Łączenie mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa. Dylematy prawno-etyczne

Transkrypt

1 Łączenie mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa. Dylematy prawno-etyczne Mgr Krzysztof Lewandowski Członek Rady Sołeckiej Osielska, doktorant w Zakładzie Samorządu Terytorialnego, Wydział Prawa i Administracji Uniwersytetu Łódzkiego 1. Wprowadzenie Koncentracja władzy i funkcji publicznych w ręku jednej osoby jest szczególnie niebezpieczna dla społeczności lokalnych, gdyż stanowi zagrożenie dla idei demokracji, a tym samym powoduje deprecjację istoty samorządu terytorialnego. W szczególności skupianie władzy publicznej w ręku jednej osoby może powodować utratę zaufania społeczeństwa do organów lokalnej władzy, a w skrajnych przypadkach prowadzić do recentralizacji państwa. Zasadne jest zatem podjęcie rozważań nad najczęściej spotykaną i budzącą wiele kontrowersji formą łączenia funkcji publicznych na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego, wskutek jednoczesnego sprawowania przez tę samą osobę mandatu przedstawicielskiego do rady gminy i piastowanie funkcji sołtysa jako monokratycznego organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy. Dążenie do osiągania kolejnych, coraz bardziej intratnych stanowisk czy funkcji jest naturalnym zachowaniem człowieka. Wskutek postrzegania tych dążeń przez pryzmat zaszczytów, honorów, powodzenia i pozycji w danej społeczności może jednak stanowić impuls do pogoni za stanowiskami państwowymi i samorządowymi za wszelką cenę lub w nieograniczonym zakresie. Takie zachowanie osób publicznych jest niezwykle niepożądane, a wręcz szkodliwe, gdyż wypacza ideę demokracji wskutek swoistej podmiotowej koncentracji władzy. Chcąc się zabezpieczyć przed tego typu negatywnymi zachowaniami, demokracja wprowadza jurydyczne kryteria sprawowania władzy publicznej 1. Szczególną rolę w tym zakresie odgrywa zasada niepołączalności incompatibilitas, która ma zastosowanie zarówno do funkcji publicznych pełnionych w ramach administracji rządowej, jak i w strukturach administracji samorządowej. 2. Geneza i zakres zasady incompatibilitas Zasada incompatibilitas swą proweniencję bierze z monteskiuszowskiej idei podziału władzy 2, która w późniejszym okresie została rozwinięta przez A. Hamiltona i w literaturze przedmiotu określana jest jako koncepcja równoważenia się władz (z ang. checks and balances) 3. W Polsce zasada niepołączalności urzędów publicznych miała już zastosowanie w okresie I Rzeczypospolitej, gdy nie można było łączyć m.in. urzędów ziemskich, np. godności kanclerza z funkcją starosty 4. Wspominana zasada nie była jednak przestrzegana w sposób dostateczny, co powodowało liczne konflikty na linii szlachta król dygnitarze. Współcześnie instytucję incompatibilitas uważa się za zasadę konstytucyjną 5, która zwłaszcza w związku z jej implementowaniem w instytucjach zjednoczonej Europy uzyskuje wymiar kanonu prawa międzynarodowego 6. Zasadę incompatibilitas należy więc rozpatrywać w możliwie szerokim aspekcie, zarówno 1 Kryteria te określane są przepisami prawa i zasadami prawnymi, które w pewnym zakresie uzupełniane są orzecznictwem. Szerzej na temat roli orzecznictwa zob. J. Gasperowicz, W.D. Ciuś, Czy funkcjonuje precedens w polskim orzecznictwie?, Edukacja Prawnicza 2010, nr 3, s Zob. Ch. Monteskiusz, O duchu praw, t. I, Warszawa 1957, s J. Galster, System organów państwowych, w: Z. Witkowski (red.), Prawo konstytucyjne, Toruń 2002, s R. Łaszewski, S. Salmonowicz, Historia ustroju Polski, Toruń 1999, s D. Lis-Staranowicz, Niepołączalność (incompatibilitas) mandatu parlamentarnego w Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r., Przegląd Sejmowy 2000, nr 1, s Zasada incompatibilitas ma zastosowanie do posłów Parlamentu Europejskiego, którego parlamentariusz nie może być członkiem rządu państwa członkowskiego ani członkiem, urzędnikiem lub funkcjonariuszem organów wspólnotowych. Ponadto zasada niepołączalności dotyczy także sędziów i rzeczników generalnych Trybunału Sprawiedliwości UE, sędziów Sądu Pierwszej Instancji i sędziów Sądu ds. Służby Publicznej Unii Europejskiej. Zob. art. 333 i 334 ustawy z 5 stycznia 2011 r. Kodeks wyborczy, Dz.U. Nr 21, poz. 112 ze zm.

2 przedmiotowym, jak i podmiotowym. W związku z tym przestrzeganie tej zasady na płaszczyźnie samorządowej, zwłaszcza wśród wyłonionych przedstawicieli społeczności lokalnych gmin, ma znaczenie fundamentalne. Niestety monteskiuszowski rozdział władzy nie jest na poziomie samorządu terytorialnego zbyt wyraźny, występuje wszakże podział na organy wykonawcze i uchwałodawczo-kontrolne, nie można jednak tej delimitacji utożsamiać z klasycznym trójpodziałem władzy. W doktrynie powszechnie przyjmuje się, że stosowanie monteskiuszowskiego podziału władzy do organów samorządowych jest nie tyle niewskazane, ile zbyteczne 7. Samorząd terytorialny w swojej istocie spełnia funkcje zdecentralizowanej władzy wykonawczej, a dla sprawnego i właściwego jego funkcjonowania niezbędny jest efektywny podział kompetencji między poszczególne organy 8. Nie oznacza to, że zasada niepołączalności urzędów administracji samorządowej jest całkowicie zbędna jest wręcz przeciwnie. Zasada incompatibilitas na poziomie samorządowym postrzegana jako instrument mający na celu właściwy podział funkcji, kompetencji i zadań ma kluczowe znaczenie dla sprawności funkcjonowania wspólnoty, zwłaszcza na poziomie gminnym. Postawiona teza znalazła odzwierciedlenie w obecnej konstrukcji ustrojowej samorządu terytorialnego, gdyż rodzimy ustawodawca wprowadził w każdej z trzech ustaw samorządowych normy prawne w postaci personalnej dyrektywy rozdziału stanowisk aparatu samorządu terytorialnego, w tym także dla radnych gmin. Na poziomie podstawowej jednostki samorządu terytorialnego ustanowił niepołączalność formalną w art. 25b ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym 9 w postaci ustawowego zakazu łączenia mandatu radnego gminy z mandatem posła lub senatora, wykonywaniem funkcji wojewody lub wicewojewody, a także z członkostwem w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. Ponadto w art. 24a i art. 24b ust. 1 i 2, art. 24d, art. 24f u.s.g. prawodawca wprowadził zakazy wykonywania przez radnych gminy określonych czynności. W myśl art. 24a ust. 1 u.s.g. z radnym gminy nie może być nawiązany stosunek pracowniczy w urzędzie gminy, w której radny sprawuje swój mandat. W szczególności radny gminy, w świetle art. 24a ust. 2 u.s.g., nie może pełnić funkcji kierownika gminnej jednostki organizacyjnej oraz jego zastępcy. Wyrażone wyżej obostrzenia w zakresie działalności radnego są na tyle istotne, iż ustawodawca dokonał ich uszczegółowienia w art. 24b u.s.g. Ponadto w świetle art. 24d u.s.g. wójt gminy nie może powierzyć radnemu gminy, w której radny uzyskał mandat radnego, pracy na podstawie umowy cywilnoprawnej. Radny gminy zobowiązany jest powstrzymać się także od prowadzenia działalności gospodarczej, nie tylko na podstawie przepisów ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie gospodarczej 10, lecz także w myśl innych przepisów prawnych odnoszących się do przedmiotu prowadzenia działalności gospodarczej 11 z wykorzystaniem mienia komunalnego gminy, w której radny sprawuje swój mandat. Radny nie może również zarządzać taką działalnością gospodarczą lub reprezentować prowadzącego ją. Należy zauważyć, iż przywoływane zakazy, zwłaszcza wyrażony w art. 24f u.s.g., kwalifikowane są jako incompatibilitas w zakresie materialnym. Kwestia łączenia mandatu radnego z funkcją w organie wykonawczym jednostek samorządu terytorialnego w obecnym stanie prawnym nie została uregulowana jednolicie. Ustawodawca bowiem nie przewiduje możliwości łączenia funkcji radnego gminy z wykonywaniem mandatu wójta (burmistrza, prezydenta miasta) jako organu wykonawczego gminy 12, przy czym jednocześnie dopuszcza taką możliwość wobec radnych powiatu i województwa, którzy mogą wchodzić w skład właściwych sobie organów wykonawczych jednostek samorządu terytorialnego. Przyjęte w tym zakresie rozgraniczenie wydaje się mieć ścisły związek z przyjętą koncepcją mającą na celu wzmocnienie pozycji organu wykonawczego gminy Prawna dopuszczalność łączenia mandatów radnego i sołtysa Z przeprowadzonej wyżej egzegezy przepisów dotyczących radnych gminy oraz analizy przepisów prawnych 7 W. Kisiel, Ustrój samorządu terytorialnego w Polsce, Warszawa 2003, s M. Kasiński, Monizm i pluralizm władzy lokalnej. Studium prawno-polityczne, Łódź 2009, s. 307 i n. 9 Tekst jedn. Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz ze zm., dalej: u.s.g. 10 Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 220, poz ze zm. 11 Por. uchwała NSA z 2 kwietnia 2007 r., II OPS 1/07, ONSAiWSA 2007, nr 3, poz Zob. art. 27 pkt 2 u.s.p. 13 R. Budzisz, Kilka uwag nad modelem organu wykonawczego w gminie, Samorząd Terytorialny 2007, nr 1 2, s. 37.

3 u.s.g. kształtujących pozycję ustrojową sołtysów wynika, że łączenie mandatu radnego gminy ze stanowiskiem sołtysa 14 jest możliwe, gdyż expressis verbis zakaz taki nie został sformułowany. Z całą pewnością zakaz taki nie jest określony ani nie da się go wyinterpretować z art. 25b pkt 3 u.s.g. Mimo to, zapewne z powodu braku świadomości prawnej, zdarzają się przypadki mylnego odczytywania brzmienia przywoływanego przepisu jako zakazu sprawowania mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa. Taka interpretacja art. 25b pkt 3 u.s.g. jest niewłaściwa, gdyż zarówno w doktrynie, jak i judykaturze wyrażone jest przekonanie, że jednostki pomocnicze gmin nie są innymi, niezależnymi jednostkami samorządu terytorialnego, a jedynie tworzonymi, co do zasady fakultatywnymi, strukturami samorządu gminnego. Jednostki pomocnicze gminy nie mają odrębnej od gminy osobowości prawnej, działają w ramach osobowości prawnej właściwych jednostek samorządu terytorialnego, które w drodze stosownych uchwał zdecydowały o ich powołaniu 15. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z 2 kwietnia 1997 r. 16 w art. 163 wskazuje, że podstawową jednostkę samorządu terytorialnego stanowi gmina, a inne jednostki samorządu lokalnego lub regionalnego mogą być tworzone tylko w drodze ustawodawstwa zwykłego. W obecnej konstrukcji prawnej jednostki samorządu terytorialnego, obok gmin, tworzą struktury ponadgminne: powiaty i województwa samorządowe. Powyższe spostrzeżenia uzasadniają twierdzenie, że nie można kwalifikować działalności sołtysa jako członkostwa w organie innej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle obowiązującego prawa nie jest on członkiem organu innej samodzielnej jednostki samorządu terytorialnego, a jedynie organem wykonawczym fakultatywnej, pomocniczej struktury gminnej, która nie korzysta z przysługującej jednostkom samorządu terytorialnego odrębnej osobowości prawnej, o której jest mowa w art. 165 ust. 1 Konstytucji. Funkcjonuje ona w oparciu o osobowość prawną gminy powołującej jednostkę pomocniczą do życia. Tym samym nieuzasadnione jest wyprowadzanie na tej podstawie nakazu niepołączalności rozpatrywanych funkcji zaliczanych do stanowisk publicznych 17. Nadto, prowadząc dalsze rozważania, nie sposób nie zauważyć, iż istnieją prawne możliwości wprowadzenia takiego zakazu wobec wspomnianych funkcjonariuszy publicznych 18. Po pierwsze, taki zakaz można wyprowadzić z art. 24e ust. 1 u.s.g., który stanowi, że radni nie mogą podejmować dodatkowych zajęć ani otrzymywać darowizn mogących podważyć zaufanie wyborców do wykonywania mandatu radnego gminy. W świetle komentowanego przepisu radny gminy zobowiązany jest powstrzymać się od podejmowania dodatkowych zajęć, jeżeli mogłoby to podważyć zaufanie wspólnoty gminnej do wykonywania mandatu radnego gminy zgodnie z art. 23a ust. 1 u.s.g. Należy zatem przyjąć, iż sytuacje, gdy wykonywanie mandatu radnego gminy oraz sprawowanie funkcji sołtysa przez jedną i tę samą osobę miałoby się odbywać niegodnie, nierzetelnie lub nieuczciwie, w szczególności faworyzując wspólnotę sołecką, uzasadniają wprowadzenie w trybie ustawowym zakazu łączenia tych publicznych stanowisk. Trzeba przy tym zauważyć, iż możliwość stosowania takiego zakazu jest niezwykle subiektywna. Zawiłość zastosowania omawianego zakazu wynika z trudności oceny podejmowanych działań, spełniających znamiona niegodności, nieuczciwości i nierzetelności. Co więcej, niezwykle trudne wydaje się udowodnienie, iż działania radnego będącego jednocześnie sołtysem nie są prowadzone dla dobra gminy i jej wspólnoty. Dlatego też zakaz łączenia mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa na podstawie art. 24e ust. 1 powinien być postrzegany nie jako klasyczny incompatibilitas, za którego naruszenie przysługuje określona sankcja, ale jako lex imperfecta. Skutki nierespektowania tej normy będą raczej utożsamiane z sankcjami moralno-etycznymi względnie politycznymi, aniżeli prawnymi, chyba że naruszenie przywoływanej normy prawnej nastąpi wskutek popełnionych czynów przestępnych. Czyny te określono w ustawie z 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny 19, w szczególności dotyczą one przestępstw rozdziału 14 Por. A. Banaszkiewicz, Bobowa od nowa. Wolna witryna mieszkańców gminy Bobowa, (dostęp: ). 15 Definicja terminu jednostki pomocniczej gminy zob. R. Michalska-Badziak, w: M. Stahl, B. Jaworska-Dębska (red.), Encyklopedia samorządu terytorialnego dla każdego, cz. 1, Ustrój, Warszawa 2010, s Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm. 17 Zarówno funkcja radnego, jak i funkcja sołtysa jest godnością publiczną, podlegającą prawnej ochronie. Zob. art. 25 ust. 1 i art. 36 ust. 3 u.s.g. 18 Katalog zakazów dotyczących radnych gminy jest niezwykle szeroki i został sformułowany w licznych źródłach prawa. Por. R. Skwarło, Zakazy obowiązujące radnych i skutki ich naruszenia, (dostęp: ). 19 Dz.U. z 1997 r. Nr 88, poz. 553 ze zm.

4 XXIX k.k., np. przyjęcia korzyści majątkowej w zamian za załatwienie określonej sprawy (m.in. art. 228, art. 230 i 230a k.k.) 20. Drugą sytuacją, w której w grę wchodzi możliwość wprowadzenia zakazu łączenia przedstawicielskiego mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa, wyłanianego w wyborach bezpośrednich przez zebranie wiejskie, jest zawarcie takiego zakazu w ustrojowym akcie sołectwa, jakim jest jego statut. Możliwość taka powstaje z ustawowo przynależnej swobody kształtowania ustroju jednostek pomocniczych gmin 21, która materializuje się w postaci uchwalenia ich statutów. Statuty te, będąc de facto aktami prawa miejscowego, podlegają konsultacjom społecznym, w których wspólnota wyraża swoją opinię w zakresie funkcjonowania jednostki pomocniczej gminy, w tym także sołectwa, i w zakresie łączenia mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa. W związku z tym wola lokalnej społeczności wyrażona w konsultacjach, będących w swojej istocie jedną z odmian demokracji bezpośredniej 22, może stanowić podstawę do wprowadzenia przez radę gminy zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją sołtysa. Należy jednak podkreślić, iż wyrażona w konsultacjach wola społeczeństwa nie wiąże rady gminy co do wyniku, jak ma to miejsce w przypadku referendum. Niemniej jednak jej nieuwzględnienie może stanowić asumpt do stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie nadania statutu sołectwa 23, co podkreśla także orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego 24. Mając na uwadze powyższe wnioskowania, należy stwierdzić, iż w obecnym stanie prawnym łączenie mandatu radnego gminy z piastowaniem funkcji sołtysa przez tę samą osobę jest prawnie dopuszczalne, gdyż w przepisach ustrojowych samorządu gminnego nie jest wyrażony bezpośrednio zakaz łączenia tych dwóch ważnych funkcji samorządowych. Trzeba też zauważyć, że brak ustawowego zakazu w przedmiotowej sprawie nie oznacza, że problematyka ta jest indyferentna dla prawa samorządu terytorialnego i nauki administracji. Tezę tę potwierdza m.in. stanowisko doktryny, iż prawidłowe upodmiotowienie lokalnych struktur samorządowych, także tych mniejszych, powstałych z naturalnych i specyficznych uwarunkowań, może stanowić klucz do wytworzenia sprawnej samorządowej administracji publicznej, wolnej od negatywnych zachowań w postaci koncentracji władzy czy też upolitycznienia jej struktur 25. Tym samym, mając na uwadze istotę rozważanego zagadnienia oraz brak bezpośrednio wyrażonego zakazu łączenia stanowisk publicznych będących przedmiotem niniejszego opracowania, istnieją podstawy jego stosowania w praktyce. 4. Teoretyczno-praktyczne uzasadnienie zakazu centralizacji władzy gminnej Prakseologiczne potwierdzenie zakazu centralizacji władzy gminnej można odnaleźć w obecnym modelu ustrojowym władz gminy, który mocą przywoływanego już Kodeksu wyborczego, podobnie jak nieobowiązującej już ustawy z 20 czerwca 2002 r. o bezpośrednim wyborze wójta, burmistrza i prezydenta miasta 26, wprowadził na poziomie gminnym rozdział władzy stanowiąco-kontrolnej od władzy wykonawczej 27. Celem przeprowadzonej reformy władzy wykonawczej było m.in. zlikwidowanie zjawiska koncentracji władzy w strukturze samorządowej gminy, która ze swojej istoty jest konstrukcją decentralizacji władzy publicznej, poprzez jej odpolitycznienie. W konsekwencji zakładano wzrost świadomości samorządowej obywateli, co miało się przełożyć także na rozwój lokalnych wspólnot. W praktyce osiągnięcie założonych reformą efektów jest kontrowersyjne, nie można jednakże nie doceniać roli, jaką odegrała ona w życiu samorządu gminnego. 20 A. Szewc, Władze gminy, Komentarz do art. 24e ustawy o samorządzie gminnym, w: A. Szewc, G. Jyż, Z. Pławecki, Samorząd gminny. Komentarz, Warszawa 2010, s. 149 i n. 21 P. Chmielnicki, Normatywne różnicowanie struktur samorządowych, w: Wprowadzenie. Prawo samorządu terytorialnego w Polsce, red. W. Kisiel, Warszawa 2006, s Z. Witkowski, Referendum i obywatelska inicjatywa ustawodawcza, w: Z. Witkowski (red.), Prawo..., s Zob. hasło E. Olejniczak-Szałowskiej, Konsultacje społeczne w jednostkach samorządu terytorialnego, w: M. Stahl, B. Jaworska-Dębska (red.), Encyklopedia samorządu..., s Wyrok NSA z 19 marca 1999 r., II SA 1255/98, baza orzeczeń NSA, 25 Por. B. Jaworska-Dębska, Poszukiwanie dróg optymalizacji ustroju dużych miast, Samorząd Terytorialny 1992, nr 12, s Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 176, poz Zob. art pkt 6 Kodeksu wyborczego.

5 Najczęściej wskazuje się, że wprowadzeniu bezpośrednich wyborów wójta (burmistrza, prezydenta miasta) nie towarzyszyły kompleksowe zmiany systemowe ustroju samorządu gminnego, polegające w szczególności na umacnianiu pozycji sekretarza i powołaniu audytu zewnętrznego 28. Reforma ta nie doprowadziła także, poza małymi gminami, do istotnego wzrostu zainteresowania społeczeństwa sprawami publicznymi o wymiarze lokalnym. W moim odczuciu jednak zarówno systematyka prawa samorządu terytorialnego na poziomie gminnym, jak i doświadczenia empiryczne członków małych wspólnot lokalnych wskazują, że odgraniczenie władzy wykonawczej od pozostałych władz stanowiąco-kontrolnych może być korzystne, choć nie zawsze wskazane 29. Rozgraniczenie władz, o którym mowa wyżej, zostało prawnie wprost określone tylko w przypadku organów gminy, a więc wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jako organów wykonawczych, i radnych gminy, będących członkami organu stanowiącego gminy. Zakaz ten nie został sformułowany bezpośrednio w stosunku do organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, w szczególności do sołtysa, przy czym jak to wykazano wyżej zastosowanie takiego ograniczenia jest prawnie niewykluczone. Brak bezpośrednio wyrażonego przez ustrojodawcę zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją sołtysa z całą pewnością jest wynikiem zamierzonym, gdyż w świetle istoty samorządności to właśnie gmina jest właściwa do tworzenia swojej własnej niezależnej struktury w granicach obowiązujących regulacji prawnych. Prawne podstawy umożliwiające wprowadzenie zakazu łączenia mandatów radnego rady gminy i sołtysa przez jedną i tę samą osobę zostały wskazane wyżej. Ich wdrożenie jednak budzi nie mniejsze kontrowersje niż sama koncentracja stanowisk. Dlatego też uzasadnione wydaje się podjęcie rozważań nad koniecznością ich stosowania oraz płynących z tego faktu zagrożeń względnie korzyści. Już na wstępie niniejszego opracowania wykazano, iż koncentrowanie władzy w jednym ręku jest szkodliwe, choć na przykładzie parlamentu czy organów władzy samorządowej nie zawsze jest niepożądane 30. W doktrynie prawniczej panuje przekonanie, iż zgodnie z zasadą trójpodziału władzy łączenie stanowisk władczych jest niewskazane, gdy zaś chodzi o spajanie władzy wykonawczej lub ustawodawczej z władzą sądowniczą jest wręcz niedopuszczalne, przy czym należy podkreślić, że samorząd terytorialny sprawuje część władzy publicznej i jest desygnatem władzy wykonawczej 31. Jednocześnie nie sposób nie zauważyć, że jego organy stanowiąco-kontrolne tworzą prawo miejscowe w granicach ustawowych. W świetle obowiązującej Konstytucji RP akty prawa miejscowego są prawem powszechnie obowiązującym, a więc nie będzie przesadne twierdzenie, iż organy stanowiące samorządu terytorialnego spełniają funkcje lokalnych parlamentów. Ustawodawca jednak tylko na poziomie gminnym bezpośrednio zakazuje jednoczesnego działania w organach gminy. Innymi słowy, przepisy u.s.g. nie dopuszczają do spajania mandatu radnego gminy z mandatem wójta (burmistrza, prezydenta miasta). Tym samym, mając na uwadze systematykę prawa samorządowego gminy, zwłaszcza jeśli działalność sołtysa będziemy postrzegać poprzez pryzmat jego subsydiarnej aktywności wobec działalności wójta (burmistrza, prezydenta miasta), to wprowadzenie niepołączalności mandatu radnego ze stanowiskiem sołtysa byłoby wskazane. Teza ta wydaje się jednak słuszna tylko w przypadkach funkcjonowania koterii w strukturach lokalnych władz, zwłaszcza jeśli nie mają one naturalnej, skutecznej opozycji. Podobnie uzasadnione byłoby wprowadzenie zakazu łączenia funkcji radnego gminy i zajmowanie pozycji sołtysa w przypadku rozpatrywania tych dwóch urzędów w aspekcie ich zależności. Jest bowiem tak, iż działalność sołtysa jest zależna od woli organu stanowiąco-kontrolnego, czyli rady gminy, która to swoimi decyzjami kształtuje zakres działalności sołtysa. Sołtys nienależący do składu rady gminy posiada zatem tylko delegację ustawową do uczestniczenia w sesjach rady bez prawa udziału w głosowaniu, podczas gdy sołtys będący jednocześnie radnym może w nim brać aktywny udział. Tym samym może mieć on wpływ na podejmowane decyzje rady odnoszące się do obszaru jego sołeckiej działalności. W tym jednak przypadku sołtys, będący jednocześnie radnym, powinien wstrzymać się od głosowania zgodnie z postanowieniami u.s.g. Niemniej jednak w praktyce i w teorii samorządowej zauważalna jest możliwość wpływania przez sołtysa, który jednocześnie wypełnia mandat radnego gminny, na podejmowane przez organ stanowiący gminy decyzje 28 Czynniki te wskazuje prof. J. Stępień w wywiadzie prasowym, zob. M. Szerfer, Sukces reformy wymaga samorządowej kontynuacji, Fakty 2009, nr 4, (dostęp ). 29 Prof. M. Kulesza upatruje w zjednoczonym zarządzaniu gminą panaceum na bolączki rodzimej samorządności. Zob. M. Kulesza, Konsolidacja zarządzania w samorządzie wybrane zagadnienia. Uwagi do dyskusji, Samorząd Terytorialny 2006, nr 7 8, s W obecnej konstrukcji ustrojowej dopuszczalne jest łączenie mandatu posła z teką ministra oraz łączenie mandatu radnego powiatu lub województwa z członkostwem w zarządzie danej jednostki samorządu terytorialnego. 31 H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2009, s. 17.

6 w zakresie spraw reprezentowanego przez siebie sołectwa. Znamiennym przykładem może być sprawa z zakresu ustalania należnych sołtysowi diet i innych świadczeń. Podobnie można rozpatrywać kontrolę działalności sołtysa legitymującego się mandatem radnego przez organ kontrolny gminy. W obu przypadkach sołtys jest niejako sędzią we własnej sprawie, gdyż dotyczą go one osobiście. Aktywne uczestnictwo sołtysa, będącego jednocześnie radnym, w tego rodzaju czynnościach byłoby przynajmniej nieetyczne, dlatego też radny powinien wyłączyć się od prac dotyczących jego sołeckiej działalności. W przeciwnym bowiem razie działania takie mogą w znacznym stopniu przyczynić się do wypaczenia istoty samorządowej demokracji. Łączenie stanowiska sołtysa, które w jurysprudencji samorządu terytorialnego uważane jest za dalszą decentralizację władzy publicznej 32 oraz faktyczne urzeczywistnianie zasady pomocniczości, ze sprawowaniem przedstawicielskiego mandatu do rady gminy w skrajnych przypadkach może prowadzić do swoistej centralizacji władzy lokalnej w rękach aparatczyków, względnie tworzyć miejscowe grupy trzymające władzę. W jednym i drugim przypadku działalność publiczna przyjmuje formy wręcz karykaturalne i patologiczne, uwłaczając podstawowym zasadom demokratycznego państwa prawnego 33, co więcej mogą one negatywnie oddziaływać na aktywność wspólnoty. Problematyka wprowadzenia zakazu łączenia mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa uwidocznia się najczęściej przy ustalaniu, a właściwie podwójnym pobieraniu przysługujących tym mandatom diet. Tematyka ta stanowiła nawet przedmiot interpelacji poselskiej V kadencji Sejmu, złożonej przez posła D. Raczkowskiego 34. Otrzymane w tym zakresie wyjaśnienie jest niezwykle enigmatyczne, wskazuje dyskrecjonalną kompetencję organu uchwałodawczego gminy tego samego, w którego skład wchodzi sołtys będący jednocześnie radnym do rozstrzygnięcia kwestii łączenia należnych diet. Wydaje się więc, że w pełni uzasadnia to rozszerzenie zakazu łączenia stanowisk w strukturach administracji samorządowej o funkcje będące przedmiotem niniejszego opracowania. Rzeczowa analiza treści interpelacji pozwala jednak skonstatować, że także w tym przypadku najprostsze rozwiązanie, jakim jest wstrzymanie się od głosowania nad uchwałą dotyczącą przyznania i uchwalenia wysokości diet dla sołtysów, pozwoli uniknąć niepotrzebnych kontrowersji. Co więcej, pobieranie powiększonych należności za diety radnego i sołtysa wynika z różnych podstaw prawnych, przy czym radny otrzymuje je obligatoryjnie, a sołtys fakultatywnie na podstawie uchwały właściwej rady gminy, która ustala je stosownie do konkretnych warunków wykonywania funkcji sołtysa. Ponadto można domniemywać, że wszelkie próby pobierania niesłusznie kumulowanych diet i innych należności finansowych, przysługujących funkcjonariuszom publicznym, spowodują wprowadzenie odpowiednich instrumentów, środków prawnych, gwarantujących postulowaną prawidłowość. Implementację incompatibilitas do przepisów o samorządzie gminnym mogą uzasadniać także przypadki, w których sołtys będący jednocześnie radnym, w wyniku dekoncentracji zewnętrznej, otrzymuje upoważnienie do załatwiania indywidualnych spraw z zakresu administracji publicznej na podstawie art. 39 ust. 4 u.s.g. Należy przy tym podkreślić, że sytuacje, o których mowa wyżej, już w przypadku samego przekazywania uprawnień z zakresu orzecznictwa administracyjnego budzą wiele wątpliwości 35, a cóż dopiero gdy są one scedowane na sołtysa, który jednocześnie jest członkiem rady gminy. Czynnikiem uzasadniającym wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją sołtysa w tej samej gminie może być również procedura uchwalania funduszy sołeckich, które przyznawane są na wniosek zebrania wiejskiego z inicjatywy właściwych sołtysów, rad sołeckich lub samych mieszkańców w liczbie przynajmniej 15 pełnoletnich członków wspólnoty. Fundusz ten wyodrębniany jest z budżetu gminy na podstawie stosownej uchwały rady gminy, a ponadto głosami radnych środki funduszu sołeckiego mogą być zwiększone ponad kwotę obliczoną na podstawie art. 2 ust. 1 ustawy z 20 lutego 2009 r. o funduszu sołeckim 36. W świetle przedstawionych wyżej trybu i formy ustanawiania oraz przydzielania funduszu sołeckiego uwidocznia się kontrowersyjność udziału sołtysa, będącego jednocześnie radnym gminy, w procedurze tworzenia funduszu sołeckiego. W doktrynie samorządowej utarło się przekonanie, że prace zmierzające do przygotowania i wykonania planu finansowego, jaki z całą pewnością stanowi fundusz sołecki, bez względu na 32 Decentralizacja ta odbywa się poprzez swoistą dekoncentrację wewnętrzną władzy gminnej. Zob. H. Izdebski, Samorząd..., s ; M. Augustyniak, Status prawny jednostki pomocniczej gminy w sferze prawa prywatnego, Administracja Teoria, Dydaktyka, Praktyka 2008, nr 3, s W. Osiatyński, Potrzeba rewolucji prawnej, Polis 1999, nr 1 2, s Interpelacja poselska zgłoszona 6 września 2007 r. na posiedzeniu nr 47, sygn. SPS / M. Augustyniak, Jednostki pomocnicze gminy, Warszawa 2010, s Dz.U. Nr 52, poz. 420 ze zm.

7 jego nazwę, powinny być co do zasady domeną podmiotów realizujących te plany, a nie organów je stanowiących 37. Powyższa teza dotyczy wprawdzie ingerowania rady gminy w monopol działalności wójta, zważywszy jednak na fakt, że sołectwo stanowi dalszą, wewnętrzną decentralizację władzy, opartą na zasadzie subsydiarności, wprowadzoną w celu ułatwienia gminie zadań publicznych, uprawnia do zastosowania jej w sołectwie. Powyżej przytoczone przesłanki uzasadniające wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego rady gminy z funkcją sołtysa w tej samej gminie wykazują wspólną cechę, która wiąże się z utylitarnym charakterem ocen będących podstawą zastosowania zakazu łączenia mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa. 5. Negatywne przesłanki zakazu łączenia mandatu radnego z funkcją sołtysa Obok podstaw wprowadzenia zakazu łączenia stanowisk będących przedmiotem artykułu istnieją dość wyraźne przesłanki nieimplementowania incompatibilitas w przepisach o ustroju gminnym w stosunku do radnego i sołtysa. Jest nią z całą pewnością swoisty deficyt zainteresowania mieszkańców wspólnoty działalnością publiczną, prowadzoną w szczególności pro publico bono, co skutkuje brakiem odpowiednich kandydatur na stanowiska tej kategorii. Analogicznie przyczyny łączenia mandatu radnego gminy z działalnością społeczną sołtysa upatrywać możemy w przypadkach, gdy osoby piastujące te dwa samorządowe stanowiska gwarantują ich właściwe, zgodne z prawem i wszelkimi zasadami, zarówno moralno-etycznymi, jak i jurydycznymi, urzeczywistnianie na lokalnej scenie spraw publicznych. Faktem jest, że w praktyce samorządowej można odnaleźć przykłady ukazujące prawidłową działalność publiczną, wykonywaną przez osobę będącą jednocześnie radnym i sołtysem 38. Jest to niezbity dowód na to, iż łączenie mandatów społecznego zaufania w radzie gminy i sołectwie nie musi stanowić zagrożenia dla idei demokracji oraz samorządności, wręcz przeciwnie może stać się asumptem do dalszego jej rozwoju. Moim zdaniem są to jednak raczej wyjątki potwierdzające, że łączenie mandatu radnego gminy z mandatem sołtysa nie jest właściwą praktyką. Uzasadnienie łączenia funkcji władzy publicznej na poziomie gminy w osobach radnego i sołtysa odnaleźć można w tym, że radny za działalność samorządową otrzymuje określoną gratyfikację w postaci diety, natomiast sołtys, który także jest uważany za funkcjonariusza publicznego, swoją funkcję sprawuje społecznie, a za prowadzoną przez niego działalność co do zasady nie otrzymuje uposażenia 39. Fakultatywność przyznania przewodniczącym organów wykonawczych jednostek pomocniczych gmin rekompensaty finansowej za wykonywanie obowiązków służbowych opiera się na daleko idącej opcjonalności funkcjonowania jednostek pomocniczych gmin. Jest bowiem tak, iż ustrój jednostek pomocniczych, zgodnie z istotą samorządności, może być kształtowany przez radę gminy niemal swobodnie, zawsze jednak w granicach obowiązującego prawa. W mojej opinii przyznana swoboda w kreowaniu ustroju jednostek pomocniczych gminy może uzasadniać łączenie mandatu radnego z funkcją sołtysa, ale tylko w przypadku, kiedy taką wolę wyrazi wspólnota sołecka. Nie można pominąć praktycznej strony uzasadniającej możliwość łączenia mandatu radnego rady gminy z wykonywaniem funkcji sołtysa w tej samej gminie, jakim jest synergia działalności publicznej. Wśród praktyków samorządu gminnego panuje powszechne przekonanie, że łączenie mandatu radnego gminy z funkcją sołtysa jest korzystne dla rozwoju lokalnej społeczności, gdyż osoba łącząca te dwie funkcje znajduje się bliżej spraw publicznych. Trudno nie zgodzić się z tym uzasadnieniem praktyków, należy jednak pamiętać, że za tym dowodzeniem kryje się także znaczne niebezpieczeństwo dla idei demokracji i samorządności. Czyha ono w zastosowanym zwrocie spraw publicznych, który jest terminem wysoce nieostrym, umożliwiającym dokonywanie szerokiej nadinterpretacji w celu realizacji partykularnych interesów osób trzymających władzę. Niewątpliwie sprawy publiczne dotyczą dobra ogółu wspólnoty, na które składają się interesy jednostkowe. 37 A. Ostrowska, E. Ruśkowski, Opracowanie projektu uchwały budżetowej, w: C. Kosikowski (red.), Finanse samorządowe, Warszawa 2008, s. 345 i n. 38 Przykładem takiej aktywności może być działalność sołtysa w jednej wsi gminy Osielsko, który swój urząd sprawuje nieprzerwanie od 35 lat, a od pięciu kadencji zasiada w radzie gminy, łącząc jednocześnie mandat przedstawicielski organu uchwałodawczego z funkcją organu wykonawczego jednostki pomocniczej gminy, przy czym na każdym zebraniu wiejskim, na którym wybiera się organy sołectw, zawsze niemal jednomyślnie obdarzany jest zaufaniem społecznym. Nigdy też z powodu łączenia funkcji przez tę osobę nikt nie wnosił sprzeciwu w tym zakresie. 39 Rada gminy może przewidzieć wypłatę należności dla sołtysa na mocy art. 37b ust. 1 u.s.g. Szerzej na temat wynagradzania sołtysa za pobieranie podatków lokalnych w drodze inkasa zob. M. Miemiec, Czy radny rady gminy może być sołtysem?, Nowe Zeszyty Samorządowe 2003, nr 2, s. 31.

8 Suma dążeń indywidualnych nie przekłada się jednak bezpośrednio na powstanie interesu publicznego, który można by zakwalifikować jako sprawę publiczną 40. Rodzi się więc pytanie, czy interes sołecki zawiera się w interesie wspólnoty gminnej i czy może być mu przypisany przymiot sprawy publicznej. W moim odczuciu interesy sołeckie są z całą pewnością częścią spraw publicznych całej wspólnoty gminnej, niemniej jednak mogą pojawiać się takie kwestie sołeckie, które w oczach wspólnoty gminnej nie uzyskują należnej aprobaty. Łączenie mandatu radnego gminy ze stanowiskiem sołtysa może się przekładać na jakość utrzymywanych więzi radnego z wyborcami. Jest bowiem tak, że radny zobowiązany jest do szeroko rozumianej reprezentacji lokalnej społeczności 41, pełnienie zatem funkcji sołtysa i jednoczesne wypełnianie mandatu radnego powoduje znaczne zwiększenie więzi osób wykonujących funkcje publiczne z ogółem mieszkańców. W tym przypadku mogą także rodzić się pytania: czyje rzeczywiście interesy reprezentuje radny gminy będący jednocześnie sołtysem: czy są to interesy wszystkich wyborców, a może tylko mieszkańców sołectwa? Czy w związku z faktem, że radny gminy ma szerszy zakres obowiązków wobec wyborcy aniżeli radni na szczeblu powiatu i województwa samorządowego 42, może wykonywać dodatkową funkcję sołtysa bez uszczerbku dla dobra lokalnej wspólnoty? 6. Konkluzja Reasumując rozważania w zakresie łączenia mandatów radnego z funkcją sołtysa, należy zauważyć, iż problematyka ta rzeczywiście jest tematyką o dużym stopniu złożoności. Istnieją okoliczności wskazujące na to, że łączenie tych stanowisk może być zarówno niekorzystne, jak i wskazane dla funkcjonowania społeczności lokalnych skupionych w samorządzie gminnym. Dokonując analizy przepisów u.s.g., które expressis verbis nie zabraniają łączenia mandatu radnego i sołtysa, można jednocześnie odnieść wrażenie, że taki zakaz został przez legislaturę wyrażony pośrednio. Wydaje się, że taki stan rzeczy jest zabiegiem celowym ustawodawcy i wynika jedynie z uprawnienia społeczności lokalnych samorządowej wspólnoty gminy do swobody kształtowania swojego wewnętrznego ustroju. Należy więc skonstatować, że wprowadzenie zakazu łączenia mandatu radnego z wykonywaniem funkcji sołtysa jest możliwe tylko decyzją właściwej rady gminy z uwzględnieniem woli lokalnej społeczności. Niestety wyrażenie woli mieszkańców wspólnoty w tym zakresie nie wiąże rady gminy co do wprowadzenia takiego zakazu. Jej nieuwzględnienie przez organ uchwałodawczy może jednak skutkować poważnymi wadami, które mogą stanowić przesłankę zakwestionowania uchwały rady gminy w sprawie ustanowienia statutu jednostki pomocniczej gminy. Co więcej, w świetle analizowanych statutów sołectw żaden organ uchwałodawczy nie wprowadził takiego zakazu łączenia mandatów 43. W związku z powyższymi uwagami należy skłaniać się do wniosku, że zakaz łączenia stanowisk będących tematem artykułu może być wprowadzony w drodze statutowej, jednocześnie niezwykle korzystne wydaje się wyrażenie w przepisach u.s.g. normy zakazu łączenia tych stanowisk o charakterze względnie obowiązującym. W moim przekonaniu jej implementacja, choćby w postaci przepisów ius dispositivum, nie jest jednak bezwarunkowo konieczna, choć w istotny sposób mogłaby uświadomić członkom lokalnej wspólnoty jej demokratyczną siłę, a przy tym zapobiegać angażowaniu się osób publicznych w sytuacje mogące nie tylko podawać w wątpliwość ich osobistą bezstronność czy uczciwość, lecz także podważać autorytet władzy samorządowej i zaufanie wyborców. Większą uwagę należy skierować bowiem na zwiększenie świadomości prawnej i obywatelskiej społeczeństwa w zakresie samorządności i demokracji, szczególnie w zakresie prowadzenia wykładni i stosowania obowiązującego prawa. Obserwacje potwierdzają, że to czynnik społeczny jest gwarantem sprawnego funkcjonowania podstawowych jednostek samorządu terytorialnego, czego potwierdzeniem mogą być wyniki ostatnich wyborów samorządowych na szczeblu gmin. W ostatnich wyborach samorządowych najczęściej wybierano osoby, które nie były związane z żadną partią polityczną. Zwycięzcy tych wyborów to w znacznej mierze kandydaci niezależni względnie reprezentujący układy pozapartyjne, które można określić mianem lokalnych grup 40 M. Laskowska, Interes publiczny, w: Leksykon prawa administracyjnego, red. E. Bojanowski, K. Żukowski, Warszawa 2009, s Zob. art. 23 ust. 1 u.s.g. 42 B. Jaworska-Dębska, Formuła wykonywania mandatu radnego, w: Instytucje współczesnego prawa administracyjnego. Księga jubileuszowa Profesora zw. dra hab. Józefa Filipka, red. I. Skrzydło-Niżnik, P. Dobosz, D. Dąbek, M. Smaga, Kraków 2001, s Kwerendzie, pod względem wprowadzenia przez właściwą radę gminy zakazu będącego przedmiotem artykułu, poddano statuty jednostek pomocniczych gmin województwa dolnośląskiego oraz jednostek pomocniczych gmin powiatów: bydgoskiego i grudziądzkiego w województwie kujawsko-pomorskim.

9 działania, legitymujące się znaczącym zaufaniem społecznym 44. Przedstawione fakty dowodzą, że społeczności lokalne w zdecydowanej większości przypadków dokonując wyborów, nie sugerowały się kluczem politycznym, a jedynie kierowały się dobrem swoich małych ojczyzn. Summary Merges mandate councilor of the municipality with village administrator office. Legal and ethical dilemmas Unrestrained concentration of public authority is undesirable for the essence of democracy, society counteracts it the harmful effects through a variety of constitutional and legal instruments, a special place in this regard has the principle of incompatibility of public offices. Domestic legislation enacted this principle at all levels public authority also in the community, and particularly it relates the monocratic executive organs and members of municipal councils, not to mention anything about village administrators. In practice local self-government, there are often cases of mergers of public trust mandates, which may be a source of unnecessary controversy. Clarification of these problems seems to be a complex matter, the solution could find in municipal autonomy granted to the community to shape their own internal system. Key words: municipality auxiliary entity, subdivision of rural municipality, village administrator, local (authority) councillor, concentration of public power, principle of incompatibility. 44 W świetle wyników bezpośrednich wyborów wójtów (burmistrzów, prezydentów miast) z 2010 r. znacząca część kandydatów uzyskała swój mandat już w pierwszej turze wyborów. Zob. publikację internetową z r., Kto wygrał wybory samorządowe?, (dostęp: ); artykuł prasowy: Zwycięzcy i przegrani wyborów samorządowych, Przegląd 2010, nr 10, wydanie elektroniczne.