Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce

Transkrypt

1 Zakład Problemów Regulacyjnych i Ekonomicznych (Z-11) Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce Praca nr Część I Warszawa, grudzień 2007

2 Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce Praca nr Słowa kluczowe (maksimum 5 słów): komunikacja elektroniczna, prawo telekomunikacyjne, regulacja rynku, rynek komunikacji elektronicznej, Unia Europejska Kierownik pracy: doc. dr hab. inż. Franciszek Kamiński Wykonawcy pracy: doc. dr hab. inż. Franciszek Kamiński, dr inż. Sylwester Laskowski Kierownik Zakładu: mgr Mirosław Fereniec Copyright by Instytut Łączności, Warszawa

3 Doc. dr hab. inż. Franciszek Kamiński Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce Część I Przegląd obowiązujących ram prawnych dla sektora komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej 3

4 SPIS TREŚCI 1. Wprowadzenie Polityka regulacyjna Unii Europejskiej na rynku komunikacji elektronicznej charakterystyka ogólna... 8 Pakiet regulacyjny Regulacja konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej Przegląd ram regulacyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej Zmiany w sektorze komunikacji elektronicznej Przegląd pakietu regulacyjnego Wstępne konsultowane propozycje zmian w pakiecie regulacyjnym Konsultacja publiczna w sprawie przeglądu ram prawnych w sektorze komunikacji elektronicznej Uproszczenie procedury przeglądowej rynków Konsolidacja rynku wewnętrznego Wzmocnienie ochrony konsumentów i praw użytkowników Poprawa bezpieczeństwa Lepsza regulacja: uchylenie przestarzałych przepisów Różne aspekty regulacji rynku komunikacji elektronicznej podnoszone przez uczestników konsultacji publicznej Problematyka inwestycyjna w przeglądzie ram regulacyjnych Postanowienia pakietu regulacyjnego 2002 mające bezpośredni wpływ na decyzje inwestycyjne Aspekty inwestycyjne w dokumentach konsultacyjnych Komisji Europejskiej Aspekty inwestycyjne w dokumentach uczestników konsultacji Propozycje reform regulacyjnych Uwagi końcowe Aspekty polskie Literatura Załącznik Dane o ankiecie konsultacyjnej (zagadnienia podstawowe) Załącznik Informacja o uczestnikach konsultacji Grupa instytucji państwowych oraz międzynarodowych Podgrupa A: Instytucje państwowe Podgrupa B: Instytucje międzynarodowe

5 Grupa podmiotów powiązanych z rynkiem komunikacji elektronicznej Podgrupa A: Podmioty biznesowe związane pośrednio z rynkiem komunikacji elektronicznej (bądź ich przedstawiciele) Podgrupa B: Podmioty reprezentujące interesy różnych grup konsumentów, w tym osób niepełnosprawnych Grupa podmiotów działających na rynku komunikacji elektronicznej (sieci stacjonarne) Podgrupa A: Zasiedziali operatorzy sieci stacjonarnej Podgrupa B: Alternatywni operatorzy stacjonarni oraz dostawcy usług Podgrupa C: Operatorzy telewizji kablowej Grupa przemysłowa związana z eksploatacją widma radiowego Grupa przemysłowa

6 1. Wprowadzenie Celem projektu pracy statutowej pt. Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce było przedstawienie wniosków dla organów regulacyjnych w Polsce, wypływających z przeglądu ram prawnych dla rynku komunikacji elektronicznej w UE. Za podstawę do realizacji pracy miały służyć wyniki przeglądu otoczenia prawnego dla sektora komunikacji elektronicznej, który zapowiedziała przeprowadzić Komisja Europejska w 2006 r. oraz I połowie 2007 r. Zapowiedziane terminy przedstawienia wyników przeglądu nie zostały jednak dotrzymane. Ostateczna wersja propozycji Komisji, podsumowująca etap konsultacji publicznej oraz dorobek służb Komisji, została podana do publicznej wiadomości dopiero pod koniec listopada 2007 r. W tych warunkach zakres pracy należało ograniczyć do analizy wstępnych propozycji Komisji, które przedstawiono do konsultacji publicznej w dokumentach [8, 9, 24], oraz wypowiedzi uczestników konsultacji. W pracy przedstawiono zarys polityki regulacyjnej UE w sektorze komunikacji elektronicznej, ze szczególnym uwzględnieniem pakietu regulacyjnego 2002, oraz szczegółowo omówiono wstępne konsultowane propozycje zmian w tym pakiecie. Na podstawie udostępnionych w internecie wypowiedzi uczestników konsultacji publicznej opracowano przegląd stanowisk wobec propozycji Komisji, wskazując na znaczne rozbieżności poglądów w wielu kwestiach dotyczących regulacji sektorowej przy stosowaniu instrumentów wspierania konkurencji usługowej. W pracy zwrócono szczególną uwagę na kwestie inwestycji infrastrukturalnych, które decydują o tempie rozwoju rynku usług szerokopasmowego internetu, będącego jednym z podstawowych czynników funkcjonowania społeczeństwa informacyjnego. Według propozycji Komisji Europejskiej najbardziej istotne zmiany mają nastąpić w zarządzaniu częstotliwościami. Ten sektor rynkowy ma funkcjonować w warunkach zliberalizowanych, z uwzględnieniem zasady neutralności technologicznej oraz zasady neutralności usługowej. W szczególności przewiduje się wyrażenie zgody na odsprzedaż częstotliwości. Te aspekty propozycji zmian stanowią odrębną, obszerną część zagadnień w całości prac przeglądowych i dlatego zostały przeanalizowane w wyodrębnionej części pracy. Dokumentacja pracy pt. Analiza wyników przeglądu regulacji rynku komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej i ich wpływu na regulacje w Polsce składa się z dwóch części. Część I obejmuje Przegląd obowiązujących ram prawnych dla sektora komunikacji elektronicznej w Unii Europejskiej (z wyłączeniem problematyki widma radiowego). W części II pt. Zarządzanie spektrum radiowym zawarto analizę propozycji zmian regulacyjnych w obszarze gospodarki częstotliwościami. Elektroniczna postać części II dokumentacji jest bardziej obszerna od postaci papierowej, gdyż uwzględniono w niej dodatek pt. Stanowiska poszczególnych respondentów w kontekście zarządzania spektrum radiowym. 6

7 Tematyka części I pracy jest ujęta w następujących rozdziałach: Polityka regulacyjna Unii Europejskiej na rynku komunikacji elektronicznej charakterystyka ogólna (rozdz. 2), Regulacja konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej (rozdz. 3); Przegląd ram regulacyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej (rozdz. 4); Wstępne konsultowane propozycje zmian w pakiecie regulacyjnym 2002 (rozdz. 5); Konsultacja publiczna w sprawie przeglądu ram prawnych w sektorze komunikacji elektronicznej (rozdz. 6); Problematyka inwestycyjna w przeglądzie ram regulacyjnych (rozdz. 7) Propozycje reform regulacyjnych 2007 (rozdz. 8); Uwagi końcowe (rozdz. 9) Wzorem dokumentów UE w opracowaniu przyjęto określać symbolem: UE-10 grupę nowo przyjętych państw członkowskich (Cypr, Czechy, Estonia, Litwa, Łotwa, Malta, Polska, Słowenia, Słowacja, Węgry), UE-15 Unię Europejską przed rozszerzeniem w maju 2004 r., UE-25 Unię Europejską po rozszerzeniu w maju 2004 r., a przed przystąpieniem Bułgarii i Rumunii r. UE-27 Unię Europejską po przystąpieniu Bułgarii i Rumunii r. 7

8 2. Polityka regulacyjna Unii Europejskiej na rynku komunikacji elektronicznej charakterystyka ogólna Polityka regulacyjna Komisji Europejskiej na rynku komunikacji elektronicznej jest podyktowana następującymi motywami [5, 14, 15]: konieczność realizacji programu wspierania rozwoju gospodarki opartej na wiedzy oraz kształtowania podstaw europejskiego społeczeństwa informacyjnego; szczególną uwagę zwraca się na stworzenie dogodnych warunków dla rozwoju handlu elektronicznego oraz wprowadzenia internetu do powszechnego użytku, a w szczególności do systemu edukacyjnego oraz służby zdrowia w państwach członkowskich Wspólnoty; konieczność wspierania, pobudzania i ochrony konkurencji we wszystkich segmentach rynku komunikacji elektronicznej, a szczególnie na rynku połączeń miejscowych oraz szerokopasmowych usług informacyjnych; potrzeba sprecyzowania zakresu ingerencji państwa w działalność gospodarczą w obszarze sieci i usług cyfrowych w związku z zobowiązaniem państw członkowskich do wspierania i ochrony konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej; konieczność uwzględniania konwergencji regulacyjnej w obszarze telekomunikacji i dziedzin pokrewnych w odpowiedzi na występującą konwergencję techniczną i związaną z nią konwergencję rynkową w obszarze komunikacji elektronicznej oraz szybkie tempo zmian na rynku w celu usunięcia barier dla rozwiązań innowacyjnych i działalności inwestycyjnej; potrzeba harmonizacji otoczenia prawnego dla działalności na rynku komunikacji elektronicznej w państwach członkowskich, tak aby zapewnić jednakowe, ułatwione warunki podejmowania i prowadzenia działalności na całym obszarze Wspólnoty i tym samym ułatwić procesy integracyjne oraz przyspieszyć rozwój gospodarki elektronicznej w Europie; konieczność zapewnienia neutralności zasad regulacji wobec różnych stosowanych technik i systemów komunikacji elektronicznej; konieczność sprecyzowania obowiązków państwa w zakresie ochrony istotnego interesu społecznego na rynku komunikacji elektronicznej (np. w sprawach udostępnienia pełnego pakietu usług komunikacji elektronicznej osobom niepełnosprawnym oraz udzielenia pomocy grupom specjalnej troski, w tym osobom niezamożnym, w dostępie do usług z koszyka usługi powszechnej); potrzeba pobudzenia działalności inwestycyjnej i innowacyjnej w obszarze infrastruktury i usług cyfrowych. Polityka telekomunikacyjna Unii Europejskiej jest realizowana w oparciu o model rynku konkurencyjnego, w którym przyjęto jako kryteria podstawowe wspieranie konkurencji oraz wzbogacenie szans wyboru konsumenta i użytkownika. Uznano, że pełna liberalizacja, 8

9 demonopolizacja oraz prywatyzacja rynku komunikacji elektronicznej będzie sprzyjać powstawaniu nowoczesnej infrastruktury informacyjnej z bogatą ofertą usług cyfrowych, otwartą na zmiany technologiczne oraz innowacje, co jest nieodzowne dla rozwoju gospodarki opartej na wiedzy oraz kształtowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego w warunkach globalizacji gospodarki światowej. Realizacja lizbońskiej strategii przejścia do społeczeństwa informacyjnego w celu urzeczywistnienia ekonomicznych i społecznych celów Unii Europejskiej przez zaangażowanie środków prywatnych w tworzenie infrastruktury informacyjnej oraz rozwój rynku usług cyfrowych w warunkach konkurencyjnego rynku, z prywatnymi podmiotami gospodarczymi jako głównymi i podstawowymi kreatorami rozwoju tego sektora gospodarki, stanowi jeden z najbardziej trudnych problemów do rozwiązania w praktycznej działalności Wspólnoty. Realizacja planu pełnej liberalizacji i demonopolizacji rynku komunikacji elektronicznej, tj. rozwoju konkurencyjnych rynków infrastruktury oraz usług komunikacji elektronicznej, wymaga odgórnego tworzenia warunków powstania i rozwoju konkurencji na tym rynku. To wyznacza nowy obszar obowiązków dla organów państwowych w okresie przejściowym, a w tym sformułowanie zadań i zakresu regulacji sektorowej (tj. ingerencji organów państwowych w działalność podmiotów telekomunikacyjnych). Przekształcanie warunków działalności w sektorze komunikacji elektronicznej, a szczególnie odgórne wprowadzanie konkurencji, wymaga okresu przejściowego, związanego z koniecznością stworzenia podstaw do efektywnej konkurencji wobec dominującej pozycji operatora zasiedziałego (incumbent), który wyłonił się z epoki monopolu państwa. W okresie przejściowym od monopolu do efektywnej konkurencji na rynku telekomunikacyjnym panują specyficzne stosunki, odbiegające od wzorców gospodarki wolnorynkowej, a charakteryzujące się [5, 12, 14, 15]: silną pozycją państwowego organu regulacyjnego (regulatora rynku komunikacji elektronicznej), istnieniem pozaekonomicznych zobowiązań nałożonych na podmioty telekomunikacyjne w postaci obowiązku świadczenia usługi powszechnej, asymetrią praw i obowiązków podmiotów gospodarczych na rynku komunikacji elektronicznej, regulacją wyprzedzającą (ex ante) oraz konkurencją regulacyjną. Przystępując do przekształceń rynku telekomunikacyjnego Komisja Europejska deklarowała, że regulacje sektorowe będą ograniczone w czasie, zaś głównym celem zmian prawnych w tym sektorze jest stworzenie otoczenia zgodnego z ogólnym prawem o konkurencji, 9

10 obowiązującym w całej gospodarce Wspólnoty, tj. ujednolicenie warunków prowadzenia działalności gospodarczej we wszystkich sektorach gospodarki. Pakiet regulacyjny 2002 W 2002 r. został opracowany, a od lipca 2003 r. już obowiązuje pakiet regulacyjny 2002, który stanowi podstawę polityki regulacyjnej w sektorze komunikacji elektronicznej oraz określa zakres odstępstwa od ogólnego prawa o konkurencji, obowiązującego w UE. Pakiet ten tworzy otoczenie prawne dla działalności telekomunikacyjnej, precyzuje obowiązki i prawa podmiotów rynkowych, w tym operatorów o znaczącej pozycji rynkowej (SMP significant market power), a także ustala zasady regulacji konkurencji przez Komisję Europejską oraz krajowych regulatorów rynku. Pakiet obejmuje dyrektywę ramową [14] oraz cztery dyrektywy szczegółowe: dyrektywę o dostępie [12], dyrektywę o usłudze powszechnej [15], dyrektywę o zezwoleniach [13] oraz dyrektywę o ochronie prywatności w komunikacji elektronicznej [16], a także zalecenie o rynkach właściwych [5] oraz inne zalecenia i wytyczne Komisji Europejskiej. Celem przyjęcia pakietu regulacyjnego 2002 było: szybkie i zdecydowane złamanie monopolu operatorów zasiedziałych, szczególnie w płaszczyźnie sieci dostępowej; stworzenie przyjaznego otoczenia prawnego dla nowo wstępujących operatorów; harmonizacja zasad działalności gospodarczej w sektorze komunikacji elektronicznej państw członkowskich UE, a tym samym wspieranie rozwoju wspólnego rynku telekomunikacyjnego; wzmocnienie ochrony praw i interesów użytkowników oraz konsumentów w okresie transformacji i niedorozwoju konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej; zapewnienie pełnej funkcjonalnej spójności publicznej infrastruktury telekomunikacyjnej w skali kraju oraz Wspólnoty. Przyjęte rozwiązania regulacyjne tkwią korzeniami w początkach procesu demonopolizacji i liberalizacji w państwach UE-15, dysponujących dobrze rozwiniętą infrastrukturą stacjonarną PSTN. Dlatego przewidziane w pakiecie środki regulacyjne służą wykorzystaniu infrastruktury operatora zasiedziałego do rozwoju konkurencji na rynku usług elektronicznych, to znaczy do rozwoju konkurencji usługowej. Instrumentarium prawne wyposaża regulatora rynku komunikacji elektronicznej w uprawnienia do podejmowania decyzji ograniczających zasięg dominacji oraz możliwość nadużywania pozycji dominującej przez operatorów zasiedziałych, a także do nakładania na nich obowiązków wobec wstępujących na rynek podmiotów konkurujących. Szczególnie trudne zadania demonopolizacyjne są związane z siecią dostępową operatora zasiedziałego. 10

11 Pakiet regulacyjny 2002 nie wymienia rodzaju konkurencji ani nie wiąże postulatu wspierania konkurencji z konkretną formą działalności. Z analizy treści dyrektyw oraz praktyki ich stosowania wynika, że zasady regulacji w sektorze komunikacji elektronicznej w UE preferują konkurencję usługową (service-based competition), pozostawiając konkurencję infrastrukturalną (facilities-based competition; infrastructure-based competition) na drugim planie, co daje podstawę do sformułowania tezy o prymacie konkurencji usługowej. Regulacja rynku komunikacji elektronicznej należy do grupy regulacji asymetrycznych z preferencją dla nowo wstępujących podmiotów, co stwarza im korzystne warunki do podejmowania działalności usługowej. Mogą oni ją rozwijać wykorzystując sieci oraz usługi funkcjonalne operatora zasiedziałego, bez konieczności ponoszenia własnych nakładów infrastrukturalnych, które są trudne do odzyskania w przypadku zaprzestania działalności. W tych warunkach ryzyko zaistnienia na rynku jest nieznaczne, gdyż środki wniesione można w znacznym stopniu wycofać. Sprzyja to obniżaniu kosztów działalności wchodzącej na rynek firmy oraz rzutuje na kalkulacje cenowe usług, które w tych warunkach mogą być świadczone po cenach niższych od stosowanych przez operatora SMP. Takie ramy regulacyjne sprzyjają szybkiemu wzrostowi konkurencji na rynku usług. Pakiet regulacyjny 2002 zawiera sformułowania nawiązujące do potrzeby ochrony inwestycji i rekompensowania strat poniesionych przez przedsiębiorstwo w wyniku nałożenia nań obowiązków wynikających z polityki wspierania konkurencji. Sformułowania te są jednak mało precyzyjne i pozostawiają duży margines swobody interpretacyjnej oraz uznaniowości. Dlatego w praktyce bieżąca polityka regulatora odwołuje się do prymatu konkurencji usługowej oraz interesu konsumenckiego, podporządkowując mu decyzje związane z ochroną inwestycji infrastrukturalnych. 11

12 3. Regulacja konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej Podstawowe bodźce regulacyjne dla rozwoju konkurencji na rynku komunikacji elektronicznej, przewidziane w pakiecie regulacyjnym 2002, są następujące: nakładanie obowiązków ex ante na operatorów o znaczącej pozycji rynkowej (SMP) na rynku właściwym; obowiązek udostępniania własnej sieci przez operatorów zasiedziałych; zrównanie warunków działalności podmiotów własnych operatora SMP z podmiotami konkurującymi w jego sieci; dopuszczalność regulowanych cen na usługi operatora SMP na rynkach hurtowych i detalicznych, w tym za dostęp w sieci abonenckiej (nawet w nowych sieciach, jak np. szerokopasmowe sieci światłowodowe). W obowiązującym stanie prawnym operatorzy zasiedziali mają ograniczoną swobodę wyboru strategii biznesowej. W stosunku do nich nie stosuje się zasady korzyści konkurencyjnej: korzyści związane z nowymi inwestycjami, wprowadzonymi innowacjami oraz aplikacjami usługowymi mają być udostępnione na regulowanych zasadach podmiotom konkurującym. Sprzęt i urządzenia nieprzydatne w rozwijanych pakietowych sieciach następnej generacji muszą być utrzymywane w eksploatacji przez czas dłuższy z uwagi na interes konkurentów, a decyzje o ich przyszłości uzgadniane z regulatorem rynku i przez niego akceptowane. Stworzone warunki prawne są bardzo korzystne dla nowo wstępujących na rynek podmiotów, które mogą podejmować działalność usługową ze stosunkowo skromnym kapitałem własnym, bez konieczności ponoszenia znacznych wydatków inwestycyjnych. Jednocześnie należy wskazać na uboczne skutki regulacji asymetrycznej przy preferowaniu konkurencji usługowej. W pewnych warunkach regulacja asymetryczna może przyczynić się do powstania konkurencji regulacyjnej, która tym różni się od konkurencji efektywnej, iż istnieje wyłącznie dzięki ingerencji regulatora w działalność przedsiębiorstw o znaczącej pozycji rynkowej na korzyść nowo wstępujących podmiotów (istnienie niektórych z nich zależy wyłącznie lub w znacznej mierze od wspomnianej asymetrii). Występowanie konkurencji regulacyjnej jest specyficznym skutkiem regulacji rynku o cechach monopolu naturalnego w okresie jego przekształcania w rynek konkurencyjny. Przyjmuje się, że preferowanie konkurencji usługowej na rynku bez wymogu ponoszenia nakładów infrastrukturalnych, a szczególnie w postaci konkurencji regulacyjnej, powinno być ograniczone w czasie niezbędnym do okrzepnięcia operatorów alternatywnych, zdobycia przez nich odpowiedniego udziału w rynku, własnych klientów oraz zakotwiczenia marki u konsumentów i użytkowników. W przeciwnym razie należy liczyć się z negatywnymi skut- 12

13 kami takiej polityki regulacyjnej. W kontekście omawianego tematu warto wymienić niektóre z nich: lobbowanie operatorów alternatywnych u regulatora rynku na rzecz coraz szerszego udostępniania im fragmentów sieci i urządzeń operatorów SMP na warunkach preferencyjnych, przy czym może to dotyczyć także nowych inwestycji; w oczekiwaniu na pozytywną reakcję regulatora następuje ograniczenie oraz przesunięcie w czasie wydatków operatorów alternatywnych na rozbudowę własnej infrastruktury; koncentrowanie się operatorów alternatywnych przede wszystkim na obsłudze wysokodochodowych segmentów rynku; długotrwałe postępowania sądowe, inicjowane przez operatorów zasiedziałych w wyniku braku zgody na decyzje regulatora w sprawach dotyczących obowiązków udostępniania sieci oraz warunków cenowych przy współpracy z operatorami alternatywnymi; niepewność inwestycyjna w obszarze nowych technik świadczenia usług cyfrowych; zmniejszenie środków na badania wyprzedzające oraz istotne zmiany tematyczne w programach badawczych u operatorów o znaczącej pozycji rynkowej przy jednoczesnym słabym zaangażowaniu operatorów alternatywnych w prowadzenie prac badawczych i innowacyjnych o istotnym znaczeniu dla rozwoju komunikacji elektronicznej jako podstawowej gałęzi w społeczeństwie informacyjnym z gospodarką opartą na wiedzy. Należy podkreślić, że dotychczasowa polityka regulacyjna doprowadziła do szybkiego rozwoju rynku usług przy spadku opłat i taryf. W tym czasie znacząco wzrosła liczba podmiotów telekomunikacyjnych o bardzo zróżnicowanym profilu działalności. W dokumencie [24] Komisja Europejska stwierdza, że Nowi uczestnicy rynku, operatorzy sieci kablowych, dostawcy usług internetowych oraz producenci oprogramowania i sprzętu wskazali, że ramy pozwoliły na rozwój konkurencji i innowacji w całej Europie, ułatwiając inwestowanie i rozpowszechnianie łączności szerokopasmowej. Jednocześnie daje się zauważyć, że polityka stymulowania rozwoju rynku oraz konkurencji przez udostępnianie konkurentom infrastruktury i usług funkcjonalnych operatora PSTN o znaczącej pozycji rynkowej jest bliska wyczerpaniu: nakłady na nowe sieci, szczególnie dostępowe, są stosunkowo skromne, przy czym wydatki inwestycyjne alternatywnych operatorów sieci stacjonarnej są 8 razy mniejsze od nakładów operatorów zasiedziałych (SMP). Roczne wydatki operatorów zasiedziałych stanowią 70% ogółu nakładów inwestycyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej; są one rzędu 35 mld euro rocznie [20]. 13

14 4. Przegląd ram regulacyjnych w sektorze komunikacji elektronicznej W związku z nowym etapem realizacji strategii lizbońskiej, którego zadania wyznacza komunikat Komisji pt. i2010 Europejskie społeczeństwo informacyjne na rzecz wzrostu i zatrudnienia [23], oraz istotnych zmian na rynku komunikacji elektronicznej zachodzi konieczność sprecyzowania przydatności dotychczas obowiązujących dyrektyw i zaleceń w sprawie regulacji działalności na tym rynku. Zadanie to jest realizowane w kilku etapach od listopada 2005 r. w ramach przeglądu ram regulacyjnych dotyczących komunikacji elektronicznej [20, 24]. Zmiany w sektorze komunikacji elektronicznej Od czasu urynkowienia telekomunikacji publicznej w latach dziewięćdziesiątych nastąpiły znaczące zmiany w sektorze komunikacji elektronicznej, szczególnie pod wpływem wprowadzenia nowych technik oraz innowacyjnych rozwiązań aplikacyjnych. W ocenie sytuacji rynkowej należy brać pod uwagę następujące fakty. Pod wpływem konkurencji ze strony innych platform komunikacyjnych, jak np. telekomunikacja ruchoma oraz telefonia internetowa, następuje systematyczny spadek znaczenia rynku usług telefonii stacjonarnej (PSTN). Świadczą o tym m.in. dane zawarte w raporcie [18] (zob. tabl. 1). Tabl. 1. Wybrane dane o telefonizacji w Unii Europejskiej (UE-25) Koniec 2006 r. Koniec 2005 r. Roczna zmiana Gospodarstwa domowe z dostępem stacjonarnym (%) Gospodarstwa domowe z dostępem ruchomym (%) Gospodarstwa domowe z dostępem stacjonarnym i ruchomym (%) Gospodarstwa domowe tylko z dostępem stacjonarnym (%) Gospodarstwa domowe tylko z dostępem ruchomym (%) Opracowano na podstawie danych raportu [18] 14

15 Cechą charakterystyczną zmian w sektorze komunikacji elektronicznej jest szybki rozwój telekomunikacji ruchomej. Mieszkańcy UE mają zapewniony powszechny i cenowo przystępny dostęp do usług telefonii ruchomej. Obecnie występuje przewaga usług tej telefonii nad usługami telefonii stacjonarnej, co uzasadnia stwierdzenie, że telefonia ruchoma staje się substytutem telefonii stacjonarnej; jest to szczególnie widoczne na rynku usług telefonicznych w krajach środkowoeuropejskich. Badania przeprowadzone na zamówienie Komisji Europejskiej [18] wykazały, że w UE na początku 2007 r. 82 gospodarstw domowych na 100 korzystało z dostępu ruchomego, a 75 gospodarstw na 100 z dostępu stacjonarnego (zob. tabl. 1). Zgodnie z postulatami strategii lizbońskiej w sprawie kształtowania europejskiego społeczeństwa informacyjnego i gospodarki opartej na wiedzy następuje stopniowe upowszechnienie dostępu szerokopasmowego w UE z wykorzystaniem różnorodnych technik dostępowych, w tym systemów radiowych oraz kabli światłowodowych 1. Pod koniec 2006 r. 54% gospodarstw domowych w UE-25 miało szerokopasmowy dostęp do Internetu, co oznacza roczny wzrost o 4 punkty [18]; w tabl. 2 przedstawiono dane na ten temat dla UE-27 oraz wybranych państw członkowskich. Dzięki temu powstaje możliwość oferowania pakietów usługowych z opcją nieodpłatnych usług głosowych oraz rozwijania tanich usług głosowych z wykorzystaniem protokołu internetowego (Voice over Internet Protocol - VoIP). Według danych Eurostat, 15% osób (w grupie wiekowej lat) w UE-27 korzysta z telefonii internetowej. Świadczenie usług telefonicznych nie jest już domeną wyspecjalizowanych firm. Ten rodzaj biznesu stał się dostępny różnorodnym podmiotom z innych branż, o czym świadczy pojawienie się globalnych graczy na rynku usług komunikacji elektronicznej jak Skype, Google, Yahoo!, Microsoft. Pomyślny rozwój działalności firm telekomunikacyjnych zależy w pierwszym rzędzie od uzyskania dostępu do użytkownika, a więc od rozwiązań technicznych i prawnych w sieci dostępowej. W chwili obecnej podmioty alternatywne rozwijają działalność usługową z wykorzystaniem udostępnionej infrastruktury operatorów SMP. Ich inwestycje własne obejmują w pierwszym rzędzie zakup odpowiedniego oprogramowania aplikacyjnego oraz urządzeń; wydatki na rozwój własnej infrastruktury dostępowej nie są znaczne. W sektorze komunikacji elektronicznej następują zasadnicze zmiany w infrastrukturze transmisyjnej. Operatorzy zasiedziali realizują plany przekształcenia sieci PSTN z komutacją kanałów w sieci następnej generacji NGN (next generation networks) z komutacją pakietów, rozwijają nowe usługi konwergentne FMC (fixed-mobile convergence) oraz przystępują do inwestycji w światłowodową sieć dostępową. 1 Istnieją różnorodne możliwości realizacji dostępu abonenckiego, od stosunkowo mało absorbujących finansowo rozwiązań bezprzewodowych (radiowych) po drogie, o dużych możliwościach użytkowych światłowodowe sieci dostępowe fiber-to-the-curb (FTTC) oraz fiber-to-the-home (FTTH). 15

16 Rozwój nowych sieci oraz pojawienie się na rynku innowacyjnych rozwiązań w obszarze usług stwarzają szerokie możliwości opracowywania i oferowania nowych, trudnych do przewidzenia usług i ich kombinacji, o bardzo zróżnicowanych właściwościach użytkowych i parametrach jakościowych. Tabl. 2. Udział gospodarstw domowych z dostępem do internetu w Unii Europejskiej w latach Internet (%) Dostęp szerokopasmowy (%) Rok I kw I kw.2007 I kw I kw UE-27 a Czechy Dania Francja Hiszpania Holandia Irlandia Litwa Niemcy Polska Słowacja Szwecja Węgry Wielka Brytania Włochy a UE-27 bez Malty Opracowano na podstawie danych Eurostat: News Release, No. 166, Widać z tego, że obowiązujące regulacje rynku komunikacji elektronicznej, które korzeniami tkwią we wczesnym okresie demonopolizacji i dominującej przewagi analogowej telefonii stacjonarnej, muszą być poddane gruntownemu przemyśleniu, aby nie stały się zawadą w podejmowaniu nowych inicjatyw inwestycyjnych oraz wprowadzaniu na rynek innowacyjnych rozwiązań usługowych. 16

17 Przegląd pakietu regulacyjnego 2002 Przedstawione fakty o sytuacji w sektorze komunikacji elektronicznej, jak powstanie i rozwój nowych technik, daleko idące zmiany na rynku usług telekomunikacyjnych, w tym telefonicznych, oraz konieczność wspierania rozwoju szerokopasmowego internetu, doprowadziły do zapoczątkowania procesu przeglądu ram regulacyjnych w latach Proces ten obejmuje kilka etapów, w tym etap konsultacji wstępnej, do którego zbierano materiały do 31 stycznia 2006 r., oraz etap konsultacji właściwej (do dnia 27 października 2006 r.), którego ramy zakreśliły dokumenty Komisji Europejskiej [8, 9, 24], opracowane z uwzględnieniem opinii zgłoszonych w trakcie poprzedniego etapu. Wyniki prac przeglądowych z uwzględnieniem materiału konsultacyjnego zostały opublikowane 13 listopada 2007 r. w postaci kilku dokumentów [3, 4, 6, 7, 11, 17, 28 30] zawierających oceny oraz propozycje wniosków legislacyjnych, które są przedstawione Parlamentowi Europejskiemu oraz Radzie. Zakończenie prac legislacyjnych nad nowymi regulacjami przewiduje się w 2009 r., zaś mają one obowiązywać od 2010 r. Oznacza to, że propozycje nowelizacji oraz nowych uregulowań prawnych powinny w znacznym stopniu brać pod uwagę prognozowane zmiany w rozwoju konkurencji oraz w zastosowaniach technicznych i usługowych na przyszłym rynku komunikacji elektronicznej. Etap konsultacji wstępnej zainicjował dokument Komisji Europejskiej pt. Call for input on the forthcoming review of the EU regulatory framework for electronic communications and services including review on relevant markets [zaproszenie do zgłaszania opinii], z dnia r. Zebrany materiał konsultacyjny posłużył Komisji Europejskiej do wstępnych propozycji zmian w pakiecie regulacyjnym 2002, które zostały zawarte w następujących dokumentach, opublikowanych w dniu 29 czerwca 2006 r.: komunikat Komisji w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej, COM(2006) 334 końcowy [24]; towarzyszący dokument roboczy do komunikatu KE COM(2006) 334 w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej: Proponowane zmiany, SEC(2006) 816 [9]; towarzyszący dokument roboczy do komunikatu KE COM(2006) 334 w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej: Ocena skutków, SEC(2006) 817, [8]. Obok tych dokumentów Komisja udostępniła raporty [1, 2, 26], które posłużyły za podstawę argumentacji merytorycznej na rzecz proponowanych zmian. 17

18 5. Wstępne konsultowane propozycje zmian w pakiecie regulacyjnym 2002 Komisja Europejska w dokumentach [9, 24] przedstawiła wstępne propozycje w sprawie kształtu nowego pakietu regulacyjnego, który ma obowiązywać w latach 2010/ /16. Dokument [24] w sposób zwięzły referuje istotę i zasadność proponowanych zmian w systemie regulacyjnym UE, odwołując się do dokumentu [9] jako źródła pogłębionej analizy. W niniejszej pracy, w celu przedstawienia całokształtu problemu wykorzystano komunikat COM(2006) 334, uzupełniając materiał, w razie potrzeby, dodatkowymi szczegółami z dokumentu [9]. Komunikat Komisji COM(2006) 334 [24] w sprawie przeglądu ram regulacyjnych UE dotyczących sieci i usług łączności elektronicznej wyróżnia dwa obszary, gdzie proponowane jest wprowadzenie głównych zmian [9]: wdrożenie strategii Komisji dotyczącej zarządzania częstotliwościami określonej w Komunikacie COM(2005) 400 z września 2005 r.; zmniejszenie uciążliwości proceduralnych związanych z przeglądem rynków podlegających regulacjom ex ante. Inne proponowane zmiany dotyczą: konsolidacji rynku wewnętrznego, umocnienia ochrony interesów odbiorców i użytkowników, polepszenia bezpieczeństwa, oraz uchylenia nieaktualnych przepisów. Komunikat [24] składa się z następujących rozdziałów: 1. Podsumowanie 2. Kontekst 3. Ocena realizacja celów 4. Technologia i zmiany rynku 5. Ogólne proponowane zmiany 6. Wniosek W rozdz. 1 podkreślono, że komunikat stanowi zarówno sprawozdanie o funkcjonowaniu pakietu regulacyjnego 2002, jak i zaproszenie do udziału w publicznej konsultacji dotyczących przyszłości ram regulacyjnych z zakresu komunikacji elektronicznej. Dokument wyjaśnia, w jakim stopniu ramy spełniły zakładane cele, oraz określa obszary wymagające zmian. 18

19 W rozdz. 2 przedstawiono zwięzłą charakterystykę roli komunikacji elektronicznej w kontekście strategii lizbońskiej, podkreślając istotne znaczenie ram prawnych dla pomyślnej realizacji wytyczonych celów wspólnotowych. Nakreślono podstawowe cele i założenia ram, które ukierunkowują zakres ingerencji organów UE oraz państw członkowskich w funkcjonowanie rynku komunikacji elektronicznej (temat ten został szerzej omówiony w rozdz. 2 niniejszego opracowania). Zaznaczono, że (cyt.): Ramy nie mają zastosowania do usług dotyczących zawartości, które podlegają innym zasadom na poziomie UE, ale dają krajowym organom regulacyjnym uprawnienia do zajmowania się niekonkurencyjnymi rynkami w sytuacjach, w których usługi dotyczące zawartości są powiązane z usługami łączności elektronicznej. Rozdz. 3 porusza następujące tematy: Rozwój rynku (cyt.): UE wciąż odnosi sukcesy w dziedzinie łączności elektronicznej. Od chwili pełnego otwarcia rynków na konkurencję w 1998 r. użytkownicy i konsumenci korzystają z większego wyboru, niższych cen oraz innowacyjnych produktów i usług. Konsultacje z zainteresowanymi stronami (cyt.): Nowi uczestnicy rynku, operatorzy sieci kablowych, dostawcy usług internetowych oraz producenci oprogramowania i sprzętu wskazali, że ramy pozwoliły na rozwój konkurencji i innowacji w całej Europie, ułatwiając inwestowanie i rozpowszechnianie łączności szerokopasmowej. Jednak większość podmiotów od dawna obecnych na rynku stwierdziła, że regulacje ex ante stworzyły utrudnienia dla nowych inwestycji i powinny zostać stopniowo wyeliminowane do 2015 r. Innowacje, inwestycje i konkurencja. W tym punkcie zawarte są oceny Komisji o sytuacji w obszarze innowacji, inwestycji i konkurencji w kontekście prowadzonej polityki regulacyjnej. Zdaniem Komisji głównym czynnikiem napędzającym inwestycje pozostaje zawsze konkurencja. Zgodnie z analizą przeprowadzoną na zlecenie Komisji państwa, które zastosowały ramy regulacyjne UE w sposób efektywny i sprzyjający konkurencji, przyciągnęły najwięcej inwestycji 2. Tę opinię uzupełnia informacja zawarta w [9] o znaczeniu konkurencji infrastrukturalnej w płaszczyźnie sieci dostępowej: Wraz z rozwojem dostępu szerokopasmowego w UE w przeciągu ostatnich lat, bardzo wyraźna stała się korelacja między wprowadzeniem dostępu szerokopasmowego a konkurencyjnością infrastruktury. Państwa, gdzie istnieje silna konkurencja między operatorami telekomunikacyjnymi i usług kablowych, zalicza się do państw o najwyższej penetracji dostępu szerokopasmowego. 2 Komisja powołuje się na raport [1]. W dokumencie [9] zawarto stwierdzenie, że Powyższe wnioski potwierdzają tezy Europejskiego Stowarzyszenia na rzecz Konkurencyjnej Telekomunikacji (ECTA) w odpowiedzi na wezwanie do wyrażania opinii, że te państwa, które wdrożyły ramy regulacyjne UE w sposób skuteczny i sprzyjający konkurencji, pozyskały najwięcej inwestorów. 19

20 Komisja negatywnie oceniła starania o tzw. wakacje regulacyjne stwierdzając: Niektórzy opowiadali się za zaniechaniem regulacji w celu zachęcenia do inwestycji w nową infrastrukturę sieciową, ale niewiele wskazuje na to, że przerwa regulacyjna generuje nowe inwestycje przy braku innych czynników takich jak konkurencja. Na szczególną uwagę zasługuje podejście Komisji do rynków rozwijających się, które są nowe i zmieniają się bardzo szybko, wobec czego nie można wobec nich zastosować testu trzech kryteriów regulacji ex ante i dlatego nie powinny podlegać ingerencji regulatora. Jednocześnie Komisja uznaje konieczność zapewnienia odpowiedniego zwrotu nakładów oraz wynagradzania ryzykownych inwestycji, co przewiduje dotychczasowa dyrektywa o dostępie (art. 12 ust. 2). Wymieniony test trzech kryteriów regulacji ex ante obejmuje następujące kryteria: a) istnienie wysokich i stałych barier w dostępie do rynku; b) występowanie cech, które sprawiają, że rynek nie rozwija się w kierunku stworzenia prawdziwej konkurencji; c) samo prawo o konkurencji nie jest wystarczające, by usunąć nieprawidłowości rynkowe (brak regulacji ex ante). W przypadku spełnienia wszystkich trzech kryteriów badany rynek podlega regulacji ex ante. W rozdz. 4 rozważa się kwestię sposobu zapewnienia, aby ramy prawne służyły potrzebom sektora przez kolejne dziesięciolecia 3. Komisja stwierdza, że cechą ram regulacyjnych UE jest podejście rynkowe: są oparte na regulacji rynków, a nie technologii, dzięki czemu do tej pory nadawały się do rozwiązywania problemów z nowymi technologiami (jak np. voice over Internet Protocol VoIP). Komisja wyraża opinię, że również w przyszłości ramy będą przydatne do regulacji rynków ze zmianami technologicznymi. W tym kontekście, wymieniając jako główne tendencje technologiczne przejście do sieci All-IP, rozwój komunikacji bezprzewodowej, rozbudowę światłowodowych sieci dostępowych oraz przejście na telewizję cyfrową, Komisja czyni wyjątek dla komunikacji bezprzewodowej (cyt.): Jednakże przepisy regulujące zarządzanie częstotliwościami radiowymi, które mają zasadnicze znaczenie dla innowacyjnych produktów i usług bezprzewodowych i z których wspólnie korzysta wiele innych sektorów, należy dostosować w celu uniknięcia niewłaściwych regulacji. Zmiany proponowane przez Komisję są omówione w rozdz. 5. Dwa główne obszary wymagające zmian to zarządzanie widmem radiowym oraz racjonalizacja procedur dotyczą- 3 Tok rozumowania w rozdz. 4 świadczy o tym, że Komisja nie przewiduje odejścia od regulacji sektorowej w ciągu kolejnych dziesięcioleci. 20

21 cych analizy rynków kwalifikujących się do objęcia regulacji wyprzedzającymi. Propozycje zmian są ujęte w pkt W pkt. 5.1 pt. Poprawione podejście do zarządzania widmem w dziedzinie łączności elektronicznej Komisja proponuje wprowadzenie nowego systemu zarządzania widmem radiowym, które umożliwi funkcjonowanie różnych modeli przyznawania zezwoleń: podejście administracyjne, ogólne zezwolenia oraz dopuszczenie wtórnego rynku częstotliwości. Komisja stoi na stanowisku, że należy jak najszerzej korzystać z ogólnych zezwoleń oraz wprowadzić zasady neutralności usługowej oraz neutralności technologicznej. Oznacza to, że posiadacze praw do wykorzystania widma powinni mieć swobodę świadczenia każdego rodzaju usług komunikacji elektronicznej (neutralność usługowa) przy użyciu dowolnej technologii, zgodnie ze wspólnymi warunkami (neutralność technologiczna). Komisja dopuszcza możliwość ustanowienia wspólnych dla całej UE - warunków wydawania zezwoleń ma korzystanie z widma radiowego. Zdaniem Komisji, model administracyjny powinien być utrzymany w przypadkach, gdy zachodzi konieczność zapewnienia stabilności prawnej, ochrony przed zakłóceniami oraz zaspokojenia interesu publicznego. Problematyka zarządzania widmem radiowym jest bardziej szczegółowo rozwinięta w dokumencie [9], rozdz. 3: Nowe podejście do zarządzania częstotliwościami: elastyczność i koordynacja - opis proponowanych zmian i występujące problemy. Komisja stoi na stanowisku, że należy bardziej efektywnie oraz z większą spójnością na poziomie UE zarządzać częstotliwościami:... brak elastyczności w zarządzaniu częstotliwościami stanowi tzw. wąskie gardło nowych technologii radiowych, prowadzi do nieefektywnego korzystania z częstotliwości oraz nienaturalnie ogranicza innowację ze szkodą dla rynku wewnętrznego. Dlatego należy zminimalizować przeszkody do wejścia na rynek usług bezprzewodowych. Obawy o poziom ochrony przed szkodliwymi zakłóceniami są tylko częściowo uzasadnione, gdyż [9] Postęp technologiczny stopniowo ograniczający ryzyko szkodliwych zakłóceń to trend ogólny powodujący, iż w określonych pasmach stosowanie indywidualnych praw staje się mniej konieczne. Całość propozycji zmian przedstawiono w pkt , których tytuły informują o istocie propozycji: 3.1. Wprowadzanie swobody korzystania z wszelkich dostępnych technologii w paśmie częstotliwości (neutralność technologiczna) Całe widmo częstotliwości, z którego korzysta komunikacja elektroniczna, miałoby podlegać zasadzie neutralności technologicznej. Wszelkie wyjątki miałyby być ściśle uzasadnione na podstawie zweryfikowanych celów interesu publicznego Wprowadzanie swobody korzystania z częstotliwości w celu świadczenia wszelkich usług łączności elektronicznej (neutralność usługowa) 21

22 Zgodnie z zasadą neutralności usługowej właściciel praw do użytkowania częstotliwości korzysta ze swobody w dostarczaniu każdego rodzaju usług komunikacji elektronicznej na tej częstotliwości. Zasada miałaby zastosowania we wszystkich pasmach dopuszczonych dla komunikacji elektronicznej. Wyjątki od zasady neutralności usługowej dotyczą m.in. takich celów jak promowanie różnorodności kulturowej i językowej, pluralizm mediów, bezpieczeństwo życia Ułatwienie dostępu do zasobów częstotliwości radiowych: skoordynowane wprowadzenie wtórnego obrotu prawami do częstotliwości 3.4. Ustalenie przejrzystych i publicznie konsultowanych procedur przydziału częstotliwości 3.5. Mechanizm decyzyjny dla skoordynowanego zarządzania częstotliwościami W pkt. 5.2 pt. Racjonalizacja analiz rynku Komisja proponuje uproszczenie stosowania procedury art. 7 poprzez złagodzenia wymagań dotyczących powiadamiania o niektórych projektach środków krajowych przez organy regulacyjne. Proponuje się ograniczenie poziomu szczegółowości analiz rynku oraz uproszczenie procedury notyfikacji, a także opracowanie rozporządzenia zawierającego wszystkie elementy proceduralne. W dokumencie [9] wyjaśniono, że uproszczona procedura notyfikacyjna dotyczyłaby następujących przypadków: notyfikacja rynków, które uznano za konkurencyjne we wcześniejszym przeglądzie, jeżeli od momentu jego przeprowadzenia nie wystąpiły na tych rynkach istotne zmiany warunków konkurencyjności; notyfikacja środków zaradczych, jeżeli stwierdzono jedynie nieznaczne zmiany w stosunku do wcześniej notyfikowanych środków. Wspomniane rozporządzenie proceduralne miałoby zastąpić aktualne zalecenie o rynkach właściwych oraz niektóre przepisy dyrektywy ramowej. Dodatkowo miałoby ono wprowadzić prawnie obowiązujący harmonogram, określający początek i koniec realizacji analizy rynkowej (np. 12 miesięcy od rozpoczęcia) oraz nakładający lub zwalniający z obowiązku stosowania środków zaradczych (ex ante). Proponowane rozporządzenie nałożyłoby na regulatorów krajowych obowiązek notyfikacji wszystkich trzech aspektów przeglądu rynku, a więc definicji rynków właściwych, oceny podmiotu o znaczącej pozycji rynkowej oraz przewidzianych środków zaradczych, oraz obowiązek ponownej notyfikacji po ogłoszeniu wetującej decyzji Komisji. Dodatkowo w ramach polityki usprawnienia przeglądu rynków, Komisji proponuje przeprowadzanie przeglądów przejściowych w przypadku istotnej zmiany sytuacji rynkowej. Przegląd ten mógłby być inicjowany przez przedsiębiorstwa pod warunkiem, że dostarczą organowi regulacyjnemu informacje potwierdzające wystąpienie tych zmian na rynku. 22

23 Pkt 5.3 pt. Umocnienie rynku wewnętrznego zawiera omówienie kilku szczegółowych kwestii, związanych z problematyką spójności polityki regulacyjnej na obszarze UE: Pkt Środki zaradcze na mocy procedury art. 7 zawiera propozycję rozszerzenie prawa do weta przysługującego Komisji na propozycje środków zaradczych (ex ante), zgłaszanych przez regulatorów krajowych. Rozszerzenie prawa weta przyczyniłoby się do większej spójności w zakresie stosowania środków naprawczych na terenie Europy oraz poprawienia środowiska konkurencyjności na rynku wewnętrznym Wspólnoty. Pkt Odwołania zawiera propozycję ustanowienia na poziomie UE kryteriów przyznawania zawieszeń decyzji regulacyjnych w trakcie postępowania przed sądami krajowymi z powództwa podmiotów dotkniętych decyzją regulatora. W ten sposób uzyska się ujednolicenie praktyki sądowej na obszarze Wspólnoty w kwestii zawieszania decyzji regulacyjnych w okresie odwołania. Zgodnie z [9], Proponowane podejście mogłoby rozwiązać problem regularnego zawieszania decyzji regulatorów poprzez wprowadzenie poprawki do przepisów art. 4 w celu ustanowienia prawnych kryteriów opartych na europejskim prawie precedensowym. Krajowe sądy muszą wziąć pod uwagę to prawo w trakcie orzekania o zawieszeniu decyzji krajowego organu regulacyjnego w ramach mechanizmu odwoławczego, tj. decyzje krajowego organu regulacyjnego byłyby zawieszane tylko w przypadku, jeżeli osoba składająca odwołanie dowiedzie o ewentualnym spowodowaniu nieodwracalnej szkody przez taką decyzję. Pkt Wspólne podejście do zezwoleń na usługi o wymiarze paneuropejskim lub obejmującym cały rynek wewnętrzny precyzuje propozycje zmian w sprawie zezwoleń na wykorzystywanie częstotliwości radiowych. Proponuje się wprowadzenie procedury wspólnotowej w celu osiągnięcia na szczeblu UE porozumienia dotyczącego wspólnych warunków korzystania z widma oraz wspólnego podejścia do udzielania zezwoleń w celu umożliwienia skoordynowanego wprowadzania usług na rynek wspólnotowy; dotyczy to usług o zasięgu ogólnoeuropejskim lub o znaczeniu dla rynku wewnętrznego UE. Komisja wnioskuje o przyznanie jej prawa do podejmowania decyzji (przy wsparciu komitetu) w ramach proponowanej procedury wspólnotowej. Po wprowadzeniu proponowanych zmian zezwolenie na świadczenie wymienionej kategorii usług, przyznane przez jedno państwo członkowskie, uprawniałoby do świadczenia usług na terenie pozostałych państw członkowskich. Pkt Inne proponowane zmiany dotyczą m.in. następujących kwestii: zagwarantowanie użytkownikom dostępu do usług w zakresie społeczeństwa informacyjnego świadczonych w innych państwach członkowskich przez zapewnienie 23

24 dostępu do usług wykorzystujących numery niegeograficzne o charakterze transgranicznym (np. dostęp do bezpłatnych numerów telefonicznych); wzmocnienie zdolności krajowych organów regulacyjnych do nakładania sankcji za naruszenie zobowiązań regulacyjnych nawet w przypadku, gdy przedsiębiorstwo naprawi stwierdzone naruszenia w późniejszym czasie, oraz do stosowania znaczących i zniechęcających kar; wprowadzenie mechanizmu zatwierdzania przez Komisję środków podejmowanych przez krajowe organy regulacyjne na mocy art. 5 ust. 1 dyrektywy o dostępie i połączeniach 4 ; przygotowanie procedury ułatwiającej porozumienie na poziomie UE w sprawie wspólnych wymagań dotyczących sieci i usług, które następnie byłyby przekazywane europejskim organizacjom normalizującym w celu opracowania odpowiednich norm technicznych. W dokumencie [9] problematyka konsolidacji rynku wewnętrznego UE obejmuje dodatkowo postulat wzmocnienia zobowiązań państw członkowskich do przeglądu i uzasadnienia obowiązku stosowania must-carry (pkt 5.9) oraz propozycję dostosowania ram regulacyjnych do zapisów o końcowych urządzeniach telekomunikacyjnych w dyrektywie R&TTE (pkt 5.10). Zachodzące zmiany technologiczne na rynku komunikacji elektronicznej wymagają dokonania przeglądu zobowiązań typu must-carry, tak aby nie zostały one utrwalone w nowej rzeczywistości rynkowej, gdyż to może doprowadzić do zniekształcenia warunków konkurencji. Komisja postuluje, aby przyszłe zobowiązania must-carry, związane z osiągnięciem celów interesu ogólnego, były ograniczone do minimum. W przypadku końcowych urządzeń telekomunikacyjnych propozycja dotyczy przeglądu definicji punktu zakończenia sieci zawartej w dyrektywie o usłudze powszechnej oraz umożliwienie złagodzenia zobowiązań nałożonych przez aktualną dyrektywę R&TTE na operatorów sieci publicznych, dotyczących publikowania specyfikacji interfejsów sieć-urządzenie końcowe. W pkt. 5.4 Wzmocnienie praw konsumentów i użytkowników Komisja wskazuje na potrzebę fundamentalnego przemyślenia roli i koncepcji usługi powszechnej w XXI wieku oraz na kwestię równowagi między konkretnym sektorem a horyzontalnymi zasadami ochrony konsumentów oraz wykonalności jednego uniwersalnego podejścia w UE-25. Z powyższych względów Komisja zamierza w 2007 r. opublikować zieloną księgę w sprawie usługi po- 4 Dokument [9] wyjaśnia: Art. 5 ust. 1 dyrektywy o dostępie uprawnia regulatorów do nakładania w określonych warunkach środków naprawczych na przedsiębiorstwa nie posiadające znaczącej pozycji rynkowej w celu zapewnienia właściwego dostępu, połączeń międzysieciowych oraz interoperacyjności usług (np. połączenia typu koniec-koniec) w sposób sprzyjający wydajności, zrównoważonej konkurencji oraz przynoszący maksymalne korzyści dla użytkowników końcowych. Powyższe można postrzegać jako odstępstwo od normalnego podejścia, w ramach którego operatorzy nie podlegają obowiązkom ex ante, chyba że na rynku właściwym nie istnieje skuteczna konkurencja, a operatorzy tacy posiadają znaczącą pozycję rynkową. 24

25 wszechnej w celu rozpoczęcia szerokiej debaty na ten temat. 5 Oprócz tego Komisja zapowiada: poprawę jakości informacji o opłatach (ta sprawa jest szerzej omówiona w [9], pkt 6.1), możliwość zwalczania spamu na drodze sądowej, udostępnienie lokalizacji osoby dzwoniącej do służb ratunkowych (dokument [9], pkt 6.1, precyzuje, że należy przekazywać informację o lokalizacji w trybie push, tj. łącznie z danymi abonenta zarejestrowanego pod numerem wzywającym pomocy, oraz że koszty tej usługi powinny obciążyć operatora sieci); ułatwienie dostępu osobom niepełnosprawnym, zwłaszcza osobom niesłyszącym, do służb ratunkowych przez numer 112 ; oddzielenie dostępu od świadczenia usług ([9], pkt 6.2); dostosowanie przepisów dotyczących usług telefonicznych do rozwoju technologii i rynku ([9], pkt 6.3) przez wprowadzenie mechanizmu, za którego pomocą można będzie uchylić lub zmienić postanowienia dyrektywy o usłudze powszechnej dotyczące dodatkowych udogodnień telefonicznych oraz wyboru i preselekcji operatora; dostosowanie pojęcia przenośności numerów ([9], pkt 6.4) w ten sposób, aby przy zmianie operatora można było przekazywać dane o abonencie, przechowywane na urządzeniu centralnym operatora; oprócz tego należy w przyszłości uwzględniać inne identyfikatory niż tradycyjne numery telefoniczne; zagwarantowanie regulatorom możliwości nałożenia minimalnych wymagań w zakresie jakości usług transmisyjnych sieci NGN w oparciu o normy techniczne określone na szczeblu UE ( neutralność sieci, [9], pkt 6.4), co pozostaje w związku z możliwością świadczenia przez operatorów różnych poziomów jakości usług w odniesieniu do przekazywanych treści; wprowadzenie mechanizmu wspólnotowego do rozwiązania kwestii przystosowalności usług elektronicznych (eaccessability, [9], pkt 6.5) poprzez powołanie reprezentatywnej grupy, która miałaby identyfikować odpowiednie działania służące rozwiązywaniu problemów z przystosowalnością elektroniczną. W pkt. 5.5 Poprawa bezpieczeństwa podkreślono wagę bezpieczeństwa w społeczeństwie usieciowionym. Najważniejszą propozycją strategii w tej dziedzinie jest rozszerzenie oraz wzmocnienie istniejących przepisów dotyczących bezpieczeństwa i integralności zawartych w dyrektywie o prywatności i dyrektywie o usłudze powszechnej oraz ich połączenie w 5 W nowych dokumentach KE podano, że zielona księga w sprawie usługi powszechnej w komunikacji elektronicznej ukaże się w 2008 r. 25