Trzeci sektor w Polsce - rola i zagrożenia płynące z wypełniania funkcji i zadań administracji publicznej

Transkrypt

1 ISSN Trzeci sektor w Polsce - rola i zagrożenia płynące z wypełniania funkcji i zadań administracji publicznej Michał Grotkowski

2 Istota trzeciego sektora Mianem trzeciego sektora określa się wszystkie organizacje pozarządowe. Określenie to pochodzi z języka angielskiego i wiąże się z aktywnością społeczno - gospodarczą w nowoczesnych państwach demokratycznych. Jako pierwszy sektor zdefiniowana jest administracja publiczna, określana też błędnie sektore państwowym, drugim sektorem jest obszar stosunków biznesu, czyli tych, których działalność jest nastawiona na osiąganie zysku, natomiast działające nie dla zysku organizacje społecznie to sektor trzeci. To co zbliża trzeci sektor do sektora publicznego, to działanie na rzecz dobra wspólnego, tyle że organizacja na formę dobrowolności i samoorganizacją społęczeństwa stając się jednocześnie partnerem w wywiązywaniu się państwa z obowiązku świadczenia usług. Sektor pozarządowy ze swej natury odnoszący się do tego, co poza rządem, obejmuje szeroki i niezmiernie zróżnicowany wachlarz instytucji i zjawisk samoorganizacji społecznej. 1 Ustawa z dnia 24 kwietnia 2003 r. o działalności pożytku i o wolontariacie zawiera definicję organizacji pozarządowej. 2 Organizacje pozarządowe najczęściej działają w formie stowarzyszeń lub fundacji. W literaturze przedmiotu organizacjom pozarządowym przypisuje się szerokie znaczenie w życiu społecznym. W tocquevile owskim ujęciu ich rolą jest stwarzanie obywatelom możliwości ekspresji swych poglądów, potrzeb, interesów poza strukturami administracji 3 bez możliwości wpływu na procesy podejmowania decyzji. Natomiast koncepcja polityki neoinstytucjonalnej C. Offe go 4 przedstawia inaczej rolę i znaczenie organizacji pozarządowych w nowoczesnych społeczeństwach, które pośrednicząc miedzy władzą a społeczeństwem, wyrażają potrzeby i przejmują obsługę pewnych obszarów życia społecznego. Funkcja pośrednika pomiędzy społeczeństwem a rynkiem (gospodarką) i państwem w świadczeniu usług społecznych i realizacji innych społecznych celów jest obecnie i będzie w najbliższych latach źródłem intensywnego rozwoju trzeciego sektora, a także zwiększenia różnorodności form jego instytucji i metod osiągania celów. 5 Z obserwacji 1 P. Gliński, Polskie społeczeństwo obywatelskie sektor pozarządowy [w:] Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie, P. Gliński, B. Lebenstein, A. Siciński (red.), Wydawnictwo IFiS PAN, Warszawa 2004, s Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm. 3 B. Lewenstein, H. Palska, Organizacje pozarządowe na scenie publicznej Polski okresu transformacji: dynamika rozwojowa i relacje z władzą analiza badań jakościowych, [w:] P. Gliński, B. Lewenstein, A Siciński (red.), Samoorganizacja społeczeństwa polskiego: III sektor i wspólnoty lokalne w jednoczącej się Europie. WIFiS PAN, Warszawa 2004, s koncepcja polityki neoinstytucjonalnej przedstawiona została w C. Offe, Nowe ruchy społeczne. Przekraczanie granic polityki instytucjonalnej, [w:] J. Szczupaczyński (red.), Władza i społeczeństwo, Wydawnictwo Naukowe Scholar, Warszawa PHPSESSID=1b6b94f46b9108fa35fe1692b5e4cf86 [ dostęp ] 2

3 wynika, że neoinstytucjonalny model mieszany daje większe możliwości do rozwoju inicjatyw obywatelskich. By ukazać wagę znaczenia trzeciego sektora w życiu publicznym instytucje międzynarodowe jak Rada Europy 6 czy Unia Europejska 7 prowadziły własne prace w celu wzmocnienia ram prawnych społeczeństwa obywatelskiego w Europie poprzez przygotowanie zaleceń dla norm tworzenia ustawodawstwa oraz praktyk w odniesieniu do organizacji pozarządowych. Dla skutecznego działania podmiotów trzeciego sektora w głównej mierze nieodzowne jest kreowanie takich norm prawnych, które miałyby na względzie specyfikę ich działalności, w wypracowanie takich modeli działania, które od strony proceduralnej - ograniczałyby biurokrację do niezbędnego minimum i ułatwiałyby zakładanie i prowadzenie podmiotów tego sektora. Możemy się spodziewać, że utworzenie modelu regionalnego szczebla zarządzania przyczyni się do poprawy efektywności zarządzania i zgodności regulacji. Zwiększenie udziału podmiotów prywatnych i koordynacji między państwami na poziomie regionalnym mogą doprowadzić do opracowania wspólnych norm, a jeśli się uda, wprowadzić wyniki jako powszechnie obowiązujące regulacje. Zwiększenie przejrzystości wymogów prawnych ogranicza możliwość błędnej wykładni prawa. 8 Państwa członkowskie Unii Europejskiej mają swobodę w zakresie określania usług społecznie użytecznych oraz sposobów ich realizacji. Mogą przyjąć model realizacji bezpośredniej - za pomocą swoich własnych struktur, bądź też powierzać wykonywanie takich usług zlecając je na zewnątrz (outsorcing 9 ). Prywatyzacja zadań publicznych jest urzeczywistnieniem zasady pomocniczości, która wyraża pierwszeństwo aktywności społeczeństwa obywatelskiego nad działaniami administracji publicznej. Organizacje pozarządowe mają istotny wkład w rozwój i realizację demokracji oraz praw człowieka, w szczególności poprzez promowanie świadomości publicznej, udział w życiu publicznym oraz 6 W zaleceniach opracowanych przez RE m.in. określono zalecenia dla form współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi, mechanizmy dopuszczenia do uczestnictwa w procesie decyzyjnym a także powinność wspierania finansowego poprzez finansowanie, zwolnienie z podatków czy dopuszczenie do przekazywania darowizn w postaci odliczeń od podatku, szerzej na ten temat w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie 7 Wszelkie działania podejmowane przez Komisję Europejską w postaci wydanych Dyrektyw jak i orzeczenia Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości dotyczące funkcjonowania trzeciego sektora miały za zadanie doprowadzić do standaryzacji i uproszczenia prawa i jego wykładni w państwach członkowskich, gdzie przyjęto m.in., że podmioty publiczne są odpowiedzialne za programowanie, regulowanie i kontrolę usług społecznych a podmioty trzeciego sektora świadczą w odniesieniu do misji użyteczności publicznej usługi z gwarancją rekompensaty finansowej otrzymywanej przez dostarczycieli usług oraz są za nie współodpowiedzialni. 8 Por. S. H. McLaughlin, Building Efficient Models of Global Governance: The Role of the EU Regional Tier, Robert Schuman Centre For Advanced Studies, s. 3, [dostęp ] 9 Termin outsourcing jest połączeniem słów outside resoureces using, czyli korzystanie z zasobów zewnętrznych. 3

4 zapewnienie przejrzystości i odpowiedzialności władz publicznych, a także równie niezastąpiony wkład w życie kulturalne i dobrobyt społeczny. 10 Podchodząc do tematu w ten sposób można rozważać możliwość zastąpienia państwa przez organizacje pozarządowe w zakresie realizacji specjalnej grupy zadań publicznych, jakimi są usługi społeczne. Państwo nie zawsze ma możliwość wytworzyć odpowiednich relacji ze społeczeństwem, tak niezbędnych dla skutecznej realizacji celów społecznych. Dosyć często nie dysponuje odpowiednimi strukturami pozwalającymi na prowadzenie działalności w takim charakterze. Szczególnie w państwach byłego bloku wschodniego, w związku transformacją systemową a z tym samoograniczeniem zadań aparatu administracyjnego i jego nieudolności działań, doszło do rozbudowy sektora pozarządowego, który przejął wykonywanie dotychczasowych zadań państwa. To wpłynęło na zmianę pozycji organizacji społecznych. Przeszły one z pozycji podmiotów nadzorowanych i ograniczonych w zakresie wykonywanych zadań w podmioty współadministrujące w wielu dziedzinach. 11 Jednakże należy pamiętać, że najważniejsze funkcje państwa wykonywane są przez administrację zarządzaną przez państwo. Tak więc wszelkie stany zagrożenia życia i zdrowia obywateli muszą pozostać w gestii państwa, gdyż tylko ono posiada sprawnie funkcjonujące organy a także konieczne władztwo umożliwiające podjęcie odpowiednich działań w stanach zagrożenia. Funkcjonowanie w warunkach kryzysowych, ogólnoświatowy problem z międzynarodowym terroryzmem jak i problemy wewnętrzne jakimi jest trwałe bezrobocie powodują, że rozwiązania stosowane w wielu krajach oparte są na wiedzy i doświadczeniach zdobytych przez inne kraje. Obecnie żadnego państwa nie stać na eksperymentowanie i wprowadzanie metodą prób i błędów własnych rozwiązań, gdy sytuacja wymaga natychmiastowej i skutecznej przy tym reakcji. Standaryzowanie współpracy międzysektorowej jest kolejnym etapem ewolucji polityki państwa wobec organizacji pozarządowych w Polsce po 1989 roku. 12 Lata czyli okres po transformacji ustrojowej a przed wejściem w życie Ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie 13 w zakresie współpracy pomiędzy administracją publiczną a organizacjami pozarządowymi charakteryzował się zdecydowaną przewagą rozwiązań 10 Uzasadnienie wagi organizacji trzeciego sektora w życiu publicznym przyjęte na forum Rady Europy w Zaleceniach CM/Rec(2007)14 Komitetu Ministrów dla państw członkowskich w sprawie statusu prawnego organizacji pozarządowych w Europie 11 E. Ura, Zagadnienia prawa administracyjnego i funkcjonowania administracji publicznej, Przemyśl 2006, s M. Rymsza, Standaryzacja współpracy administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi jako element polityki państwa wobec trzeciego sektora [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s Dz. U. 2003, Nr 96, poz. 873 ze zm. 4

5 praktycznych. 14 Główne rozwiązania systemowe opierały się na ogólnych założeniach standardów współpracy, rozumianych jako pewien utrwalony sposób działania. Wydaje się, że odnośnie tego okresu można powiedzieć, że polityka instytucji publicznych w tym okresie nakierowana była na budowanie relacji niż faktycznej współpracy, choć już wtedy odwoływano się do zasad pomocniczości, skuteczności czy transparentności podejmowanych działań. Projekt ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie był pierwszym krokiem poczynionym w celu pełnej regulacji kwestii trzeciego sektora w Polsce. Do momentu uchwalenia ustawy nie istniały przepisy wyraźnie określające zasady wykonywania zadań publicznych oraz rolę trzeciego sektora. Prace nad ustawą trwały dość długo, gdyż rozpoczęły się jeszcze w 1995 r., opracowywano ją wspólnie w ramach prac rządowych i organizacji pozarządowych. W związku powstaniem rządu J. Buzka i planowaną reformą ustroju państwa prace nad projektem nakierowano na formułę współpracy organów administracji publicznej z organizacjami pozarządowymi. Niestety z pojawieniem się ułomnej ustawy o finansach publicznych w 1998 r., w której uniemożliwiono zlecanie zadań podmiotom pozarządowym, prace nad ustawą utknęły w martwym punkcie. Szczególny problem stanowił różny rodowód organizacji pozarządowych, które w części powołane zostały jeszcze przez władzę ludową, inne natomiast są wynikiem inicjatyw oddolnych z okresu po 1989 r., dlatego stworzenie prawa obejmującego zakresem wszystkie możliwości wydawało się trudne. Do intensywniejszej pracy nad ustawą powrócono w 2001 r. po ponownym objęciu władzy przez lewicowy rząd, a prym w tworzeniu prawa wiódł trzeci sektor w postaci Forum Inicjatyw Pozarządowych. Wypracowany przez rząd projekt trafił w 2002 r. do Sejmu i w zasadzie bez większych zmian został przyjęty. Uchwalona ustawa ma systemowe znaczenie dla funkcjonowania społeczeństwa obywatelskiego, a w uzasadnieniu do ustawy można przeczytać: Dokonując oceny dotychczasowych rozwiązań prawno organizacyjnych dotyczących działalności sektora organizacji pozarządowych w Polsce, a w szczególności kwestii zasad i form współpracy władz publicznych z tym sektorem, a także materii wolontariatu, należy stwierdzić, iż do dnia dzisiejszego nie ma jednolitej ustawowej regulacji normującej powyższe zagadnienia 15. Wprowadzone rozwiązanie legislacyjne to nie zabieg kosmetyczny, lecz wyraźna zmiana kursu dotychczasowej polityki w zakresie zarządzania publicznego i dowartościowanie oddolnych inicjatyw obywatelskich oraz ich utrwalenie w systemie instytucjonalnym państwa 16, która w znacznej mierze odpowiada na 14 por. P. Frączak, R. Skrzypiec, Analiza aktualnych warunków współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, [w:] M. Rymsza, P. Frączak, R. Skrzypiec, Z. Wejcman, Standardy współpracy administracji publicznej z sektorem pozarządowym, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s Uzasadnienie do projektu ustawy o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, Druk Nr 263, Sejm RP IV kadencji, s. 1. 5

6 zapotrzebowanie współczesnego rynku organizacji pozarządowych. Starano się podążać za życiem, za dynamicznym rozwojem społeczeństwa obywatelskiego. Istotnymi, z punktu widzenia celu artykułu zmianami w prawie dotyczących funkcjonowania trzeciego sektora w Polsce, są zmiany podmiotowe związane z przekazywaniem organizacjom pozarządowym funkcji i zadań z zakresu administracji publicznej. Normując miejsce organizacji pozarządowych ustawodawca ugruntowuje w społeczeństwie świadomość istniejących inicjatyw obywatelskich oraz podnosi znaczenie ich funkcji zarówno jako dostawcy usług społecznych jak i reprezentowania potrzeb i interesów grup społecznych i środowisk, a także kontroli sektora publicznego, co stanowi o kierowaniu idei organizacji pozarządowych w stronę ustawowego zdefiniowania ich pozycji jako rzeczywistych podmiotów polityki społeczno - gospodarczej. Dzięki dużej presji ze strony organizacji pozarządowych wprowadzone do ustawy długo oczekiwane zmiany spowodują zwiększenie zainteresowania społeczeństwa rozwiązywaniem lokalnych problemów, przyczyniając się tym samym do wzmacniania roli trzeciego sektora w rozwój społeczeństwa obywatelskiego. Ustawa o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie uchwalona w 2003 r. była pierwszym aktem prawnym regulującym współdziałanie organizacji pozarządowych z samorządem. Od momentu wejścia w życie była 11-krotnie zmieniana, jednak żadna z nowelizacji nie była gruntowna. W trakcie wielodniowych prac nad ostatnim projektem udało się osiągnąć ponadpartyjny i ponadsektorowy kompromis, co niewątpliwie bardzo dobrze świadczy o stronie rządowej, parlamentarnej i stronie społecznej pracujących nad tym projektem. W pracach nad nowelizacją brała udział grupa robocza składająca się z przedstawicieli z ramienia rządu - głównie Departamentu Pożytku Publicznego, samorządu oraz ze strony organizacji pozarządowych - żadna z nowelizacji nie podlegała takim konsultacjom z przedstawicielami strony społecznej. Kilkuletnie obowiązywanie Ustawy pozwoliło na zebranie wiedzy dotyczącej praktycznego funkcjonowania jej przepisów. Kluczowe dla sektora pozarządowego wprowadzenie do ustawy zmian poprzedziły badania dotyczące funkcjonowania ustawy i konsultacje społeczne 17. Większość zmian jakie wprowadzono w 2010 r., są odpowiedzią na pojawiające się w praktyce trudności. W niektórych punktach wymagane było wprowadzenie uproszczenia, a w innych z kolei konkretyzacji pewnych procedur. 16 E. Leś, Rola Rady Działalności Pożytku Publicznego w kształtowaniu polskiego dialogu obywatelskiego i demokracji uczestniczącej. Wykład wygłoszony podczas inauguracyjnego posiedzenia Rady Działalności Pożytku Publicznego 27 listopada Szereg badań dotyczących ułomności ustawy w pierwszych latach funkcjonowania prowadzono w Instytucie Spraw Publicznych. 6

7 W znowelizowanej wersji ustawy pojawiły się również przepisy umożliwiające udzielanie przez jednostki samorządu terytorialnego pożyczek i gwarancji na realizację zadań w sferze pożytku publicznego dla małych organizacji bez zaplecza materialnego, które nie posiadają żadnych środków w szerokim tego słowa znaczeniu a także w celu wsparcia działań NGO w trybie pozakonkursowym, np. w przypadku wystąpienia klęski żywiołowej. Z perspektywy ogólnych opinii na temat wpływu UDPP na kształt wzajemnych relacji sektora pozarządowego i publicznego na pewno należy docenić fakt, że w projekcie nowelizacji poszerzono katalog uregulowanych przepisami form współpracy o instytucję partnerstwa publiczno-społecznego. 18 Wszelkie modyfikacje prawa zawarte w nowelizacji z 2010 r. wprowadzono w zasadzie za sprawą najbardziej zainteresowanej strony trzeciego sektora. Analizując ścieżkę legislacyjną, szczególnie postępujący proces zbliżania się do decyzji, uwidoczniła się ogromna jego rola a nawet sam fakt liczenia się podmiotów decyzyjnych z opiniami środowiska, którego zmiany dotyczyły. Wiele proponowanych zmian zostało, jako bardzo istotne i wpływające na jakość prawa, wprowadzone do ustawy. W interesie zarówno administracji publicznej jak i podmiotów NGO było poprawienie przepisów w celu dokonania odpowiednich zmian podmiotowych jako elementu modernizacji administracji i tylko taki splot wzajemnych oczekiwań gwarantował pomyślność. Należy zaznaczyć również, że uwidoczniła się w tym miejscu niespotykana zgoda polityczna. Wszystkie środowiska polityczne generalnie mówiły o wprowadzanych zmianach jednym głosem. W sytuacji, gdyby pojawiła się znaczna rozbieżność stanowisk zarówno ze strony podmiotów trzeciego sektora oraz polityków, scenariusz mógłby wyglądać zgoła odmiennie i pomnąc wnioski płynące z takich doświadczeń, spory doktrynalne mogłyby skutecznie zablokować proces modernizacji tej części administracji publicznej. Czas jaki upłynął od uchwalenia pierwotnej wersji pozwolił dokonać analizy spraw istotnych, które wymagały modyfikacji. Nie należy w tym miejscu pomijać faktu, że poza usprawnieniem współpracy międzysektorowej ustawodawcy chodziło głównie o potrzebę modernizacji systemu dostarczania usług publicznych. Wszelkie zmiany podmiotowe wprowadzone nowelizacją z 2010 r. świadczą o chęci podniesienia jakości i skuteczności świadczenia administracji oraz o świadomej formie zwiększania partycypacji społecznej, czego ukazanie jest również celem tejże pracy. Zakres zlecania zadań i funkcji administracji publicznej i współpraca z organizacjami pozarządowymi 18 G. Makowski, Jaki mamy pożytek z ustawy o działalności pożytku publicznego? Wnioski z najnowszych badań, ISP, Warszawa 2007, s. 8 7

8 W związku z tym, że współczesna administracja nie jest w stanie objąć swym działaniem coraz to nowych obszarów, a ze wzrostem zadań administracji publicznej rosną oczekiwania społeczne, nieuchronnie prowadzi to do konieczności włączania podmiotów spoza administracji publicznej do wykonywania funkcji z jej zakresu. Takie działanie oparte jest na wykonywaniu funkcji zleconych z zakresu administracji publicznej. Obecna tendencja wpisuje się w szeroki kontekst procesu prywatyzacji zadań publicznych. Szczegółowy zakres zlecania zadań i funkcji administracji podmiotom pozarządowym został określony w ustawie o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie. Pierwotnie sfera ta obejmowała 24 dziedziny, lecz wskutek nowelizacji z 2010 r. zreorganizowano i zwiększono katalog zadań publicznych do 33 dziedzin, w których sferze może być prowadzona działalność pożytku publicznego. Wpisanie do projektu zmian rozszerzających zakres działań organizacji pozarządowych w imieniu państwa nie natotkał sprzeciwu żadnej ze stron, wręcz obie zainteresowane były wprowadzanymi zmianami. Dodatkowo przedstawiciele Partii Kobiet wespół z Lewicą chcieli rozszerzyć katalog sfery zadań publicznych o przeciwdziałanie wszelkim przejawom dyskryminacji, które według nich miały dopełnić zakres wprowadzanych zmian. Jednakże postulat został odrzucony, ponieważ powodował jedynie powielenie przepisów, gdyż obszary te są już uwzględnione w innych dziedzinach, m.in. w kwestiach związanych z przestrzeganiem praw człowieka, edukacją, oświatą czy wychowaniem. Głównym celem dla jakiego ustawodawca zdecydował się poszerzyć katalog przekazanych zadań jest zapobieżenie przeciążeniu i rozrostowi aparatu administracji publicznej. Wiąże się to przede wszystkim z zaangażowaniem państwa w świadczenie coraz to nowej i większej liczby usług publicznych. Poprzez przekazanie wykonania zadania podmiotowi prywatnemu administracja publiczna może zmniejszyć koszty funkcjonowania, zarazem podnosząc jakość świadczonych usług oraz zwiększając przejrzystość ich finansowania. W interesie administracji publicznej było wprowadzenie takich rozwiązań, które zwiększając udział społeczeństwa w świadczeniu usług dla samego siebie, de facto dawały wymierne korzyści finansowe administracji doraźnie jak i gwarantowały zabezpieczenie w przyszłości. Z drugiej strony doprecyzowując i rozbudowując przepisy dotyczące obowiązków sprawozdawczych m.in. zobowiązując organizacje pożytku publicznego do publikowania na stronach internetowych sprawozdań z działalności wzmocniono nadzór nad trzecim sektorem zabezpieczając administrację przed utrata kontroli nad zadaniami zleconymi. Znaczenie w tej materii dla decyzji miało formalne wsparcie rządu ze strony organizacji pozarządowych. Trzeci sektor również własnymi argumentami podnosił słuszność doprecyzowania zagadnień, które w rzeczywistości już wcześniej wykonywane były przez NGO, zatem nie było żadnych przeciwwskazań, by uznać tę zmianę za istotną i trafną z punktu widzenia współpracy administracji i organizacji pozarządowych. Poza tym szerszy zakres zadań przekazany do trzeciego sektora umożliwia dalszy rozwój tego typu 8

9 organizacji, w związku z zagwarantowaniem płynności finansowej w postaci dotacji pochodzącej z administracji na dany cel. Ważnym w tej sytuacji jest fakt, że możliwość wykonywania zadań z tego zakresu dana jest tylko i wyłącznie organizacjom pozarządowym (oczywiście nie wykluczając podmiotów publicznych). Czynniki te miały istotny wpływ na podjęcie takiej decyzji przez ustawodawcę i jest pragmatycznym świadectwem postępującej modernizacji administracji. W ustawie o organizacjach pożytku publicznego i o wolontariacie określono sferę zadań publicznych. Ustawodawca też w razie potrzeby pozostawił Radzie Ministrów możliwość do określenia w drodze rozporządzenia, zadania w zakresie innym niż wymienione w ustawie jako należące do sfery zadań publicznych, z możliwością powierzenia wykonywania go podmiotom pozarządowym zapewniając wystarczające zaspokajanie potrzeb społecznych. Takie brzmienie przepisów daje funkcjonalną możliwość podjęcia rozstrzygnięć w sytuacji zmieniających się warunków związanych z ze szczególną społeczną użytecznością niektórych zadań. W zakresie współpracy między administracją publiczną i organizacjami trzeciego sektora nowelizacją z 2010 r. wprowadzono wiele istotnych zmian. Oprócz już wcześniej istniejących pojawiły się nowe formy, jak np. pojawiająca się niejako na pograniczu różnych bytów administracyjnych inicjatywa lokalna - możliwość prowadzenia aktywności obywatelskiej na rzecz swojego środowiska, w ramach której samorządy (nie tylko gmin, ale również powiatów i województw) mogą współdziałać z mieszkańcami zrzeszonymi w stowarzyszeniach 19. Ustanowiono również działalność rad pożytku publicznego na poziomie lokalnym, które mają być jeszcze jednym forum współpracy międzysektorowej. Lokalna rada może być utworzona przez samorząd na wniosek organizacji i w związku z tym samorząd powinien zawrzeć stosowne zmiany w programie współpracy z organizacjami pozarządowymi. Wprowadzone fakultatywne rozwiązanie jest wynikiem konsultacji społecznych z trzecim sektorem, gdyż w pierwotnej wersji strona rządowa zakładała obligatoryjność tego rozwiązania. Z doświadczenia zmian można wnioskować, że przywilej zostanie jednak zmieniony przez rząd w przyszłości w obowiązek. Różnicą w funkcjonowaniu rad wojewódzkich i lokalnych jest fakt, że zasady funkcjonowania określa organ stanowiący (czyli rada) a nie organ wykonawczy jak ma to miejsce w przypadku szczebla regionalnego. Senat zgłosił poprawkę zakładającą zmianę co do trybu powoływania Rady wojewódzkiej przez Sejmik a nie Zarząd, Sejm w pracach podkomisji poprawkę odrzucił. Niestety nie można doszukać się uzasadnienia potrzeby wprowadzenia różnego trybu na różnych szczeblach. Lokalne rady zostały uposażone w te same kompetencje, które posiadały wcześniej już funkcjonujące Rady Wojewódzkie, gdyż organizacje pozarządowe bardzo 19 Inicjatywy lokalne mogą być realizowane w wielu różnorodnych obszarach. 9

10 negatywnie oceniły proponowane przez rząd wyjęcie jej poza możliwości udzielania pomocy i wyrażania opinii w przypadku sporów między organami administracji publicznej a organizacjami pozarządowymi i nadanie jedynie charakteru organu doradczego. Istotą dialogu obywatelskiego jako rozwiązania instytucjonalnego jest uspołecznienie procesów podejmowania decyzji publicznych przez umożliwienie obywatelom (a zwłaszcza sformalizowanym strukturom reprezentującym obywateli, w tym organizacjom pozarządowym) systematycznego wpływu na proces stanowienia prawa i przygotowywania dokumentów państwowych, dotyczących bezpośrednio tychże obywateli. Oznacza to uzupełnianie instytucji demokracji przedstawicielskiej (demokratycznej legitymizacji władzy publicznej) przez mechanizmy demokracji uczestniczącej (bezpośrednie zaangażowanie obywateli w sprawy publiczne). 20 Dialog obywatelski, o którym mowa należy traktować jako jeden z istotnych instrumentów kształtowania ładu i promowania demokracji uczestniczącej. Jest zarówno podstawą konfrontacji interesów różnych grup społecznych 21, jak również negocjowania rozwiązań na zasadzie konsensusu społecznego 22. Stwarza szansę organizacjom pozarządowym znajdującym się jak dotąd najczęściej na peryferiach państwa, odgrywać ważniejszą rolę w sferze podstawowych funkcji przypisywanym zorganizowanemu społeczeństwu obywatelskiemu 23. W celu osiągnięcia poprawy kultury pomocniczości wprowadzono zapis art. 5 zachęcający administrację publiczną do konsultacji z NGOs projektów aktów prawnych dotyczących zakresu ich kompetencji. W nowelizacji z 2010 r. ustawodawca zdecydował się na wprowadzenie rozwiązania stosowanego w innych krajach UE (np. w Niemczech) w postaci już nie fakultatywnego a obligatoryjnego konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów prawnych znajdujących się w obszarze ich działania. Już od pierwszej wersji ustawy tworzenie programów współpracy samorządu terytorialnego z organizacjami pozarządowymi jest obowiązkowe, nie oznacza jednakże nałożenia obowiązku współpracy we wszystkich formach wymienionych. Ustawodawca podejmując taką decyzję wykluczył w jasny sposób możliwość uciekania administracji od wchodzenia w relacje z trzecim sektorem. Rozwiązanie to, niby przymusowe, wcale nie jest 20 M. Rymsza, O polityce państwa wobec trzeciego sektora i instytucjonalizacji dialogu obywatelskiego, [w:] M. Rymsza (red.), Organizacje pozarządowe. Dialog obywatelski. Polityka państwa, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa 2007, s Odmienna definicja nie traktująca dialogu jako pole konfrontacji, ale jako konstruktywny mechanizm udziału w procesie decyzyjnym zob. M. Rymsza, Wprowadzenie [w:] Organizacje pozarządowe i władza publiczna. Drogi do partnerstwa, G. Makowski, T. Schimanek (red.), ISP, Warszawa 2008, s W. Kwiatkowska, Uwagi na temat znaczenia dialogu społecznego, [w:] K. Frieske, L. Machol-Zajda, B. Urbaniak, H. Zarychta, Dialog społeczny. Zasady, procedury i instytucje w odniesieniu do podstawowych kwestii społecznych, IPiSS i IPS UW, Warszawa 1999, s tj. funkcja świadcząca, funkcja innowacyjna, funkcja reprezentacyjna w zakresie wyrażania interesów społecznych (rzecznictwo obywatelskie) i politycznych (rzecznictwo polityczne), funkcja redystrybucyjna. 10

11 niekorzystne dla administracji. Przewiduje się wkład trzeciego sektora programowanie usług, stwarzając w ten sposób podstawy dla wprowadzenia rozwiązania typu welfare mix 24, dające możliwość zwiększenia efektywności wykorzystania środków. Partycypacja w kosztach innych podmiotów niż tylko publiczne oraz skuteczniejsze metody świadczenia usług są elementami idei modernizacji administracji. Tylko brak zainteresowania ze strony organizacji pozarządowych zarówno wcześniej jak i obecnie mógłby wpłynąć negatywnie na jakość świadczonych społeczeństwu usług. Współpraca międzysektorowa odbywa się w szczególności w formie: 1. zlecania organizacjom pozarządowym realizacji zadań publicznych, 2. wzajemnego informowania się o planowanych kierunkach działalności, 3. konsultowania z organizacjami pozarządowymi projektów aktów normatywnych w dziedzinach dotyczących ich statutowej działalności, 4. konsultowania projektów aktów normatywnych dotyczących sfery zadań publicznych, w tym także poszczególnych zadań gminy, z radami działalności pożytku publicznego, jeśli zostały takie utworzone przez właściwe jednostki samorządu terytorialnego, 5. tworzenia wspólnych zespołów o charakterze doradczym i inicjatywnym, złożonych z przedstawicieli organizacji pozarządowych i właściwych organów administracji publicznej (w tym posiedzeniach Komisji Dialogu Społecznego), 6. umowy o wykonanie inicjatywy lokalnej, 7. umów partnerstwa określonych w ustawie z dnia 6 grudnia 2006 r. o zasadach prowadzenia polityki rozwoju 25. Ze strony organizacji pozarządowych, w związku z coraz większym uznaniem i ich potrzebą padła również propozycja rozszerzenia tego katalogu o ósma pozycję, a mianowicie prowadzenie ośrodków wsparcia organizacji pozarządowych, jednakże nie znalazła szerokiego poparcia wśród osób pracujących nad nowelizacją i ostatecznie nie znalazła miejsca w prawie. Należy zauważyć, że niesie to za sobą szereg obopólnych korzyści zarówno dla administracji jak i NGO. Zlecając organizacjom pozarządowym realizację zadań publicznych administracja zdejmuje z siebie obowiązek wykonania zadania własnymi środkami, co z związku z natłokiem zadań, którymi obarczona jest administracja, mogłoby doprowadzić do nienależytego wykonywania tych zadań. Kontrola ze strony administracji pozwala zachować nadzieję, że zleceniobiorca wywiązuje się ze swoich zobowiązań. Trzeci sektor mimo, że działa w imieniu administracji, powinien z racji bliskości, lepiej reagować na zapotrzebowanie społeczeństwa na świadczone usługi. Wzajemne informowanie się o planowanych 24 welfare mix - pluralizm instytucjonalny zakładający współpracę sektorów polityki społecznej 25 Dz. U. z 2009 r. Nr 84, poz. 712 i Nr 157, poz