Plac Żelaznej Bramy 10, Warszawa, OPINIA

Transkrypt

1 Plac Żelaznej Bramy 10, Warszawa, Warszawa, 21 lutego 2011 r. OPINIA Przesyłamy finalne stanowisko BCC w sprawie ustawy odnoszącej się do OFE. Stanowisko zostaje dziś przekazane prezydentowi RP, marszałkom Sejmu i Senatu, premierowi, ministrom oraz liderom życia publicznego w naszym kraju. Także do wiadomości mediów. Marek Goliszewski Prezes BCC OPINIA BCC DO PROJEKTU USTAWY O ZMIANIE NIEKTÓRYCH USTAW ZWIĄZANYCH Z FUNKCJONOWANIEM SYSTEMU UBEZPIECZEŃ SPOŁECZNYCH Część I. Uwagi ogólne dotyczące długoterminowego wpływu ustawy na stan finansów publicznych oraz funkcjonowanie systemu ubezpieczeń społecznych. Wpływ ustawy na obecny stan finansów publicznych Proponowana ustawa jest przedstawiana jako korekta reformy emerytalnej wprowadzonej w życie w 1999 r. Z dołączonego do projektu ustawy uzasadnienia wynika jednak, że głównym powodem korekty jest duży wzrost deficytu sektora finansów publicznych w ostatnich 3-ech latach, z poziomu poniżej 2% PKB w r 2007 do około 8% PKB w r Uzasadnienie wyjaśnia, że podstawowym celem proponowanego zmniejszenia części składki emerytalnej przekazywanej do OFE ( z 7,3% podstawy wymiaru do 2,3 % w latach , 2,8% w r 2013, 3,1% w r 2014, 3,3% w latach 2015 i 2016 oraz do 3,5% od 2017) jest ograniczenie tempa przyrostu państwowego długu publicznego.

2 W innym miejscu uzasadnienie odnotowuje zalety OFE: dywersyfikację ryzyka wypłat świadczeń i zwiększenie ich oczekiwanej wysokości dzięki lokowaniu części składek emerytalnych na rynkach kapitałowych. Jednym słowem proponowana ustawa jest motywowana nie wadami pierwotnej reformy z 1999 r., ale wyjątkowo złą sytuacją finansów publicznych od 2009 r. Ta zła sytuacja wiąże się po części z negatywnymi skutkami światowego kryzysu, ale głównie z poluzowaniem fiskalnym, jakie miało miejsce w latach O tym poluzowaniu, polegającym na strukturalnym wzroście relacji wydatków do PKB i spadku relacji dochodów do PKB, poluzowaniu w skali około 5% PKB, pisaliśmy przy różnych okazjach w ostatnim roku. Takie uzasadnienie ustawy uważamy za merytorycznie poprawne tylko częściowo. Bowiem równocześnie rząd zamierza ograniczać deficyt budżetowy na wiele innych sposobów. Te inne sposoby mają ograniczyć deficyt o sumy kilkakrotnie większe niż zmniejszona składka do OFE. W uzasadnieniu ustawy rząd powinien był wykazać, że po pierwsze zmniejszenie składki jest niezbędnym elementem pakietu stabilizacyjnego. Po drugie, nawet jeżeli zdaniem rządu zmniejszenie składki jest potrzebne czy wręcz konieczne w najbliższych latach, to nie podaje się powodów propozycji permanentnego zmniejszenia roli OFE. Uczestnikami OFE jest około 15 mln obywateli. Wśród nich są osoby, w r 1999 w wieku od 30 do 50 lat, które same wybrały OFE, zawarły z państwem umowę o sposobie budowania swojego kapitału emerytalnego licząc na to, że reforma rządu Jerzego Buzka ma charakter permanentny. Takie drastyczne zmniejszenie roli OFE w trakcie realizowania tej umowy narusza zatem zasadę zaufania obywateli do państwa. Dla przedsiębiorców zaufanie obywateli do państwa i stabilność prawa to wartości fundamentalne. Wpływ ustawy na przyszłą sytuację finansów publicznych Uzasadnienie w analizie wzrostu długu publicznego koncentruje się na długu otwartym. Pomija się zupełnie nowe zobowiązania Skarbu Państwa, jakie powstaną przez zarejestrowanie w ZUS-ie tej części składki uczestników OFE, która jest tym uczestnikom zabierana przez ustawę na wypłatę bieżących emerytur. Te zobowiązania będą wymagalne za lat. W ten sposób ukrywa się istotną implikację proponowanej ustawy: nie usunięcie ale tylko przesunięcie w czasie potencjalnego kryzysu finansów publicznych. Nowe zobowiązania to t.zw. dług ukryty. W uzasadnieniu brakuje pokazania wielkości tego długu w rezultacie wprowadzenia ustawy. W jednej z tabel pokazuje się dług ukryty, nazywany kapitałem, na nowych kontach w ZUS-ie tylko w najbliższych kilku latach. Ten dług rośnie do poziomu 226 mld zł w r Potrzebna jest pełniejsza informacja w okresie np do

3 r 2050, przy stopie oprocentowania bardziej realistycznej, tj wyższej, niż ta przyjęta w uzasadnieniu. Proponowana zasada indeksacji zobowiązań na nowych tzw. subkontach w ZUS-ie może oznaczać, że wzrost długu ukrytego będzie większy niż zmniejszenie długu otwartego. Po wejściu Polski do strefy euro inflacja w Polsce będzie bowiem wyższa niż w strefie euro o około 2pp, z racji tzw. efektu Balassy-Samuelsona i wyniesie ok 4%. Jeśli realne PKB Polski będzie się zwiększał w tempie 4% rocznie, to nominalny wzrost PKB będzie wynosił ok 8%. Pokazany w uzasadnieniu poziom tempa wzrostu nominalnego PKB w okresie do r 2060 jest w sposób ewidentny mocno zaniżony. Tymczasem rentowności skarbowych papierów wartościowych wynoszą teraz średnio ok 5%. Po wejściu do strefy euro te rentowności mogą być nawet niższe. Zatem oprocentowanie długu ukrytego w ZUS-ie będzie raczej dużo większe niż oprocentowanie długu otwartego. Ta różnica w koszcie obsługi tych dwóch rodzajów długu publicznego powinna była być pokazana w uzasadnieniu proponowanej ustawy. Rząd ma bowiem obowiązek pokazać wszystkie implikacje każdej proponowanej ustawy dla finansów publicznych. Powstaje wrażenie, że rząd nie dba o koszt obsługi długu publicznego w odleglejszej przyszłości. O tej inicjatywie ustawodawczej decyduje korzyść dla finansów publicznych w krótkim czy może także średnim okresie. Wpływ ustawy na strategię inwestycyjną OFE Uzasadnienie sugeruje, że przesunięcie w górę limitu inwestowania w akcje spowoduje, że nawet przy mocno obniżonym przepływie środków do OFE nie spadnie inwestowanie w papiery udziałowe. Ten pogląd rządowy może być błędny. Nie bierze on w dostatecznym stopniu pod uwagę faktu, że fundusze emerytalne to nie spekulacyjne i mocno ryzykowne hedge funds. OFE będą chciały nadal lokować dużą część swojego kapitału w mniej ryzykowne, bardziej stabilne instrumenty finansowe. Przesunięcie w górę limitu nie oznacza, że udział tego typu inwestowania automatycznie wzrośnie. Już teraz udział ten wynosi średnio tylko 30% pomimo limitu 40%. Nawet jeśli ten udział wzrośnie średnio do np. 40%, to po r 2017 inwestycje w akcje spadną o blisko 30%. Wpływ ustawy na sytuację III filaru Rola III-go filaru pozostaje nadal skromna. Liczba prowadzonych indywidualnych kont emerytalnych (IKE) ustabilizowała się na poziomie około 800 tysięcy, a wartość środków na tych kontach zgromadzonych wynosi niewiele ponad 2 mld zł. Proponowana ustawa wprowadza szereg zmian w dotychczasowym systemie z myślą o zwiększeniu roli filaru III.

4 Proponowane zmiany są jednak stosunkowo skromne i wobec tego rola tego filaru zapewne nadal pozostanie niewielka. Zachęta do dodatkowego oszczędzania na emeryturę polegać ma na możliwości odliczenia od podstawy opodatkowania kwot wpłaconych do określonych w przepisach instytucji finansowych. Wprowadzenie ulgi w podatku dochodowym (PIT ale i CIT) jest oczekiwane i niezbędne, funkcjonuje w wielu krajach rozwiniętych np. w Wielkiej Brytanii. W tzw. Company plan s uczestniczy na przestrzeni ostatnich dekad przeciętnie ponad 10 mln pracowników. Zachęty do oszczędzania dobrowolnego są krokiem w dobrym kierunku ale niewystarczającym i zbyt wąskim. Nie uwzględniono segmentu Pracowniczych Programów Emerytalnych (PPE) (około 350 tys. uczestników, ponad 5 mld zł w aktywach), co wymaga korekty poprzez wprowadzenie analogicznych ulg w CIT dla pracodawców prowadzących programy emerytalne dla swoich pracowników. Proponowany procentowy odpis podatkowy w oszczędzaniu na IKZE należałoby podwoić, co w ujęciu kwotowym mogłoby oznaczać w warunkach 2012 roku - ok. 8 tys. zł. Powinno się rozważyć wprowadzenie dodatkowo następujących zmian: 1. Zaproponowana propozycja konstrukcji ulgi jest zbyt skomplikowana. Osobie, która chciałaby wykorzystać pełny limit nie pozwala ona na możliwość comiesięcznego, równomiernego odkładania określonej sumy. Kwota ulgi ma zależeć od wysokości uzyskanego dochodu do opodatkowania, który bywa zmienny i znany jest na koniec roku (a czasem po jego zakończeniu). Należy zatem określić limitu odpisu na dany rok z góry. 2. Korzyścią oszczędzania w formie indywidualnego konta zabezpieczenia emerytalnego (IKZE), ma być zwolnienie podatkowe od wpłat. Jednakże opodatkowana będzie wypłata zgromadzonych środków. Niezależnie od tego, czy wypłata zostanie dokonana po osiągnięciu wieku emerytalnego, czy nastąpi w postaci zwrotu przed osiągnięciem tego wieku. Należy zatem wprowadzić zachętę do wypłacania zgromadzonych środków po osiągnięciu wieku emerytalnego. 3. Bank Światowy w rekomendacji z 2009 roku i wcześniejszej zaleca tworzenie wielofilarowych systemów emerytalnych, (nawet piecio-) Oznacza to także potrzebę zaangażowania własnego w przyszłą emeryturę a zwiększenie zapowiedzianego odpisu na III filar emerytalny (ok zł rocznie), może temu pomóc. Wynik styczniowego badania IQS dla PB wskazuje, iż 43% Polaków w przypadku wprowadzenia ulgi w PIT założy IKZE z zamiarem odkładania na emeryturę.

5 4. Proponuje się wydzielenie zarysowanej problematyki dobrowolnego oszczędzania do projektów odpowiednich zmian w ustawach o PPE i IKE, z utrzymaniem ich wprowadzenia od 2012 roku. Wpływ ustawy na wzrost ryzyka w systemie emerytalnym Przedstawione obecnie propozycje zmniejszenia wysokości (7,3%=>2,5%) transferów do OFE (czyli innego podziału składki na część repartycyjną oraz kapitałową), podnoszą istotnie tzw. ryzyko systemowe, koncentrując je zasadniczo w I filarze repartycyjnym, który jest objęty pełną gwarancją państwa. Tworzy się dodatkowe, odłożone zobowiązanie wobec przyszłego systemu podatkowego i składkowego przesądzając de facto o jego perspektywicznej progresji. Będzie ona powiązana ze podniesieniem się tzw. współczynnika obciążenia systemowego (WOS), po 2020 roku nastąpi jego trend wzrostowy przeciętnie od 0,40 do 0,50 w 2040 roku. Starzenie się społeczeństwa wpływa silnie na niekorzystne kształtowanie się WOS w dłuższej perspektywie. Wydolność systemu emerytalnego w I filarze rośnie w trendzie dopiero po 2035 roku, osiągając przeciętnie 53%. Oznacza to, iż w 47% (wedle obecnych założeń odnośnie projekcji przepływów do systemu emerytalnego) system I filarowy będzie wówczas niewydolny. W zbliżonej wielkości także w latach Część II. Uwagi do szczegółowych rozwiązań przyjętych w ustawie. Waloryzacja Projekt przewiduje, że składki ewidencjonowane na nowym subkoncie w ZUS będą corocznie waloryzowane. Zgodnie z art. 14 ust. 1 projektu pierwsza roczna waloryzacja będzie dotyczyła roku Jednakże składki mają wpływać na subkonto począwszy od ewidencjonowanych za miesiąc kwiecień 2011 r. Ponieważ w 2011 roku nie zostaną one zwaloryzowane, nie dadzą korzyści finansowej, która zaistniałaby w przypadku ich umiejscowienia w OFE. Dziedziczenie Zakłada się wprowadzenie specjalnej regulacji odnośnie dziedziczenia (na wypadek śmierci) i podziału (na wypadek ustania małżeństwa) składek zaewidencjonowanych na nowym subkoncie w ZUS, podobnie jak w przypadku aktywów zgromadzonych w OFE. Projekt ogranicza dziedziczenie do transferu praw emerytalnych. Osoby uprawnione skorzystają z tej możliwości po przejściu na emeryturę, która zostanie zwiększona stosownie do wysokości

6 odziedziczonych składek. Jest to rozwiązanie uwzględniające oczekiwania społeczne i dosyć unikalne w znanych modelach systemów emerytalnych w świecie. Zastrzeżenie budzi konstrukcja świadczenia kapitałowego, które ma być wypłacane z odziedziczonych lub przejętych po ustania małżeństwa składek z subkonta w przypadkach, gdy wobec osoby uprawnionej nie da się zastosować ustawy o emeryturach kapitałowych. Świadczenie to zgodnie z nowym art. 40j ust. 3 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych ma charakter świadczenia ubezpieczeniowego zbliżonego do emerytury dożywotniej. Jego wysokość jest ustalana poprzez podzielenie sumy składek przez statystyczną dalszą długość życia osoby uprawnionej. Tymczasem zgodnie z art. 40k po ustaleniu tego świadczenia dalej prowadzi się subkonto, z którego odlicza się wypłacone świadczenia, a w przypadku wyczerpania środków na subkoncie następuje wygaszenie prawa do świadczenia. W rezultacie świadczenie to jest obliczane, jak ubezpieczeniowe świadczenie dożywotnie, ale wypłacane już jak świadczenie programowe. W takim przypadku zakład emerytalny (w tym wypadku ZUS) wypłaci mniej, aniżeli wynika to ze zgromadzonych składek, ponieważ krótsze wypłaty dla osób, które będą żyły krócej od średniej statystycznej, nie będą równoważone dłuższymi wypłatami dla tych, którzy będą żyli dłużej od średniej. Są to konsekwencje przyjęcia zasady, że osiągnięcie średniej długości życia zawsze kończy wypłatę. Wydaje się, że taka konstrukcja silnie dyskryminuje osoby, które będą miały prawo do świadczenia kapitałowego. Proponuje się nie wprowadzać przepisów o świadczeniach gwarantowanych oraz świadczeniach kapitałowych do ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych. Wymienione przepisy mają charakter szczegółowy i powinny być objęte odrębną regulacją. Część III. Uwagi dotyczące mechanizmów i rozwiązań, które dodatkowo powinny znaleźć się w przedmiotowej ustawie. Mechanizmy zwiększenia efektywności funkcjonowania OFE Obecnie dyskutowany projekt pomija lub wręcz unieważnia zgłoszone niedawne przez ministra M. Boniego propozycje zmian w OFE (październik 2010 r.), które były oczekiwane przez rynek finansowy (m.in. wprowadzenie multifunduszy, uelastycznienie polityki lokacyjnej, a także zmiany w akwizycji). W przedstawionej wówczas opinii BCC stwierdzono: Oceniając przedstawione założenia z punktu widzenia makroekonomicznego, doniosłym efektem ich wdrożenia będzie przewidywana zmiana struktury alokacji aktywów (proporcja: obligacje/akcje), która będzie związana z wprowadzeniem subfunduszy o profilowanym ryzyku. Ograniczenie popytu na

7 obligacje ze strony OFE, który w 2012 r. ma spaść do kwoty ok. 5 mld zł (z 18,7 mld w 2011 r.), przy wzroście popytu na akcje czynniki te posiadają istotne konsekwencje dla potencjalnych stóp zwrotu oraz ryzyka inwestycyjnego. Można założyć, iż stopy będą wyższe i osłabnie ryzyko przepełnienia portfeli inwestycyjnych OFE papierami dłużnymi, których zapadalność jest określona terminem wykupu przez emitenta. W tym znaczeniu można uznać, iż skutki finansowe w skali makro jednak istnieją, w przypadku nie zrealizowania planu potrzeb pożyczkowych państwa w roku 2011 (plan - 171,5 mld zł). Ukształtowanie się portfela akcji w końcu 2011 roku na poziomie 38% można uznać przy uwzględnionych założeniach za prawidłowe. Podsumowanie Zmiany proponowane przez rząd nie prowadzą do realnego obniżenia całkowitych kosztów funkcjonowania systemu emerytalnego. Ponieważ oprocentowanie nowego długu w ZUS-ie ma być sporo wyższe niż przeciętna rentowność skarbowych papierów wartościowych (SPW), to efektem ustawy będzie wzrost całkowitego zadłużenia państwa. Wzrost ten wyniesie 1,4% PKB po 10 latach, 5,3% PKB po 20 latach i aż 10,8% PKB po 30 latach. Jedyną przyczyną proponowanych zmian jest fatalny stan finansów publicznych. Jedynym realnym efektem osiąganym poprzez przeforsowanie proponowanych zmian będzie konwersja części długu jawnego na zobowiązania ukryte, czyli nie tyle rozwiązanie problemu co odsunięcie konieczności rozwiązania go na przyszłe lata. Proponowana ustawa ma zatem także wpływ destabilizacyjny na finanse publiczne, bo przez pewien początkowy okres zmniejsza presję na dyscyplinę w wydatkach ale w w dalszych latach presję tę zwiększa. BCC zauważa, że wzrost deficytu sektora finansów publicznych w latach o 6% PKB wynikał z innych powodów niż przyrost przepływów do OFE. Domagamy się aby fakt ten został zauważony również przez rząd. Business Centre Club uważa, że: Proponowane przez rząd rozwiązania nie są korzystne ani z punktu widzenia polskiej gospodarki ani też sytuacji finansowej przyszłych emerytów. Są przeprowadzane w imię przyniesienia chwilowej jedynie i na dłuższą metę pozornej ulgi finansom publicznym. Permanentne zmniejszenie deficytu sektora finansów publicznych w latach o około 6% PKB za zadanie priorytetowe i o dużej skali. Koszty gospodarcze i społeczne niepowodzenia tego zadania byłyby ogromne.

8 Konieczne jest natychmiastowe podjęcie przez rząd działań zmierzających do faktycznego i trwałego obniżenia poziomu deficytu budżetowego, w szczególności poprzez nowe reformy emerytalne, takie jak podwyższenie wieku emerytalnego, likwidację przywilejów emerytalnych służb mundurowych, górników, pracowników wymiaru sprawiedliwości oraz rolników. Niezależnie od dyskusji na temat wysokości składki przekazywanej do OFE wskazane jest przeprowadzenie zarysowanych powyżej zmian mających na celu zwiększenie efektywności funkcjonowania OFE oraz zwiększających atrakcyjność działania tzw. III filaru, w szczególności PPE (pracowniczych programów emerytalnych) oraz IKE (indywidualnych kont emerytalnych). Trwałe zmiany w systemie ubezpieczeń społecznych powinny koncentrować się na działaniach zmierzających do zwiększenia efektywności funkcjonowania II i III filaru, w szczególności poprzez uelastycznienie strategii lokacyjnej OFE, stworzenie multifunduszowości oraz zachęt podatkowych w przypadku korzystania z doubezpieczenia pracowniczego lub indywidualnego oraz utworzenie Aktuariatu Krajowego odpowiedzialnego za rzetelne symulacje finansowe w systemie emerytalnym. Kontakt: Marek Goliszewski prezes tel instytut@bcc.org.pl tel Business Centre Club istnieje od 1991 roku. Jest największą w kraju organizacją indywidualnych pracodawców. Zrzesza 2500 członków (osób i firm). Wśród członków BCC znajdują się największe międzynarodowe korporacje, instytucje finansowe, ubezpieczeniowe, firmy telekomunikacyjne, najwięksi polscy producenci, uczelnie wyższe, koncerny wydawnicze itd. Członkami Klubu są także prawnicy, dziennikarze, naukowcy, wydawcy, lekarze, wojskowi i studenci. BCC koncentruje się na działaniach lobbingowych, których celem jest rozwój polskiej gospodarki, zwiększenie liczby miejsc pracy i pomoc przedsiębiorcom. Związek Pracodawców BCC jest członkiem Komisji Trójstronnej. Członkowie Klubu, reprezentujący blisko 250 miast, skupiają się w 24 lożach regionalnych na terenie całej Polski. Koordynatorem wszystkich działań BCC jest prezes Marek Goliszewski. Więcej: Kontakty prasowe: