosowania zaawansowanej metody IRB. Badania ilościowe polskich banków wskazały jednak na ich odmienną sytuację wymogi kapitałowe byłyby wyższe przy stosowaniu ratingów wewnętrznych niż przy metodzie standardowej. W przyszłości przy dobrej koniunkturze i integracji gospodarczej sytuacja ta może ulec zmianie, co potwierdza celowość skoncentrowania się na ratingach wewnętrznych. Podzielamy pogląd wyrażony w dalszych uwagach NBP do tej rekomendacji, że relatywnie największe korzyści stwarzałoby bankom zastosowanie zaawansowanej metody IRB. To rozwiązanie pozwoliłoby w największym stopniu na przybliżenie poziomu kapitału regulacyjnego i ekonomicznego. W interesie banków krajowych byłoby więc jak najlepsze merytoryczne, logistyczne i informatyczne przygotowanie się do stosowania tej metody. W ostatniej, czwartej rekomendacji wskazaliśmy, że wdrożenie Nowej Umowy Kapitałowej w Polsce w roku 2005 spowodowałoby pewne pogorszenie zewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania banków. Dlatego, biorąc pod uwagę sytu- 6 European Commission, Review of the Capital Requirements for Credit Institutions and Investment Firms: Third Quantitative Impact Study: EU Results (europa.eu.int). 7 Banki duże to banki o zdywersyfikowanej działalności, funkcjonujące międzynarodowo, których fundusze podstawowe (Tier 1) przekraczały 3 bln euro. 18

21 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych ację banków w Polsce i krajach w okresie transformacji systemowej, podkreśliliśmy, że warto zabiegać o stopniowe dochodzenie do standardów proponowanych w NUK, a w szczególności o niższe wagi ryzyka dla należności od banku centralnego i rządów. W komentarzu do tej rekomendacji NBP pisze: mając [ ] na względzie nieodległe już członkostwo w UE oraz pamiętając o precedensowych zmianach ratingu kraju przystępującego do EMU, a także porównując daty akcesji Polski do UE, ERM II i planowany termin wdrożenia NUK [ ] zabieganie o obniżenie wagi ryzyka naszemu krajowi może okazać się niepotrzebne. Optymizm NBP można by podzielić jedynie przy mało prawdopodobnym obecnie założeniu, że Polska przystąpi do unii monetarnej w latach Bardziej prawdopodobny jest dzisiaj scenariusz, że w perspektywie 2008 roku Polska nie będzie w stanie spełnić kryteriów z Maastricht. Największe zagrożenie stwarza narastający deficyt finansów publicznych i ryzyko, że tzw. plan Hausnera nie będzie wprowadzał na tyle głębokich zmian, aby uzdrowić finanse publiczne w Polsce. Przystąpienie Polski do unii monetarnej przed 2008 rokiem wydaje się zatem mało realne. W takiej sytuacji zabieganie o niższe wagi ryzyka dla należności od banku centralnego i rządów jest w pełni uzasadnione. 3. NOWA UMOWA KAPITAŁOWA SZANSE I ZAGROŻENIA Nowe standardy kapitałowe z pewnością będą miały istotny wpływ na konkurencyjność polskiej gospodarki, przede wszystkim z uwagi na fakt, że alokacja kapitału odbywa się głównie poprzez sektor bankowy. Kluczowe wydaje się pytanie, czy nowe regulacje bazylejskie będą wzmacniać konkurencyjność polskiej gospodarki, wpływając na: wzrost dostępności kapitału pożyczkowego dla przedsiębiorstw, redukcję kosztów pozyskania kapitału przez przedsiębiorstwa. 19

22 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Proponowany w Nowej Umowie Kapitałowej bardziej precyzyjny niż obecnie pomiar ryzyka kredytowego powinien poprawić dostępność do kapitału pożyczkowego i zredukować koszt kredytu dla przedsiębiorstw o silniejszym standingu, natomiast pogorszyć pozycję konkurencyjną na rynku pozyskiwania kapitału przedsiębiorstw o gorszym standingu. Zapobiegałoby to możliwemu do wystąpienia zjawisku subsydiowania przez banki słabych finansowo firm i w rezultacie poprawiłoby efektywność mechanizmu alokacji kapitału w gospodarce. Dodatkową szansą jest obniżenie standardowej wagi ryzyka ze 100% do 75% dla części ekspozycji wobec MSP (mieszczących się w definicji ekspozycji detalicznych). Wprowadzanie regulacji nadzorczych wiąże się z powstaniem kosztów zarówno społecznych, jak i prywatnych, które docelowo powinny pozwolić na osiągnięcie korzyści (przychodów) także społecznych i prywatnych 8. Korzyści społeczne można w przypadku NUK zdefiniować jako zwiększenie bezpieczeństwa sektora bankowego dzięki lepszemu pomiarowi ryzyka, bardziej dokładnej analizie profilu ryzyka i adekwatności kapitałowej banku oraz wykorzystaniu mechanizmów dyscypliny rynkowej, natomiast prywatne jako poprawę wykorzystania kapitału własnego na skutek zbliżenia do siebie wartości kapitału regulacyjnego i ekonomicznego. Koszty zaś wynikają przede wszystkim ze zwiększenia kosztów sprawowania nadzoru nad działalnością banków oraz kosztów zbierania i prezentacji dodatkowych informacji w ramach NUK. Ocena tego, czy przychody z tytułu wprowadzenia NUK przekraczają koszty, może być dokonana jedynie ex post, po kilku latach funkcjonowania banków w realiach NUK. Z tego względu poniżej zostaną przedstawione szanse i zagrożenia związane z wprowadzaniem rozwiązań zawartych w NUK z perspektywy banków, nadzorców i z perspektywy społecznej. 8 Koncepcję wykorzystania krańcowych kosztów/przychodów prywatnych i społecznych w ocenie regulacji nadzorczych zaproponował B. K. Short, Capital requirements for commercial banks: a survey of the issues, IMF Staff Papers, July Przyjmujemy, że koszty prywatne to koszty ponoszone wyłącznie przez banki jako podmioty gospodarcze, zaś koszty społeczne to koszty ponoszone przez pozostałe podmioty gospodarcze i osoby fizyczne. 20

23 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych Z perspektywy banków za wprowadzaniem zapisów NUK przemawia przede wszystkim większa elastyczność rozwiązań w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej i możliwość dopasowania wagi ryzyka do kondycji ekonomicznofinansowej kredytobiorcy. Sztywność wag ryzyka była przez długi czas traktowana jako wada Umowy Kapitałowej z 1988 roku. Dzięki możliwości wykorzystywania wewnętrznych rozwiązań w zakresie pomiaru ryzyka kredytowego do celów nadzorczych może dojść do zunifikowania procedur zarządczych i nadzorczych w zakresie zarządzania tym ryzykiem, a także do zbliżenia się wartości kapitału regulacyjnego i ekonomicznego. Aby być w stanie osiągnąć powyższe korzyści, banki muszą ponieść koszty na wdrożenie nowych rozwiązań zarówno od strony metodycznej, jak i informatycznej 9. Oprócz tych kosztów poprawiających ogólne zarządzanie bankiem pojawią się zwiększone koszty sprawowania nadzoru 10 i pozyskiwania kapitału przez banki, m.in. z krajów Europy Środkowej i Wschodniej 11. Dodatkowo należy mieć na względzie ryzyko modelu, rozumiane tutaj jako potencjalnie niewłaściwe szacunki wysokości nieoczekiwanych i oczekiwanych strat, które rzutują na poziom kapitału ekonomicznego, przy czym banki będą przeprowadzać tzw. stress testing, aby weryfikować poziom adekwatności kapitałowej. Z perspektywy nadzorców najważniejszym argumentem za NUK wydaje się być wprowadzenie filarów II i III, co umożliwi wykorzystywanie dodatkowych narzędzi w zakresie nadzorowania banków. Nadzorcze badanie adekwatności kapitałowej (filar II) da szansę na głębszą analizę profilu ryzyka oraz rekomendowanie bankom utrzymywania wyższego poziomu adekwatności kapitałowej. Wymaga to jednak poniesienia dodatkowych kosztów na pozyskanie i wykształcenie kadry nadzorczej (m.in. w zakresie weryfikacji modeli) oraz zwiększenia zakresu 9 Według szacunków Institute of International Finance w związku z NUK banków wyda ok. 2,25 bln USD w ciągu 5 lat (za P. Dziekoński, Nowa Umowa Kapitałowa konsekwencje dla rynku kredytowego, z. 164, seria Materiały i Studia, Narodowy Bank Polski, Warszawa, czerwiec 2003 r.). 10 Niezależnie od sposobu finansowania instytucji nadzorczej, bowiem oprócz środków na finansowanie organu nadzorczego w grę wchodzą także koszty udostępniania szerszego zakresu informacji oraz zwiększenia zakresu kontroli wobec założeń II filara. 11 Ze względu na zróżnicowanie wagi ryzyka w zależności od ratingu. 21

24 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej kontroli. Jako odrębny i niezmiernie ważny problem jawi się rozwiązanie kwestii transgranicznych 12. Społeczeństwo może doświadczyć zwiększenia bezpieczeństwa sektora bankowego dzięki rozwiązaniom wprowadzonym w NUK oraz uzyskać szerszy dostęp do informacji. Jednak szerszy dostęp do informacji może wywołać u części uczestników rynku szum informacyjny ze względu na brak umiejętności odpowiedniej ich interpretacji. Jak wspomniano, występuje także ryzyko modelu. Banki i władze nadzorcze będą sprawdzać jakość modeli i ich aktualność, ale należy mieć na względzie to, że w przypadku nieskuteczności takich działań konsekwencje zachwiania bezpieczeństwa będzie tak jak i dotąd ponosiło społeczeństwo. Z perspektywy społecznej pozytywnie należy ocenić obniżenie standardowej wagi ryzyka dla ekspozycji detalicznych ze 100 do 75%, co może zwiększyć atrakcyjność kredytów dla gospodarstw domowych oraz małych i średnich przedsiębiorstw spełniających określone warunki. 4. REKOMENDACJE REKOMENDACJA 1 Niewątpliwie integracja rynku finansowego wymusza ujednolicanie regulacji ostrożnościowych. Z drugiej jednak strony nowo tworzone regulacje ostrożnościowe powinny sprzyjać stabilności i transparentności w warunkach integrującego się rynku finansowego. Tymczasem konstrukcja współczynnika wypłacalności nie do końca sprzyja stabilności rynków finansowych. Choć w starej, jak i nowo projektowanej umowie kapitałowej (nawet w wersji z kwietnia 2003 r.) nie jest to wyraźnie sformułowane, to jednak powszechnie poziom współczynnika wypłacalności oblicza się w kategoriach netto (po odjęciu rezerw celowych). Jego poziom zależy więc w pewnej mierze od restrykcyjności systemów tworzenia rezerw celowych, przy czym systemy bardziej restrykcyjne mogą być nieko- 12 Szerzej High-level principles for the cross-border implementation of the New Accord, Basel Committee Publications no. 100, August

25 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych rzystne z punktu widzenia osiągania poziomu współczynnika wypłacalności odpowiedniego do prowadzonej działalności. Ten problem dostrzegła KNB, proponując dwa sposoby wyeliminowania tego efektu, a mianowicie: 1. obliczanie współczynnika wypłacalności w kategoriach brutto; 2. wyłączenie należności, na które utworzono rezerwę celową z rachunku współczynnika wypłacalności 13. Te rozwiązania nie wyeliminują jednak nieuczciwej konkurencji między bankami. W warunkach braku jednolitych standardów w zakresie tworzenia rezerw celowych systemy mniej restrykcyjne będą wypierały bezpieczniejsze, lecz bardziej asekuracyjne. Wprawdzie w listopadzie 2003 roku Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego przedstawił swoje nowe propozycje w zakresie ujmowania w rachunku współczynnika wypłacalności oczekiwanych i nieoczekiwanych strat 14, nie stanowi to jednak całkowitego rozwiązania wskazanego powyżej problemu. W dokumencie konsultacyjnym z kwietnia 2003 roku zarówno oczekiwane (expected loss), jak i nieoczekiwane straty (unexpected loss) były włączane do wymogu kapitałowego szacowanego według metody wewnętrznych ratingów ryzyka (IRB). W listopadzie zaproponowano, aby w wymogu kapitałowym ujmować tylko straty nieoczekiwane, zaś straty oczekiwane byłyby porównywane z poziomem rezerw celowych i ogólnych. Jeżeli wysokość rezerw byłaby niższa niż oczekiwane straty, wtedy niedobór pomniejszałby fundusze własne (50% niedoboru fundusze podstawowe i 50% niedoboru uzupełniające). Nadwyżka zaś mogłaby powiększyć fundusze uzupełniające (do 20% ich wartości). Konsultacje w tym zakresie miały trwać do końca grudnia 2003 roku. 13 Uwagi do drugiego dokumentu konsultacyjnego Nowa metodologia adekwatności kapitałowej wydanego przez Bazylejski Komitet Nadzoru Bankowego, Komisja Nadzoru Bankowego, 14 Szerzej Basel II: Significant progress on major issues, press release, 11 October

26 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Jednym z ważnych celów FSAP powinno być zatem ustanowienie jednolitych standardów tworzenia rezerw celowych w Unii Europejskiej. Brak propozycji rozwiązania tego problemu w warunkach postępującej integracji rynku finansowego nie będzie sprzyjał podnoszeniu stabilności rynku europejskiego. W interesie Unii Europejskiej leży zatem jak najszybsze wprowadzenie jednolitych standardów w zakresie tworzenia rezerw celowych, a także ujednolicenie konsekwencji podatkowych dla banków, wynikających z ich tworzenia. Trudno wyobrazić sobie, aby na przyszłym jednolitym rynku kredytowym panowała nieuczciwa konkurencja z powodu różnych standardów tworzenia rezerw celowych i ich opodatkowania. REKOMENDACJA 2 Propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego powinny sprzyjać stabilności i przejrzystości systemów bankowych oraz zredukować ryzyko szczególnie w odniesieniu do krajów słabszych, takich jak Polska, przy założeniu, że ryzyko modelu będzie niskie. Zgodnie ze Strategią Lizbońską miały być one wdrożone w 2005 roku. Z punktu widzenia zwiększania stabilności i przejrzystości systemów bankowych pozytywnie należy ocenić propozycje bardziej wszechstronnego i precyzyjnego pomiaru ryzyka bankowego. Nowa Umowa Kapitałowa zakłada również, że zostanie utrzymany co najmniej obecny ogólny poziom kapitału w systemie. Co więcej, propozycje NUK mają się przyczyniać do tworzenia równych warunków konkurencji oraz będą prowadzić do wzrostu przejrzystości holdingów ponadnarodowych przy założeniu, że podobne regulacje zostaną zastosowane w sektorze ubezpieczeń (tzw. projekt Wypłacalność II ang. Solvency II). Wprowadzenie propozycji zawartych w NUK może sprzyjać stabilności i bezpieczeństwu polskiego systemu bankowego. W interesie Polski leży zatem traktowanie NUK jako ogólnoświatowego standardu w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej. Struktura właścicielska polskiego sektora bankowego, oparta na re- 24

27 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych nomowanych inwestorach strategicznych, powinna wpływać pozytywnie na wdrażanie w Polsce rozwiązań Nowej Umowy Kapitałowej. Wprowadzenie nowych rozwiązań w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej mogłoby jednak rodzić perturbacje dla banków nieposiadających inwestora strategicznego. REKOMENDACJA 3 Propozycje zawarte w projekcie Nowej Umowy Kapitałowej Bazylejskiego Komitetu Nadzoru Bankowego w zakresie pomiaru adekwatności kapitałowej zakładają istnienie dwóch sposobów pomiaru ryzyka kredytowego: 1. opartego na ocenach renomowanych agencji ratingowych, a w przypadku braku takiego ratingu dla danego podmiotu na standardowej wadze ryzyka; 2. opartego na wewnętrznych ratingach (w wersji podstawowej bądź zaawansowanej). Wobec braku powszechności ocen agencji ratingowych w Polsce przyjęcie propozycji polegającej na oparciu oceny ryzyka kredytowego na ratingach zewnętrznych może okazać się w praktyce niemożliwe. Banki działające w Polsce powinny więc koncentrować się na ocenie ryzyka kredytowego opartej na ratingach wewnętrznych, aby w przyszłości móc osiągnąć korzyści płynące z jednej strony z niższych wymogów kapitałowych, a z drugiej z możliwości stosowania tej samej metodyki oceny ryzyka kredytowego do celów nadzorczych i zarządczych. REKOMENDACJA 4 Wdrożenie Nowej Umowy Kapitałowej w Polsce spowodowałoby pewne pogorszenie zewnętrznych uwarunkowań funkcjonowania banków. Dlatego, biorąc pod uwagę sytuację banków w Polsce i krajach w okresie transformacji systemowej, warto zabiegać o stopniowe dochodzenie do standardów proponowanych w NUK, a w szczególności o niższe wagi ryzyka dla należności od banku centralnego 25

28 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej i rządów 15 i rozłożenie w czasie wprowadzania wymogów kapitałowych z tytułu ryzyka operacyjnego. REKOMENDACJA 5 Nowe europejskie rozwiązania kapitałowe (tzw. CAD III) mają objąć wszystkie instytucje kredytowe i instytucje inwestycyjne w rozumieniu prawa unijnego. Oznaczałoby to, że nowe europejskie standardy kapitałowe będą miały w Polsce zastosowanie zarówno w odniesieniu do dużych banków spółek córek międzynarodowych instytucji finansowych, banków z większościowym udziałem kapitału polskiego, jak i do banków spółdzielczych. Rodzi się zatem pytanie, czy w interesie Polski leży objęcie nowymi unijnymi regulacjami kapitałowymi banków spółdzielczych i małych banków komercyjnych w formie spółek akcyjnych? Stoimy na stanowisku, że byłoby to rozwiązanie niecelowe. Przemawiają za tym w naszej opinii co najmniej trzy argumenty: 1. koszty wdrożenia nowych rozwiązań byłyby niemożliwe do udźwignięcia dla tych instytucji i przekraczałyby potencjalne korzyści, 2. wdrożenie nowych standardów kapitałowych nie miałoby większego wpływu na wzrost stabilności tej części polskiego systemu bankowego, 3. mogłaby ulec w istotny sposób pogorszeniu i tak już słaba pozycja konkurencyjna tych banków. Uogólniając, objęcie sektora banków spółdzielczych i małych banków komercyjnych nowym reżimem kapitałowym nie przyczyniałoby się do poprawy sta- 15 Por. szerzej M. Mielnik, M. Ławrynowicz, J. Szambelańczyk, Efektywność banków w Polsce na tle banków w krajach Unii Europejskiej w świetle Nowej Umowy Kapitałowej Komitetu Bazylejskiego, maszynopis powielony, IBnGR Gdańsk

29 M. Iwanicz-Drozdowska, B. Lepczyński Doskonalenie regulacji ostrożnościowych bilności polskiego systemu bankowego. Przeciwnie, mogłoby istotnie pogorszyć i tak słabą pozycję konkurencyjną tych banków na rynku i rodzić koszty trudne do przewidzenia. Dlatego Polska powinna więc naciskać na zmianę zakresu podmiotowego propozycji CAD III. 27

30 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej LESZEK PAWŁOWICZ TRANSGRANICZNA INTEGRACJA NADZORU BANKOWEGO WSTĘP Integracja rynku finansowego w Unii Europejskiej stanowi fragment procesu globalizacji i liberalizacji rynków finansowych na świecie. Nie wymaga uzasadnienia, że koniecznym warunkiem uzyskania korzyści z integracji rynku finansowego jest jego stabilność, czyli bezpieczeństwo. Dlatego jednym z czterech głównych celów strategicznych programu integracji rynków finansowych w UE, zapisanego w Financial Services Action Plan (FSAP) jest ustanowienie właściwych regulacji ostrożnościowych i systemu nadzoru rynków finansowych 1. Plan ten stanowi jedynie pierwszy etap integracji rynków finansowych w UE, większość jego zadań została już zrealizowana, zaś całość ma być efektywnie wdrożona do końca 2005 roku. W zasadzie kraje akcesyjne nie będą już miały możliwości aktywnego uczestnictwa w debacie nad ostatecznym kształtem większości dyrektyw stanowiących jądro obecnie realizowanego planu. Horyzont Strategii Lizbońskiej jest jednak dłuższy, a integracja rynków finansowych nie jest zakończona. Powstaje więc pilna potrzeba przygotowania dalszego ciągu programu doskonalenia funkcjonowania zintegrowanego rynku finansowego, przygotowania post-fsap. Debata dotycząca kwestii, jak powinien być regulowany i nadzorowany przyszły jednolity rynek finansowy w UE, nie jest zakończona. Obecnie przeważa pogląd, że pilniejszą potrzebą jest wzmocnienie kooperacji nadzorów niż kreowanie centralnego systemu regulacji i nadzoru, wymagającego zmiany Trak- 1 Biała Księga 2003, Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych, PFSL, Gdańsk-Warszawa

31 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego tatu. Pogląd ten jednak ewoluuje w miarę postępów w integracji rynku finansowego. Polska, jak i pozostałe kraje akcesyjne, powinna wnieść swój konstruktywny wkład w budowanie przewagi konkurencyjnej UE, nie zapominając jednak o uwarunkowaniach, które sprawiają, że sytuacja ekonomiczna większości krajów akcesyjnych wymaga pewnych systemowych rozwiązań, nie tylko dla dobra krajów akcesyjnych, ale w trosce o dobro wspólne. Dotyczy to również budowania nowej architektury regulacyjnej i nadzorczej nad rynkami finansowymi. Zagadnienie to przedstawiliśmy w części IV Białej Księgi PFSL pt. Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych w maju 2003 roku. Zarówno przedstawione w Białej Księdze stanowisko, jak i rekomendacje spotkały się z żywą reakcją ze strony środowiska bankowego i akademickiego oraz niektórych polityków gospodarczych. W tym miejscu chcielibyśmy podziękować za szczególnie wnikliwe uwagi krytyczne Panu prezesowi Leszkowi Balcerowiczowi oraz zespołowi NBP, zespołowi Departamentu Zarządu Banku BPH SA, Panu dyrektorowi Wojciechowi Kwaśniakowi, Panu profesorowi Władysławowi Jaworskiemu, Panu profesorowi Janowi Szambelańczykowi, Pani profesor Małgorzacie Iwanicz-Drozdowskiej, Panu doktorowi Ryszardowi Kokoszczyńskiemu, Panu doktorowi Konradowi Szelągowi, Panu przewodniczącemu Jackowi Sosze, Panu przewodniczącemu doktorowi Markowi Łukaszewskiemu. Dziękujemy również za zainteresowanie ze strony Gazety Bankowej i udostępnienie jej łamów dla debaty w ramach Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej. Zarówno zgłoszone uwagi krytyczne, jak i liczne dyskusje pozwoliły wzbogacić prezentowane stanowisko, doprecyzować niektóre sformułowania, a także zmodyfikować niektóre pierwotnie wyrażone poglądy. Celem niniejszego opracowania, stanowiącego część Niebieskiej Księgi, jest identyfikacja niektórych ryzyk typowych dla sytuacji Polski i innych krajów, w których banki zdominowane są przez spółki zależne ponadnarodowych holdingów finansowych, oraz próba poszukiwania rozwiązań, które mogłyby niwelować te ryzyka 29

32 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej i stanowić wprowadzenie do dyskusji dotyczącej stanowiska Polski w obecnej i przyszłej debacie nad doskonaleniem architektury nadzorczej w UE. 1. STANOWISKO INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ W SPRAWIE INTEGRA- CJI NADZORU BANKOWEGO W UNII EUROPEJSKIEJ PRZEDSTAWIONE W BIAŁEJ KSIĘ- DZE (MAJ 2003) W opublikowanej w maju 2003 roku w ramach Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej Białej Księdze dotyczącej liberalizacji i integracji rynku usług finansowych przedstawione zostało stanowisko, które najbardziej syntetycznie można przedstawić w kilku poniższych punktach 2 : 1. Fundamentalne znaczenie dla stabilności systemu finansowego w UE i Polsce mają: adekwatność kapitałowa oraz nadzorowanie ponadnarodowych instytucji finansowych. 2. Cechą charakterystyczną odróżniającą polski system finansowy od systemów finansowych krajów wyżej rozwiniętych UE jest duży udział kapitału zagranicznego w kapitale własnym instytucji finansowych. Około 70% aktywów banków komercyjnych w Polsce jest pod kontrolą kapitału zagranicznego, a większość krajowych banków komercyjnych to spółki zależne holdingów ponadnarodowych. Obok niekwestionowanych korzyści takiego stanu rzeczy (odpolitycznienie systemu, przejęcie know-how, dokapitalizowanie i inne) wystąpić mogą zagrożenia, które warto zniwelować poprzez doskonalenie rozwiązań w fazie budowy nowej, globalnej architektury finansowej, a także realizacji Strategii Lizbońskiej. 3. Zagrożenia dotyczą konsekwencji zachowania się spółki dominującej wobec spółki zależnej w sytuacji kryzysowej. Istnieje ryzyko zakażenia kryzysem spółki zależnej przez spółkę dominującą, które może spowodować 2 B. Lepczyński, L. Pawłowicz, Stabilność systemu bankowego, w: Biała Księga 2003, cz. 4, Liberalizacja i integracja rynku usług finansowych, PFSL i UKIE, Gdańsk-Warszawa Biała Księga jest dostępna też pod adresem: 30

33 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego transfer ryzyka z jednego kraju do drugiego, a więc spowodować, że w sytuacji kryzysowej nastąpi nacjonalizacja strat, podczas gdy, naszym zdaniem, na zintegrowanym rynku i korzyści i straty powinny podlegać internacjonalizacji. Obecne regulacje nie wydają się wystarczające dla potrzeb istotnej redukcji ryzyka nacjonalizacji strat w krajach, w których siedzibę mają spółki zależne przy internacjonalizacji korzyści wynikających z integracji rynku finansowego. Problem nacjonalizacji strat i internacjonalizacji korzyści dotyczy głównie krajów, które dokonują transformacji systemowej i prowadzą liberalną politykę, wspierającą integrację rynków finansowych, a więc w szczególności Polski, Węgier i Estonii. Dotychczasowe propozycje regulacji w tym zakresie, co zrozumiałe, tworzone były głównie pod wpływem krajów eksporterów kapitału, stąd też standardy w zakresie nadzoru bankowości transgranicznej uwzględniały głównie ryzyko kraju macierzystego. Nadzór skonsolidowany traktowany jest jako obowiązek i odpowiedzialność instytucji nadzorczej kraju macierzystego, podczas gdy lokalne instytucje nadzoru zobligowane są w zasadzie do udostępnienia informacji. Co prawda stwierdza się, że przepływ informacji powinien być dwukierunkowy (między lokalnymi i macierzystymi instytucjami nadzoru) oraz że wszystkie transgraniczne operacje bankowe powinny podlegać efektywnemu nadzorowi ze strony macierzystych i lokalnych instytucji nadzoru, ale zasada wzajemności nie znajduje pełnego odzwierciedlenia w formułowanych zaleceniach, a tym bardziej w praktyce gospodarczej. Dotyczy to w szczególności braku możliwości identyfikacji ryzyka generowanego przez ponadnarodową grupę kapitałową wobec spółki zależnej, która uniemożliwia nadzorom lokalnym monitorowanie kondycji finansowej inwestorów strategicznych, co może stanowić zagrożenie dla stabilności banków krajowych w przypadku perturbacji finansowych w holdingach ponadnarodowych. 31

34 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej 4. Oprócz zagrożeń dla kapitałodawców oraz stabilności systemu bankowego w kraju spółki dominującej istnieje ryzyko dla deponentów w kraju, w którym działalność prowadzą spółki zależne. Ryzyko, które naszym zdaniem nie znajduje adekwatnego odzwierciedlenia w proponowanych regulacjach UE. Ryzyko utraty oszczędności przez deponentów ubezpieczone jest przez narodowe instytucje gwarantowania depozytów. To one, a nie instytucje regulacyjne z kraju nadzorcy, ponoszą faktyczną odpowiedzialność za destabilizację lokalnych systemów finansowych. 5. Obecnie nadzorcy lokalni i ich sposoby działania istotnie różnią się między sobą ze względu na czynniki instytucjonalne, prawne i historyczne. Stąd wymóg, aby banki międzynarodowe były nadzorowane w sposób skonsolidowany przez macierzystą instytucję nadzorczą. Integracja rynków finansowych spowoduje jednak, że czynniki te będą traciły na znaczeniu. W interesie Polski, będącej krajem gospodarzem dla wielu spółek zależnych od banków ponadnarodowych, leży forsowanie koncepcji pełnej integracji pionowej instytucji nadzorujących rynki finansowe. 6. Konsekwencją (lub warunkiem realizacji) zintegrowanego nadzoru powinien być system ponadnarodowych instytucji gwarantujących depozyty w ponadnarodowych holdingach finansowych. Chodzi o wyeliminowanie ryzyka nacjonalizacji strat towarzyszącego procesowi internacjonalizacji korzyści wraz z integracją rynków finansowych. Integracja instytucji gwarantujących depozyty wydaje się logiczną konsekwencją swobodnego przepływu kapitału (w tym depozytów) i eliminuje niezdrową licytację w zakresie prawnych gwarancji oferowanych klientom banków. Biała Księga PFSL zawierała trzy rekomendacje: pierwszą, dotyczącą zwiększenia aktywności polskiego nadzoru bankowego, w kierunku zawierania partnerskich umów z nadzorami bankowymi krajów, z których pochodzą inwestorzy strategiczni, pozwalającą na monitoring bezpieczeństwa grup kapitałowych, których spółkami zależnymi są banki w Polsce; 32

35 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego drugą, sugerującą, aby nadzór skonsolidowany w rozumieniu Dyrektywy o konglomeratach finansowych z 16 grudnia 2002 roku (w opracowaniu podano błędnie datę 12 października 2002 roku za sprostowanie dziękujemy NBP) sprawowany był w Polsce przez regulatora odpowiedzialnego za nadzorowanie instytucji, w których zgromadzona jest największa część oszczędności krajowych, co wymagałoby uchwalenia dodatkowych uprawnień dla Komisji Nadzoru Bankowego; trzecią, o charakterze strategicznym, sugerującą, że Polska ma uzasadnione podstawy do forsowania koncepcji pełnej integracji pionowej instytucji nadzorujących ponadnarodowe holdingi. Narodowy nadzór bankowy powinien ponosić wyłączną i pełną odpowiedzialność jedynie za działalność krajowych instytucji finansowych, które nie są spółkami zależnymi, a więc obecnie w Polsce w szczególności za PKO BP SA, BGŻ SA, BGK i banki spółdzielcze. Natomiast w odniesieniu do banków spółek zależnych mógłby sprawować nadzór w imieniu i na rzecz ponadnarodowej instytucji nadzorczej. Uznaliśmy, że gorszym rozwiązaniem byłoby sprawowanie nadzoru przez regulatorów narodowych w imieniu i na rzecz instytucji nadzorczej z kraju pochodzenia spółki dominującej. Konsekwencją (warunkiem wdrożenia) proponowanego rozwiązania byłoby przejęcie odpowiedzialności wobec deponentów banków spółek zależnych przez ponadnarodową instytucję gwarantującą depozyty. Generalnie stwierdziliśmy, że odpowiedź na pytanie, czy integracji rynku finansowego powinna towarzyszyć integracja instytucji nadzorczych, wydaje się oczywista. Problemem jest jedynie, kiedy i na jakich warunkach powinno dojść do ponadnarodowej integracji instytucji nadzorczych? Kwestie związane z niwelacją ryzyka zakażenia kryzysem spółek zależnych przez spółkę dominującą w ponadnarodowych holdingach finansowych będą wymagały rozwiązania w post-fsap, głównie w interesie nowych krajów członkowskich Unii Europejskiej. 33

36 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej 2. KRYTYKA STANOWISKA INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ W KWESTII INTEGRACJI NADZORU BANKOWEGO Najbardziej kontrowersyjną kwestią okazał się postulat pionowej, ponadnarodowej integracji nadzoru przedstawiony w Rekomendacji nr 3. Obok opinii podzielających nasze stanowisko w tej kwestii rekomendacja ta spotkała się z ostrą krytyką, szczególnie ze strony Narodowego Banku Polskiego. Sądzimy, że część tej krytyki wynika z różnic terminologicznych, a część wymaga dodatkowej argumentacji, ponieważ stanowisko Polski w sprawie ponadnarodowej integracji nadzoru bankowego jest jedną z kluczowych kwestii dla stabilności krajowego systemu bankowego. Powinniśmy nie tylko jako kraj prezentować jednolitą opinię na forum UE, ale również zjednywać sojuszników, których uwarunkowania są podobne. Pozostałym partnerom musimy umieć wyjaśnić nie tylko nasze stanowisko, ale wykazać korzyści dla wspólnego rynku. Zanim przedstawimy szerzej nasze stanowisko, pozwolimy sobie zacytować argumenty instytucji i osób nie podzielających naszych opinii 3. Zdaniem NBP koncepcja taka mogła powstać wyłącznie w pełnym oderwaniu od realiów nadzorczych [ ] Nie można się zgodzić ze stwierdzeniem, że w interesie Polski, będącej gospodarzem dla wielu spółek zależnych od banków ponadnarodowych leży forsowanie koncepcji pełnej integracji pionowej instytucji nadzorujących rynki finansowe. W dokumencie postuluje się pełną integrację pionową instytucji nadzorujących ponadnarodowe holdingi finansowe. Należy stwierdzić, że teza ta jest trudna do zaakceptowania. Oznacza bowiem, że nadzór nad polskimi (inkorporowanymi w Polsce) bankami zależnymi od inwestorów zagranicznych sprawowany miałby być przez nadzory zagraniczne. Oznaczałoby to zupełny brak kontroli nad sytuacją w bankach. Sceptycyzm dotyczący wdrażania tego rodzaju rozwiązań w skali europejskiej bez wątpienia podzieliłaby większość krajowych instytucji nadzorczych z państw członkowskich UE. Ze względu na brak akceptacji wobec tego rodzaju rozwiązań ze strony nadzorców z państw unijnych można sądzić, że koncepcja ta ma małe szanse na realizację. Wizja prezentowana (wyprowadzona z analizy dokumentów lizbońskich) przez autorów dokumentu jest nierealna również ze względu na zbyt dużą rozbieżność systemów nadzorczych w poszczególnych państwach członkowskich UE. Autorzy stwierdzają, że liberalizacja i integracja rynków finansowych, nasilająca ryzyko kryzysu finansowego w skali globalnej, wymaga wypracowania nowej architektury finansowej, w tym zinte- 3 Cytaty pochodzą z korespondencji przesłanej na adres Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową. 34

37 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego growanego nadzoru. O ile faktem jest, że procesy globalizacji w znaczącym stopniu zwiększają ryzyko szerszego i szybszego rozprzestrzeniania się kryzysu finansowego (zarażania) w ramach systemu finansowego ugrupowania integracyjnego, to rozwiązanie problemów z tym związanych nie musi bazować na stworzeniu jednej zintegrowanej instytucji nadzorczej, a na przykład na stosowaniu: bardziej skutecznych mechanizmów wymiany informacji nadzorczych, szerszej współpracy instytucji nadzorczych, wdrażaniu bardziej efektywnej metodologii nadzoru skonsolidowanego oraz wdrażaniu zasad corporate governance [ ] Jednocześnie nie są jasne stwierdzenia dotyczące integracji rynków finansowych. Choć faktem jest, że terminem tym posługują się dokumenty unijne, do tej pory trudno stwierdzić, jaki ma być postulowany przez UE zakres i wymiar integracji europejskiego rynku finansowego. Równie nieprecyzyjny jest zakres postulowanej integracji instytucji nadzoru. W kontekście realizacji koncepcji nadzoru zintegrowanego, autorzy stwierdzają, że nie musi się on wiązać koniecznie z organizacyjnym połączeniem instytucji nadzorujących poszczególne sektory rynku finansowego. Jednakże analiza praktyki międzynarodowej w tej materii pozwala stwierdzić, że nadzór zintegrowany wiąże się właśnie ze stworzeniem jednej super-instytucji nadzorczej dla całego rynku. Wszelkie inne formy nadzoru skonsolidowanego, rozszerzonego nie wiążą się, w rozumieniu prawa europejskiego i praktyki międzynarodowej, z koniecznością instytucjonalnego łączenia nadzorów poszczególnych sektorów rynku finansowego. Zdaniem NBP, zapewnienie efektywności nadzoru całego sektora finansowego zarówno w skali naszego kraju jak i jednolitego rynku UE nie wymaga realizacji koncepcji zintegrowanego nadzoru. Wystarczającym czynnikiem gwarantującym efektywność nadzoru jest współpraca międzynarodowa i stosowanie jednolitych standardów ostrożnościowych w całej Unii. Charakterystyczna dla istotnej części polskiego środowiska akademickiego wydaje się opinia prof. Jana Szambelańczyka. Uważa on, że Rozważając modele instytucjonalno-kompetencyjne trzeba brać pod uwagę siłę wpływu decydentów oraz grę interesów. Pomimo ryzyka osłabienia pozycji narodowego nadzorcy przy powoływaniu nadzorcy ponadnarodowego specyfika rynku usług finansowych sprawia, że odpowiednie projekty powinny być formułowane i oceniane z punktu widzenia pewnego kompromisu interesów lokalnych, narodowych czy regionalnych. Z punktu widzenia treści modelu istotny jest horyzont powstania odpowiedniego organu. Biorąc pod uwagę zróżnicowane formy instytucjonalne (np. bank centralny, instytucja rządowa, niezależny od banku centralnego organ, rozwiązania mieszane) i zakresy kompetencji nadzorów narodowych, a ponadto istotnie różne poziomy rozwoju narodowych systemów bankowych, radykalne zmiany - a zwłasz- 35

38 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej cza powołanie jednej instytucji w krótkiej perspektywie nie byłyby uzasadnione. Zaś to co niezbędne to zorganizowanie efektywnej współpracy nadzorców narodowych. Ponadto konieczne jest opracowanie scenariuszy kryzysowych na wypadek zakłóceń płynności banków operujących transgranicznie. Czynnikiem ograniczającym koncentrację funkcji nadzorczej w jednej instytucji, a zwłaszcza w Europejskim Banku Centralnym jest niejednorodność rynku pieniężnego w krajach UE oraz perspektywy wprowadzenia euro w nowych krajach członkowskich. Nie można też zapominać, że na rynku bankowym w poszerzonej UE działają także banki, których centrale znajdują się poza obszarem wspólnotowym. Modelując instytucje nadzorcy transgranicznego trzeba brać pod uwagę doświadczenia praktyczne, z których wynika że najczęstsze przyczyny problemów w bankach mają lokalny lub krajowy charakter, a bardzo rzadko transgraniczny. W tym kontekście priorytetowego charakteru nabiera nadzór skonsolidowany oraz sekwencja działań zmierzających do takiej konsolidacji w poszczególnych krajach, a ewentualnie w dalszej kolejności w układzie ponadnarodowym. Z punktu widzenia Polski, a pewnie i kilku innych krajów poszerzonej UE, ważniejszy jest nadzór skonsolidowany w wymiarze krajowym niż instytucja nadzoru transgranicznego. Uwzględniając powyższe przesłanki oraz kierując się racjonalnością metodologiczną pożądany kierunek rozwoju nadzoru transgranicznego to ewolucyjne dochodzenie do kolektywnego nadzorcy dla strefy euro, działającego tak efektywnie jakby to była pojedyncza instytucja. Wyraźna jest także obawa, że ponadnarodowy nadzór zintegrowany zdominowany zostanie przez kraje, z których pochodzą inwestorzy strategiczni. Dr Ryszard Kokoszczyński pisze: Bardzo elegancki jest Wasz wywód o zaletach dla Polski ponadnarodowego nadzoru zintegrowanego, a to ze względu na ryzyka płynące z «niewłaściwego» zachowania się spółki macierzystej wobec spółki zależnej (4). Jednak tkwi w tym założenie, że nadzór taki nie będzie zdominowany przez przedstawicieli krajów pochodzenia spółek macierzystych. Wydaje się, że Polakom (a może i Polsce) łatwiej byłoby osiągnąć faktyczny wpływ na funkcjonowanie takiej instytucji, gdybyśmy mogli się wykazać doświadczeniem z nadzoru zintegrowanego krajowego. Nawet wśród osób podzielających nasze opinie panuje sceptycyzm co do możliwości ich realizacji. Dr Konrad Szeląg w swojej ekspertyzie pisze: W pełni zgadzam się ze stwierdzeniem, że jednolity rynek finansowy UE wymaga ustanowienia jednolitych regulacji i jednolitego nadzoru. Myślę, że postulat ten powinien być możliwie często poruszany na forum publicznym, choć szanse na jego realizację i zastosowanie w praktyce wydają się obecnie ograniczone [ ] Przede wszystkim chodzi o wspomniany brak woli politycznej w państwach członkowskich i niechęć wobec tworzenia europejskich superinstytucji. Ponadto również w Polsce nie istnieje odpowiedni klimat w tym zakresie zarówno ze strony regulatorów, jak i uczestników 36

39 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego rynku (np. połączenie PUNU i UNFE w jeden organ KNUiFE jest w dalszym ciągu stosunkowo negatywnie odbierane przez główne instytucje polskiego rynku ubezpieczeniowego i emerytalnego, jak np. ING Nationale-Nederlanden czy AIG Amplico Life, ze względu na zmniejszenie efektywności, wydłużenie procedur itd.). Podobnego zdania jest prof. Małgorzata Iwanicz-Drozdowska, która ocenia że centralizacja nadzoru w UE jest mało prawdopodobna ze względu na protekcjonizm poszczególnych krajów chroniący krajowe instytucje przed przejęciem przez kapitał zagraniczny: Utworzenie jednego organu nadzorczego dla wszystkich krajów UE byłoby zadaniem trudnym, ze względu na chęć pozostawienia krajowych systemów finansowych pod kontrolą rodzimego kapitału [ ] Utworzenie jednej instytucji nadzorczej pozbawiłoby poszczególne kraje instrumentów ochrony krajowych banków przed przejęciem przez inwestora z innego kraju. Z tego względu utworzenie jednej instytucji nadzorującej działalność bankową wydaje się być mało prawdopodobne. Przedstawione wyżej opinie i uwagi krytyczne skłoniły nas do pewnej modyfikacji i precyzyjniejszego uzasadnienia naszego stanowiska. 3. TERMINOLOGIA I WYJAŚNIENIA Integracja oznacza proces tworzenia się całości z drobnych cząsteczek, stanowi synonim scalania i nie musi być utożsamiana z centralizacją, polegającą zazwyczaj na podporządkowaniu władz lokalnych władzy centralnej 4. Rozróżnienie to ma charakter nie tylko formalny, gdyż wiąże się z fundamentalnym pytaniem o dalszy przebieg przekształcania Unii Europejskiej. Czy będzie postępował on tzw. metodą wspólnotową, polegającą na centralizacji dokonywanej na poziomie ponadnarodowym w oparciu o ponadnarodowe instytucje (czego przykładem jest jednolita polityka pieniężna prowadzona przez Europejski Bank Centralny) czy też metodą narodową, bazującą na międzynarodowej koordynacji działań. Metody te są na ogół przeciwstawiane sobie, głównie w gremiach politycznych. Dość powszechny jest brak woli politycznej i niechęć wobec tworzenia europejskiego superpaństwa. Z drugiej strony podnosi się, że metoda narodo- 4 Mały Słownik Języka Polskiego, PWN Warszawa 1994, s

40 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej wa staje się coraz mniej efektywna i zaczyna się wyczerpywać 5. Nie sądzę aby właściwe było przeciwstawianie metody wspólnotowej metodzie narodowej i vice versa, ponieważ obie metody mogą być skutecznym środkiem realizacji celu, a nie są celem samym w sobie. Jeśli zgodzimy się, że ekonomicznym celem integracji jest poprawa pozycji konkurencyjnej całej Unii Europejskiej oraz gospodarek jej członków, to okaże się, że w pewnych obszarach skuteczniejsza i lepsza jest metoda narodowa, a w innych obszarach metoda wspólnotowa. Dlatego w pewnych przypadkach pojęcie integracji może oznaczać centralizację, polegającą na podporządkowaniu władz lokalnych władzy centralnej, a więc integrację organizacyjną, a w innych przypadkach integracja organizacyjna nie służy realizacji celów i nie byłoby wskazane utożsamianie jej z centralizacją. Wydaje się np. że charakter instytucji nadzorczych w obszarze rynku kapitałowego, wynikający z troski o interesy inwestorów, m.in. większą transparentność rynku, może prowadzić do konkluzji, że nadzór lepszy powinien wypierać gorszy. Inwestorzy powinni wybierać rynki, na których nadzór i regulacje nie generują dla nich dodatkowego ryzyka, a unikać rynków źle nadzorowanych. Nie postulujemy zatem administracyjnej centralizacji nadzoru nad rynkiem kapitałowym ponieważ uważamy, że procesy konkurencji między nadzorami na tym rynku prowadzą do naturalnej integracji, przez eliminację gorszych nadzorców. Nasza ocena wykorzystania w tym zakresie metody wspólnotowej jest sceptyczna. Inna sytuacja ma jednak miejsce w nadzorze bankowym i ubezpieczeniowym. Główną troską nadzorców nad tymi rynkami nie jest ochrona inwestorów, lecz klientów banków i ubezpieczalni. Bardziej restrykcyjny nadzór nad bankami i ubezpieczalniami może powodować, że wyższemu poziomowi bezpieczeństwa dla klientów będzie towarzyszył spadek wartości dla akcjonariuszy. Wówczas mniej restrykcyjny nadzór będzie wypierał nadzór bardziej restrykcyjny. Najnowszym przykładem takiej sytuacji jest zastąpienie przez polski nadzór bankowy bardziej restrykcyjnych zasad klasyfikacji kredytów i tworzenia re- 5 Por. szerzej K. Szeląg, Unia Gospodarcza i Walutowa dotychczasowe doświadczenia i potencjalny wpływ na dalszy proces integracji w ramach UE, praca doktorska, SGH, Warszawa

41 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego zerw celowych przez zasady mniej restrykcyjne, stosowane w większości krajów UE. Jeśli nie nastąpiłoby to dostosowanie, wówczas pozycja konkurencyjna i atrakcyjność polskich banków dla inwestorów na jednolitym rynku europejskim byłaby niższa. Dlatego konkurencja nadzorców na rynku bankowym i ubezpieczeniowym nie doprowadzi do naturalnej integracji, lecz raczej do wzrostu skali hazardu moralnego i destabilizacji systemu finansowego. Dlatego nasza ocena wykorzystania metody wspólnotowej w zakresie integracji nadzoru na rynku bankowym i ubezpieczeniowym jest pozytywna. Nie wszędzie jednak ma ona sens (np. w odniesieniu do narodowych instytucji kredytowych i ubezpieczeniowych). W ramach Polskiego Forum Strategii Lizbońskiej próbujemy m.in. identyfikować te obszary, w których centralizacja służy poprawie pozycji konkurencyjnej Polski i UE, oraz te, w których lepszym rozwiązaniem jest integracja metodą narodową. Nadzór zintegrowany nie powinien być zatem utożsamiany z centralizacją, może być jednak w pewnych przypadkach stosowany zamiennie z pojęciem nadzoru skonsolidowanego, który regulowany jest w Polsce ustawą Prawo Bankowe i oznacza nadzorowanie grupy kapitałowej jako całości. Dla uniknięcia nieporozumień terminologicznych będziemy stosowali w niniejszym opracowaniu pojęcia: nadzoru zintegrowanego transgranicznie (pionowo, wertykalnie) dla określenia nadzoru nad ponadnarodowymi holdingami finansowymi bez względu na to czy mają one charakter homogeniczny czy międzysektorowy (cross-border); nadzoru zintegrowanego międzysektorowo (poziomo, horyzontalnie) dla określenia nadzoru nad konglomeratami finansowymi, bez względu na to czy mają one charakter narodowy czy ponadnarodowy (cross-sector); 39

42 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej nadzoru scentralizowanego dla określenia integracji o charakterze organizacyjnym, bez względu na to, czy dotyczy integracji organizacyjnej wertykalnej czy integracji horyzontalnej. Modele organizacji struktury nadzoru nad rynkami finansowymi uwzględniające różne zaawansowanie procesów integracji transgranicznej i transsektorowej ilustruje tablica 1. Europejska struktura organizacyjna nadzoru przesuwa się obecnie od A-1 do B-1, tj. od zdecentralizowanej z kooperacją do skoordynowanej. Ciągle ma charakter sektorowy. W największym skrócie, w opinii Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową, dalsza ewolucja europejskiej struktury organizacji nadzoru powinna TABLICA 1. STRUKTURA ORGANIZACYJNA NADZORU NAD RYNKAMI FINANSOWYMI: BAZOWE MODELE DLA EU- ROPY poziom narodowej integracji transsektorowej poziom integracji transgranicznej A. decentralizacja + kooperacja B. koordynacja C. centralizacja 1. sektorowy oddzielny nadzór dla banków, ubezpieczycieli i rynku kapitałowego Kooperacja w sektorowych komitetach Koordynacja między narodowymi nadzorcami sektorowymi: harmonizacja sektorowych regulacji konwergencja praktyk nadzorczych w bankach, ubezpieczalniach i na rynku papierów wartościowych Oddzielne europejskie systemy nadzoru nad bankowością, ubezpieczeniami i rynkiem papierów wartościowych 2. transsektorowy funkcjonalny oddzielny nadzór ostrożnościowy i nad zasadami prowadzenia biznesu (conduct of business supervision) Kooperacja w funkcjonalnych komitetach Koordynacja miedzy narodowymi nadzorcami funkcjonalnymi: europejska legislacja funkcjonalna konwergencja praktyk nadzorczych ostrożnościowych i nadzoru nad zasadami prowadzenia biznesu Europejski system nadzoru ostrożnościowego Europejska Komisja Papierów Wartościowych 3. transsektorowy: zintegrowany horyzontalnie nadzorca Kooperacja między narodowymi, zintegrowanymi poziomo nadzorcami nad rynkami finansowymi Koordynacja między narodowymi zintegrowanymi poziomami nadzorczymi: jednolita regulacja rynku finansowego w UE konwergencja praktyk nadzorczych między narodowymi zintegrowanymi poziomo nadzorcami Europejski skonsolidowany nadzór (European FSA) ŹRÓDŁO: J. M. KREMERS, D. SCHOENMAKER, P. J. WIERTS, FINANCIAL SUPERVISION IN EUROPE: AN OVERVIEW, W: FINANCIAL SUPERVISION IN EUROPE, ED. J. M. KREMERS, D. SCHOENMAKER, P. J. WIERTS, MINISTRY OF FINANCE THE NETHERLANDS

43 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego ewoluować w kierunku C-2, tzn. struktury częściowo transgranicznie scentralizowanej i funkcjonalnie transsektorowo zintegrowanej. Taki kierunek ewolucji byłby, naszym zdaniem, korzystny dla Europy i dla Polski. Dalej postaramy się ten pogląd lepiej uzasadnić. Niniejsze opracowanie dotyczy transgranicznej integracji nadzoru bankowego w skali Unii Europejskiej, a więc koncentruje się na procesie tworzenia nadzoru europejskiego. Wskazuje na ryzyka utrzymywania narodowych systemów nadzorczych na jednolitym rynku finansowym z punktu widzenia krajów nie stosujących protekcjonistycznych barier penetracji sektora bankowego przez kapitał zagraniczny, a więc większości krajów akcesyjnych. Stanowi wprowadzenie do dyskusji nad stanowiskiem Polski w ramach tworzenia post-fsap. W tym miejscu należy wyraźnie poinformować, że FSAP, wskazując na potrzebę budowy struktury nadzorczej adekwatnej dla potrzeb jednolitego rynku, nie implikuje potrzeby centralizacji nadzoru na obecnym etapie. Nasze rozważania dotyczą horyzontu realizacji Strategii Lizbońskiej, a więc perspektywy, w której Polska będzie prawdopodobnie członkiem europejskiej unii monetarnej. 4. NADZÓR ZINTEGROWANY DEBATA W UNII EUROPEJSKIEJ I POLSKA PERSPEKTYWA Od momentu wprowadzenia jednolitej polityki monetarnej w roku 1999 nasiliła się debata akademicka i polityczna nad konstrukcją nadzoru adekwatną do procesów zachodzących na rynkach finansowych. Generalnie w europejskiej debacie nad przyszłością nadzoru nad rynkami finansowymi widoczne są dwa przeciwstawne poglądy: pierwszy, który głosi, że jednolity rynek finansowy wymaga jednolitego scentralizowanego nadzoru i podważa skuteczność działania narodowych rozdrobnionych nadzorców, twierdząc, że metoda narodowej koordynacji nadzoru wyczerpała już swoje możliwości; drugi, który argumentuje, że narodowi nadzorcy na wspólnym rynku skuteczniej pełnią. 41

44 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej funkcje nadzorcze, a dla potrzeb jednolitego rynku finansowego nie jest konieczna centralizacja organizacyjna nadzoru, lecz jedynie ujednolicenie regulacji i ściślejsza koordynacja lokalnych nadzorców 6. Ad 1. Zwolennicy pełnej centralizacji traktują propozycję zespołu Lamfalussy ego jako krok pośredni w kierunku utworzenia jednolitych władz regulacyjnych i nadzorczych. Twierdzą, że konserwuje ona sektorowe podejście do rynku finansowego. Uważają, że jednolity rynek potrzebuje jednolitych władz regulacyjnych i nadzorczych, ponieważ wówczas gwarantuje instytucjonalną (systemową) przewagę konkurencyjną. Postulują konieczność pełnej centralizacji nadzoru nad rynkami finansowymi zarówno w układzie transgranicznym, jak i transsektorowym oraz powołanie Europejskiego Nadzorcy nad Rynkami Finansowymi (EFSA European Financial Services Authority) 7. Powołanie Scentralizowanego Europejskiego Nadzoru nad Rynkami Finansowymi wymaga zmiany porządku prawnego określonego w Traktacie UE. Koncepcja ta obecnie nie może liczyć na wsparcie większości politycznej. Proponuje się jednak w trakcie zbliżającej się nowelizacji Traktatu wprowadzić niezbędne procedury, aby umożliwić utworzenie EFSA w późniejszym terminie (w tablicy 1 byłoby to pole C-3). Ad 2. Jest zrozumiałe, że drugi pogląd jest gremialnie podzielany i wspierany przez narodowych nadzorców. Co więcej, każdy z nich uważa, że jego model nadzoru jest najlepszy 8. Jako koronny argument przeciwko centralizacji nadzoru podaje się przykład Stanów Zjednoczonych, gdzie mimo wspólnego rynku i jednolitej strefy 6 Centralizacji regulatorów na rynku papierów wartościowych przeciwstawiają harmonizację, która poprzez konkurencję między nadzorcami i samoregulację prowadzić powinna do bardziej efektywnej integracji rynku kapitałowego, co zbieżne jest z naszym stanowiskiem, ale wyłącznie w odniesieniu do rynku kapitałowego. 7 EU Monitor, Reform of EU regulatory and supervisory: progress report, DB Research, lipiec Zapytani jednak o preferowany europejski model nadzoru wszyscy odpowiadają, że najważniejsza w strukturze nadzoru jest ponadnarodowa harmonizacja, a dopiero później rozwiązania narodowe dotyczące horyzontalnej integracji nadzoru. Por. H. Blocks, Summary of Discussion do publikacji Ch. E. Goodharta, The political economy of financial harmonisation in Europe, w: Financial Supervision in Europe, ed. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts; Ministry of Finance The Netherlands 2003, s

45 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego walutowej nadzór nad rynkiem finansowym jest rozdrobniony i nawet takie autorytety jak Alan Greenspan nie widzą uzasadnienia dla centralizacji nadzoru 9. Między tymi skrajnymi poglądami znajduje się szerokie spektrum rozwiązań. Ciekawą dyskusję na ten temat zawiera praca zbiorowa Financial Supervision in Europe 10. Dla naszych dalszych wywodów szczególnie pomocne okazały się opracowania D. Schoenmakera 11 i R. M. Lastra 12. Są to w zasadzie koncepcje ewolucyjnej integracji nadzoru: funkcjonalnej i podmiotowej. Zdaniem R. M. Lastra centralizacja jako zasada konstrukcyjna nowej europejskiej architektury finansowej może przebiegać trzema drogami 13 : 1. Centralizacja zgodnie z modelem jednolity rynek = jednolity nadzorca (single supervisor), kreująca paneuropejski nadzór nad całym rynkiem finansowym (European FSA). 2. Centralizacja zgodna z modelem jednolity nadzorca dla każdego segmentu rynku finansowego (multiple supervisior), kreująca paneuropejskie nadzory: bankowy (w ramach EBC), ubezpieczeniowy, papierów wartościowych i konglomeratów. 3. Centralizacja niektórych funkcji nadzorczych, podczas gdy inne funkcje pozostałyby zdecentralizowane, zgodnie z zasadą, że centralizacja niektórych funkcji nie wymaga centralizacji całości nadzoru Bardzo bym się martwił, gdybyśmy mieli jakiegoś wielkiego superregulatora. Superregulatorzy wykazują skłonność do przesady w regulacji i popełniają niewiarygodne błędy A. Greenspan, za: B. Woodward, Maestro, Alan Greenspan, Fed i Amerykański Boom. CeDeWu, Warszawa 2002, s Financial Supervision in Europe, ed. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts, Ministry of Finance The Netherlands D. Schoenmaker, Financial Supervision: from National to European?, Financial and Monetary Studies NIBE-SVV vol. 22, no. 1, Amsterdam R. M. Lastra, The governance structure for financial regulation and supervision in Europe, Columbia Journal of European Law, vol. 10, Issue 1, Fall Szerzej R. M. Lastra, op. cit. 14 Wg R. M. Lastra, funkcja nadzorcza, która powinna być pilnie scentralizowana na szczeblu europejskim, to pożyczkodawca ostatniej szansy (Lender of last resort), op. cit, s. 55 n. 43

46 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Realizacja trzeciej drogi centralizacji nie wymaga zmiany Traktatu Europejskiego i zgodna jest z zasadą subsydiarności. W opinii R. M. Lastra art Traktatu pozostawia otwarte drzwi dla transferu do EBC niektórych funkcji narodowych nadzorców bankowych 15. Propozycja R. M. Lastra to przede wszystkim centralizacja funkcji pożyczkodawcy ostatniej szansy (lender ot last resort) na szczeblu UE. Wpisuje się ona w nurt działań nad utworzeniem międzynarodowego pożyczkodawcy ostatniej instancji, realizowany już częściowo przez MFW, który utworzył w roku 1998 linię kredytową, z której mogą korzystać kraje przechodzące kryzys gospodarczy (Contingent Credit Line Facility). Z drugiej strony zwraca się jednak uwagę, że centralizacja funkcji pożyczkodawcy ostatniej szansy na szczeblu ponadnarodowym mogłoby ograniczyć skuteczność działań narodowych nadzorców, ponieważ w przypadku kryzysu koszt przywrócenia płynności finansowej byłby umiędzynarodowiony. Stąd propozycja, aby wkład poszczególnych krajów do ewentualnych funduszy ponadnarodowego pożyczkodawcy ostatniej szansy był zależny od ryzyka kraju. Podkreśla się także, że w większości nowoczesnych gospodarek nie są najważniejsze kwestie dużych zasobów kapitału takiej instytucji, lecz pełnienie przez nią funkcji zarządcy kryzysu 16. Najbardziej pragmatyczne, naszym zdaniem, podejście do integracji nadzoru bankowego w UE prezentuje Dirk Schoenmaker 17. Jest ono w znacznej mierze zbieżne z naszym stanowiskiem, choć nasze propozycje wydają się być dalej idące w sferze centralizacji transgranicznej. Dirk Schoenmaker stawia tezę, że nadzór bankowy powinien być i narodowy, i europejski. Kluczowym pytaniem jest, w jakich obszarach powinien być narodowy, a w jakich europejski. Szczególną uwa- 15 R. M. Lastra, op. cit., s S. Fischer, On the need for an international lender of last resort, Journal of Economic Perspectives (1999), za: M. Kiedrowska, P. Marszałek, Stabilność finansowa pojęcie, cechy i sposoby jej zapewnienia. Część II, Bank i Kredyt, kwiecień W ostatnio wydanej publikacji Financial Supervision: from National to European? Financial and Monetary Studies NIBE-SVV vol. 22, no. 1, Amsterdam

47 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego gę zwraca na podmioty powiązane kapitałowo, zorganizowane zazwyczaj w formie grup kapitałowych prowadzących swoją działalność w kilku sektorach finansowych i w formule transgranicznej. Uważa się, że procesy transgranicznej (cross-border) i międzysektorowej (cross-sector) integracji wymagają zmiany konstrukcji nadzoru bazującego głównie na narodowym i sektorowym podejściu. Problemy koncentrują się wokół i wynikają z tzw. trylematu w sferze nadzoru. Rysunek 1 pokazuje trzy sprzeczne ze sobą cele: stabilność systemu finansowego, integrację rynku finansowego, niezależność narodowych nadzorów. Głównym argumentem za integracją transgraniczną nadzoru nad rynkami finansowymi jest troska o wzrost stabilności systemu finansowego w całej Unii Europejskiej, zaś głównym argumentem przeciw niesatysfakcjonujący stopień integracji rynku finansowego, który stanowiłby uzasadnienie dla takiego kroku. Niski stopień integracji dotyczy w szczególności rynku finansowych usług detalicznych. RYSUNEK 1. TRYLEMAT W SFERZE NADZORU NAD RYNKAMI FINANSOWYMI (THE TRILEMMA IN FINANCIAL SU- PERVISION) Stabilność systemu finansowego Zintegrowany rynek finansowy Narodowy charakter nadzoru ŹRÓDŁO: D. SCHOENMAKER, FINANCIAL SUPERVISION: FROM NATIONAL TO EUROPEAN?, FINANCIAL AND MONETARY STU- DIES NIBE-SVV VOL. 22, NO. 1, AMSTERDAM 2003, S

48 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Drugim ważnym argumentem przeciw transgranicznej integracji nadzoru jest narodowa orientacja większości fuzji i przejęć w sektorze finansowym, uzasadniająca pytanie o sekwencję zdarzeń: czy potrzebny jest europejski nadzór, zanim proces fuzji i przejęć będzie miał charakter paneuropejski? Ważnym dla Polski elementem europejskiej debaty jest także to, kto powinien ponosić koszty fiskalne możliwych perturbacji na jednolitym rynku finansowym? 18 Mimo że debata o stopień integracji nadzoru nad rynkiem dotyczy perspektywy, to wywiera ona istotny wpływ na stanowisko Komisji Europejskiej i priorytety rozwiązań legislacyjnych. Prędzej czy później wynikiem tej debaty będzie nowa architektura nadzoru nad rynkami finansowymi w Europie. W ramach budowy nowej architektury nadzoru nad rynkami finansowymi w Europie najbardziej dyskutowanych jest pięć kwestii: 1. Czy nadzór nad rynkami finansowymi powinien być narodowy czy europejski? Jaki powinien być stopień centralizacji? [D. Schoenmaker, Financial Supervision: from National to European?, Financial and Monetary Studies NIBE-SVV vol. 22, no. 1, Amsterdam 2003.] 2. Czy nadzór nad rynkami finansowymi powinien być zintegrowany horyzontalnie? [D. Schoenmaker, Financial Supervision: from National to European?, Financial and Monetary Studies NIBE-SVV vol. 22, no. 1, Amsterdam 2003.] 3. Jaki powinien być rozkład kosztów fiskalnych w sytuacji kryzysowej? [Ch. Goodhart, The political economy of financial harmonisation in Europe, w: Financial Supervision in Europe, ed. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts; Ministry of Finance The Netherlands 2003], [D. G. Mayes, A. Liuksika, Who Pays for Bank Insolvency, Palgrave 2003.] 18 Por. szerzej D. G. Mayes, A. Liuksila i in., Who Pays for Bank Insolvency?, Palgrave

49 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego 4. Czy nadzór nad rynkami finansowymi powinien być usytuowany w banku centralnym? [T. Padoa-Schioppa, Financial supervision: inside or outside central banks?, w: Financial Supervision in Europe, ed. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts, Ministry of Finance The Netherlands 2003.] 5. Jaki powinien być proces tworzenia, wdrażania i monitorowania regulacji? [Ch. Goodhart, The political economy of financial harmonisation in Europe, w: Financial Supervision in Europe, ed. J. M. Kremers, D. Schoenmaker, P. J. Wierts; Ministry of Finance The Netherlands 2003.] Bez wątpienia wszystkie pięć pytań mają kluczowe znaczenie również dla Polski, są to także kwestie ściśle ze sobą powiązane, dlatego trudno jest jednoznacznie odpowiedzieć na każde z tych pytań bez komentarza do pozostałych. W tym artykule koncentruję się jednak na pytaniu pierwszym. Próba odpowiedzi na pierwsze pytanie z perspektywy Polski wymaga identyfikacji pozycji wyjściowych. W Polsce (a także w takich krajach jak Węgry czy Estonia) transgraniczna penetracja sektora bankowego jest nieporównywalnie wyższa niż w krajach UE, a tempo liberalizacji i integracji rynku finansowego nieporównywalnie szybsze. Dość powiedzieć, że piętnaście lat temu polski system bankowy był tożsamy z monobankiem, a rynek kapitałowy, pieniężny i walutowy nie istniał. Dziś 70% aktywów sektora bankowego jest pod kontrolą większościowych inwestorów zagranicznych, a zadłużenie zagraniczne krajowych przedsiębiorstw (ok. 40 mld USD) stanowi ponad 50% kredytów korporacyjnych banków krajowych. Dla Polski wejście do UE może oznaczać istotne osłabienie dotychczasowego tempa integracji rynku finansowego. W UE kwestia transgranicznej centralizacji nadzoru bankowego wiąże się ze skalą transgranicznej penetracji narodowych systemów bankowych. Im skala penetracji jest wyższa, tym większa jest rola kondycji finansowej ponadnarodowych holdingów w stabilności systemu narodowego i tym mniejsza jest realna możli- 47

50 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej wość skutecznego sprawowania nadzoru przez nadzory bankowe krajów goszczących. Skalę penetracji transgranicznej sektora bankowego w krajach UE ilustruje tablica 2. Mierzona jest ona udziałem spółek zależnych i oddziałów zagranicznych w sumie aktywów krajowych instytucji finansowych. Średni ważony poziom penetracji sektora bankowego w krajach UE wynosi 15% (jako wagi przyjęto udział poszczególnych krajów w aktywach instytucji kredytowych całej Unii Europejskiej). Warto zauważyć, że tylko w Luksemburgu stopień penetracji jest wyższy niż w Polsce, a relatywnie wysoki jak na UE udział w Irlandii wykazuje tendencję malejącą. Ten istotny argument podnoszony przeciw centralizacji transgranicznej nadzoru bankowego w UE nie wydaje się zatem silny w odniesieniu do większości krajów akcesyjnych, które są importerami netto kapitału i w których stopień penetracji transgranicznej sektora bankowego jest znacznie wyższy niż w Unii Europejskiej. TABLICA 2. TRANSGRANICZNA PENETRACJA SEKTORA BANKOWEGO W KRAJACH UE (W %) Kraje Austria Belgia Dania b.d Finlandia Francja Grecja Hiszpania Holandia Irlandia b.d. b.d Luksemburg Niemcy Portugalia Szwecja b.d. b.d. Wielka Brytania Włochy Średnia ważona ŹRÓDŁO: D. SCHOENMAKER, FINANCIAL SUPERVISION: FROM NATIONAL TO EUROPEAN?, FINANCIAL AND MONETARY STU- DIES NIBE-SVV, VOL. 22, NO. 1, AMSTERDAM 2003, S

51 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego Również dotychczasowe tempo liberalizacji i integracji rynków finansowych powoduje, że nadzieja na szybszą integrację rynku finansowego (w szczególności detalicznego i inwestycyjnego) jest wyższa niż w krajach UE. Polska nie może sobie już pozwolić na odwrót od liberalizacji, musi we własnym interesie zabiegać o jak najszybszą likwidację narodowych protekcjonizmów w innych krajach. Realizacja idei jednolitego rynku finansowego stanowi dla Polski, podobnie jak dla innych krajów UE, szansę na poprawę pozycji konkurencyjnej. Niezrealizowanie tej idei oznacza dla Polski znacznie większe zagrożenie rozwojowe niż dla krajów obecnej piętnastki. Niestety narodowe modele nadzoru bankowego wspierają narodowe protekcjonizmy. 5. UZUPEŁNIENIE STANOWISKA INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ I. Koniecznym warunkiem realizacji Strategii Lizbońskiej jest pełna integracja rynków finansowych w Unii Europejskiej. Zintegrowany rynek finansowy stanowi infrastrukturę dla poprawy pozycji konkurencyjnej gospodarki całej UE i każdego z jej członków. W przypadku Polski stopień liberalizacji i penetracji przez kapitał zagraniczny krajowego sektora finansowego nie pozostawia wyboru: musimy we własnym interesie wspierać procesy dalszej integracji i przeciwdziałać narodowym protekcjonizmom w innych krajach. Narodowy protekcjonizm w niektórych krajach UE powoduje, że ewentualne koszty niestabilności systemu finansowego obciążą w większym stopniu kraje otwarte na integrację, podczas gdy efekty integracji są i będą ponadnarodowe. W żywotnym interesie Polski leży nie tylko wspieranie prowzrostowej polityki ekonomicznej UE, ale również wszelkich inicjatyw zwiększających stabilność rynków finansowych w UE, w tym integracji transgranicznej nadzoru bankowego. II. Obecne zróżnicowanie systemów nadzoru bankowego (w tym zakresu obowiązków, uprawnień, sposobów przeprowadzania kontroli, ilości kontroli, możliwych sankcji, zasad klasyfikacji aktywów obciążonych ryzykiem, 49

52 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej zasad tworzenia rezerw itp.) nie sprzyja uczciwej (fair play) konkurencji na zintegrowanym rynku finansowym. W takiej sytuacji nadzorcy bardziej restrykcyjni będą zmniejszali atrakcyjność inwestycyjną lokalnego rynku i obniżali pozycję konkurencyjną banków z obszaru, który nadzorują. Będą pod presją podmiotów działających na tym rynku, a także polityków, aby obniżyć restrykcyjność nadzoru, ponieważ działają na szkodę narodowego rynku. Generalnie nadzór bankowy mniej restrykcyjny będzie wypierał nadzór bardziej restrykcyjny. System składający się z 25 narodowych nadzorców będzie eliminował nadzorców bardziej restrykcyjnych, odstraszających inwestorów. Nadzorcy mniej restrykcyjni pozwalają jednak na podejmowanie wyższego ryzyka i stwarzają większe możliwości dla hazardu moralnego. Mechanizm ten zwiększa ryzyko całego systemu. Z drugiej strony pełna centralizacja nadzoru w UE stwarza ryzyko przeregulowania. Dlatego sądzimy, że pełnej integracji wertykalnej nadzoru bankowego powinna towarzyszyć częściowa jego centralizacja w tych obszarach i tych funkcji, które podnoszą konkurencyjność systemową UE i nie dyskryminują niektórych jej członków, szczególnie w sytuacji kryzysowej. III. Integracja rynków finansowych wymaga reformy systemu instytucji nadzorczych z co najmniej trzech powodów: 1. zwiększenia konkurencyjności systemowej i stabilności rynku finansowego UE; 2. eliminacji ryzyka nacjonalizacji strat i internacjonalizacji korzyści, szczególnie w krajach o wysokim stopniu zagranicznej penetracji sytemu finansowego; 3. przeciwdziałaniu konserwacji narodowych protekcjonizmów. 50

53 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego Zintegrowany rynek finansowy potrzebuje zintegrowanego wertykalnie nadzoru. Obecny system wymiany informacji nadzorczych dyskryminuje rynki, na których działają spółki zależne. Internacjonalizacji korzyści towarzyszy bowiem nacjonalizacja ryzyka, wynikająca z ewentualnych zagrożeń zakażenia kryzysem spółek zależnych przez spółkę dominującą. Oczywiście możliwe jest zakażenie przez obie strony, ale ryzyko dla kraju, w którym spółki zależne decydują o stabilności całego sytemu bankowego jest niewspółmiernie wyższe. IV. Generalnie podtrzymujemy nasze stanowisko, że w interesie Polski leży pełna integracja nadzoru bankowego, uważamy, że rozwiązaniem niewystarczającym dla potrzeb jednolitego rynku finansowego UE byłaby wyłącznie koordynacja narodowych nadzorów. Pełna integracja nie oznacza pełnej centralizacji. Twierdzimy, że powinna nastąpić częściowa centralizacja instytucji nadzorczych zarówno w zakresie funkcjonalnym, jak i przedmiotowym. Centralizacja nadzoru pozbawia części władzy wszystkich nadzorców narodowych. Projekty centralizacji nadzoru odbierające im władzę nie mogą liczyć na poparcie ze strony tych instytucji. Nie wszystkie jednak władze nadzorcze w 25 krajach UE będą w takiej samej sytuacji. Wskutek centralizacji nadzoru skala utraty władzy przez poszczególne nadzory będzie różna. Najogólniej nadzorców z krajów UE można podzielić na dwie klasy: z krajów, w których siedzibę mają spółki dominujące, kontrolujące banki w innych krajach. Nadzorcy ci mają realną możliwość kontroli całokształtu ryzyka finansowych holdingów ponadnarodowych; z krajów, w których istotne znaczenie mają spółki zależne i ich udział w aktywach systemu finansowego jest znaczny. Nadzorcy ci nie mają w zasadzie realnej możliwości kontroli ryzyka finansowych holdingów ponadnarodowych. 51

54 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej W krajach, które umownie zaliczylibyśmy do pierwszej klasy (np. Niemcy), ryzyko systemowe generowane wskutek zakażenia kryzysem spółki dominującej przez spółki zależne ogranicza się do wysokości wyłożonego kapitału i ewentualnych gwarancji udzielonych spółkom zależnym z innych krajów. W krajach drugiego typu (do których można zaliczyć np. Polskę) ryzyko, które mogłoby być wygenerowane wskutek zakażenia kryzysem spółek zależnych przez spółkę dominującą, jest tożsame z destabilizacją systemu bankowego. Nadzorca z kraju inwestora strategicznego jest formalnie odpowiedzialny za nadzór nad całym ponadnarodowym holdingiem, ale w sytuacji kryzysowej we własnym kraju ma ewidentny konflikt interesu (szerzej pkt. VI). Wskutek centralizacji nadzoru nad holdingami ponadnarodowymi nadzorcy z krajów goszczących tracą zatem znacznie mniej realnej władzy, co można by sparafrazować, że tracą, to czego i tak nie mają. Teoretycznie można byłoby nawet oczekiwać, że powinni w trosce o stabilność narodowego systemu finansowego, wspierać działania w kierunku centralizacji. Tak jednak nie jest. V. Stopień integracji nadzoru powinien być adekwatny do stopnia integracji rynku finansowego. Proces integracji rynku finansowego jest nierównomierny z dwóch dziedzinach przedmiotowej i narodowej: 1. można stwierdzić, że rynek hurtowy ma obecnie charakter paneuropejski, natomiast rynek detaliczny jest ciągle narodowy 19 ; 2. niektóre kraje są bardziej otwarte na integrację, czego wyrazem jest otwartość na transgraniczne fuzje i przejęcia oraz stopień penetracji krajowego systemu przez kapitał zagraniczny, inne zaś integrują się werbalnie. 19 Mimo niekwestionowanych korzyści ekonomicznych z jego integracji głównie z powodu niższych stóp procentowych i cen produktów detalicznych. Korzyści integracji rynku detalicznego szacuje się na 0,5-0,7% PKB (The Benefits of a Working European Market for Financial Services, 2002). 52

55 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego Zasada adekwatności stopnia integracji nadzoru od stopnia integracji rynku inaczej wygląda z punktu widzenia krajów o wysokim stopniu uzależnienia systemu bankowego od inwestorów strategicznych oraz z punktu widzenia krajów, w których siedzibę mają spółki dominujące (np. inaczej z perspektywy Polski, a inaczej z punktu widzenia Holandii). VI. Istnieje ryzyko zakażenia spółki zależnej przez spółkę dominującą, które może spowodować transfer ryzyka z jednego kraju do drugiego. Ryzyko nacjonalizacji strat i internacjonalizacji korzyści jest większe dla krajów mniej protekcjonistycznych także dlatego, że nadzór skonsolidowany jest traktowany jako obowiązek i odpowiedzialność instytucji nadzorczych z kraju macierzystego, podczas gdy w praktyce narodowi nadzorcy z krajów goszczących są zobligowani do dostarczania informacji. W przypadku kryzysu spółki dominującej nadzór kraju macierzystego może mieć konflikt interesów, ponieważ ewentualne konsekwencje kryzysu mogą być skoncentrowane wyłącznie w kraju macierzystym. Wówczas poprawa sytuacji spółki dominującej kosztem spółek zależnych jest korzystna dla kraju macierzystego. W takiej sytuacji narodowy nadzorca odpowiedzialny za nadzór nad holdingiem ponadnarodowym, przeciwdziałając ewentualnym transferom korzyści ze spółki zależnej do dominującej, działałby na szkodę własnego kraju. Między innymi dlatego uważamy, że dla potrzeb nadzoru nad ponadnarodowymi holdingami wskazana byłaby centralizacja nadzoru bankowego na szczeblu UE, a nie tylko koordynacja narodowych nadzorców. Narodowi nadzorcy działaliby wówczas w imieniu i na rzecz europejskiego nadzoru nad transgranicznymi holdingami finansowymi. W tym przypadku opowiadamy się za pełną ponadnarodową integracją organizacyjną nadzoru. Sądzimy, że jest ona najbardziej korzystna dla krajów o największej penetracji systemu bankowego przez kapitał zagraniczny. VII. Również w sytuacji, w której spółki zależne działające na obszarze UE są częściami holdingów ponadnarodowych wykraczających poza granice UE, korzystniej byłoby, gdyby nadzór nad nimi sprawował nadzorca europejski, a nie narodowy. Pozycja europejskiego nadzorcy wobec nadzorcy z kra- 53

56 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej ju siedziby spółki dominującej byłaby zapewne silniejsza niż nadzorcy narodowego. Ułatwiałoby to partnerską wymianę informacji i inne działania w obronie stabilności systemu bankowego w UE. VIII. Nie widzimy natomiast sensu centralizacji nadzoru nad bankami, które nie są spółkami zależnymi (w więc obecnie w Polsce w szczególności nad PKO BP SA, BGŻ SA, BGK i bankami spółdzielczymi). W takiej sytuacji nadzór powinien być wyłącznie w gestii nadzorców narodowych, ponieważ i korzyści i straty z tytułu działalności instytucji kredytowych, które nie są częściami ponadnarodowych holdingów, mają charakter narodowy. Reasumując, w opinii Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową nadzór narodowy w UE powinien obejmować działalność spółek niezależnych (bez względu na skalę zaangażowania kapitału zagranicznego, np. OTP na Węgrzech), natomiast nadzór europejski powinien obejmować działalność banków spółek zależnych, stanowiących części ponadnarodowych grup kapitałowych. IX. Modyfikujemy naszą rekomendację nr 2 dotyczącą nadzoru skonsolidowanego. Istotnie Dyrektywa 2002/87/WE, która zobowiązuje państwa członkowskie do wdrożenia jej do dnia 11 sierpnia 2004 roku (a nie jak napisaliśmy uprzednio do 1 stycznia 2005 roku), nie żąda od państw członkowskich UE powołania jednego zintegrowanego organu nadzorującego konglomeraty finansowe. Żąda jedynie zawarcia porozumienia, na mocy którego instytucje nadzorujące segment bankowy, inwestycyjny i ubezpieczeniowy konglomeratu finansowego wyłonią spośród siebie jednego koordynatora dla danego konglomeratu (za sprostowanie dziękujemy NBP). Z faktu jednak, że nie ma w Polsce konglomeratów w rozumieniu ww. dyrektywy, nie wynika, że dyrektywa Polski nie dotyczy. Nietrudno bowiem wyobrazić sobie sytuację, że polski nadzór bankowy będzie nadzorował bank krajowy, będący częścią ponadnarodowego konglomeratu, którego koordynatorem w rozumieniu dyrektywy będzie np. nadzór ubezpieczeniowy z innego kraju. Powstaje wówczas problem koordynacji, wymiany informacji itp. między nadzorami z różnych sektorów w różnych krajach. 54

57 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego Nie rozwijając tego zagadnienia, należy stwierdzić, że problem integracji międzysektorowej nadzorców istnieje bez względu na to, czy dyrektywy UE wymuszają to na legislatorach krajów członkowskich czy też nie. X. Nawiązując do wcześniejszych rozważań, wyrażamy przekonanie, że metoda wspólnotowa jest lepszym narzędziem integracji nadzoru bankowego i ubezpieczeniowego (obejmującego również fundusze emerytalne), natomiast metoda narodowa może okazać się efektywniejszym instrumentem w obszarze rynku kapitałowego. Wynika to z faktu, że konkurencja między regulatorami rynku kapitałowego może spowodować naturalną integrację poprzez eliminację regulatorów i nadzorców mniej restrykcyjnych w egzekwowaniu praw inwestorów, stwarzających dla inwestorów wyższe ryzyka lub bardziej kosztownych dla emitentów. Do naturalnej integracji nie doprowadzi natomiast ewentualna konkurencja nadzorców bankowych lub ubezpieczeniowych. Dlatego opowiadamy się za tzw. transsektorowym funkcjonalnym modelem nadzoru nad europejskim rynkiem finansowym (por. tablica 1), obejmującym europejski system nadzoru ostrożnościowego (bankowego + ubezpieczeniowego) dla holdingów ponadnarodowych i odrębną integracją regulatorów w obszarze rynku kapitałowego. W kraju warto byłoby rozważyć wówczas ewentualną centralizację nadzoru bankowego, ubezpieczeniowego i emerytalnego. Podzielamy jednak opinię, że nie jest to sprawa dla Polski najważniejsza ze względu na relatywnie niewielką skalę ryzyka, a także formalny fakt, że w Polsce nie ma konglomeratów w rozumieniu dyrektywy. XI. Przystąpienie Polski do unii monetarnej eliminuje wyłącznie ryzyko kursu walutowego (chyba, że będzie miało ono miejsce w Unii), nie eliminuje jednak ryzyka kryzysu bankowego, z którym mamy do czynienia wtedy, gdy zaburzenia prowadzą do znacznego zmniejszenia poziomu kapitału w systemie bankowym. Mimo iż tradycyjnie między kryzysami bankowy- 55

58 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej mi i walutowymi (rozumianymi jako gwałtowna deprecjacja waluty) zachodziły silne sprzężenia zwrotne (twin crises) i zazwyczaj jeden z nich wywoływał drugi, to sytuacje takie dotykały państw samodzielnie prowadzących politykę pieniężną. W sytuacji, w której polityka pieniężna jest ponadnarodowa, kryzysowi bankowemu w jednym z krajów Unii nie powinien towarzyszyć kryzys walutowy. Ewentualne kryzysy bankowe w krajach, których udział w aktywach systemu finansowego Unii jest niski, będą stanowiły niewielkie zagrożenie dla stabilności wspólnej waluty. Stąd też pozycja tych krajów w razie ewentualnych działań na szczeblu ponadnarodowym w ramach zarządzania kryzysowego jest słabsza. Jest zrozumiałe, że działania antykryzysowe muszą wówczas koncentrować się na krajach, których sytuacja jest szczególnie istotna dla stabilności całego ugrupowania. Oznacza to jednak, że ewentualne konsekwencje kryzysu bankowego w krajach odgrywających mniejszą rolę na wspólnotowym rynku finansowym mogą być dla tych krajów znacznie bardziej bolesne. Stąd też głównie w interesie tych krajów leży wypracowanie klarownych zasad zarządzania kryzysowego na szczeblu ponadnarodowym w UE. Zarządzanie kryzysowe obejmować powinno całokształt procedur i działań podejmowanych przez władze, mających na celu zahamowanie ewentualnego kryzysu bankowego oraz uniknięcia jego negatywnych skutków dla sektora finansowego i sfery realnej. Jak dotychczas sytuacja w tym zakresie pozostawia wiele do życzenia. Ewentualny kryzys ponadnarodowego holdingu finansowego pozostaje w obecnej strukturze nadzoru w UE w gestii kilku narodowych nadzorów. W zasadzie dotychczasowe ustalenia dotyczą wymiany informacji (w praktyce niesymetrycznej z punktu widzenia krajów goszczących) między nadzorcami na podstawie zawartych Memorandum of Understanding (MoUs), natomiast pozostałe kwestie związane z koordynacją niezbędnych działań na wypadek kryzysu, procedurami kryzysowego wsparcia płynnościowego, procedurami wsparcia fuzji i przejęć ponadnarodowych instytucji finansowych znajdujących się w kryzysie, a w szczególności zasady pokrycia ewentualnych kosztów fiskalnych wymagają skonkretyzowania. W czasie 56

59 L. Pawłowicz Transgraniczna integracja nadzoru bankowego kryzysu na tego typu ustalenia jest już zbyt późno. Sądzimy, że w interesie Polski leży centralizacja zarządzania kryzysowego holdingami ponadnarodowymi, najlepiej w ramach EBC. XII. Centralizacja zarządzania kryzysowego na szczeblu ponadnardowym wiąże się z systemem gwarantowania depozytów, regulowanym w UE Dyrektywą (94/19/WE) z 30 maja 1994 roku. Regulacja ta powstała w wyniku dość długiego procesu ewolucji europejskich systemów gwarantujących depozyty sięgających lat sześćdziesiątych XX wieku, a formalnie zainicjowana została zaleceniem Komisji Europejskiej EWG (87/63/EEC), zalecającym wprowadzenie na obszarze EWG harmonizacji systemu gwarantowania depozytów. W rezultacie do dziś nie powstał i prawdopodobnie szybko nie powstanie jednolity europejski model systemu gwarantowania depozytów. W czasie, kiedy tworzył się obecny narodowy model gwarancji depozytów, nie było bankowości wirtualnej ani fuzji transgranicznych. Proces integracji rynku finansowego był w stadium początkowym. Obecnie narodowe modele gwarantowania depozytów, połączone często z finansowaniem restrukturyzacji naprawczej banków w kryzysie, konserwują protekcjonizmy lokalne i hamują integrację rynku finansowego. W interesie Unii i Polski jest odejście od narodowych modeli gwarantowania depozytów. Niekoniecznie oznacza to centralizację ochrony depozytów na szczeblu UE. Można łatwo sobie wyobrazić modele transgraniczne niescentralizowane. Być może ponadnarodowy system regwarancji dla narodowych instytucji ochrony depozytów mógłby stanowić pośrednie rozwiązanie. Celem nie jest centralizacja instytucji gwarantujących depozyty (a także instytucji nadzorczych), celem jest wzrost konkurencyjności systemowej i stabilności rynku finansowego UE oraz przeciwdziałanie nacjonalizacji ryzyk. XIII. Postulat integracji pionowej instytucji nadzorujących ponadnarodowe holdingi finansowe nie oznacza zupełnego braku kontroli ze strony nadzorców lokalnych. Postulat ten wynika głównie z braku możliwości kontroli ponadnarodowych holdingów przez nadzorców lokalnych, a nie z kwestionowania roli nadzorców lokalnych. 57

60 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Nadzorcy narodowi wierzą w możliwości skutecznego nadzoru na bazie bilateralnych partnerskich umów wzajemnych. Wiarę tę jednak podważa systemowy konflikt interesów nadzorców z krajów pochodzenia spółek dominujących, a także brak jak dotychczas praktycznych osiągnięć w tej dziedzinie. Szansą na postęp wydają się być ewentualne multilateralne umowy zawierane pod egidą EBC. XIV. Reasumując, postępujący proces integracji rynku bankowego UE powinien, naszym zdaniem, zmierzać w kierunkach: wzrostu roli EBC w zakresie koordynacji działań nadzorczych i tworzenia zintegrowanego nadzoru ponadnarodowego nad holdingami finansowymi ponadnarodowymi, centralizacji zarządzania kryzysowego i odejścia od modelu narodowych systemów gwarantowania depozytów. 58

61 RYSZARD WIERZBA DZIAŁANIA NA RZECZ HARMONIZACJI OPODATKOWANIA DOCHODÓW OSÓB FIZYCZNYCH Z DEPOZYTÓW BANKOWYCH 1. ZAŁOŻENIA Zgodnie z głoszoną od dziesięcioleci zasadą sprawiedliwości podatkowej dochody ludności z depozytów bankowych powinny być opodatkowane, podobnie jak dochody z innych źródeł. W praktyce jednak w wielu krajach, dochody ludności z oszczędności, od dawna opodatkowane są łagodniej niż dochody z innych źródeł, np. z pracy. To łagodne podejście uzasadnione jest przede wszystkim następującymi argumentami: łagodne opodatkowanie dochodów z oszczędności skłania ludzi do zwiększania oszczędności kosztem konsumpcji, co powoduje zwiększenie możliwości finansowania inwestycji; niskie podatki od dochodów z oszczędności zapobiegają transferowi oszczędności krajowych do państw, w których dochody te są niżej opodatkowane lub w ogóle nieopodatkowane; niskie stopy podatkowe, szczególnie w warunkach inflacji, przeciwdziałają zmniejszeniu realnej wartości posiadanych oszczędności; zwolnienie z podatku lub łagodne opodatkowanie dochodów z niektórych form oszczędzania stanowi zachętę do realizacji ważnych z punktu widzenia państwa przedsięwzięć, np. rozwoju budownictwa mieszkaniowego. 59

62 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej W praktyce w krajach Unii Europejskiej występuje zróżnicowane podejście do opodatkowania dochodów osób fizycznych z dochodów z lokat bankowych. W części krajów, np. we Francji i Holandii, państwo stara się opodatkować dochody z oszczędności tak jak dochody z innych źródeł, w części zaś krajów opodatkowanie to jest łagodne lub nie istnieje w ogóle. Trzeba jednocześnie podkreślić, że zwolnienie z podatku w odniesieniu do oszczędności wynika nie tylko z przyjętych regulacji podatkowych, ale odbywa się poprzez zachowywanie przez banki tajemnicy bankowej, czego konsekwencją jest nieinformowanie przez banki urzędów podatkowych o osiąganych przez ludność dochodach. W takiej sytuacji podatnicy nie deklarują faktycznie uzyskiwanych dochodów. Tak więc od kilkunastu lat istnieje szkodliwa konkurencja podatkowa pomiędzy krajami członkowskimi Unii Europejskiej, której celem jest przyciągnięcie przez niektóre kraje oszczędności z innych krajów dzięki łagodnym zasadom podatkowym. Kraje, z których oszczędności osób fizycznych uciekają, tracą, ponieważ: zmniejszają się zasoby oszczędności krajowych, które mogłyby finansować inwestycje krajowe; brak jest dochodów budżetowych, które pochodziłyby z opodatkowania odsetek od oszczędności lokowanych w bankach. Podejmowane od drugiej połowy lat osiemdziesiątych ubiegłego stulecia, próby likwidacji tej nieuczciwej konkurencji podatkowej nie przyniosły istotnych rezultatów z uwagi na sprzeczne interesy poszczególnych krajów 1. Stąd też zasady opodatkowania dochodów rezydentów uzyskiwanych z lokat bankowych, jak wynika z tablicy 1, są w poszczególnych krajach zróżnicowane. Natomiast dochody uzyskiwane z oszczędności przez obywateli innych państw 1 Szerzej patrz R. Wierzba, Problemy opodatkowania dochodów ludności z oszczędności w Unii Europejskiej wskazania dla Polski, Bank i Kredyt 2000, nr 9. 60

63 R. Wierzba Działania na rzecz harmonizacji opodatkowania dochodów... TABLICA 1. OPODATKOWANIE DOCHODÓW LUDNOŚCI (REZYDENTÓW) POCHODZĄCYCH Z LOKAT BANKOWYCH W PIĘTNASTU KRAJACH UNII EUROPEJSKIEJ Lp. Kraj Wymiar Kwota dochodu wolna od podatku 1. Austria 25% brak 2. Belgia 15% 1,5 tys. euro 3. Dania brak brak 4. Finlandia brak brak 5. Francja 25% brak 6. Grecja 15% brak 7. Hiszpania 18% 200 euro 8. Holandia 30% 500 euro 9. Irlandia 22% (20% dla depozytów poniżej 100 tys. euro) brak 10. Luksemburg Brak brak 11. Niemcy 30% 1,5 tys. euro 12. Portugalia 20% brak 13. Szwecja 30% brak 14. Wielka Brytania 20% 7 tys. funtów 15. Włochy 15% 1,5 tys. euro ŹRÓDŁO: KOMISJA EUROPEJSKA, CYT. ZA J. BIELECKI, RĘKA FISKUSA PRZEKRACZA GRANICE, RZECZPOSPOLITA , S. B7. w danym kraju (przez nierezydentów) są na ogół zwolnione z podatku, a organy podatkowe w krajach ich zamieszkania nie są przez banki informowane o wypłacanych odsetkach. 2. REALIZACJA Aby zapobiec ucieczce oszczędności krajowych za granicę, w ostatnich latach zintensyfikowano w Unii Europejskiej prace nad harmonizacją zasad opodatkowania dochodów z oszczędności ludności. Prace te znalazły odzwierciedlenie w projekcie nowej dyrektywy (2001/400 final), która miała zobowiązywać wszystkie kraje do informowania się o wypłacanych nierezydentom odsetkach bankowych. Pozwoliłoby to opodatkować te dochody w kraju rezydencji obywateli UE. Zapobiegałoby to zatem uchylaniu się rezydentów przed opodatkowaniem dochodów z lokat dokonywanych w innych krajach UE. Rozwiązanie takie zlikwidowałoby wspomnianą wyżej nieuczciwą konkurencję podatkową. Warunkiem zatwierdzenia projektu dyrektywy było osią- 61

64 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej gnięcie do końca 2002 roku porozumienia z krajami trzecimi o stosowaniu przez nie zasad obowiązujących w Unii Europejskiej. W przypadku braku takiego porozumienia istnieje obawa przepływu oszczędności z UE do krajów trzecich będących swoistymi rajami podatkowymi. Niestety porozumienia takiego nie udało się do końca 2002 roku osiągnąć, choć w negocjacjach z krajami trzecimi osiągnięto znaczny postęp. W tej sytuacji Rada Unii Europejskiej, w składzie ministrów gospodarki i finansów (Ecofin), na posiedzeniu 20 stycznia 2003 roku podjęła kolejną próbę rozwiązania omawianego problemu. Na posiedzeniu tym jednak Wielka Brytania zablokowała możliwość wprowadzenia wspólnej stawki opodatkowania zysków z lokat bankowych, obawiając się, że zniweczyłoby to pozycję Londynu jako czołowego ośrodka finansowego świata. Z kolei trzy kraje Austria, Luksemburg i Belgia odrzuciły zasadę wymiany informacji o wypłacanych przez banki odsetkach. Kraje te stały na stanowisku, że wymiana taka będzie możliwa dopiero wówczas, gdy nowym regulacjom podporządkują się państwa określone jako raje podatkowe, leżące poza Unią Europejską, takie jak: Szwajcaria, Lichtenstein, Monaco, San Marino, wyspy Guernsey i Jersey. Wymienione trzy kraje UE obawiały się bowiem, że oszczędności ulokowane na ich terytorium w sytuacji braku porozumienia z krajami trzecimi po prostu przepłynęłyby do krajów uważanych za raje podatkowe. Na kolejnym posiedzeniu Rady Ecofin, które odbyło się 21 marca 2003 roku, niespodziewanie osiągnięto polityczne porozumienie dotyczące zasad opodatkowania dochodów nierezydentów uzyskiwanych z oszczędności lokowanych w bankach. Osiągniecie wspomnianego wyżej porozumienia politycznego było możliwe przede wszystkim dzięki pomyślnie zakończonym negocjacjom ze Szwajcarią, które trwały przez pięć lat. Podpisana w wyniku tych negocjacji umowa pozwala na zachowanie tajemnicy bankowej przez szwajcarskie instytucje finansowe. Jednak jeśli obywatel Unii Europejskiej nie zgodzi się na przekazanie informacji o osiągniętych dochodach ulokowanych w bankach szwajcarskich, to banki będą 62

65 R. Wierzba Działania na rzecz harmonizacji opodatkowania dochodów... naliczały podatek w taki sam sposób, jak to będzie miało miejsce w Belgii, Luksemburgu i Austrii. Szwajcaria zgodziła się na podpisanie stosownej umowy pod bardzo silnym naciskiem Unii Europejskiej, która zagroziła wstrzymaniem porozumienia o unikaniu podwójnego opodatkowania przez szwajcarskie przedsiębiorstwa funkcjonujące w UE. Inne raje podatkowe, takie jak Lichtenstein, Monako, Andora, wyspy Mana, Guernsey i Jersey, zapowiedziały, że pójdą za przykładem Szwajcarii. W następstwie tego porozumienia Rada Europejska uchwaliła w dniu 3 czerwca 2003 roku Dyrektywę 2003/48/CE w sprawie opodatkowania dochodów z oszczędności wypłacanych w formie odsetek. Dyrektywa ta zawiera trzy kluczowe postanowienia: 1. zacznie obowiązywać od 1 stycznia 2005 roku. Wejście w życie Dyrektywy uzależniono jednak od stosowania zawartych w niej postanowień przez Szwajcarię, Lichtenstein, San-Marino, Andorę oraz wszystkie terytoria zależne lub stowarzyszone (m.in. wyspy Man, Guernsey i Jersey). Gdyby warunek ten nie został spełniony, ustalono, że Rada Europejska 6 miesięcy przed planowanym terminem wejścia w życie Dyrektywy (tj. przed 1 stycznia 2005 r.) w wyniku jednomyślnej decyzji wyznaczy nową datę wejścia w życie Dyrektywy (art. 17); 2. dwanaście krajów członkowskich Unii Europejskiej zgodziło się na przekazywanie informacji o wypłacanych nierezydentom odsetkach od oszczędności bankowych do krajów ich rezydencji. Pozostałe trzy kraje Belgia, Luksemburg i Austria w dalszym ciągu będą zachowywały tajemnicę bankową i nie będą takich informacji przekazywały. Aby jednak przeciwdziałać napływowi oszczędności z innych krajów Wspólnoty, wymienione trzy kraje wprowadzą dla nierezydentów podatek od dochodów z oszczędności pobierany u źródła, czyli przez banki. Stopa tego podatku wyniesie: 15% w ciągu trzech pierwszych lat obowiązywania Dyrektywy, 20% w ciągu trzech następnych lat oraz 35% w następnych latach (art. 11 Dyrektywy); 63

66 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej 3. uzyskana z opodatkowania dochodów z oszczędności nierezydentów kwota będzie w Belgii, w Luksemburgu i w Austrii dzielona na dwie części. Pierwsza z nich, w wysokości 75% pobranego podatku, będzie przekazywana do krajów rezydencji podatników. Druga zaś w wysokości 25% pobranego podatku pozostanie w kraju powstania dochodu i naliczenia podatku (art. 12 Dyrektywy). Postanowienia Dyrektywy nie dotyczą jednak inwestorów instytucjonalnych. Stanowi to ustępstwo wobec Wielkiej Brytanii, która obawiała się o los londyńskiego City, będącego czołowym ośrodkiem finansowym świata. W Londynie bowiem cudzoziemcy zdeponowali oszczędności o wartości 3 bln euro, które w większości należą do inwestorów instytucjonalnych. Warto jednocześnie podkreślić, iż uchwalona Dyrektywa wprowadza pewną harmonizację przepisów dotyczących opodatkowania dochodów uzyskiwanych z oszczędności przez nierezydentów. Harmonizacja zasad opodatkowania tych dochodów nie dotyczy natomiast rezydentów. Zasady opodatkowania dochodów z oszczędności w poszczególnych krajach w odniesieniu do rezydentów w dalszym ciągu pozostają zróżnicowane. 3. SYTUACJA W POLSCE, SZANSE I ZAGROŻENIA Uchwalenie Dyrektywy dotyczącej opodatkowania dochodów z lokat bankowych uzyskiwanych przez nierezydentów wiązać się będzie dla Polski po jej przystąpieniu do Wspólnoty z koniecznością dostosowania prawa krajowego do postanowień tej dyrektywy. Polska na razie nie wystąpiła w tej sprawie o specjalne rozwiązania. Od października 2002 roku Polacy mogą swobodnie lokować swoje oszczędności za granicą i na razie rodzime władze skarbowe nie mają możliwości objęcia zysków od tych lokat dwudziestoprocentowym podatkiem od zysków kapitałowych. Trzeba jednocześnie podkreślić, że Polska, stosując aktualnie 20% stopę w podatku od dochodów z oszczędności lokowanych w krajowych bankach przy braku jakichkolwiek ulg w tym podatku, należy do krajów, w których ciężar tego podatku jest najwyższy. 64

67 R. Wierzba Działania na rzecz harmonizacji opodatkowania dochodów... Od chwili wprowadzenia w Polsce podatku od odsetek bankowych tempo wzrostu oszczędności ludności lokowanych w bankach wyraźnie spadło. Także dochody budżetu z tego podatku okazały się znacząco niższe od planowanych. W tej sytuacji z punktu widzenia stymulowania wzrostu oszczędności celowe wydaje się rozważenie, czy aktualny system opodatkowania dochodów z oszczędności należy utrzymać w najbliższych latach? Wiele wskazuje na to, że wzorem niektórych krajów członkowskich UE należałoby go zmodyfikować. 4. REKOMENDACJE Zmiany powinny polegać przede wszystkim na obniżeniu stopy podatku z 20 do 15% z jednoczesnym wprowadzeniem pewnej kwoty dochodu z oszczędności zwolnionej z podatku oraz wyłączeniu z opodatkowania niektórych rodzajów oszczędności wspierających politykę gospodarczą państwa (np. oszczędności na nabycie mieszkania). Takie modyfikacje obowiązującego obecnie systemu opodatkowania dochodów z oszczędności nie byłyby sprzeczne z przepisami UE. Byłyby one zgodne z obowiązującą w Unii zasadą subsydiarności. Jednak w dłuższym horyzoncie czasowym należałoby znieść podatek od odsetek, rekompensując go wyższymi dochodami z VAT, co oznaczałoby przejście w większym stopniu na opodatkowanie wydatków, a nie dochodów. Za takim rozwiązaniem przemawia także to, że w ostatnich trzech latach stopa inflacji w UE wynosiła około 2,1%, co przy stosunkowo niskim poziomie oprocentowania depozytów bankowych w krajach członkowskich UE sprawiło, iż realny dochód z oszczędności lokowanych w bankach był niski. Ponadto warto pamiętać, że istnieje wśród ekonomistów zgodny pogląd, iż wzrost podatków dochodowych jest bardziej szkodliwy z punktu widzenia wzrostu oszczędności niż odpowiedni wzrost podatku od wartości dodanej 2. 2 Por. S. Cnossen, Les taxes sur la valeur ajoutée: aspects politiques, économiques et sociaux, w pr. zb., La rôle de la réforme fiscale dans les économies d Europe Centrale et Orientale, ed. OECD, Paris 1991, s

68 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej MARTA PENCZAR OCHRONA PRAW KONSUMENTA 1. ZAŁOŻENIA Zadaniem polityki ochrony praw konsumenta na jednolitym rynku usług finansowych jest między innymi analiza przeszkód i utrudnień w dostępie do ponadnarodowych usług finansowych. Jednocześnie polityka wspólnego rynku w tej dziedzinie ma na celu zapewnienie odpowiedniego poziomu informacji niezbędnych przy podejmowaniu decyzji i dokonywaniu transakcji finansowych (w tym zawieranych coraz częściej na odległość poprzez elektroniczne kanały dystrybucji usług finansowych), jak również efektywnego sposobu rozpatrywania sporów konsumenta przez pozasądowe procedury i organy. W czasach rozwoju bankowości elektronicznej dostęp do podstawowych usług finansowych na wspólnym rynku finansowym powinien być równy niezależnie od kraju, z którego pochodzi konsument i w których zamierza skorzystać z usług finansowych. Chodzi tu zarówno o likwidowanie barier prawnych, jak i różnic cenowych wynikających z pobieranych prowizji za świadczenie transgranicznych usług finansowych. 2. REALIZACJA Z celów założonych w FSAP w zakresie ochrony praw konsumentów i rozwoju bezpiecznego detalicznego rynku finansowego zrealizowano następujące 1 : 1. Dyrektywa regulująca zasady działań marketingowych za pomocą środków przekazu w przypadku usług finansowych. Directive on the Distance 1 Annex. Progress on the Financial Services Action Plan, Ninth Progress Report, , 66

69 M. Penczar Ochrona praw konsumenta Marketing of Financial Services. Directive 2002/65/EC adopted on 23 September Rekomendacja Komisji w sprawie dobrych praktyk odnośnie zastrzeżeń i klauzul w informacji (kredyty hipoteczne). Commission Recommendation 2001/193 of 1 March 2001 to support best practice in respect of information provision (mortagage credit) (C(2001)477). 3. Raport Komisji dotyczący faktycznych różnic pomiędzy między krajami członkowskimi w zakresie uregulowań praw konsumenta. Informacje zebrane podczas dyskusji z przedstawicielami sektora i klientów zawarte w raporcie są podstawą inicjatyw Komisji w zakresie rynku detalicznego usług finansowych. Commission Report on Substantive differences between national arrangements relating to consumer business transactions. Discussions with industry (Forum group) and consumers are concluded. Information gathered is used for further Commission initiatives in the field of retail financial services. 4. Komunikat Komisji dotyczący wspólnego rynku płatności. Commission Communication on a single market for payments. Issued on 31 January 2000, COM(2000) Plan działania Komisji mający na celu przeciwdziałanie przestępstwom w systemie płatniczym. Commission Action Plan to prevent fraud and counterfeiting in payment system. Issued on 9 February 2001, COM(2001) Komunikat komisji dotyczący polityki w sprawie handlu elektronicznego usług finansowych. Commission Communication on an e-commerce policy for financial services. Issued on 7 February 2001, COM(2001)66. Z ostatniego raportu Komisji w zakresie postępu prac nad wdrażaniem Financial Services Action Plan (Ninth Progress Report ( )) wynika, że w obszarze rozwoju bezpiecznego detalicznego rynku finansowego i ochrony praw konsumenta trwają nadal prace nad: 67

70 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej stworzeniem struktur prawnych w zakresie jednolitego rynku płatności (EU legal framework for payments in the Internal Market); systemem FIN-NET (follow-up to FIN-NET) w zakresie dalszego poszerzania geograficznego; stworzeniem systemu gwarantowania ubezpieczeń, Work on Insurance Guarantee Schemes. 3. SYTUACJA W POLSCE W Polsce problematyka ochrony prawnej konsumenta, w tym także klienta instytucji finansowych, podejmowana jest między innymi w rządowym projekcie polityki konsumenckiej na lata Zgodnie z projektem głównymi celami polityki konsumenckiej, wynikającymi z podstawowych praw konsumenta, są 2 : zapewnienie bezpieczeństwa ekonomicznego i ochrona przed nieuczciwymi praktykami rynkowymi; zbudowanie efektywnego systemu dochodzenia roszczeń; zapewnienie konsumentom pełnej, rzetelnej obiektywnej informacji umożliwiającej podejmowanie racjonalnych decyzji; stworzenie warunków rozwoju i pogłębiania wiedzy konsumenckiej oraz możliwości pełnej reprezentacji interesów nabywców przez niezależne organizacje konsumenckie. Kwestie ochrony prawnej konsumentów na rynku usług finansowych w Polsce regulują natomiast między innymi następujące akty prawne: 2 Projekt rządowej polityki konsumenckiej na lata , Centrum prasowe Kancelarii Prezesa Rady Ministrów. 68

71 M. Penczar Ochrona praw konsumenta Prawo bankowe ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 roku, Ustawa o Narodowym Banku Polskim z dnia 29 sierpnia 1997 roku, Ustawa o Bankowym Funduszu Gwarancyjnym z dnia 14 grudnia 1994 roku, Ustawa o kredycie konsumenckim z dnia 25 maja 2001 roku, Ustawa o elektronicznych instrumentach płatniczych z dnia 12 września 2002 roku, Ustawa o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny z dnia 2 marca 2000 roku. Z uwagi na fakt, że Polska nie należy jeszcze do strefy jednolitego rynku europejskiego, a instytucje finansowe nie funkcjonują w ramach jednolitego rynku detalicznego, znaczna część regulacji prawnych i rekomendacji zawartych w FSAP nie obowiązuje jeszcze w naszym kraju. Należy jednak podkreślić, że środowisko bankowe podczas XII Walnego Zgromadzenia Związku Banków Polskich w 2001 roku przyjęło Regulamin bankowego arbitrażu konsumenckiego, którego zadaniem jest rozstrzyganie sporów pomiędzy konsumentami-klientami banków a bankami (w zakresie roszczeń pieniężnych z tytułu niewykonania lub nienależytego wykonania przez bank czynności bankowych lub innych czynności na rzecz konsumenta). W przyszłości instytucja arbitra bankowego funkcjonującego przy Związku Banków Polskich może zostać włączona do sieci systemu FIN-NET tzn. pozasądowego organu (sieci) rozpatrującego skargi konsumentów w kwestiach związanych z usługami finansowymi. FIN-NET ma za zadanie pomóc konsumentom, którzy skorzystali z usług finansowych poza granicami swojego kraju, w uzyskaniu zadośćuczynienia w przypadku złamania powszechnych zasad świadczenia usług finansowych. 69

72 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Warto zaznaczyć, że także część regulacji prawnych obowiązujących w Polsce 3 odnoszących się do zakupu usług finansowych za pomocą elektronicznych kanałów dystrybucji jest zgodna z założeniami Dyrektywy regulującej zasady działań marketingowych za pomocą środków przekazu w przypadku usług finansowych (Directive on the Distance Marketing of Financial Services. Directive 2002/65/ EC adopted on 23 September 2002). 4. SZANSE I ZAGROŻENIA Należy podkreślić, że stroną, która czerpać będzie korzyści z wdrożenia regulacji zawartych w FSAP, będą przede wszystkim konsumenci. Efektem bowiem działań podjętych w ramach FSAP będzie między innymi wzrost ochrony prawnej konsumentów, konkurencji wśród instytucji finansowych oraz spadek cen usług finansowych na europejskim rynku bankowości detalicznej. Z drugiej strony wprowadzenie FSAP przyczyni się też do wzrostu zagrożeń dla instytucji finansowych, wynikających z rosnącej konkurencyjności na jednolitym rynku usług detalicznych. Z punktu widzenia konsumentów istotną kwestią jest prawo do rozwiązywania sporów z instytucją finansową przed sądem. Charakter sporów konsumenckich wymaga istnienia łatwo dostępnego, szybkiego i taniego systemu rozwiązywania sporów przez konsumentów. W krajach członkowskich UE, w których działa sieć FIN-NET, konsument może złożyć skargę na każdą instytucje finansową bankową, ubezpieczeniową lub inwestycyjną natomiast w Polsce pozasądowe rozstrzygnięcie sporu możliwie jest tylko w przypadku instytucji bankowej. Zakres podmiotowy w krajach UE jest zatem znacznie szerszy niż obowiązujący obecnie w Polsce. 3 Ustawa o ochronie niektórych praw konsumentów oraz o odpowiedzialności za szkodę wyrządzoną przez produkt niebezpieczny z dnia 2 marca 2000 r. (Dz. U. z dnia 31 marca 2000 r.); Ustawa o świadczeniu usług drogą elektroniczną z dnia 18 lipca 2002 r. (Dz. U. Nr 144, poz. 1204). 70

73 M. Penczar Ochrona praw konsumenta Należy oczekiwać, że w perspektywie najbliższych kilku lat powstaną w naszym kraju instytucje rozstrzygające spory konsumentów także z instytucjami ubezpieczeniowymi i inwestycyjnymi. Z punktu widzenia konsumentów przyczyni się to do podniesienia poziomu ochrony, bezpieczeństwa i komfortu zawieranych transakcji. Trzeba jednak podkreślić, że w przypadku braku w naszym kraju pozasądowego systemu rozstrzygania sporów z instytucjami ubezpieczeniowymi i inwestycyjnymi istnieje zagrożenie, iż krajowi konsumenci poszukiwać będą atrakcyjniejszych ofert wśród instytucji tego typu na europejskim rynku detalicznym. Z drugiej strony oferta krajowych firm inwestycyjnych i ubezpieczeniowych w przypadku funkcjonowania przez nie poza europejską siecią FIN-NET byłaby relatywnie mniej atrakcyjna dla klientów z krajów członkowskich w porównaniu z ofertami konkurencyjnych firm działających w UE. Złożoność usług finansowych powoduje, że warunkiem koniecznym ochrony praw konsumenta staje się dostarczanie przez instytucje finansową niezbędnych informacji umożliwiających klientom podjęcie decyzji zakupu najlepszego produktu finansowego. Badania Komisji Europejskiej dowodzą, że konsumenci skarżą się na brak informacji w zakresie cen produktów finansowych (za wyjątkiem kredytu konsumenckiego), szczegółowych warunków, na jakich mogą z nich skorzystać, jak również na brak profesjonalnych usług doradczych, co w sumie przyczynia się do trudności w porównywaniu produktów finansowych między różnymi instytucjami finansowymi. Kwestie prawa konsumentów do informacji znajdują swoje odzwierciedlenie także w rekomendacjach Komisji Europejskiej dotyczących stosowania dobrych praktyk w zakresie udzielania informacji konsumentom o opłatach związanych z uzyskaniem kredytu hipotecznego na jednolitym rynku europejskim. Komisja Europejska przyjęła rekomendacje zawarte w dobrowolnym Kodeksie dobrych praktyk Code of Conduct. Według Kodeksu instytucje hipoteczne będą zobowiązane do podania dwóch głównych informacji: 71

74 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej ogólnych informacji o produktach hipotecznych wraz z rodzajem zastosowanej stopy procentowej i wszystkich dodatkowych kosztów związanych z udzielaniem kredytu hipotecznego; szczegółowych informacji o produkcie, którym zainteresowany jest klient np. dokładną kwotę, która ma być spłacona w trakcie trwania umowy, jak również możliwość i warunki wcześniejszej spłaty. Brak przyjęcia i wdrożenia przez krajowe instytucje finansowe Kodeksu Dobrych Praktyk przy udzielaniu kredytu mieszkaniowego może w dłuższej perspektywie przyczynić się do obniżenia atrakcyjności oferowanych produktów hipotecznych z uwagi na brak możliwości posiadania przez konsumentów pełnej informacji o potencjalnym kredycie mieszkaniowym oraz jego całkowitych i rzeczywistych kosztach. Z drugiej strony z punktu widzenia interesu kraju przyjęcie Kodeksu Dobrych Praktyk przy udzielaniu kredytu mieszkaniowego przyczyni się do wzrostu konkurencji w sektorze bankowym ze względu na wprowadzenie jednolitych zasad ustalania kosztu kredytu mieszkaniowego i obowiązku podawania takich informacji wszystkim zainteresowanym klientom, co spowoduje możliwość porównywania poszczególnych ofert instytucji bankowych przez konsumentów. 5. REKOMENDACJE INSTYTUTU BADAŃ NAD GOSPODARKĄ RYNKOWĄ Europejskie regulacje dotyczące ochrony praw konsumenta są znacznie szersze niż obowiązujące obecnie w Polsce. Wcześniej czy później należy podjąć działania w celu wprowadzenia Kodeksów Postępowania regulujących prawa konsumenta w różnych obszarach usług finansowych 4. Konieczność jak najszybszego przyjęcia i wdrożenia regulacji zawartych w FSAP w zakresie wzmocnienia obowiązującej obecnie w naszym kraju ochrony prawnej konsumenta popiera także Narodowy Bank Polski. 4 Opinia Stowarzyszenia Towarzystw Funduszy Inwestycyjnych. 72

75 M. Penczar Ochrona praw konsumenta W opinii Instytutu Badań nad Gospodarką Rynkową należy podjąć działania nad: wdrożeniem rekomendacji Komisji w sprawie dobrych praktyk dotyczących informacji podawanych przez instytucje finansowe przy udzielaniu kredytów hipotecznych; włączeniem instytucji Arbitra Bankowego działającego przy Związku Banków Polskich do europejskiej sieci FIN-NET; powołaniem pozasądowych instytucji rozstrzygających spory konsumenckie z firmami ubezpieczeniowymi i inwestycyjnymi; włączeniem się do prac zespołu mającego na celu stworzenie systemu gwarantowania ubezpieczeń na jednolitym rynku. 73

76 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej MACIEJ DZIERŻANOWSKI INTEGRACJA EUROPEJSKIEGO RYNKU KAPITAŁOWEGO WSTĘP Integracja i rozwój europejskiego rynku kapitałowego zajmują ważne miejsce w strategii podnoszenia konkurencyjności gospodarki unijnej. Działania w tym zakresie realizowane w ramach kończących się już Planu działań w zakresie usług finansowych (Financial Services Action Plan) i Planu działań w zakresie kapitału ryzyka (Risk Capital Action Plan) są dla Komisji Europejskiej narzędziem promowania wzrostu i rozwoju gospodarczego całego ugrupowania. Istotnymi przesłankami dla tych działań są: zwiększenie płynności, obniżenie kosztów transakcyjnych i kosztu kapitału dla europejskich przedsiębiorstw oraz zapewnienie lepszej alokacji zasobów w gospodarce. Analizy teoretyczne oraz doświadczenia amerykańskie wskazują, że silny i sprawny rynek kapitałowy, w tym rynek venture capital i private equity, sprzyjają rozwojowi sektorów wysoce innowacyjnych, kapitałochłonnych i wiedzochłonnych (wysokie technologie, telekomunikacja, biotechnologie itp.). Rozwój tych sektorów ma zaś dla Europy niebagatelne znaczenie w wyścigu konkurencyjnym w globalnej gospodarce. Działania realizowane przez UE koncentrują się z jednej strony na znoszeniu barier pomiędzy rynkami i promowaniu konkurencji w zakresie świadczenia usług finansowych m.in. w oparciu o zasadę jednolitego paszportu europejskiego. Z drugiej zaś prowadzą do zapewnienia niezbędnych warunków do funkcjonowania i rozwoju rynku kapitałowego głównie poprzez inicjatywy w obszarze nadzoru korporacyjnego (corporate governance) i standaryzację wymogów regulacyjnych. Duża część działań w zakresie rynku kapitałowego została już zakończona, jakkolwiek przyjęcia wymagają jeszcze dwie ważne dyrektywy: w sprawie usług inwestycyjnych i rynków regulowanych oraz obowiązków informacyjnych. W ramach procesu Lamfalussy ego trwają także prace nad wpro- 74

77 M. Dzierżanowski Integracja europejskiego rynku kapitałowego wadzaniem przepisów uszczegóławiających przyjęte już ramowe dyrektywy (tzw. poziom 2) m.in. dyrektywę w sprawie nadużyć na rynku i dyrektywę prospektową. W zakresie nadzoru korporacyjnego realizowany będzie Plan działania w zakresie europejskiego prawa spółek i nadzoru korporacyjnego 1. W zakresie tworzenia europejskiego rynku kapitałowego Unia podąża trudną drogą unifikacji przepisów, którą można określić mianem odgórnej integracji (harmonizacji). Dlatego też bardzo ważnym elementem FSAP było wprowadzenie nowych procedur w zakresie tworzenia regulacji rynku kapitałowego. Zgodnie z wnioskami z ostatniego raportu podsumowującego realizację FSAP dużą wagę będzie się w najbliższym czasie przywiązywać do pełnej i jednolitej implementacji regulacji unijnych do przepisów krajowych. Oznaczać to będzie m.in. ścisłą współpracę i koordynację krajowych regulatorów w ramach Komitetu Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych (CESR). Alternatywną ścieżką rozwoju europejskiego rynku kapitałowego jest integracja (harmonizacja) oddolna dokonująca się poprzez procesy koncentracji i migracji rynków (emitentów, inwestorów i pośredników). Obecnie podejście to znalazło tylko częściowe zastosowanie (m.in. w zakresie dłużnych papierów wartościowych) zapewne z uwagi na obawy poszczególnych państw członkowskich przed zbytnimi przesunięciami w ramach europejskiego rynku kapitałowego. 1. SYNTEZA STANOWISKA ZAPREZENTOWANEGO W BIAŁEJ KSIĘDZE W stanowisku przedstawionym w maju 2003 roku w Białej Księdze PFSL zwróciliśmy przede wszystkim uwagę, że integracja odgórna (tj. ujednolicanie warunków instytucjonalnych i regulacyjnych) niesie ryzyko ich niedopasowania do różnych charakterystyk poszczególnych rynków narodowych i może utrudniać kreowanie lokalnego rynku kapitałowego w Polsce. Wskazaliśmy także, że w przypadku rynku kapitałowego integracja oddolna, nie wymagająca maksymalnej harmonizacji przepisów i pionowej integracji nadzorców (czyli stworze- 1 Modernising Company Law and Enhancing Corporate Governance in the European Union A Plan to Move Forward. 75

78 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej nia jednolitego nadzorcy europejskiego), może być bardziej uprawniona. Na rynku kapitałowym można bowiem obserwować wypieranie rozwiązań gorszych przez lepsze tj. migrację inwestorów i emitentów do reżimów lepiej i bardziej efektywnie regulowanych (tzw. wyścig w górę race to the top). Z tego punktu widzenia priorytetowe wydaje się stymulowanie swobody świadczenia usług finansowych (likwidacja protekcjonizmów narodowych) i możliwości migracji spółek, w tym swobody wyboru systemu prawnego rejestracji spółki w ramach Unii Europejskiej. Swoboda w tym ostatnim zakresie powinna mieć duże znaczenie w przezwyciężaniu zróżnicowania w zakresie prawa spółek, stanowiącego jedną z istotnych przyczyn fragmentacji europejskiego rynku kapitałowego. W Białej Księdze PFSL zwróciliśmy także uwagę na zagrożenia wynikające z integracji europejskiego rynku kapitałowego dla rynku krajowego, zwłaszcza zaś jego infrastruktury, ale pośrednio także dla sektora małych i średnich firm krajowych (MSP). Postawiliśmy rekomendację wypracowania nowej wizji i strategii rozwoju (i restrukturyzacji!) lokalnego rynku kapitałowego, które byłyby podporządkowane postulatowi dostosowania do potrzeb gospodarki i krajowego sektora przedsiębiorstw. O postawieniu takiej rekomendacji zadecydowały trzy przesłanki. Diagnoza słabości strukturalnych polskiego rynku kapitałowego ujawniających się w obliczu wyczerpywania się podaży prywatyzacyjnej i rosnącego popytu ze strony funduszy emerytalnych oraz zbliżającej się integracji. Obawa, iż zwiększona presja konkurencyjna będąca efektem integracji z UE (niosąca m.in. ryzyko odpływu inwestorów i największych emitentów) będzie podważać możliwości funkcjonowania lokalnej infrastruktury rynku ze wszystkimi tego negatywnymi skutkami dla krajowych przedsiębiorstw nie będących w stanie korzystać z rynków zagranicznych. Konieczność odniesienia się do nowych inicjatyw regulacyjnych i przyjętego modelu integracji rynku kapitałowego w UE, które zakładają daleko idącą harmonizację rozwiązań instytucjonalnych dla publicznych rynków regulowanych. W powyższym kontekście wskazaliśmy na potrzebę zabiegania przez polskie władze o większą elastyczność przepisów unijnych, dającą więcej swobody w zakresie kreowania lokalnego rynku kapitałowego. 76

79 M. Dzierżanowski Integracja europejskiego rynku kapitałowego 2. DYSKUSJA I ROZWINIĘCIE STANOWISKA PRZEDSTAWIONEGO W BIAŁEJ KSIĘDZE Po opublikowaniu Białej Księgi PFSL Instytut otrzymał kilka cennych opracowań z uwagami i komentarzami m.in. od Ryszarda Kokoszczyńskiego (NBP) i Marka Łukaszewskiego (STFI), a także Departamentu Zarządu Banku BPH SA oraz NBP. Chcielibyśmy w tym miejscu serdecznie za nie podziękować oraz odnieść się do kilku kwestii w nich poruszonych, rozwijając jednocześnie naszą argumentację przedstawioną w Białej Księdze. Duża część uwag, które otrzymaliśmy odnosi się do naszej argumentacji dotyczącej sposobu kształtowania krajowego rynku kapitałowego w obliczu wyzwań, jakie niesie za sobą integracja z rynkiem europejskim. Z uwagi na duże zainteresowanie tym aspektem oraz uruchomioną na początku 2004 roku debatę nad rządowym projektem strategii rozwoju polskiego rynku kapitałowego szerzej tymi zagadnieniami zajmujemy się w odrębnej Niebieskiej Księdze zatytułowanej Polski rynek kapitałowy 2010 Między potrzebami gospodarki a wyzwaniami integracji. W tym opracowaniu chcielibyśmy odnieść się przede wszystkim do paru kwestii o szerszym charakterze. W odpowiedzi na wątpliwości, czy rynek kapitałowy jest w ogóle potrzebny małym i średnim firmom krajowym, należy stwierdzić, że sam system bankowy wydaje się niewystarczający, jakkolwiek jego rola w finansowaniu sektora MSP pozostanie zapewne podobnie jak w innych krajach (w tym anglosaskich!) bardzo duża. Główne zalety rynku kapitałowego to udostępnianie finansowania o charakterze właścicielskim o wyższej preferencji ryzyka niż alternatywne finansowanie długiem, co umożliwia rozwój podmiotom, które mogą mieć trudności z uzyskaniem kredytu bankowego. Umożliwiając dalszy rozwój firmom, które napotykają na barierę w postaci braku kapitału własnego, rynek kapitałowy sprzyja bardzo pożądanemu procesowi przekształcania się małych przedsiębiorstw w średnie, a następnie duże. Rynek kapitałowy charakteryzuje się także wyższą mobilnością kapitału i zapewnia w miarę zobiektywizowaną wycenę różnych projektów inwestycyjnych, co jest niezmiernie ważne w trwającym procesie zmiany struktury polskiej gospodarki (w najbliższym czasie będzie on stymulowany in- 77

80 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej tegracją z UE). Jak pokazuje przykład Stanów Zjednoczonych, zaletą rynku kapitałowego jest zdolność do finansowania nowych firm, których podstawową wartością są perspektywy rozwojowe, wiedza i kapitał ludzki. Powyższe zalety są szczególnie ważne dla sektorów wysokotechnologicznych i bazujących na wiedzy. Stworzenie jak najlepszych warunków dla rozwoju firm z tych sektorów jest olbrzymim wyzwaniem dla Polski (kwestia rozwoju cywilizacyjnego i budowy pozycji konkurencyjnej w globalnej gospodarce, a także dokonujące się przesunięcie redystrybucji w ramach UE na wspieranie sektorów wysokich technologii). Wydaje się, że w Polsce kraju dużym, przechodzącym proces transformacji ustrojowej, w którym uruchomiony został nowy system emerytalny, oparty na obowiązkowych funduszach kapitałowych 2 nie powinno się rezygnować z poszukiwania innowacyjnych rozwiązań instytucjonalnych. Wspieranie krajowego rynku kapitałowego wydaje się uzasadnione tym bardziej, jeśli nie będziemy zawężać tego wsparcia do rynku publicznego i giełdy. Warto także zauważyć jak duże znaczenie do rozwoju rynku kapitałowego, w tym rynku venture capital, przywiązuje Unia Europejska. Bardzo cenna wydaje nam się uwaga wskazująca na głębsze przyczyny niedorozwoju rynku kapitałowego jako mechanizmu alokacji kapitału w Europie kontynentalnej ( inna rola państwa i różna skłonność do ryzyka krótkookresowego w Europie i w USA ) niż tylko brak odpowiednich regulacji w zakresie rynku kapitałowego. Wskazuje ona pośrednio, iż harmonizacja przepisów ostrożnościowych może nie być najważniejszym czynnikiem rozwoju rynku kapitałowego tak w skali krajowej, jak i europejskiej. Wydaje się, że nasze argumenty odnośnie potrzeby liberalizacji rynku kapitałowego w Polsce i stymulowania rozwoju prywatnych mechanizmów kontrolnych (a nie tylko administracyjnych) są spójne z tą uwagą. Z kwestią tą wiąże się także pośrednio rozstrzygnięcie dylematu, czy 2 Szacuje się, że aktywa otwartych funduszy emerytalnych (OFE) osiągną w roku 2010 wartość ok. 170 mld zł, czyli porównywalną do obecnej skali finansowania przedsiębiorstw przez sektor bankowy i kapitalizacji GPW. Bez szerokiego rynku kapitałowego, umożliwiającego alokację środków OFE do krajowego sektora przedsiębiorstw będziemy skazani na negatywne efekty przewartościowania aktywów na rynku giełdowym (wypaczenie kierunków alokacji zasobów w gospodarce i ryzyko krachu giełdowego) lub przymusowy eksport oszczędności krajowych za granicę. 78

81 M. Dzierżanowski Integracja europejskiego rynku kapitałowego na rynku kapitałowym rozwiązania lepsze wypierają gorsze (race to the top), czy odwrotnie (race to the bottom) i jakie w związku z tym jest miejsce dla samoregulacji rynku. Analiza doświadczeń światowych wskazuje, że inwestorzy i emitenci migrują raczej do reżimów lepiej regulowanych, co oznacza pozytywny arbitraż regulacyjny. Inwestorzy poszukują systemów, które najlepiej zabezpieczają ich prawa i interesy, ważąc przy tym potencjalne zyski i ryzyko, zaś emitenci przesuwają się w ślad za inwestorami na rynki, gdzie mogą uzyskać najniższy koszt kapitału 3. Jednocześnie arbitraż regulacyjny pozwala na unikniecie nieefektywnych przepisów (tj. takich, których koszty stosowania przewyższają potencjalne korzyści) oraz w przeciwieństwie do harmonizacji umożliwia funkcjonowanie różnych segmentów rynku (m.in. o różnej preferencji ryzyka i różnej charakterystyce emitentów). W kontekście powyższych rozważań postulat zabiegania o bardziej elastyczne przepisy unijne (a także krajowe!), które umożliwiałyby rozwój rynków lokalnych, wydaje się dobrze uzasadniony. W odniesieniu do Polski możemy mówić o co najmniej dwóch powodach. Po pierwsze, przypadku wielu krajowych emitentów spełnianie wysokich wymogów narzucanych przez regulacje unijne może być nieuzasadnione, ponieważ spółki te będą i tak zbyt małe, aby zainteresować inwestorów zagranicznych i korzystać z dobrodziejstw jednolitego europejskiego rynku kapitałowego. Przykładowo dla przeciętnej spółki w Wielkiej Brytanii koszt przygotowywania skonsolidowanych sprawozdań finansowych zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości (obowiązek wprowadzony dla wszystkich spółek notowanych na publicznych rynkach regulowanych w UE, począwszy od 2005 roku) jest szacowany na ok. 640 tys. USD. Drugim uzasadnieniem dla niższego poziomu wymogów regulacyjnych w przypadku średnich firm krajowych może być fakt, że przynajmniej w pierwszym okresie po upublicznieniu będą one charakteryzować się skoncentrowanymi strukturami własności (np. własność rodzinna). Dla tego typu spółek uzasadniony może być niższy poziom wymogów w zakresie przejrzystości informacyjnej. Informacje od- 3 Szerzej patrz J. Coffee, Racing Towards the Top?: The Impact of Cross-Listings and Stock Market Competition on International Corporate Governance, Columbia Law School, The Center for Law and Economic Studies, Working Paper No. 205, May 30,

82 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej nośnie strategii biznesowej, kontraktów itp. mają większą wartość dla dominującego właściciela, który nie dywersyfikuje swojego bogactwa, a także w przypadku, kiedy dana spółka jest jedną z nielicznych z branży, która zdecydowała się na upublicznienie. Wysoka przejrzystość informacyjna jest neutralna lub wręcz pozytywna w przypadku dominacji rozproszonych struktury własności, czyli występowania inwestorów instytucjonalnych dywersyfikujących swoje lokaty. Z uwagi na rozproszenie inwestycji są oni w stanie internalizować korzyści zewnętrzne będące kosztami dla pojedynczej firmy. W końcu należy także zauważyć, że dotychczasowe przepisy unijne przewidywały funkcjonowanie dwóch segmentów rynku o zróżnicowanym poziomie regulacyjnym: rynku urzędowego i nieurzędowego. Elastyczność przepisów unijnych może być osiągnięta na dwóch poziomach: w ramach różnego rodzaju wyjątków przewidywanych dla firm z sektora MSP 4 na rynkach regulowanych lub w ramach rynków nieregulowanych. Ta pierwsze opcja jest zapewne trudniejsza, chociażby dlatego, że nie przewiduje się tego typu wyjątków w przypadku obowiązku przygotowywania skonsolidowanych (a docelowo zapewne także jednostkowych) sprawozdań finansowych zgodnie z międzynarodowymi standardami rachunkowości. Co więcej, Komisja Europejska, a zapewne także CESR, nie widzą tak naprawdę potrzeby różnicowania wymogów regulacyjnych w zależności od wielkości emitenta (Komisja odwołuje się w tym zakresie do stanowiska Międzynarodowej Organizacji Komisji Papierów Wartościowych IOSCO). Nie powinno to jednak zwalniać Polski od zabiegania o tego typu wyłączenia (np. w dyrektywie o obowiązkach informacyjnych) oraz ich odpowiednie implementowanie w ramach przepisów szczegółowych (tzw. poziom 2). Ten drugi postulat dotyczy obecnie zagwarantowania odpowiednich wyłączeń dla MSP, jeżeli chodzi o zakres prospektu w ramach przepisów uszczegóławiających przyjętą już dyrektywę prospektową. Elastyczność rynków nieregulowanych zależy w dużym stopniu od przepisów krajowych, stąd postulat wprowadzenia odpowiednich regulacji umożliwiających 4 Zgodnie z definicją unijną za średnią byłaby uznawana firma do +/- 215 mln zł przychodu i wartości aktywów (dokładnie do 50 mln euro przychodów i 43 mln euro aktywów). 80

83 M. Dzierżanowski Integracja europejskiego rynku kapitałowego funkcjonowanie w Polsce publicznego rynku nieregulowanego 5 oraz podjęcia przez GPW inicjatywy jego tworzenia (w pierwszej kolejności jako rynku nieurzędowego). W ujęciu systemowym uzasadnione może być implementowanie do regulacji unijnych rozwiązania zastosowanego w USA. O ile funkcjonowanie publicznego rynku nieregulowanego w Unii Europejskiej ma się opierać głównie na wyłączeniach związanych z oferowaniem papierów wartościowych inwestorom kwalifikowanym oraz emisji mniejszych niż 2,5 mln euro, to na rynku amerykańskim możliwe jest także wyłączenie spod rygorów przepisów federalnych ofert przeprowadzanych wyłącznie na terenie jednego stanu i skierowanych wyłącznie do jego mieszkańców (tzw. intrastate offering exemption) 6. Warto także zauważyć, że Wielka Brytania ubiega się o wprowadzenie do regulacji unijnych kategorii rynku regulowanego przez giełdę (exchange regulated market), która pozwoliłaby na wyłączenie spod wymogów dotyczących rynków regulowanych rynku Alternative Investment Market będącego segmentem London Stock Exchange przeznaczonym dla średnich firm, który obecnie funkcjonuje w formule rynku nieurzędowego. Wyłączenie to pozwoliłoby na utrzymanie bardzo elastycznego środowiska regulacyjnego, które wydaje się być istotnym atutem tego rynku 7. 5 Chodzi o rynek, który formalnie nie byłby rynkiem regulowanym z punktu widzenia przepisów unijnych, jakkolwiek, oczywiście, byłby rynkiem o określonym poziomie regulacji. Stopień restrykcyjności, jeżeli chodzi o regulację tego rynku, wyznacza między innymi sposób zdefiniowania inwestorów kwalifikowanych, zakres uproszczeń, jeżeli chodzi o prospekt emisyjny, i obowiązki informacyjne, wymóg akceptowania prospektu (dokumentu ofertowego) przez odpowiedni organ administracyjny. Szczegółowo patrz Niebieska Księga cz. 6, poświęcona strategii rozwoju krajowego rynku kapitałowego. 6 Oferty takie są jednak najczęściej regulowane przez prawo stanowe. 7 AIM jest powszechnie dostępnym rynkiem o niższych wymogach regulacyjnych stworzonym przez LSE dla mniejszych spółek. Spółki, które chcą pozyskiwać środki i być notowane na AIM, przygotowują prospekt, którego zakres formalnie uproszczony w stosunku do prospektu wymaganego dla rynku podstawowego (Official List). Co więcej, prospekty przygotowywane przez spółki ubiegające się lub notowane na AIM nie muszą być obecnie zatwierdzane przez organ regulacyjny (w świetle nowej dyrektywy prospektowej musiałoby się to jednak zmienić, jeżeli AIM byłby nadal uznawany za rynek regulowany). Także wymogi w zakresie bieżących i okresowych ujawnień są niższe niż na rynku podstawowym. Spółki notowane na AIM nie muszą sporządzać raportów kwartalnych (generalnie w Wielkiej Brytanii nie ma takiego wymogu) oraz audytowanych sprawozdań półrocznych. Nie są także formalnie zobligowane do przestrzegania kodeksu corporate governance (Combined Code). Odpowiedzialność za prospekt, a także wypełnianie dalszych wymogów wynikających z notowania na AIM spada w dużym stopniu na tzw. nominowanego 81

84 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Na koniec warto jeszcze odnieść się do kwestii odgórnego powoływania zintegrowanego pionowo nadzoru nad europejskim rynkiem kapitałowym. Przy preferencji dla integracji oddolnej wydaje się to nieuzasadnione także dlatego, iż potencjalnie ogranicza arbitraż regulacyjny. Jednocześnie warto zauważyć, że taka instytucja paneuropejska może powstać w sposób naturalny w oparciu o nadzorcę (regulatora) rynku, który w największym stopniu będzie przyciągał europejskich emitentów. Niektórzy komentatorzy wskazują jednak, że z uwagi na dynamikę polityczną prawdopodobne jest w nieodległej przyszłości odgórne powołanie jednolitego regulatora europejskiego rynku papierów wartościowych. Proces ten miałby być stymulowany niską efektywnością procesu Lamfalussy ego w zakresie ujednolicenia regulacji i integracji poszczególnych rynków narodowych 8. Jakkolwiek scenariusz taki mógłby być neutralny w przypadku pozostawienia swobody dla funkcjonowania rynków lokalnych regulowanych w oparciu o mechanizmy prywatne lub krajową instytucję administracyjną, niektórzy komentatorzy wskazują jednak na jego potencjalne ryzyka, jeżeli chodzi o rozwój rynku kapitałowego w Unii Europejskiej w dłuższym okresie (większe pole dla interwencji państwowej i przeregulowania rynku) 9. doradcę (nominated advisor NOMAD), tj. firmę inwestycyjną będącą członkiem LSE NOMAD, który przez cały czas musi być przypisany do danej spółki, pełni więc w pewnym sensie funkcję kontrolną, ryzykując utratą reputacji. W przypadku rezygnacji danego doradcy i niemożności znalezienia nowego, spółka nie może być dalej notowana na AIM. 8 Szerzej patrz G. Hertig, R. Lee, Four Preconditions about the Future of EU Securities Regulation, January Szerzej patrz R. Rajan, L. Zingales, Banks and Markets: The Changing Character of European Finance, Conference Paper, October

85 ANEKS LESZEK PAWŁOWICZ PROCES LAMFALUSSY EGO W PRAKTYCE Proces tworzenia, konsultowania i wdrażania nowych rekomendacji i rozwiązań integrujących rynek papierów wartościowych UE przebiega obecnie według propozycji zespołu Lamfalussy ego. Geneza tego procesu wiąże się z raportem finalnym Committee of Wise Men (tzw. raportem Lamfalussy ego) z 17 lipca 2000 roku, zawierającym rekomendacje dotyczące integracji rynku papierów wartościowych w UE, w tym również propozycję ustanowienia czteroszczeblowej procedury decyzyjnej, ułatwiającej wdrażanie rekomendacji. Zgodnie z tą propozycją, zaaprobowaną w Sztokholmie w marcu 2001, Komisja Europejska powołała w 2001 roku dwa komitety o charakterze doradczo-regulacyjnym: CESR (Committee of European Securities Regulation) Komitet Europejskich Regulatorów Rynku Kapitałowego, ESC (European Securities Committee) Europejska Komisja Papierów Wartościowych. Czteroszczeblowa procedura Lamfalussy ego składa się z następujących poziomów: 1. tworzenie ramowych legislacji; 2. techniczne wdrażanie projektów, poprzez uchwalanie regulacji w ramach procedury komitetowej; 3. wprowadzanie poszczególnych regulacji na poziomie państw członkowskich, koordynowane przez CESR; 83

86 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej 4. monitorowanie i egzekwowanie implementacji regulacji UE w krajach członkowskich. W praktyce proces kreowania i wdrażania legislacji integrujących europejski rynek papierów wartościowych okazał się bardzo skuteczny i przebiega w następujący sposób: PROCES LAMFALUSSY EGO W PRAKTYCE 1 POZIOM I: ZASADY RAMOWE Komisja UE inicjuje legislację i konsultacje przedlegislacyjne przygotowuje formalne propozycje legislacyjne Parlament Europejski Rada Ministrów Projekt poziom I zasady ramowe definicja uprawnień wdrożeniowych Projekty na poziomie I stanowią ramowe akty prawne. Projekty przyjmowane są w ramach konwencjonalnej procedury współdecydowania. Instytucje zachęcane są do pracy nad przyjęciem projektów poziomu I po pierwszym czytaniu w Parlamencie Europejskim. Projekty poziomu II wdrażane są na podstawie zakresu określonego w aktach z poziomu I. Projekty poziomu II przyjmowane są na podstawie zmodyfikowanej procedury komitologii, tj. tak zwanego procesu Lamfalussy ego. 1 Za EU Monitor, DB Research, lipiec

87 Aneks: L. Pawłowicz Proces Lamfalussy ego w praktyce POZIOM II: WDROŻENIE PROJEKTÓW Komisja UE inicjuje legislację na poziomie II poprzez poproszenie CESR o porady techniczne co do wdrożenia uprawnień określonych na poziomie I CESR prowadzi konsultacje ze wszystkimi zainteresowanymi stronami przygotowuje projekt porady technicznej i kieruje go do Komisji Komisja UE rozważa poradę CESR przygotowuje projekt poziomu II i kieruje go do ESC informuje Parlament Europejski Parlament Europejski analizuje zgodność propozycji poziomu II z podstawą prawną ESC odrzuca propozycję Komisji z poziomu II kwalifikowaną większością głosów lub nie dostarcza opinii ESC zatwierdza propozycję Komisji z poziomu II Rada Ministrów odrzuca propozycję Komisji z poziomu II kwalifikowaną większością głosów prepozycja Komisji z poziomu II wygasa Rada Ministrów zatwierdza propozycję Komisji z poziomu II lub nie podejmuje żadnych działań w ciągu trzech miesięcy Projekt poziomu II Komisja formalnie przyjmuje projekt wdrażający na poziomie II Komisja zleca Komitetowi Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych (CESR) udzielenie porady technicznej na temat projektów poziomu II. Komisja proponuje przygotowuje draft projektów wdrożeniowych na poziomie II. Komisja formalnie przyjmuje projekty poziomu II, chyba że Europejska Komisja Papierów Wartościowych (ESC) i Rada Ministrów odrzucą projekt kwalifikowaną większością głosów. Formalna deklaracja z 5 lutego 2002 roku: 85

88 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej Komisja informuje Parlament Europejski i zapewnia odpowiednie uwzględnienie jego interesów. Sunset clause (klauzula o uznaniu inicjatywy za niebyłą): uprawnienia Komisji do przyjęcia projektów wdrażających na poziomie II muszą zostać formalnie prolongowane przez Parlament Europejski i Radę po czterech latach dla każdego projektu poziomu I. Projekty poziomu II przyjęte przed wygaśnięciem uprawnień Komisji pozostają w mocy w każdym przypadku. Po przyjęciu przez Komisję projekty poziomu II muszą zostać zaadoptowane do prawa narodowego przez kraje członkowskie UE oraz stosowane w praktyce regulacyjnej i nadzorczej. POZIOM III SPÓJNE STOSOWANIE PROJEKTÓW POZIOMU I I POZIOMU II Legislatury krajów członkowskich CESR koordynuje aplikację regulacji poziomu I i II Władze regulacyjne krajów członkowskich Władze nadzorcze krajów członkowskich CESR koordynuje spójne i odpowiednie przeniesienie i zastosowanie zasad poziomu I i poziomu II przez kraje członkowskie. Instrumenty CESR: wskazówki administracyjne, zalecenia w zakresie wspólnej interpretacji, powszechne standardy, porównanie praktyk regulacyjnych. Działania poziomu III mają zastosowanie do prawa rynku papierów wartościowych UE bez względu na to, czy ustawy prawne wprowadzono w ramach procesu Lamfalussy ego czy nie. 86

89 Aneks: L. Pawłowicz Proces Lamfalussy ego w praktyce POZIOM IV EGZEKWOWANIE PROJEKTÓW POZIOMU I I POZIOMU II Komisja UE monitoruje proces egzekwowania prawa rynku papierów wartościowych UE Kraje członkowskie Komisja podejmuje kroki w celu egzekwowania wspólnych regulacji rynku papierów wartościowych UE w przypadku ich naruszenia. Działania na poziomie IV mają zastosowanie do prawa rynku papierów wartościowych UE bez względu na to, czy regulacje prawne wprowadzono w ramach procesu Lamfalussy ego czy nie. Propozycja zespołu Lamfalussy ego wspiera proces koordynacji i przyspiesza proces tworzenia wspólnych regulacji. Nowa struktura komitetów regulacyjnych i nadzorczych (zaproponowana pierwotnie dla nadzoru nad rynkami papierów wartościowych) stanowi formę koordynacji narodowych nadzorców mającą na celu poprawę regulacji w sferze bankowości. Nową strukturę organizacyjną komitetów regulacyjnych i nadzorczych ilustruje tablica Europejski Komitet Bankowy (EBC) ustanowiony decyzją Komisji Europejskiej (2004/10/EC) składa się z wysokich rangą przedstawicieli kra- TABLICA 1. NOWA STRUKTURA KOMITETÓW REGULACYJNYCH I NADZORCZYCH W UE Komitety regulacyjne Komitety nadzorców Bankowość Europejski Komitet Bankowy (European Banking Committee EBC) Komitet Europejskich Nadzorów Bankowych (Committee of European Banking Supervisors CEBS) Ubezpieczenia i fundusze emerytalne Europejski Komitet Ubezpieczeniowy (European Insurance and Occupational Pensions Supervision Committeee EIOPC) Komitet Nadzorców Ubezpieczeniowych (Committee of European Insurance and Occupational Pension Supervisors CEIOPS) Papiery wartościowe (w tym również fundusze inwestycyjne) Europejska Komisja Papierów Wartościowych (European Securities Committee ESC) Komitet Europejskich Regulatorów Rynku Papierów Wartościowych (Committee of European Securities Regulators CESR) 87

90 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej jów członkowskich i ma pełnić funkcje doradcze dla Komisji Europejskiej w obszarze bankowości. W jego pracach w charakterze obserwatora uczestniczy przewodniczący Komitetu Europejskich Nadzorców Bankowych. 2. Komitet Europejskich Nadzorców Bankowych zgodnie z decyzją Komisji Europejskiej (2004/5/EC) rozpoczął działalność 01 stycznia 2004 i powinien m.in. wspierać wymianę informacji w obszarze bankowości, a także kooperować z pozostałymi komitetami. Rolą Komitetu jest doradzanie Komisji. W jego skład wchodzą wysokiej rangi przedstawiciele z narodowych instytucji nadzorujących instytucje kredytowe narodowych banków centralnych i EBC. Podobny charakter mają nowe komisje w obszarze ubezpieczeń 2. Nowa struktura komitetów regulacyjnych i nadzorczych miała w założeniu rozszerzyć proces Lamfalussy ego na pozostałe obszary rynku finansowego UE: bankowość, ubezpieczenia i konglomeraty finansowe. Takie były intencje Europejskiej Komisji Finansowej (EFC), która we wrześniu 2002 roku przedstawiła zestaw rekomendacji zakładających m.in.: utworzenie niezbędnych komitetów, równorzędnych do ESC i CESR, dla regulacji bankowych, ubezpieczeniowych i emerytalnych; utworzenie komisji równorzędnej do ESC ds. regulacji dotyczących konglomeratów; uwzględnienie legislacji związanej z funduszami inwestycyjnymi (UCITS II i UCITS III) w obowiązkach ESC i CESR. Pełne i szybkie przyjęcie tych rekomendacji zostało jednak zahamowane przez Parlament Europejski. Rada poprosiła Komisję o utworzenie wyżej wymienio- 2 Por. Financial Services Committee Architecture, market/. 88

91 Aneks: L. Pawłowicz Proces Lamfalussy ego w praktyce nych komitetów, ale o wyłącznie doradczym charakterze. W chwili obecnej nie wiadomo zatem, jak skutecznie będzie przebiegał proces Lamfalussy ego w sferze tworzenia i wdrażania regulacji w obszarze bankowości i ubezpieczeń. 89

92 90 Niebieskie Księgi 2003 Polskie Forum Strategii Lizbońskiej

93 W SERII NIEBIESKICH KSIĄG UKAZAŁY SIĘ: Nr 1, Czy Unia Europejska zmienia swoją naturę?, L. Jesień, M. A. Cichocki, R. Trzaskowski, J. Kułakowski, J. Szomburg Nr 2, Nowa polityka spójności UE: dylematy Polski, M. Nowicki Nr 3, Priorytety pomocy publicznej, P. Jasiński, E. Kaliszuk, E. Modzelewska-Wąchal, A. Lubbe 91

94