OPINIA TOWARZYSTWA EKONOMISTÓW POLSKICH DO RZĄDOWEGO RAPORTU O FUNKCJONOWANIU SYSTEMU EMERYTALNEGO BEZPIECZEŃSTWO DZIĘKI ZRÓWNOWAŻENIU

Transkrypt

1 OPINIA TOWARZYSTWA EKONOMISTÓW POLSKICH DO RZĄDOWEGO RAPORTU O FUNKCJONOWANIU SYSTEMU EMERYTALNEGO BEZPIECZEŃSTWO DZIĘKI ZRÓWNOWAŻENIU Warszawa, lipiec

2 SPIS TREŚCI Podsumowanie Wprowadzenie Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Trzy warianty zmian w OFE Likwidacja części nieakcyjnej OFE Dobrowolność udziału w części kapitałowej systemu emerytalnego Dobrowolność plus konieczność dopłaty dodatkowej składki do II filara OFE a finanse publiczne Finansowanie reformy emerytalnej OFE a ratingi polskiej gospodarki Jawne i ukryte zobowiązania emerytalne OFE a wydatki prorozwojowe OFE a rynek kapitałowy Wysokość emerytur w nowym systemie Propozycje wypłat

3 Podsumowanie Zgodnie z założeniami reformy emerytalnej z 1999 r., konstrukcja systemu oparta na trzech różnych filarach stanowiła podstawę idei bezpieczeństwa dzięki różnorodności. Ryzyka, którym podlega repartycyjny filar I (demograficzne, polityczne) różnią się od tych, którym podlega kapitałowy filar II (finansowe). Konstrukcja dwufilarowa - dzięki podziałowi ryzyka - zapewnia większy poziom bezpieczeństwa przyszłych emerytów, którzy swoje składki odprowadzają obowiązkowo do dwóch różnych segmentów systemu. Tak więc wszelkie korekty w systemie emerytalnym, poza zachowaniem zasady zdefiniowanej składki, nie powinny kwestionować istnienia tych dwóch różniących się od siebie filarów repartycyjnego i kapitałowego. Na wstępie należy podkreślić, że rząd PO-PSL wprowadził kilka istotnych zmian w systemie emerytalnym. Poza redukcją i ustawowym zatwierdzeniem stopniowego podwyższania składki kierowanej do OFE (w 2011 r.), docelowo do 3,5 proc. od 2017 r., ograniczono możliwość przechodzenia na wcześniejsze emerytury i podwyższono wiek emerytalny. Do dzisiaj nie wprowadzono jednak istotnych zmian efektywnościowych w OFE, pomimo prowadzonych w tym obszarze prac m.in. w zespole Ministra Boniego. Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego z czerwca 2013 r. został poświęcony głównie analizie działania II filara, w szczególności instytucji OFE, a nie całości systemu emerytalnego w Polsce. Nie pojawiły się jakiekolwiek rekomendacje dotyczące powrotu do idei w pełni powszechnego systemu emerytalnego czy likwidacji przywilejów emerytalnych i specjalnych systemów zabezpieczenia emerytalnego. W Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego z czerwca 2013 r. skupiono się na analizie działania OFE oraz zaproponowano trzy warianty zmian w II filarze. Są to: przenoszenie części nieakcyjnej aktywów do ZUS, dobrowolność w postaci deklaracji chęci pozostania w OFE oraz dobrowolność pozostania w OFE połączona z dodatkową dopłatą do składki emerytalnej. Wszystkie trzy warianty znacząco ograniczają rolę II filara w polskim systemie emerytalnym, a w dłuższym okresie prowadzą do jego faktycznej likwidacji, co szczegółowo prezentujemy w rozdziale 3. Z punktu widzenia ubezpieczonych oznacza to stopniowy powrót do jednego obowiązkowego repartycyjnego filara (ZUS). Zmiany te stanowiłyby więc demontaż jednego z fundamentów zreformowanego w 1999 r. systemu emerytalnego. To ta dwufilarowość systemu jest jednym z gwarantów bezpieczeństwa dla przyszłych emerytów i dlatego powinna zostać zachowana. W dwóch z trzech propozycji zaproponowano tzw. dobrowolność, która de facto dobrowolnością nie jest. W jednym z wariantów bowiem zniechęca się przyszłych emerytów do pozostania w II filarze poprzez wymuszenia opłacania dodatkowej składki, w drugim zaś przyjmuje się zasadę automatyzmu przejścia do ZUS, co jest niezgodne z deklaracją złożoną przez większość ubezpieczonych w 1999 roku. W obu wariantach ostatecznym efektem będzie marginalizacja i w ostateczności likwidacja systemu kapitałowego. W naszym przekonaniu system kapitałowy wprowadzony w życie w 1999 roku wymaga 3

4 korekt efektywnościowych, ustawowego określenia zasad wypłat emerytur i obniżenia kosztów funkcjonowania systemu. Nie sposób jednak doszukać się argumentów przemawiających za zupełną likwidacją II filara. Każdy z zaproponowanych wariantów, gdyby został zrealizowany, miałby destabilizujący wpływ na polski rynek kapitałowy, którego stabilny rozwój był możliwy właśnie dzięki obecności inwestorów długoterminowych takich jak OFE (rozdział 5). Bez stabilnego źródła finansowania pochodzącego z oszczędności Polaków zgromadzonych w II filarze nie rozwinęłoby się wiele polskich przedsiębiorstw - OFE posiadają obecnie udziały w ponad 250 spółkach notowanych na GPW. Jakiekolwiek próby sprowadzenia OFE do funduszy akcyjnych, jak zaproponowano w jednej z rekomendacji, stanowiłyby ryzykowny eksperyment. Byłoby to bowiem rozwiązanie wbrew tradycyjnej działalności funduszy emerytalnych na całym świecie, które ze względu na swój charakter dywersyfikują ryzyko, również przy wykorzystaniu obligacji skarbowych. W rozdziale 3 pokazujemy, że wśród wybranych krajów OECD udział akcji w funduszach emerytalnych nie przekraczał nigdzie 50 proc., a wśród wybranych krajów regionu akcje w portfelach funduszy stanowiły mniej niż 1/3 wszystkich aktywów. Dziwi więc propozycja zmian, które wpłynęłyby destabilizująco na rynek kapitałowy oraz miałyby negatywny wpływ na notowane na polskiej giełdzie spółki i ich wyceny. W przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego niedoszacowany został pozytywny wpływ OFE na rynek kapitałowy i polską gospodarkę przy jednoczesnym przeszacowaniu negatywnego wpływu na finanse publiczne. Pokazujemy, że transfery do OFE stanowiły w latach ok. 1,2-3,6 proc. wszystkich wydatków sektora finansów publicznych. Nie można więc oceniać poziomu deficytu i zadłużenia w oderwaniu od wszystkich innych wydatków publicznych w sytuacji gdy środki przekazywane do II filara stanowiły ich nieznaczną część, a dodatkowo w ponad 2/3 mogły być pokryte wpływami z prywatyzacji. Zawarta w przeglądzie analiza wpływu istnienia OFE i związanego z tym wzrostu zadłużenia na poziom ratingu Polski, w porównaniu np. z ratingiem Czech, nie uwzględnia wszystkich innych kryteriów służących do ustalania tych ratingów. Dodatkowo przykład Węgier pokazuje, że wszelkie próby nacjonalizacji środków zgromadzonych w filarze kapitałowym mogą doprowadzić do obniżenia, a nie wzrostu ratingów. W końcu, w przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego nie uwzględnia się wpływu proponowanych zmian na wzrost ukrytego zadłużenia (co podkreśla m.in. IMF) i to w sytuacji, w której zgodnie z nową metodologią ESA-2010 państwa UE będą musiały w najbliższych latach zacząć oficjalnie podawać wysokość swoich ukrytych zobowiązań emerytalnych. Wzrost ukrytych zobowiązań naraża na większe obciążenia przyszłe pokolenia lub skazuje przyszłych emerytów na obniżenie świadczeń z repartycyjnej części systemu, której zabraknie źródła finansowania ze względu na niekorzystne zmiany demograficzne. Zamiast likwidować II filar, powinno się ograniczyć koszty funkcjonowania całości systemu emerytalnego, np. dzięki zwiększaniu jego powszechności czy ograniczaniu przywilejów emerytalnych wybranych grup zawodowych. 4

5 Przegląd systemu nie zawiera głębszej oceny wpływu proponowanych zmian w II filarze na wysokość przyszłych świadczeń. Jednocześnie analizuje się historyczne osiągnięcia OFE, ZUS oraz inne wskaźniki pokazując, że stopy zwrotu w II filarze były niższe niż waloryzacje w filarze I. Jednak zgodnie z wyliczeniami prof. Mariana Wiśniewskiego (Uniwersytet Warszawski), porównania stóp zwrotu zawarte w przeglądzie opierają się na metodologicznych błędach. W przypadku zastosowania tego samego wskaźnika do porównania różnych stóp zwrotu czy waloryzacji, OFE wypadają pod względem pomnażania pieniędzy ubezpieczonych lepiej niż ZUS. Ze względu na negatywne prognozy demograficzne oraz wątpliwą możliwość utrzymywania waloryzacji w I filarze czy na subkoncie na obecnych poziomach, ta różnica może się w przyszłości pogłębiać jeszcze bardziej na korzyść OFE. Tym bardziej nie powinno się doprowadzać do likwidacji II filara. W Przeglądzie funkcjonowania systemu emerytalnego z niezrozumiałych przyczyn przedstawiono tylko jedną propozycję wypłat emerytur z II filara, która w fazie dekumulacji powraca do jednofilarowego i repartycyjnego systemu opartego wyłącznie na ZUS. W okresie konsultacji społecznych należałoby przeanalizować różne warianty i określić, który z nich jest bardziej korzystny i bezpieczniejszy dla przyszłych emerytów. W debacie publicznej jeszcze przed publikacją raportu pojawiało się wiele propozycji sposobów wypłat. Dla przypomnienia w 2008 r. Sejm przyjął już raz ustawę o funduszach dożywotnich emerytur kapitałowych, zgodnie z którą środki z OFE nie miały być przenoszone do ZUS (ustawa zawetowana przez Prezydenta). Swoją propozycję, w której to PTE miałyby zarządzać kapitałami w fazie wypłat, przedstawił również KNF w liście do MPiPS w związku z przygotowywaniem przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego. Inna propozycja, w której ubezpieczeni sami wybieraliby PTE jako dostawcę emerytur z II filara, została opracowana przez prof. Wojciecha Otto i prof. Mariana Wiśniewskiego (jest dostępna na stronach Wydziału Nauk Ekonomicznych UW). Zaprezentowali oni tani oraz bezpieczny sposób wypłaty dożywotnich emerytur z filara kapitałowego. W debacie publicznej pojawiła się również propozycja wypłaty programowej przedstawiona przez IGTE. Pomimo wcześniejszej krytyki, autorzy przeglądu nie wykluczyli takiej możliwości w przypadku wyboru wariantu tzw. dobrowolności plus. Z kolei podczas debaty w latach padały deklaracje budowy subfunduszy w II filarze dostosowanych pod względem zmienności stóp zwrotu do wieku ubezpieczonych, tak aby ograniczyć ryzyko złej daty (bez konieczności przenoszenia środków do ZUS). Ponadto, propozycja w raporcie zakłada przenoszenie środków do ZUS na 10 lat przed. Można jednak zastosować podobny mechanizm przenosząc środki przez 8 czy 10 lat po przejściu na emeryturę. nie rezygnując z idei tzw. suwaka bezpieczeństwa i wydłużając jednocześnie okres akumulacji środków w II filarze. W okresie konsultacji należałoby oceniać te oraz inne warianty (w tym doświadczenia międzynarodowe), aby wybrać system wypłat, który będzie najbardziej efektywny pod względem minimalizacji kosztów i maksymalizacji wysokości świadczeń oraz bezpieczeństwa przyszłych emerytów. Nie ulega wątpliwości, że polski system emerytalny w tym również część kapitałowa tego systemu wymaga korekt. W naszym przekonaniu powinny one jednak dotyczyć głównie zmian 5

6 efektywnościowych OFE, tak by fundusze były jeszcze bardziej korzystne i tańsze dla ubezpieczonych. To tutaj objawia się istotna rola państwa jako regulatora rynku OFE. Co więcej, system emerytalny powinien stać się powszechny dla wszystkich grup zawodowych dzięki likwidacji istniejących przywilejów oraz zreformowaniu istniejących równolegle zewnętrznych systemów zabezpieczenia emerytalnego dla wybranych grup zawodowych. Wtedy bieżący koszt wynikający z kumulacji oszczędności w ramach kapitałowego filara systemu emerytalnego znacznie się zmniejszy. Wszelkie zmiany w systemie emerytalnym, które miałyby łagodzić okresowe napięcia w finansach publicznych, nie powinny naruszać opartej na trzech różnych (w tym dwóch obowiązkowych) filarach struktury zreformowanego systemu emerytalnego. Należy tak poprawiać system emerytalny, aby cały czas ważna była zasada bezpieczeństwa dzięki różnorodności. W debacie nad systemem emerytalnym ważą się losy milionów obecnie ubezpieczonych w OFE i bezpieczeństwa ich przyszłych emerytur opartych na równoważących się dwóch filarach. Stopniowa likwidacja II filara i demontaż reformy emerytalnej z 1999 r. nie powinny stanowić środka do krótkoterminowej redukcji zadłużenia czy deficytu. Raport i dyskusja wokół niego tworzą znaczną niepewność instytucjonalną co do przyszłości funkcjonowania systemu emerytalnego i ostatecznego wpływu zmian na rynek kapitałowy. Tego typu niepewności zarówno wśród inwestorów, jak i obywateli należy unikać, gdyż podważa to zaufanie do państwa i do tworzonych przez nie instytucji. Wprowadzenie proponowanych zmian w systemie kapitałowym prowadzących de facto do jego likwidacji może przyczynić się do zmniejszenia wiarygodności Polski jako kraju stabilnego i przewidywalnego. W interesie całego społeczeństwa leży uniknięcie takiego scenariusza. 6

7 1. Wprowadzenie W 1999 r. wprowadzono w Polsce zreformowany system emerytalny. Najważniejszymi wprowadzonymi wówczas zmianami było zastąpienie zasady zdefiniowanego świadczenia (DB) zasadą zdefiniowanej składki (DC) oraz wprowadzenie trzech filarów, które dzięki swojej różnorodności, szczególnie w obszarze ryzyka, na które są narażone, miały gwarantować bezpieczeństwo przyszłym emerytom. Ze względu na historyczne zobowiązania związane z finansowaniem zobowiązań starego systemu, reforma z 1999 r. doprowadziła do tzw. podwójnego opodatkowania (double taxation) obecnego pokolenia. Finansuje ono zarówno swoje oszczędności emerytalne, jak i świadczenia osób przechodzących aktualnie na emeryturę. Zgodnie z założeniami twórców reformy, aby uniknąć efektu podwójnego opodatkowania pracującego pokolenia okresowo zwiększone koszty systemu miały być finansowane przychodami z prywatyzacji. Dodatkowo, koszty te miały być znacząco obniżone dzięki racjonalizacji systemu, w tym wprowadzeniu jego powszechnego charakteru dla wszystkich grup zawodowych. W 2003 dokonano poważnej zmiany względem początkowych założeń i wyłączono z powszechnego systemu emerytalnego służby mundurowe. W 2004 dokonano kolejnej korekty systemu, blokując możliwość ujemnej waloryzacji składek jako pochodnej zmian dynamiki funduszu płac. Zmiana na stałe oderwała sposób waloryzacji kapitału w I i II filarze, tworząc tym samym deficyt w części repartycyjnej systemu. W roku 2005 przedłużono możliwość nabywania prawa do wcześniejszych emerytur do 2007 r. oraz wprowadzono przywileje emerytalne dla górników. Z kolei rząd PO-PSL przeprowadził podczas obu kadencji kilka istotnych zmian poprawiających stabilność finansową systemu, w tym ograniczenie możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury oraz podwyższenie wieku emerytalnego Ustawą z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych zdecydowano o ograniczeniu składki przekazywanej do II filara. Składka przekazywana do tej kapitałowej części systemu została ograniczona z 7,3 proc. do 2,3 proc. od dnia wejścia w życie ustawy do końca 2012 r. Następnie, zgodnie z art. 21 przyjętej ustawy, część składki na ubezpieczenie emerytalne kierowana do II filara miała stopniowo rosnąć. Od 2,8 proc. w 2013 r. do 3,5 proc. od początku 2017 r. TABELA 1. PODZIAŁ SKŁADKI KIEROWANEJ DO II FILARA OD 2010 R. W PROC. PODSTAWY WYMIARU Część składki odprowadzana do OFE Część składki odprowadzana na subkonto w ZUS Do Od ,3 2,3 2,3 2,8 3,1 3,3 3,3 3,5 0,0 5,0 5,0 4,5 4,2 4,0 4,0 3,8 7

8 Pozostała część składki przekazywanej pierwotnie do OFE miała zgodnie z ustawą trafiać na specjalne subkonto w ZUS i podlegać waloryzacji według średniego nominalnego wzrostu PKB z ubiegłych 5 lat z zastrzeżeniem, że waloryzacja ta nie może być ujemna. Z przyjętej w 2011 r. ustawy wynika jasna deklaracja ustawodawcy, że składka przekazywana do II filara będzie po początkowej obniżce systematycznie wzrastać. Ponadto, zgodnie z wprowadzonym w tym samym okresie rozporządzeniem, zmianie uległ limit inwestowania przez OFE w akcje. Wysokość limitu miała wzrosnąć z 40 do 45 proc. w roku 2012, a następnie do 47,5 proc. i 50 proc. w kolejnych dwóch latach. Od 2015 r. limit ten miał wzrastać co roku o 2 pkt. proc. aż do osiągnięcia 90 proc. w roku Należy w tym miejscu zauważyć, że to podwyższanie limitu inwestowania w akcje nie oznaczało jednoczesnego zakazu inwestowania przez OFE w państwowe papiery dłużne. Dobór portfela inwestycyjnego, a tym samym związane z tym stopy zwrotu i dywersyfikacja ryzyka, miały zależeć od samych OFE, mogących poruszać się w ramach wyznaczonych w rozporządzeniu limitów inwestycyjnych na różne aktywa. W końcu w art. 32 ustawy z 2011 r. zdecydowano, że do końca 2013 r. Rada Ministrów dokona przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego. 2. Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Przegląd emerytalny zaprezentowany w czerwcu 2013 r. przez Ministra Finansów oraz Ministra Pracy i Polityki Społecznej wynika z realizacji art. 32 tej samej ustawy 1, która doprowadziła do redukcji i miała prowadzić do stopniowego wzrostu składki do II filara. W ustawie tej zobowiązano Radę Ministrów do dokonywania przeglądu systemu emerytalnego nie rzadziej niż co 3 lata z zastrzeżeniem, że pierwszy przegląd zostanie przedstawiony do 31 grudnia 2013 r. Analiza tego prawie 150-stronicowego dokumentu autorstwa dwóch Ministerstw pokazuje jednak, że pominięto lub szczątkowo potraktowano w nim niektóre istotne elementy systemu emerytalnego w Polsce. Niekompletne wydają się również przedstawione w raporcie rekomendacje zmian w systemie. Kosztom wynikającym z odstępstw od powszechnego systemu emerytalnego czy istnienia przywilejów emerytalnych (dotyczy to m.in. górników, rolników ubezpieczonych w KRUS, służb mundurowych, sędziów czy prokuratorów) poświęcone zostały niecałe 2 strony przeglądu. Nie pojawiają się także rekomendacje dotyczące usuwania odstępstw od powszechnego systemu, likwidacji lub ograniczania przywilejów emerytalnych czy reformy KRUS. 1 Zgodnie z art. 32 ustawy z dnia 25 marca 2011 r. o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych: 1. Rada Ministrów dokonuje przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego po wejściu w życie ustawy i przedkłada Sejmowi informację o skutkach jej obowiązywania wraz z propozycjami zmian nie rzadziej niż co 3 lata. 2. Pierwszego przeglądu funkcjonowania systemu emerytalnego po wejściu w życie ustawy i przedłożenia Sejmowi informacji o skutkach jej obowiązywania wraz z propozycjami zmian Rada Ministrów dokona nie później niż do dnia 31 grudnia 2013 r. 8

9 W raporcie kilkakrotnie wspomina się o efektywności inwestycji i kosztach działania II filaru bez podkreślenia, że w większości są one zależne od regulacji ustalanych przez państwo. Już 3 lata temu rozpoczęto prace w tzw. zespole ministra Boniego nad poprawą działalności OFE, w tym obniżeniu kosztów i zwiększeniu efektywności inwestycyjnej OFE. Do dzisiaj nie wprowadzono w życie proponowanych zmian poprawiających funkcjonowanie II filara. Przedstawiono wyłącznie jedną propozycję wypłat emerytur z II filara systemu emerytalnego. W debacie publicznej, jeszcze przed publikacją przeglądu, pojawiła się jednak cała paleta propozycji i wydaje się naturalnym, że konsultacje społeczne powinny dotyczyć również kilku wariantów wypłat. Brakuje analizy skutków prawnych zaproponowanych zmian w II filarze, np. oceny ryzyka roszczeń względem Skarbu Państwa w wyniku nacjonalizacji posiadanych przez OFE aktywów. Brakuje analizy zgodności rekomendowanych trzech wariantów z Konstytucją RP. W przeglądzie systemu emerytalnego poświęcono co prawda jeden kilkustronicowy rozdział III filarowi, ale analiza treści pozostałych rozdziałów skłania ku wnioskowi, że mamy do czynienia z Raportem na temat OFE, a nie pełnym przeglądem systemu emerytalnego. Można mieć więc wątpliwości, czy tego typu raport spełnia wymagania zawarte w art. 32 wspomnianej wcześniej ustawy z 2011 r. W uzasadnieniu do tej ustawy napisano, że dotychczasowe doświadczenie wskazuje ponadto, że co pewien czas (nie rzadziej niż co 3 lata) powinien się odbywać przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego pod kątem jego efektywności. 2 Przegląd emerytalny z 2013 r. nie odpowiada jednak na pytanie, czy efektywne z punktu widzenia finansów publicznych jest utrzymywanie przywilejów górniczych, KRUS czy systemów zaopatrzeniowych służb mundurowych, sędziów i prokuratorów. Nie należy zapominać, że poza redukcją składki przekazywanej do OFE w 2011 r. obecny rząd przeprowadził też kilka ważnych zmian poprawiających stabilność systemu emerytalnego i wpływających korzystnie na kondycję finansów publicznych. Należą do nich: ograniczenie możliwości przechodzenia na wcześniejsze emerytury (2008 r.) oraz podwyższenie i zrównanie wieku emerytalnego mężczyzn i kobiet do 67 lat (2012 r.). Obie zmiany pozwalają na jednoczesne obniżenie liczby emerytów i zwiększenie liczby osób opłacających składki, co w świetle niekorzystnych prognoz demograficznych stanowi ważny krok w kierunku ograniczania deficytu FUS. W przeglądzie systemu emerytalnego podkreśla się też słusznie, że jednym z najważniejszych dokonań reformy z 1999 r. było zastąpienie systemu zdefiniowanego świadczenia systemem o zdefiniowanej składce: Jednak kluczową zmianą było zastąpienie systemu o zdefiniowanym świadczeniu systemem o zdefiniowanej składce w obu filarach nowego systemu. Dzięki temu możliwe było uzależnienie wielkości 2 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z aktami wykonawczymi, Druk nr 3946, 10 marca 2011 r., s.2 9

10 przyszłej emerytury od wysokości wszystkich wpłaconych składek oraz dalszego oczekiwanego trwania życia 3 Dostosowanie wysokości przyszłych emerytur do wielkości zakumulowanych składek pozwoli na zrównoważenie systemu w długim okresie. Należy też podkreślić, że drugim istotnym elementem reformy z 1999 r. było wprowadzenie trzech filarów systemu emerytalnego: I obowiązkowego filara repartycyjnego, II obowiązkowego filara kapitałowego oraz III dobrowolnego filara kapitałowego. Podstawową zaletą istnienia równolegle obowiązkowego I i II filara jest to, że oba filary różnią się od siebie. Oznacza to, że podlegają one innym, słabo skorelowanym ze sobą ryzykom, dzięki czemu ryzyka te mogą wzajemnie się równoważyć. W filarze I składki przekazywane do ZUS zapisywane są na indywidualnych kontach ubezpieczonych i od razu wydawane na bieżące świadczenia aktualnych emerytów. Jednocześnie zapisy na kontach w ZUS są waloryzowane wg ustawowo ustalonej formuły. Realizacja zobowiązań powstających w tym systemie jest powiązana z ryzykiem demograficznym (wynikającym z potencjalnie zbyt małej liczby osób wpłacających do repartycyjnego systemu w celu pokrycia bieżących wypłat) oraz ryzykiem politycznym (np. zmiany formuły waloryzacji w celu zapewnienie wypłacalności świadczeń z I filara). W II filarze składki przeznaczane są na zakup aktywów takich jak akcje czy obligacje, które przynoszą ubezpieczonym określone stopy zwrotu. Wycena tych aktywów podlega wahaniom i z tego powodu filar ten obciążony jest ryzykiem finansowym. Oznacza to, że istnieje możliwość występowania okresów, w których stopy zwrotu w II filarze są ujemne (przy jednoczesnych dodatnich waloryzacjach w ZUS). Te ujemne stopy zwrotu kompensowane są w innych okresach, kiedy są one dodanie i mogą przekraczać poziom waloryzacji z I filarze. To właśnie dzięki tej korzystnej dla emerytów wielofilarowej strukturze systemu emerytalnego reforma z 1999 r. była nazywana Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Z tego też powodu wszelkie proponowane zmiany w systemie powinny mieć na uwadze zachowanie dwóch podstawowych cech zreformowanego systemu emerytalnego: zasady zdefiniowanej składki oraz dwóch obowiązkowych i wzajemnie zabezpieczających przed różnymi rodzajami ryzyka filarów. Jak pokazujemy w kolejnym rozdziale, żaden z trzech wariantów tego drugiego warunku nie spełnia. 3. Trzy warianty zmian w OFE W przeglądzie systemu emerytalnego zarekomendowano do dalszych prac trzy warianty zmian w II filarze. Wszystkie te warianty, wbrew deklaracjom z 2011 r., oznaczają stopniową likwidację II filaru i demontaż tej ważnej części zreformowanego w 1999 r. systemu emerytalnego. 3 Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s.9 10

11 3.1. Likwidacja części nieakcyjnej OFE Zgodnie z tą propozycją ta część środków, która nie może być przez OFE inwestowana w akcje, zostanie przeniesiona 4 do ZUS. Jednocześnie OFE miałyby zakaz inwestowania w państwowe papiery dłużne, co miałoby skłonić OFE do budowy portfeli w całości lub w większości opartych na akcjach (np. rynek obligacji korporacyjnych jest w Polsce wciąż niewielki). Sytuacja ta pozwala na realizację krótkoterminowych celów fiskalnych w postaci znaczącej obniżki zadłużenia w relacji do PKB (o 11 pkt. proc. wg autorów raportu). Dodatkowo po przeniesieniu środków z portfeli OFE, progi ostrożnościowe długu publicznego, określone w ustawie o finansach publicznych, powinny zostać obniżone o taki procent PKB, jaki wartość przeniesionych środków stanowi w relacji do PKB. 5 Ta propozycja doprowadzi do marginalizacji, a następnie do wygaszenia II filara: W tej propozycji zmian w systemie emerytalnym część środków, której OFE nie mają prawa ( ) inwestować w akcje 6 byłaby przeniesiona do ZUS. W przypadku, gdy dotyczyłoby to skarbowych papierów wartości i pozaskarbowych dłużnych papierów wartościowych, byłaby to kwota ok. 150 mld zł. W propozycji jest jednak mowa o obniżeniu poziomu długu o 11 proc. PKB 7, co sugeruje, że planowane jest również przeniesienie depozytów, bankowych papierów wartościowych i innych lokat, w które zainwestowały OFE. W ten sposób propozycja ta ma prowadzić do powstania akcyjnych funduszy emerytalnych. Rozwiązanie to skazuje OFE na znacznie większą zmienność portfela. Przyznają to z resztą sami autorzy przeglądu, którzy na s. 57 napisali, że jeśli udział obligacji w portfelu OFE będzie się zmniejszał, łączna zmienność stóp zwrotu w OFE ulegnie zwiększeniu (ryzyko wzrośnie). Naturalną i powszechną na świecie zasadą zarządzania portfelem w przypadku funduszy emerytalnych, które co do zasady mają charakter funduszy zrównoważonych, jest znaczący udział obligacji (w tym obligacji Skarbu Państwa) w portfelach. Fundusze emerytalne nie powinny stać się funduszami w większości akcyjnymi, decydującymi się na wysokie ryzyko inwestycyjne. Ilustrują to przykłady struktury portfeli funduszy emerytalnych w wybranych krajach OECD. W 2011 r. aktywa funduszy zgromadzone w formie akcji wahały się między 0 a 50 proc. całości aktywów i próżno szukać kraju, w którym oszczędności emerytalne przeznaczone byłyby w pełni na akcje. Z tego powodu likwidacja części nieakcyjnej w polskich funduszach emerytalnych byłaby ewenementem na skalę światową. 4 Trudno mówić o przeniesieniu w sytuacji gdy dochodzi do zamiany realnych aktywów na zapisy księgowe. 5 Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s Wg prognozy Komisji Europejskiej w 2013 PKB wyniesie 1635,5 mld zł. 11 proc. tej wartości to niecałe 180 mld zł. 11

12 WYKRES 1. AKTYWA FUNDUSZY EMERYTALNYCH WG KATEGORII INWESTYCYJNYCH W WYBRANYCH KRAJACH OECD, 2011 Shares Bills and bonds Cash and deposit Other (1) Australia (2) United States Finland Chile (3) Belgium Netherlands Canada (4) Poland Norway Switzerland Austria (5) Portugal Iceland Mexico (6) Italy (7) Luxembourg Denmark Turkey Spain Hungary Japan (8) Estonia Israel Germany (9) Slovenia Slovak Republic Greece Czech Republic Korea (10) 0% 10% 20% 30% 40% 50% 60% 70% 80% 90% 100% źródło: OECD Podobne wnioski co do nieistnienia funduszy emerytalnych, które inwestowałyby wyłącznie w akcje, można wyciągnąć analizując strukturę aktywów funduszy emerytalnych w wybranych krajach regionu. 12

13 TABELA 2. UDZIAŁ AKCJI I OBLIGACJI SKARBOWYCH W PORTFELACH FUNDUSZY EMERYTALNYCH W WYBRANYCH KRAJACH REGIONU Kraj, typ funduszy (data) Akcje w portfelu Obligacje skarbowe w portfelu Bułgaria, II filar UPF 8 18,3 proc. 37 proc. ( ) Bułgaria, II filar PPF 9 23,77 proc. 30 proc. ( ) Bułgaria, III filar VPF 10 26,5 proc. 28 proc. ( ) Czechy, prywatne fundusze 2,9 proc. 70,7 proc. emerytalne - głównie jako III filar ( ) Łotwa, prywatne fundusze 0,4 proc. 28,3 proc. 11 emerytalne ( ) Węgry, II filar (przed 10 proc. 46,7 proc. nacjonalizacją, grudzień 2010) Węgry, II filar (po nacjonalizacji, 10 proc. 51,5 proc. marzec 2013) Węgry, dobrowolne fundusze 4 proc. 60 proc. emerytalne (marzec 2013) Rumunia, II filar ( ) 11,03 proc. 75,4 proc. źródło: opracowanie własne na podstawie danych nadzorów finansowych 12 Takie wymuszone zwiększenie zmienności portfeli inwestycyjnych OFE stanie się pierwszym krokiem do ich likwidacji. Wystarczy jedno silniejsze załamanie na rynku finansowym, a wtedy politycy pod hasłem obrony środków ubezpieczonych w OFE i pod presją posiadaczy tych środków dokonają kolejnego etapu likwidacji II filaru, np. proponując dobrowolne przejście do ZUS (który w tym danym roku wypadnie dzięki waloryzacji akurat lepiej niż OFE). W ten sposób możliwe będzie stopniowe uszczuplanie również części akcyjnej funduszy i stopniowa marginalizacja II filara. Dlatego też wariant ten doprowadzi do stopniowego demontażu systemu emerytalnego w Polsce, opartego obecnie na dwóch dywersyfikujących ryzyko filarach. Co więcej, propozycja ta może zdestabilizować rynek polskich skarbowych papierów wartościowych. OFE są największym krajowym posiadaczem SPW, a ograniczenie ich roli na tym 8 UPF Universal Pension Funds 9 PPF Professional Pension Funds 10 VPF Voluntary Pension Funds (supplementary) 11 Wszystkie papiery dłużne 12 Bułgaria: Czechy: Financial Market Supervision by Czech National Bank, Węgry: HFSA, Łotwa: Rumunia: 13

14 rynku doprowadzi do spadku płynności i większej zmienności w wycenie SPW. W przypadku spadku zainteresowania polskimi obligacjami inwestorów zagranicznych ich podaż może nie zostać zaspokojona przez inwestorów krajowych. Dzięki obniżeniu składki kierowanej do OFE z 3,5 proc. (od 2017 r.) do 2,92 proc. możliwa będzie niższa refundacja składki do OFE przekazywanej do FUS z budżetu. Niższe deficyty mają wynikać też z niższych koszów obsługi zadłużenia po umorzeniu obligacji. Tego typu przesunięcie środków z OFE do ZUS może w rozumieniu Konstytucji RP stanowić wywłaszczenie, które nie może odbywać się bez należnego odszkodowania. Ponadto, Skarb Państwa może narażać się na odpowiedzialność odszkodowawczą względem zagranicznych grup kapitałowych, do których należą PTE Dobrowolność udziału w części kapitałowej systemu emerytalnego Drugą propozycją w przeglądzie systemu emerytalnego z czerwca 2013 r. jest wprowadzenie możliwości wyboru uczestnictwa w II filarze. Wszystkie osoby wchodzące dopiero na rynek pracy musiałyby deklarować czy chcą należeć do OFE, a w przypadku braku deklaracji zamiast losowania do jednego z OFE (stan obecny) całość ich składki emerytalnej kierowana byłaby do ZUS bez możliwości zmiany decyzji w przyszłości. Osoby już teraz będące członkami OFE musiałby potwierdzić pisemnie chęć pozostania w OFE. Brak takiej deklaracji oznaczałby automatyczne przejście do ZUS, również bez możliwości powrotu. Konieczność przesłania pisemnej deklaracji o chęci pozostania w OFE spowoduje, że wiele osób może takiej deklaracji nie wysłać. Nie będzie to wynikać z przekonania, że ZUS jest lepszy niż OFE, ale z niezrozumienia istoty istnienia obecnego systemu opartego na dwóch równoważących się wzajemnie filarach. Będzie to de facto w dużej mierze nieświadomy odpływ z bardziej bezpiecznego (dwufilarowego) do mniej (jednofilarowego) wariantu systemu emerytalnego. Dane KNF na s. 127 przeglądu systemu emerytalnego pokazują, że zarówno w 2012 r., jak i w I kw r. tylko ok. 20 proc. osób samodzielnie wybierało konkretne OFE, a 80 proc. było do OFE rozlosowywane. Zakładając, że proporcja osób, które zdecydują się pozostać w OFE będzie również zbliżona do 20 proc., do ZUS trafią aktywa warte ok. 220 mld zł. Umorzone obligacje skarbowe pozwoliłyby na obniżenie zadłużenia (choć początkowo mniejsze niż w poprzednim wariancie). Przejęte przez ZUS depozyty pieniężne obniżyłyby natychmiastowo deficyt FUS, a inne papiery wartościowe mogłyby być stopniowo zbywane, co również ograniczałoby deficyt. Po tego typu pierwszym masowym odejściu dużej części ubezpieczonych z OFE będziemy mieć zapewne do czynienia z odchodzeniem z II filaru kolejnymi falami, np. w czasach okresowych 13 Prof. A. Chłopecki (WPiA UW), 14

15 załamań na rynku finansowym, kiedy ludzie pod wpływem emocji będą uciekać do ZUS (co więcej, w najgorszym na to momencie). Warto zauważyć również, że jak podkreślają sami autorzy raportu, poziom wiedzy na temat systemu emerytalnego w społeczeństwie jest niewielki. Z powodu tej niedostatecznej wiedzy trudno wyobrazić sobie możliwość racjonalnej decyzji co do pozostania w OFE. W takim przypadku do najbardziej racjonalnego zachowania można by dochodzić metodą prób i błędów (trial-and-error), optymalizując własne zachowania. W przypadku konieczności podjęcia nieodwołanej decyzji (w niektórych przypadkach na kilkadziesiąt lat) co do obecności w jednym lub dwóch filarach, nie będzie to w większości przypadków decyzja racjonalna. Również w tym wariancie doprowadza się do stopniowego demontażu systemu emerytalnego w Polsce, opartego obecnie na dwóch dywersyfikujących ryzyko filarach. Po pierwszej fali odejścia w związku z niewypełnieniem odpowiednich wniosków, tempo tego demontażu będzie zapewne skorelowane z sytuacją na rynku finansowym. Dodatkowo pomimo swojej nazwy wariant ten to dobrowolność pozorna. Po pierwsze, jak już wspomnieliśmy, jest to decyzja nieodwołalna. Po drugie oznacza możliwość ruchu tylko w jedną stronę. Nie planuje się możliwości przejścia z częścią składki z ZUS do OFE. W przeglądzie emerytalnym nie pojawia się analiza skutków tego rozwiązania na rynku kapitałowym, a w szczególności na to, co stanie się z akcjami będącymi w posiadaniu OFE. Na s. 88 pojawiają się co prawda cztery propozycje postępowania z przejmowanymi akcjami, ale nie dowiadujemy się, co postępowania te mogłyby oznaczać dla rynku. Pojawiają się zapewnienia co do przekazywania akcji w ręce specjalnych firm zarządzających czy FRD oraz tego, że podmioty publiczne nie będą mogły zarządzać pakietami akcji danej spółki większymi niż 5-10 proc. Niemniej jednak wariant ten jest obarczony ryzykiem jeśli nie nacjonalizacji, to co najmniej poważnego wejścia sektora publicznego do prywatnych spółek. Można mieć wątpliwości co do tego, jak bezpośredni udział państwa czy udział pośredni poprzez specjalną firmę zarządzającą wpłynie na wiele sprawnie działających i obecnie dynamicznie się rozwijających polskich przedsiębiorstw. Podsumowując, mamy w tym przypadku do czynienia z propozycją w stylu rozwiązania węgierskiego dobrowolności, w której ubezpieczeni zostają niejako przymuszeni (przez system bodźców zniechęcających do udziału w OFE) do przejścia do ZUS. Warto też podkreślić, że zamiast podwyższenia ratingu polski, może ona doprowadzić do odwrotnych skutków, co opisaliśmy w rozdziale 4.2. tego opracowania. 15

16 3.3. Dobrowolność plus konieczność dopłaty dodatkowej składki do II filara W wariancie tym ubezpieczony oprócz decyzji o pozostaniu w II filarze musiałby jednocześnie zdecydować się na przekazywanie do niego dodatkowej składki. Do OFE trafiałoby 2 proc. z całej składki emerytalnej (19,52 proc.) oraz obowiązkowo dodatkowe 2 proc. z obecnego wynagrodzenia. W przypadku analizy tego wariantu skutki są w dużej mierze podobne do tych opisanych w wariancie zwyczajnej dobrowolności (rozdział 3.2.). Co więcej, w tym przypadku na pozostanie w II filarze może zdecydować się jeszcze mniej osób. Po pierwsze, muszą być one skłonne przeznaczyć na to dodatkową część swojego wynagrodzenia. Po drugie ubezpieczeni będą zadać sobie pytanie, jaki jest sens odkładania tej dodatkowej kwoty w systemie, który wcześniej czy później i tak może zostać zlikwidowany, a znacjonalizowane środki przeniesione np. do ZUS. Innym bodźcem zniechęcającym do (często ponownego) zapisania się do II filara będzie fakt, że emerytura minimalna będzie gwarantowana proporcjonalnie do części składki, która trafia do ZUS. Jest to jedyny wariant, który nie oznacza jednoczesnej realizacji jedynego sposobu wypłat środków z II filara (przez ZUS po ich stopniowych przenosinach na 10 lat przed). W tym przypadku istniałaby możliwość wyboru sposobu wypłaty z opcji istniejących na rynku, choć na razie opcje takie nie istnieją, nie są znane ich koszty itp. Podsumowując, jest to również wariant w stylu rozwiązania węgierskiego, gdzie stosuje się dodatkowy bodziec zniechęcający do uczestnictwa w kapitałowej części systemu w postaci dodatkowej składki. Tym samym dobrowolność plus oznacza najprawdopodobniej jeszcze szybszy demontaż dwufilarowego systemu emerytalnego niż wariant dobrowolności. Na koniec należy podkreślić, że jeszcze 2 lata temu to właśnie dobrowolność była traktowana przez autorów ówczesnej ustawy redukującej składkę do OFE jako jedna ze ścieżek do demontażu systemu emerytalnego. Uwagi do projektu ustawy dotyczyły: ( ) b) Wprowadzenia prawa wyboru dla ubezpieczonych, czy chcą nadal oszczędzać w OFE oraz przywrócenia osobom urodzonym w latach prawa do podjęcia decyzji, czy chcą należeć do OFE, a także możliwości deklarowania przez ubezpieczonych, jaki procent składki chcą inwestować w II filarze. Uwaga została odrzucona. Obecne brzmienie projektu nie narusza zasady praw nabytych zaś przedstawione propozycje mogłyby prowadzić do demontażu systemu emerytalnego w Polsce Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z aktami wykonawczymi, Druk nr 3946, 10 marca 2011 r., s

17 Trudno nie zgodzić się z tym wnioskiem z uzasadnienia ustawy z 2011 r. Jak pokazaliśmy powyżej, wszystkie trzy warianty przedstawione w przeglądzie systemu emerytalnego będą prowadzić do stopniowej likwidacji systemu opartego na różniących się pod względem ryzyka czy sposobu działania filarach. Będzie to odejście od podstawowej idei twórców reformy Bezpieczeństwa dzięki różnorodności. 4. OFE a finanse publiczne Trzeci rozdział przeglądu systemu emerytalnego z czerwca 2013 r. poświęcony został wpływowi reformy emerytalnej na finanse publiczne. Jak już wspomnieliśmy w poprzednim rozdziale tego opracowania, wpływ ten jest w przeglądzie analizowany głównie pod WYKRES 2. TRANSFERY DO OFE JAKO PROC. WYDATKÓW kątem istnienia OFE, będących drugim [po SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH historycznych zobowiązaniach ze starego systemu] najbardziej istotnym źródeł niedoboru finansowego 0,00 200,00 400,00 600,00 800,00 funduszu emerytalnego Zgodnie z szacunkami autorów przeglądu gdyby nie istnienie OFE, dług publiczny liczony wg metodologii UE wynosiłby w 2012 r. 38,1 proc. PKB zamiast 55,6 proc. Oprócz odpowiadającego za przyrost długu bezpośredniego kosztu finansowania składki, OFE były również odpowiedzialne za wyższe koszty obsługi zadłużenia bezpośrednio (poprzez wyższy dług) i pośrednio (poprzez wyższe ryzyko inwestycyjne, w tym gorsze niż np. w Czechach ratingi). Przy wyliczeniach kosztów istnienia OFE dla finansów publicznych autorzy przeglądu posługują się założeniem braku zmian podatków i wydatków publicznych tłumacząc to uniknięciem konieczności przyjmowania szeregu arbitralnych założeń. 16 Założenie to sugeruje jednak, że środki przekazywane do OFE byłyby w całości zaoszczędzone w sytuacji, gdy tak naprawdę poziom wydatków i podatków jest wynikiem wyboru publicznego rządzących i może być nieustannie dostosowywany do ich oraz wyborców preferencji. W ostatnich latach zmieniano ,0 5,0 10,0 15,0 20,0 25,0 WYKRES 3. TRANSFERY DO OFE JAKO PROC. PKB źródło: obliczenia własne na podstawie danych Komisji Europejskiej i Ministerstwa Finansów 15 Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s

18 wysokość różnych kategorii wydatków i podatków, a średni deficyt sektora finansów publicznych w latach wyniósł 4,62 proc. PKB. Warto też zauważyć, że poziom deficytu przed i po wprowadzaniu reformy był podobny. W latach średnia wysokość deficytu to 4,55 proc. PKB 18. Nie zaobserwowaliśmy więc istotnego wzrostu deficytu sektora finansów publicznych po wejściu w życie reformy emerytalnej w 1999 r. Ponadto, transfery do OFE stanowiły tylko niewielką część wszystkich wydatków sektora finansów publicznych. Należy podkreślić, że w latach wysokość transferów do OFE w całej puli wydatków sektora finansów publicznych wahała się między 1,2 a 3,6 proc. Podobne wnioski wysuwamy obserwując nieznaczny udział transferów do OFE jako części PKB w porównaniu do całości wydatków publicznych. W 2010 r., przed obniżeniem składki do II filara, całość wydatków publicznych była 29 razy większa niż transfery do OFE. Po redukcji składki w 2012 r. całkowite wydatki publiczne były już 82 razy większe. Dlatego przypisywanie OFE odpowiedzialności za wyższy dług publiczny nie wydaje się uzasadnione w sytuacji, gdy przyrost tego długu można było ograniczyć zmniejszając wybrane kategorie pozostałych 96,4-98,8 proc. wydatków sektora finansów publicznych w latach Finansowanie reformy emerytalnej Na s. 13 przeglądu z czerwca 2013 r. możemy przeczytać, że zdecydowano się więc na wdrożenie reformy, mimo iż zawierała ona poważną lukę, jaką był brak spójnego planu finansowania jej kosztów w okresie przejściowym. W założeniach do reformy i dokumentach rządowych z lat 90-tych taki plan finansowania można jednak znaleźć. Miała stanowić go racjonalizacja systemu emerytalnego (np. system miał być w pełni powszechny) i wpływy z prywatyzacji majątku Skarbu Państwa Kiedy porównamy refundacje dla FUS z tytułu ubytku składki przekazywanej do OFE i przychody z prywatyzacji brutto (zgodnie z danymi Ministerstwa Skarbu Państwa) w latach funkcjonowania nowego systemu emerytalnego zauważamy, że średnio przychody te wynosiły ponad 2/3 wartości transferów do OFE. Po pierwsze, pozostając w zgodzie z założeniami reformy, tylko mniej niż 1/3 składki nie miała pokrycia w przychodach z prywatyzacji. Po drugie, za niedostateczne pokrycie transferów do II filaru nie odpowiadają same OFE, a zbyt wolne procesy prywatyzacyjne. Gdyby po wprowadzeniu reformy emerytalnej tempo i zakres prywatyzacji były większe, można by w całości pokryć ubytek FUS z tytułu przekazywania składki do OFE. Z kolei odpowiedzią na wyczerpujący się rezerwuar prywatyzacyjny 17 Średnia liczona od 1995 r. ze względu na znaczący wpływ procesu transformacji gospodarczej w Europe Środkowo-Wschodniej na finanse publiczne. 18 Obliczenia własne na podstawie danych Komisji Europejskiej 19 Bezpieczeństwo dzięki różnorodności. Reforma systemu emerytalno-rentowego w Polsce, Biuro Pełnomocnika Rządu ds. Reformy Zabezpieczenia Społecznego, Warszawa, czerwiec 1997, s O konieczności realizacji założeń reformy pisał też m.in, IMF (2006 r.): The 1999 pension reform was key to this favorable outlook, but commitment to two aspects of reform maintaining the indexing of pensions to inflation and moving benefits of occupational groups with hitherto preferential treatment to the treatment prescribed in the reform will be tested in the next year. 18

19 powinno być ogólne ograniczanie kosztów działania systemu zabezpieczeń społecznych, w tym upowszechnienie systemu emerytalnego (od czego w latach po wprowadzeniu reformy odchodzono), likwidacja przywilejów emerytalnych czy podnoszenie wieku emerytalnego (reforma wprowadzona przez rząd PO-PSL). TABELA 3. TRANSFERY DO OFE A PRZYCHODY Z PRYWATYZACJI Refundacja dla FUS z/t ubytku składki przekazywanej do OFE (mld zł) Przychody z prywatyzacji brutto (w mld zł) ,3 7,6 8,7 9,5 9,9 10,6 12,6 14,9 16,2 19,9 21,1 22,3 15,4 8,2 13,3 27,2 6,8 2,9 4,1 10,3 3,8 0,6 1,9 2,4 6,6 22,0 13,1 9,2 źródło: Ministerstwo Finansów, Ministerstwo Skarbu Państwa 4.2. OFE a ratingi polskiej gospodarki W przeglądzie emerytalnym na s. 36 stwierdzono, że istnienie OFE (poprzez wpływ na przyrost długu publicznego) miało negatywny wpływ na rating Polski (np. w porównaniu z Czechami), a tym samym na koszty obsługi zadłużenia czy kredytu dla przedsiębiorstw. Inwestorzy i agencje ratingowe śledzą poziom zadłużenia publicznego oraz jego relacje do PKB i kierują się tym wskaźnikiem przy zmianie ratingu.. Poziom ratingu nie zależy jednak wyłącznie od poziomu zadłużenia i jego relacji do PKB zgodnie kryteriami, które opisują największe agencje ratingowe. Np. S&P określa pięć głównych czynników, które determinują naszą analizę zdolności kredytowej państw: - Efektywność systemu instytucjonalnego i ryzyko polityczne (ocena polityczna) - Struktura gospodarki i perspektywy wzrostu (ocena ekonomiczna) - Zewnętrzna płynność finansowa i pozycja inwestycyjna (ocena zewnętrzna) - Polityka fiskalna i jej elastyczność, w tym obciążenie długiem (ocena fiskalna) - Elastyczność monetarna (ocena monetarna) The five key factors that form the foundation of our sovereign credit analysis are: Institutional effectiveness and political risks, reflected in the political score. Economic structure and growth prospects, reflected in the economic score. External liquidity and international investment position, reflected in the external score. Fiscal performance and flexibility, as well as debt burden, reflected in the fiscal score. Monetary flexibility, reflected in the monetary score.( S&P (2011) Sovereign Government Rating Methodology And Assumptions) [tłum. własne] 19

20 Poziom długu jest więc tylko jedną z podkategorii oceny fiskalnej, a sama procedura ustalania ratingu jest złożona (tzn. nie jest determinowana wyłącznie przez jeden wskaźnik). Z kolei Fitch opiera swoje decyzje ratingowe 22 na ponad 10 kryteriach głównych (od rynku pracy, przez finanse publiczne, po dynamikę sektora prywatnego), z których każde rozbite jest na kilka lub kilkanaście kryteriów szczegółowych. Dlatego aby stwierdzić, że rating Czech był lepszy niż rating Polski wyłącznie ze względu na poziom długu publicznego, należałoby najpierw porównać oba kraje pod względem nie jednego, a kilkudziesięciu kryteriów stosowanych przez agencje ratingowe. Ponadto proponowane trzy warianty, które oznaczają de facto stopniową likwidację II filara i nacjonalizację zgromadzonych tam aktywów, zamiast podwyższyć rating Polski, mogą zadziałać w odwrotną stronę. Szczególnie, jeśli chwilowe złagodzenie sytuacji w finansach publicznych stanie się substytutem głębszych reform, które to mogłyby z kolei doprowadzić do lepszych wyników w poszczególnych kryteriach (np. perspektywy wzrostu gospodarczego, rynek pracy) i wyższego ratingu 23. W przeglądzie porównuje się ratingi Polski z Czechami, ale w kontekście zmian, które doprowadzą do marginalizacji, a następnie likwidacji OFE, warto by również zestawić ratingi polskie z węgierskimi. Na Węgrzech wprowadzono w grudniu 2010 r. możliwość rezygnacji z uczestnictwa w prywatnej części kapitałowej i przeniesienia aktywów do publicznego I filara, przy zastosowaniu silnych bodźców zniechęcających do pozostania w II filarze: Jednakże [ubezpieczeni chcący pozostać w I filarze], musieli równocześnie zrzec się praw do emerytury z systemu zabezpieczenia społecznego, która przysługiwałaby im w ramach państwowego systemu emerytalnego po 2011 r. (w uzupełnieniu 25% z okresu przed 1998 r.) i to pomimo faktu, iż część składki opłacanej przez ich pracodawców (24%) będzie nadal przesyłana do państwowego systemu emerytalnego. 24 Na skutek takich rozwiązań doprowadzono de facto do nacjonalizacji większości aktywów funduszy emerytalnych. W efekcie 96,9% ubezpieczonych, których aktywa o łącznej wartości równej 2.8 bln HUF (10 % PKB), zgodziło się na automatyczny powrót do systemu państwowego. Tylko ubezpieczonych (3,12% ogółu) postanowiło pozostać w filarze prywatnym Fitch IBCA, Sovereign Ratings, Rating Methodology 23 Organizacje międzynarodowe zwracały uwagę na takie ryzyko zahamowania reform poprzez redukcję skłądki do OFE, również w przypadku zmian z 2011 r.: The recently-implemented shift of some pension contributions from the private to the public pension will reduce the fiscal deficit and projected debt. However, if the shift contributes to delays in structural fiscal reforms, then it could weaken fiscal sustainability. (IMF, Republic of Poland Staff Report for the 2011 Article IV Consultation, July 2011) 24 Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s

21 W grudniu 2010 r., kiedy wprowadzono przedstawiony powyżej wariant dobrowolności i doprowadzono do nacjonalizacji aktywów II filara, zarówno Moody s, jak i Fitch obniżyły ratingi Węgier. TABELA 4. RATINGI WĘGIER Moody s W walucie zagranicznej Rating długookresowy W walucie lokalnej Zmiana Rating Zmiana Rating Ba Ba Baa Baa A A A Ba1 Ba1 Baa3 Baa1 A3 A2 A1 Fitch W walucie zagranicznej Rating długookresowy W walucie lokalnej Zmiana Rating Zmiana Rating BB BBB BBB BBB A BBB- BBB BBB+ źródło: ratingi Moody s i Fitch dostępne na: A- A Oczywiście, zgodnie z tym co przedstawiliśmy wcześniej, decyzja o obniżce ratingów zależała od szeregu warunków wymienianych zresztą w komunikatach agencji ratingowych. Niemniej jednak zmiany w systemie emerytalnym były jednym z czynników wpływających na obniżenie ratingu. W komunikacie Fitch z grudnia 2010 r. czytamy: Odejście od reformy emerytalnej [z 1998 r. przyp. autorów] i brak spójnej strategii fiskalnej w średnim okresie podważają zaufanie do długo okresowej stabilności finansów publicznych. ( ) Odejście od reformy emerytalnej, populistyczne zmiany w podatkach obciążające głównie zagraniczne banki i przedsiębiorstwa, zmiany w niezależności rady fiskalnej i działania rządu skierowana w naruszanie niezależności banku centralnego są niepokojącymi sygnałami. 26 Obniżająca rating Węgier rok później agencja S&P napisała z kolei, że dług publiczny Węgier pod koniec 2011 r. jest zbyt wysoki, pomimo zabiegów księgowych polegających na skierowaniu aktywów 26 The reversal of pension reforms and lack of a coherent medium-term fiscal strategy undermines confidence in the long-term sustainability of the public finances. ( )The reversal of pension reforms, populist tax measures that fall mainly on foreign banks and companies, changes to the independent fiscal council and government moves that appear to interfere with the independence of the central bank are concerning signals. (Fitch, grudzień 2010) [tłum. własne] 21

22 z prywatnych funduszy emerytalnych do budżetu. S&P podkreśliło również, że zabieg ten nie poprawił sytuacji w finansach publicznych, a jedynie zamienił jawne zobowiązania w II filarze na zobowiązania ukryte w państwowym I filarze. 27 Wprowadzając jeden z trzech zaproponowanych w przeglądzie wariantów, które co do swoich skutków i metody działania mogą przypominać wariant węgierski, Polska naraża się na obniżenie ratingu, a tym samym wzrost kosztów obsługi zadłużenia czy kredytu bankowego, którym poświęca się w przeglądzie systemu emerytalnego sporo miejsca Jawne i ukryte zobowiązania emerytalne Jedną z najważniejszych cech systemu emerytalnego jest to, że jest to produkt długoterminowy, który pozwala na pobieranie świadczenia zazwyczaj po kilkudziesięciu latach odkładania składki. Z tego też powodu przy analizie działania tego produktu należy mieć na uwadze długookresowe skutki dzisiejszych decyzji. W sytuacji napięcia w finansach publicznych i zbliżania się do drugiego progu ostrożnościowego (55 proc. PKB), skorzystanie ze zgromadzonych w II filarze aktywów argumentowane jest przez rządzących koniecznością obniżenia relacji bieżącego długu do PKB. To ten dług wyceniany jest przez rynki finansowe i to za jego obsługę musimy z budżetu państwa płacić, co jest obciążeniem dla całego społeczeństwa. Z tej perspektywy mało istotny może wydawać się fakt zwiększania długu ukrytego (w tym zobowiązań względem przyszłych emerytów), który przez rynki finansowe wyceniany nie jest. To właśnie dług ukryty będzie wzrastać w sytuacji marginalizacji II filara systemu emerytalnego w Polsce. Na przesunięcia pomiędzy długiem jawnym i ukrytym zwracały już uwagę organizacje międzynarodowe, gdy decydowano się na obniżenie składki do OFE. OECD napisało w 2010 r., że: Rząd debatował ostatnio na temat przesunięcia części składki do OFE do I filara system emerytalnego. Będzie to prowadziło do odwracania ważnej części reformy emerytalnego z 1999 r. i zamiany jawnych zobowiązań emerytalnych na zobowiązania ukryte. 28 Z kolei IMF podkreślał w 2011 r., że: 27 At an anticipated 70% of GDP at end-2011, we consider net general government debt to be high compared with peers, despite the relief, on an accounting basis, provided by the government's decision in late 2010 to direct private pension assets (equivalent to 9.8% of 2010 GDP) into the budget, effectively reversing the pension reform introduced in The pension transfer, in our opinion, has not improved the overall state of Hungary's public finances, as it has exchanged an explicit liability for an implicit one. (S&P, listopad 2011) 28 As a result, in order to get around that constraint the government recently debated whether to shift back part of the contribution to open pension funds into the social security s first pillar. This would have reversed a significant part of the pension reform designed in 1999 and led to the replacement of explicit pension liabilities (government bonds purchased by pension funds) with implicit ones (notional accounts indexed on government bond yields). (OECD Economic Surveys: Poland 2010) 22

23 Zaproponowana ostatnio zmiana w systemie emerytalnym [obniżenie składki do OFE] obniży deficyt i ograniczy przyrost długu publicznego w średnim okresie, ale doprowadzi do wzrostu ukrytych zobowiązań emerytalnych w długim okresie. 29 Wysokość zobowiązań ZUS względem przyszłych emerytów to ponad 2 bln zł. W przeciwieństwie do II filara, nie mają one pokrycia w realnych aktywach rynku kapitałowego. Realizacja tych zapisów zależeć będzie od zdolności finansowych państwa, w tym możliwości opodatkowania przyszłych pokoleń. Marginalizacja II filara jest więc tak naprawdę przerzucaniem kosztów działania systemu z pokoleń obecnych na pokolenia przyszłe. Co prawda dług ukryty nie jest wyceniany przez rynki finansowe i nie generuje bieżącego kosztu fiskalnego, ale kosztem obsługi długu są przyszłe waloryzacje, które z jednej strony podwyższają wysokość przyszłych emerytur, a z drugiej będą powiększać wartość zobowiązań emerytalnych państwa. Należy też podkreślić, że w najbliższych latach w ramach sprawozdawczości europejskiej ESA-2010 państwa członkowskie będą musiały podawać wysokość swoich ukrytych zobowiązań (długu) i w sposób formalny zobowiązania te zostaną w dokumentach UE ujawnione OFE a wydatki prorozwojowe Na s. 52 przeglądu z czerwca 2013 r. autorzy stwierdzają, że jednym ze skutków utrzymywania ustalonych w 2011 r. poziomów składki do OFE musiałyby być niższe wydatki publiczne. Szczególny nacisk kładziony jest na ryzyko niższych wydatków o charakterze rozwojowym, co może sugerować, że dzięki zmniejszaniu transferów do OFE (lub całkowitej ich likwidacji) można by więcej środków przeznaczać właśnie na prorozwojowe inwestycje publiczne. Niższe wydatki publiczne o charakterze rozwojowym mają bezpośrednio negatywny wpływ na wzrost gospodarczy. Niższe wydatki nierozwojowe (socjalne) mogłyby finansować koszty OFE, ale trzeba by udowodnić, że OFE są lepszą, z punktu widzenia rozwoju gospodarczego kraju, lokatą dla tych oszczędności niż inwestycje, np., w: naukę, nowoczesne technologie, infrastrukturę, wsparcie dla małych i średnich przedsiębiorstw, nienotowanych na giełdzie, a tworzących 47,6% PKB (2010). Podobny punkt widzenia znaleźć można w uzasadnieniu do ustawy z 2011 r. gdzie stwierdza się, że dzięki redukcji składki przekazywanej do OFE możliwa będzie realizacja kluczowego zadania zwiększania możliwości finansowania wydatków rozwojowych, koniecznych dla podjęcia wyzwań modernizacyjnych kraju The recently-proposed change to the pension system will lower the fiscal deficit and reduce the accumulation of government debt over the medium run, though it leads to higher implicit pension liabilities in the long run. (IMF, Republic of Poland: Arrangement Under the Flexible Credit Line and Cancellation of the Current Arrangement Staff Report; Staff Supplement; Press Release on the Executive Board Discussion; and Statement by the Executive Director for the Republic of Poland, Jan 2011) 30 Uzasadnienie do projektu ustawy o zmianie niektórych ustaw związanych z funkcjonowaniem systemu ubezpieczeń społecznych z aktami wykonawczymi, Druk nr 3946, 10 marca 2011 r., s. 1 23

24 Doświadczenia ostatnich lak pokazują jednak, że w momencie spowolnienia gospodarczego i napięć w finansach publicznych to właśnie wydatki o charakterze rozwojowym (czyli np. inwestycje publiczne w infrastrukturę) są ograniczane w pierwszej kolejności. Od momentu redukcji składki do II filara w 2011 r. nakłady sektora finansów publicznych (general government) brutto na środki trwałe maleją zarówno w relacji do PKB, jak również jako proc. całkowitych wydatków sektora finansów publicznych. Komisja Europejska prognozuje dalszy spadek tych wydatków w 2013 i 2014 roku. WYKRES 5. NAKŁADY BRUTTO NA ŚRODKI TRWAŁE SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH (GENERAL GOVERNMENT) proc. PKB mld zł WYKRES 6. NAKŁADY BRUTTO NA ŚRODKI TRWAŁE SEKTORA FINANSÓW PUBLICZNYCH JAKO PROCENT CAŁKOWITYCH WYDATKÓW SEKTORA proc w proc. PKB (prawa oś) w mld zł (prawa oś) źródło: obliczenia własne, Komisja Europejska Również jeśli przyjrzymy się informacjom z budżetu państwa od czasu redukcji składki w 2011 r. to wynika z nich jasno spadek nakładów publicznych na wydatki majątkowe. Zgodnie z wykonaniem budżetu za rok 2012 wydatki majątkowe stanowiły (realnie) 91 proc. poziomu wydatków z roku Co prawda w ustawie budżetowej na rok 2013 zapisano wzrost wydatków majątkowych względem roku 2012 i 2011, ale analiza danych ze sprawozdania z wykonania budżetu państwa do maja 2013 r. stawia te zapisy pod dużym znakiem zapytania, szczególnie w świetle planowanej nowelizacji budżetu. Do tej pory zrealizowano zaledwie 12,9 proc. zapisanych w ustawie wydatków majątkowych w porównaniu np. do realizacji 41,4 proc wydatków ogółem. 24

25 TABELA 5. SPRAWOZDANIA OPERATYWNE Z WYKONANIA BUDŻETU PAŃSTWA, I-V 2013 R. Ustawa budżetowa Budżet po zmianach Wykonanie Wskaźnik (wykonanie/ust awa) OGÓŁEM ,4% Dotacje i subwencje ,8% Świadczenia na rzecz osób fizycznych ,3% Wydatki bieżące jednostek ,8% budżetowych Wydatki majątkowe ,9% Wydatki na obsługę długu Skarbu ,3% Państwa Środki własne Unii Europejskiej ,2% Współfinansowanie projektów z udziałem środków Unii Europejskiej ,4% źródło: MF Tym samym od czasu redukcji składki do OFE w 2011 r. wydatki o charakterze rozwojowym maleją i zgodnie z prognozami będą nadal ograniczane. 5. OFE a rynek kapitałowy Istnienie II filara przyczyniło się do rozwoju rynku kapitałowego w Polsce, co przyznają autorzy przeglądu systemu emerytalnego 31. Potwierdzają to również opinie zagranicznych ekspertów i instytucji. Np. IMF stwierdził w jednym z ostatnich raportów (jeszcze w nawiązaniu do poprzedniej redukcji składki): Jeśli II filar zostanie znacząco ograniczony, potencjalne korzyści związane z bodźcami na rynku pracy, międzynarodową dywersyfikacją ryzyka, rozwojem rynku kapitałowego i wynikającym z tego wzrostem gospodarczym zostaną utracone. 32 Ważną rolę rynku kapitałowego w systemie emerytalnym oraz oparcia systemu na dwóch filarach podkreślał też ustawodawca w 2011 r., kiedy WYKRES 7. PORTFEL INWESTYCYJNY OTWARTYCH FUNDUSZY EMERYTALNYCH (DANE ZAGREGOWANE W ZŁ) 25 Pozaskarb owe dłużne papiery wartości Akcje 39% Inne lokaty 1% Skarbowe papiery wartościo we 44% Depozyty i bankowe papiery wartościo we źródło: KNF, czerwiec 2013 r. 31 Przegląd funkcjonowania systemu emerytalnego Bezpieczeństwo dzięki zrównoważeniu, MF i MPiPS, czerwiec 2013, s Also, if the second pillar system is significantly diminished, the potential benefits in terms of labor market incentives, international risk diversification, capital market development, and ultimately growth, would be forgone. (Republic of Poland Staff Report for the 2011 Article IV Consultation, July 2011)