Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy

Transkrypt

1 Charakter prawny decyzji o warunkach zabudowy DR PAWEŁ DANIEL WOJEWÓDZKI SĄD ADMINISTRACYJNY W POZNANIU Zgodnie z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym 1 zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Ratio legis przyjętej regulacji jest zapewnienie ładu przestrzennego gminy 2, gdyż niezbędnym warunkiem wydania wskazanej decyzji jest zapewnienie kontynuacji funkcji oraz zagospodarowania terenu, na którym ma zostać zrealizowana inwestycja. Wydawać by się mogło, że ponadośmioletni okres obowiązywania u.p.z.p. oraz wskazanej zasady zgodności inwestycji z obowiązującym ładem przestrzennym powinny skutkować jednolitością doktryny i orzecznictwa co do charakteru prawnego decyzji, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p. Jak jednak pokazuje analiza zarówno wypowiedzi literatury przedmiotu, jak i orzeczeń sądów administracyjnych brak pełnej zgodności co do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy. Istotą powstałego sporu jest kwestia ustalenia, czy decyzja powyższa ma charakter konstytutywny, a więc czy jest to decyzja rozstrzygająca w sposób władczy o prawach i obowiązkach inwestora, czy też ma ona charakter deklaratoryjny potwierdzający jedynie istnienie jego uprawnienia w zakresie możliwości realizacji inwestycji 3. Celem niniejszego artykułu jest przedstawienie, w pierwszej kolejności, wypowiedzi zarówno doktryny prawa administracyjnego, jak i sądów administracyjnych co do charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy, argumentów podnoszonych w celu ich uzasadnienia, a następnie wskazanie, która z przyjętych koncepcji w świetle przepisów regulujących proces inwestycyjny zasługuje na aprobatę. Na wstępie należy przypomnieć, że na gruncie uprzednio obowiązujących przepisów ustawy z 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym 4 decyzja ustalająca warunki zabudowy i zagospodarowania terenu mogła mieć różny charakter w zależności od tego, czy teren objęty zamierzeniem inwestycyjnym położony był na obszarze, dla którego obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Jeżeli plan taki obowiązywał, warunki zabudowy i zagospodarowania terenu ustalano w trybie przewidzianym w art. 39 (i n.) powołanej ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym, przy czym decyzja była wydawana między innymi na podstawie zapisów planu, określając wynikające z niego warunki (art. 42 ust. 1 pkt 2 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym). Natomiast w sytuacji braku planu miejscowego ustalanie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu następowało w trybie szczególnym, przewidzianym przez art. 44 ustawy z 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym. W świetle zatem uprzednio obowiązującej regulacji decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu stanowiła jego substytut, samodzielnie kształtując stan prawny w zakresie planowania przestrzennego, natomiast jeżeli teren inwestycji był objęty planem miejscowym, taka decyzja w znacznej części stanowiła jedynie informację na temat warunków przewidzianych przez plan miejscowy i nie tworząc nowego stanu prawnego, a jedynie informując o tym, jak kształtują się przepisy prawa miejscowego w zakresie planowania przestrzennego miała charakter deklaratywny. Obecnie obowiązująca u.p.z.p. zrezygnowała z wydawania decyzji o warunkach zabudowy w przypadku obowiązywania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wskazując jedynie w przywołanym uprzednio art. 59 ust. 1, że zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego wymaga wcześniejszego uzyskania ostatecznej decyzji o warunkach zabudowy. Dlatego też na aktualności zyskała problematyka charakteru prawnego powyższej decyzji, a w szczególności kwestii ustalenia, czy stanowi ona jedynie informację na temat warunków, jakie spełniać musi planowana inwestycja, czy też ma ona charakter władczy, stanowiąc decyzję, mocą której wójt (burmistrz, prezydent) przesądza o dopuszczalności, względnie niedopuszczalności, inwestycji, dla której wystąpiono o wydanie decyzji o warunkach zabudowy. Dla części autorów decyzja o warunkach zabudowy, o jakiej mowa w art. 59 ust. 1 u.p.z.p., stanowi klasyczny przykład decyzji deklaratoryjnej. Twierdzenie to jest wywodzone z faktu, iż jej wydanie uzależnione jest od spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., natomiast ocena ich wystąpienia nie leży w sferze swobodnego uznania organów administracji publicznej 5. Innymi słowy, o ile sporządzona na potrzeby prowadzonego postępowania analiza funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu sąsiadującego z działką, na której ma zostać zrealizowana inwestycja, dopuszcza możliwość zrealizowania planowanej inwestycji, a dodatkowo spełnione są wszystkie inne wymagania określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., właściwy organ zobowiązany jest do wydania decyzji o warunkach zabudowy 6. Podobnie, według K. Świderskiego, decyzja o

2 warunkach nie tylko potwierdza legalność zamierzenia inwestycyjnego, ale przede wszystkim wyjaśnia, czy inwestycja stanowić będzie kontynuację istniejącej zabudowy w bliskim sąsiedztwie, a nadto czy teren pod względem infrastruktury technicznej oraz rozwiązań komunikacyjnych nadaje się do intensyfikacji zabudowy 7. Rola zatem omawianej decyzji polega na rozstrzygnięciu, czy planowana inwestycja harmonizuje z dotychczasowym sposobem wykorzystania terenów sąsiadujących z nieruchomością, na której ma być ona zrealizowana, co równocześnie przesądza o tym, że decyzja o warunkach zabudowy nie stanowi surogatu planu miejscowego ani go nie zastępuje 8. Jej celem jest bowiem przesądzenie o zgodności zamierzonej inwestycji z porządkiem prawnym obowiązującym na danym obszarze, a ponieważ jest wydawana na obszarach bez miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, to przesądza o zgodności zamierzonej inwestycji z tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, na który składają się ustawy szczególne i wymogi określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 9. Ze stanowiskiem powyższym koresponduje również bogate orzecznictwo sądów administracyjnych dotyczące wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Sądy podkreślają, że decyzja dotycząca warunków zabudowy kończy jedynie pierwszy etap procesu inwestycyjnego i daje inwestorowi prawo do wystąpienia do organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę. Na jej podstawie nie można rozpocząć realizacji inwestycji, co przesądza o tym, że nie narusza ona żadnych praw i nie powoduje wyrządzenia znacznej szkody lub nieodwracalnych skutków 10. Konsekwentnie, jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 3 grudnia 2010 r. 11, decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego stanowią szczegółową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować. W orzecznictwie sądów administracyjnych można odnaleźć również twierdzenie, zgodnie z którym decyzja o warunkach zabudowy ma jedynie charakter promesy uprawniającej (łącznie z innymi dokumentami) do ubiegania się o pozwolenie na budowę na terenie w niej wskazanym. Decyzja o warunkach zabudowy nie jest więc aktem upoważniającym do rozpoczęcia czy kontynuowania inwestycji 12. W świetle powyższych uwag decyzja o warunkach zabudowy jawi się jako akt deklaratoryjny, którym organ ją wydający wskazuje na dopuszczalność realizacji planowanego przedsięwzięcia z uwagi na istniejący ład przestrzenny oraz obowiązujące przepisy prawne. Nie stanowi ona aktu konkretyzacji prawa, gdyż dopuszczalność realizacji inwestycji w kształcie określonym w decyzji o warunkach zabudowy nie wynika z władczego rozstrzygnięcia organu administracji publicznej, lecz stanowi pochodną obowiązującej zabudowy oraz obowiązujących przepisów prawnych 13. Mieć bowiem należy na względzie, iż to nie organ wydający decyzję o warunkach zabudowy posiada uprawnienie do decydowania o przeznaczeniu danego terenu 14, lecz wynika ono z dotychczasowego sposobu zagospodarowania nieruchomości sąsiednich oraz obowiązujących przepisów prawnych. Podobne stanowisko zajął również Trybunał Konstytucyjny w wyroku z 20 grudnia 2007 r. 15, w którym wskazano, że decyzja o warunkach zabudowy, będąca aktem stosowania prawa, przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. W konsekwencji decyzje o warunkach zabudowy nie tworzą per se porządku prawnego i nie mają charakteru konstytutywnego, stanowiąc jedynie szczegółową urzędową informację o tym, jaki obiekt i pod jakimi warunkami inwestor może na danym terenie wybudować bez obrazy przepisów prawa. Inaczej problematykę charakteru prawnego decyzji o warunkach zabudowy widzi J. Goździewicz- Biechońska. Jej zdaniem decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt deklaratoryjny, niekonstytuujący żadnych praw ani obowiązków nieprzewidzianych w ustawie czy też w akcie wykonawczym, decyzja ta jednak posiada pewne elementy konstytutywne, gdyż na obszarach pozbawionych planu przepisy ustaw szczególnych nie determinują w pełni sposobu zagospodarowania i warunków zabudowy terenu 16. Twierdzenie to zostało oparte na występującym w doktrynie prawa administracyjnego spostrzeżeniu, iż za niezasadny należy uznać obowiązujący podział na decyzje konstytutywne oraz deklaratoryjne, gdyż istotą decyzji administracyjnej jest jej skutek konstytutywny w postaci uwolnienia mocy wiążącej określonej normy materialnej 17. Niemiej jednak w opinii J. Goździewicz-Biechońskiej decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt deklaratoryjny i związany 18. Przeciwko poglądowi, uznającemu deklaratoryjny charakter decyzji o warunkach zabudowy, opowiada się Z. Czerniak. Zdaniem tego autora nie jest tak, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter deklaratoryjny, gdyż na mocy art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane 19 wiąże organy budowlane 20. Decyzja o warunkach zabudowy stanowi bowiem akt planistyczny, w którym określone zostają parametry zagospodarowania nieruchomości wynikające z przepisów odrębnych, sporządzonej analizy funkcji, a także cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz mocą którego ukształtowane zostają stosunki prawne 21. Decyzja o warunkach zabudowy jako akt planistyczny ma zatem moc kształtowania polityki zagospodarowania gminy. Co więcej, na podstawie art. 6 ust. 2 u.p.z.p. decyzja o warunkach zabudowy wyznacza sposób wykonywania prawa własności w granicach prawnie chronionego interesu publicznego i osób trzecich, wprowadzając określone nakazy lub

3 zakazy dotyczące ukształtowania przestrzeni 22. W konsekwencji może ona nie tylko stanowić źródło obowiązków, jakie spełniać musi planowana inwestycja, ale może też stanowić źródło ograniczenia sposobu wykonywania prawa własności przez właścicieli nieruchomości sąsiadujących z terenem planowanej inwestycji, co ma przemawiać za jej konstytutywnym charakterem. Również w orzecznictwie sądów administracyjnych odnaleźć można twierdzenia wskazujące, że decyzja o warunkach zabudowy ma charakter konstytutywny, kształtujący stan prawny terenu, którego dotyczy 23, natomiast jej skutek prawny polega na tworzeniu praw i obowiązków stron na przyszłość po uzyskaniu przez nią waloru ostateczności 24. Przedstawione stanowisko, dotyczące konstytutywnego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, opiera się na dwóch argumentach: jej planistycznego charakteru, jako aktu kształtującego w sposób władczy porządek przestrzenny, oraz związania jej treścią organów architektoniczno-budowlanych. Szczególną wagę ma drugi z podnoszonych argumentów, dotyczący wiążącej mocy decyzji ustalającej warunki zabudowy. Pojawia się bowiem pytanie co do zakresu związania, a więc ustalenia, czy decyzja o warunkach zabudowy każdorazowo musi prowadzić do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę w kształcie w niej określonym. Równocześnie, choć w przytoczonych wypowiedziach brak powyższego zarzutu, rozważenia wymaga, czy decyzja o warunkach zabudowy istotnie zmienia sytuację prawną jej adresata oraz innych podmiotów będących stronami postępowania. Konieczne jest zatem rozważenie, czy decyzja powyższa może stanowić podstawę władczego ukształtowania praw i obowiązków określonych podmiotów na przyszłość, a więc od momentu, w którym stała się ona ostateczna. Odnosząc się w pierwszej kolejności do zarzutu dotyczącego planistycznego charakteru decyzji o warunkach zabudowy, należy wskazać, że na mocy art. 3 ust. 1 u.p.z.p. kształtowanie i prowadzenie polityki przestrzennej na terenie gminy, w tym uchwalanie studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, należy do zadań własnych gminy. Jak wskazuje się w doktrynie, artykuł ten stanowi podstawę do konstrukcji instytucji władztwa planistycznego gminy, które można zdefiniować jako przekazanie przez ustawodawcę gminie kompetencji w zakresie władczego przeznaczania i ustalenia zasad zagospodarowania terenu w drodze aktu prawa miejscowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a w przypadku braku planu w drodze decyzji o warunkach zabudowy 25. Regulacji tej odpowiada art. 4 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Zasadą jest więc, iż aktem planistycznym kształtującym ład przestrzenny gminny jest miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego. Dopiero w przypadku jego braku otwiera się droga do wydania decyzji o warunkach zabudowy. Równocześnie w tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy, gdyż studium nie stanowi aktu prawa miejscowego 26. Konsekwentnie należy uznać, iż organy administracji obowiązane są do wydania decyzji o warunkach zabudowy nawet w przypadku, gdy wnioskowana inwestycja jest sprzeczna ze studium. Decyzja o warunkach zabudowy nie ma zatem charakteru władczego, którym wójt (burmistrz, prezydent) kształtowałby porządek planistyczny gminy 27. Jak bowiem podkreśla Z. Niewiadomski, studium stanowi akt lokalnego porządku przestrzennego, który nie może znaleźć zastosowania w przypadku państwowego porządku planistycznego, na który składają się ustawy szczególne i wymogi określone stanowiskiem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 28. W powyższym zakresie powtórzyć należy twierdzenia zawarte w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 20 grudnia 2007 r., że decyzja o warunkach zabudowy stanowi akt stosowania prawa, który przesądza jedynie o rodzaju (przeznaczeniu, powierzchni zabudowy, wysokości itd.) obiektu budowlanego, który może zostać na danym terenie wybudowany zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa planistycznego. Celem decyzji ustalającej warunki zabudowy i zagospodarowania terenu jest przesądzenie, na podstawie obowiązujących na danym terenie przepisów prawa planistycznego, o zgodności zamierzonej inwestycji z tymi przepisami 29, który to cel nie może być utożsamiany z władztwem planistycznym gminy, rozumianym jako władcze przeznaczenie i decydowanie o zasadach zagospodarowania gruntów położonych na jej terenie. Wyłożone argumenty przesądzają o odrzuceniu poglądu, zgodnie z którym konstytutywny charakter decyzji o warunkach zabudowy miałby wynikać z jej planistycznego charakteru. Choć decyzja o warunkach zabudowy stanowi jedynie potwierdzenie, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., to jednak podkreślania wymaga to, że wywołuje ona skutki prawne ex nunc. Dopiero ostateczna decyzja o warunkach zabudowy umożliwia inwestorowi przejście do dalszego etapu procesu inwestycyjnego, jakim jest wystąpienie do właściwego organu architektoniczno-budowlanego z wnioskiem o wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Jeżeli zatem stan zgodności inwestycji z istniejącą zabudową trwa w czasie i istnieje niezależnie od działań podejmowanych przez inwestora, to dopiero wydanie decyzji o warunkach zabudowy aktualizuje jego uprawnienia wynikające z przepisów szczególnych, w tym przepisów prawa budowlanego. Twierdzenie powyższe odpowiada orzeczeniom sądów administracyjnych

4 dotyczących wstrzymania wykonania decyzji o warunkach zabudowy. Z faktu jej wydania nie wynika bowiem obowiązek spowodowania w rzeczywistości stanu zgodności pomiędzy stanem faktycznym a stanem ukształtowanym ostateczną decyzją o warunkach zabudowy, który oznaczałby zrealizowanie inwestycji w formie nadanej jej decyzją o warunkach zabudowy. Drugim argumentem wskazującym na konstytutywny charakter decyzji o warunkach zabudowy jest argument dotyczący związania decyzją o warunkach zabudowy organu wydającego decyzję o pozwoleniu na budowę. Istotnie, na podstawie art. 35 ust. 1 pkt 1 powoływanej ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę organ architektoniczno-budowlany zobowiązany jest do zbadania zgodności projektu budowlanego z ustaleniami planu miejscowego lub w przypadku jego braku z ostateczną decyzją o warunkach zabudowy. Należy jednak mieć na względzie, że związanie organu wydającego pozwolenie na budowę decyzją o warunkach zabudowy oznacza, iż organ ten nie może tych warunków kształtować odmiennie, ale tylko w zakresie podstawowych parametrów dotyczących zmiany zagospodarowania terenu 30. Decyzja o warunkach zabudowy nie przesądza zatem o warunkach technicznych czy też budowlanych, jakie musi spełniać planowana inwestycja, lecz jedynie przesądza o tym, czy w świetle występującej na danym terenie zabudowy jej realizacja będzie stanowić kontynuację zarówno owej zabudowy, jak i funkcji. Organ architektoniczno-budowlany związany jest więc ustaleniami decyzji o warunkach budowlanych w zakresie, w jakim dopuszczają one realizację inwestycji z uwagi na istniejący ład przestrzenny. Analiza przepisów regulujących proces budowlany wskazuje jednak, że ustawa przewiduje wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie bowiem z 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie 31, możliwe jest sytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, jeżeli wynika to z decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Oznacza to, że decyzja o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim dopuszcza odstępstwo od zasad ogólnych lokalizacji obiektu na działce, zakreślonych przepisami dotyczącymi usytuowania budynków, musi być respektowana przez organy administracji architektoniczno-budowlanej. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądów administracyjnych, dopuszczenie takiego odstępstwa musi jednakże stanowić następstwo obowiązującego ładu przestrzennego w ramach dającej się wyodrębnić zwartej jednostki terenowej urbanistyczno-architektonicznej na danym obszarze i co za tym idzie, musi być w sposób wyczerpujący i przekonujący uzasadnione pod tym właśnie kątem 32. W powyższym przypadku więc to również ład przestrzenny stanowi główny determinant dopuszczenia lokalizacji inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą. Równocześnie wyjaśnienia wymaga, że na tym etapie procesu inwestycyjnego postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy bez znaczenia pozostaje kwestia ewentualnej zgodności lub niezgodności realizacji inwestycji z przepisami regulującymi warunki techniczne, jakim musi ona odpowiadać. Zagadnienie to może być przedmiotem kontroli dopiero na dalszym etapie procesu inwestycyjnego. Rozważania powyższe skłaniają do refleksji, iż również zapisy decyzji o warunkach zabudowy, dopuszczające zlokalizowanie inwestycji w granicy z nieruchomością sąsiadującą, jako pochodna obowiązującego ładu przestrzennego, przemawiają za jej deklaratoryjnym charakterem. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga to, że choć decyzja o warunkach zabudowy może dopuścić lokalizację inwestycji w granicach z nieruchomością sąsiadującą, to zapis taki nie oznacza każdorazowej zgody na wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę w kształcie proponowanym przez inwestora. Co prawda obligatoryjnym elementem decyzji o warunkach zabudowy jest na podstawie art. 63 ust. 2 u.p.z.p. wskazanie, że decyzja powyższa nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, w doktrynie jednak wskazuje się, że sama decyzja nie stanowi rozstrzygnięcia, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości 33. Mieć bowiem należy na względzie, iż na podstawie art. 54 ust. 2 lit. d w związku z art. 64 u.p.z.p. w decyzji o warunkach zabudowy należy określić również wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich, natomiast głównym wyznacznikiem tej ochrony jest uwzględnienie ich w ustawach szczegółowych, o których mowa w prawie budowlanym czy rozporządzeniu w sprawie przepisów techniczno-budowlanych 34. Ustawa odsyła w ten sposób do przepisów bezpośrednio regulujących proces inwestycyjny, a w szczególności art. 5 ust. pkt 9 ustawy Prawo budowlane, zgodnie z którym obiekt budowlany wraz ze związanymi z nim urządzeniami budowlanymi należy, biorąc pod uwagę przewidywany okres użytkowania, projektować i budować w sposób określony w przepisach, w tym techniczno-budowlanych, oraz zgodnie z zasadami wiedzy technicznej, zapewniając poszanowanie, występujących w obszarze oddziaływania obiektu, uzasadnionych interesów osób trzecich. Przepis ten znajdzie zastosowanie dopiero na etapie ewentualnego uzyskiwania pozwolenia na budowę, które musi uwzględniać wymóg odpowiedniego usytuowania budynku na działce oraz poszanowania występujących w obszarze oddziaływania obiektu uzasadnionych interesów osób trzecich. Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 6 grudnia 2007 r. 35, wynika to z faktu, iż ochrona interesów osób trzecich w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy nie może być oceniana tak szeroko, jak w kolejnym postępowaniu inwestycyjnym, to jest w pozwoleniu na budowę.

5 Twierdzenie powyższe powoduje daleko idące konsekwencji. Po pierwsze decyzja o warunkach zabudowy, która dopuszcza możliwość posadowienia budynku w odległości 1,5 m od granicy lub bezpośrednio przy granicy z nieruchomością sąsiednią, wiąże organ architektoniczno-budowlany w zakresie, w jakim realizacja inwestycji nie doprowadzi do naruszenia ładu przestrzennego obszaru, na którym ma ona zostać zrealizowana. Nie jest jednak tak, że zapis tej decyzji będzie każdorazowo prowadził do wydania pozytywnej decyzji o pozwoleniu na budowę. Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z 7 kwietnia 2009 r. 36, właściwy organ architektoniczno-budowlany jest obowiązany odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy w sytuacji, gdy jej wydanie było sprzeczne z warunkami technicznymi, nawet wówczas, gdy w sąsiedztwie planowanej inwestycji standardem zabudowy jest zabudowa na granicy działki. Nie należy bowiem zapominać, że konkretyzacja przepisów dotyczących zarówno warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, jak i ochrony osób trzecich odbywa się na drugim etapie postępowania inwestycyjnego, a więc dopiero na etapie postępowania w przedmiocie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Twierdzenie to obala argumenty dotyczące bezwzględnego związania organów architektoniczno-budowlanych treścią decyzji o warunkach zabudowy. Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi potwierdzenie, iż planowana inwestycja spełnia warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., wiążąc w powyższym zakresie organy architektoniczno-budowlane, ale wywołuje ona skutki prawne ex nunc. Konsekwentnie uznać należy, że decyzja taka stanowi przykład decyzji deklaratoryjnej (potwierdzającej możliwość realizacji inwestycji w świetle istniejącego ładu przestrzennego), która jednakże ma charakter autorytatywnego potwierdzenia uprawnień inwestora 37. Uzasadnienie twierdzenia, zgodnie z którym decyzja o warunkach stanowi decyzję wywołującą skutki na przyszłość, znajduje się w przepisach u.p.z.p. W art. 63 ust. 3 wskazano, iż w przypadku, gdy decyzja o warunkach zabudowy wywołuje skutki, o których mowa w art. 36 u.p.z.p., należy odpowiednio stosować art. 36 i 37 tej ustawy. Jak podkreśla się w doktrynie, możliwość odpowiedniego stosowania art. 36 i 37 u.p.z.p. jest ograniczona do sytuacji, w której wydanie decyzji o warunkach zabudowy wpływa na sferę ekonomiczną zainteresowanych, gdy lokalizacja niektórych inwestycji w sąsiedztwie nieruchomości może doprowadzić do znacznego spadku wartości nieruchomości lub do znacznego jej wzrostu 38. Stanowisko to akcentują również sądy administracyjne, wskazując, iż odpowiednie stosowanie art. 36 i 37 odnosi się do sytuacji, gdy na skutek wydania decyzji o ustaleniu warunków zabudowy spada lub wzrasta wartość nieruchomości 39. Oznacza to, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy przy równoczesnym spełnieniu dodatkowych przesłanek określonych w art. 36 ust. 4 u.p.z.p. skutkuje aktualizacją obowiązku nałożenia renty planistycznej. Potwierdza to, iż skutek prawny decyzji o warunkach zabudowy powstaje na przyszłość, a więc od momentu jej wydania. Choć uprawnienie inwestora do realizacji inwestycji w kształcie nadanym decyzją o warunkach zabudowy stanowi konsekwencję istniejącej zabudowy (ma więc charakter deklaratoryjny), to skutek prawny w postaci obowiązku uiszczenia opłaty powstaje dopiero na przyszłość, a więc od momentu wydania decyzji o warunkach zabudowy, która to decyzja wpływa bezpośrednio na sytuację faktyczną inwestora poprzez zwiększenie wartości nieruchomości, dla której została ona wydana. Stanowi więc ona konkretyzację praw i obowiązków przysługujących inwestorowi. W tym miejscu wyjaśnienia również wymaga, iż konstytutywny skutek decyzji o warunkach zabudowy w zakresie, w jakim umożliwia ona zmianę sytuacji faktycznej oraz prawnej inwestora, jest dostrzegany również przez sądy administracyjne. Część orzeczeń akcentuje bowiem, że wspomniana decyzja jest tą, na mocy której strona nabyła prawo 40, co z kolei umożliwia jej zmianę na podstawie art. 155 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego 41. Przyjęcie twierdzenia, zgodnie z którym omawiana decyzja nie stanowiłaby tej decyzji, mocą której skonkretyzowane zostaje prawo jednostki do zrealizowania inwestycji w kształcie nadanym decyzją o warunkach zabudowy, powodowałoby, iż powołany powyżej przepis k.p.a. nie mógłby znaleźć zastosowania. Podsumowując dotychczasowe rozważania, wskazać należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi decyzję deklaratoryjną, mocą której organ wydający potwierdza w sposób autorytatywny uprawnienie inwestora do zrealizowania inwestycji w kształcie nadanym decyzją. Jej deklaratoryjny charakter przejawia się w fakcie, iż nie może ona kształtować sposobu zagospodarowania nieruchomości w sposób odrębny od istniejącej zabudowy, przesądzając o zgodności zamierzonej inwestycji z tzw. państwowym porządkiem przestrzennym, na który składają się ustawy szczególne i wymogi określone stanowiskiem w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. 42. Równocześnie wszystkie następstwa faktyczne i prawne związane z jej wydaniem aktualizują się na przyszłość, a więc mogą być egzekwowane dopiero w momencie, w którym decyzja stanie się ostateczna.

6 SUMMARY The legal nature of the zoning decision Under the Article 59 p. 1 of the Act on Spatial Management, the change of the development, in the absence of spatial development plan, requires the prior acquisition of the zoning decision. This solution helps to ensure the spatial order, since the condition of receiving the zoning decision is its compliance with the function and development of the area in which the investment is to be realized. The analysis of the legal doctrine and judgments of the administrative courts reveal that the legal character of the zoning decision is still open to discussion. Therefore the aim of the article is to characterize the institution of the zoning decision and find the answer as to its legal character. Key words: spatial management, zoning decision, administrative procedure. Przypisy: 1 Tekst jedn. Dz.U. z 2012 r., poz. 647 ze zm., dalej: u.p.z.p. 2 Funkcję tę akcentują również sądy administracyjne, podkreślając, że planowana inwestycja nie może odbiegać od zabudowy istniejącej w momencie wydawania decyzji o warunkach zabudowy. Por. wyrok NSA z 17 kwietnia 2007 r., II OSK 646/06, LexPolonica nr Z. Leoński, Zarys prawa administracyjnego, Warszawa 2004, s Tekst jedn. Dz.U. z 1999 r. Nr 15, poz. 139 ze zm. 5 W. Kisiel, Relacje między studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz decyzją o warunkach zabudowy (uwagi do glosy Jerzego Kopyry), Samorząd Terytorialny 2011, nr 11, s Stąd też, jak wskazuje W. Kisiel, jest trochę racji w spotykanym niekiedy określeniu decyzji o warunkach zabudowy mianem miniplanu czy też quasi-planu zagospodarowania przestrzennego (tamże, s. 84). 7 K. Świderski, Uwagi na temat prawnych instrumentów kształtowania ładu przestrzennego przez gminę, Casus 2006, nr 3, s Tamże. 9 Z. Niewiadomski, Uwagi w sprawie charakteru prawnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy na tle orzecznictwa sądowo administracyjnego, w: Studia z prawa administracyjnego i nauki o administracji. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Janowi Szreniawskiemu, Przemyśl Rzeszów 2011, s Postanowienie NSA z 10 stycznia 2008 r., II OZ 1355/07, LexPolonica nr ; postanowienie NSA z 13 października 2011 r., II OZ 964/11, LexPolonica nr II SA/Gl 545/10, LexPolonica nr Postanowienie NSA z 30 kwietnia 2010 r., II OZ 381/10, LexPolonica nr Należy podkreślić, że w tym przypadku chodzi o brak sprzeczności między planowaną zabudową a powszechnie obowiązującymi przepisami prawa. Do tego wniosku prowadzi wykładnia art. 61 ust. 1 pkt 5 u.p.z.p., zgodnie z którym wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe wyłącznie wtedy, gdy decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Por. K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, red. Z. Niewiadomski, Warszawa 2011, s Por. wyrok NSA z 5 kwietnia 2007 r., II OSK 602/06, LexPolonica nr P 37/06, OTK-A 2007, nr 11, poz J. Goździewicz-Biechońska, Decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (cechy szczególne), Państwo i Prawo 2010, nr 2, s T. Kiełkowski, Sprawa administracyjna, Kraków 2004, s. 67. Tak samo B. Adamiak, Glosa do wyroku NSA z 14 czerwca 1985 r., SA/Wr 307/85, OSPiKA 1986, nr 7 8, poz. 136, s Jak podkreśla J. Borkowski, nie ma decyzji, która wszystkimi swoimi skutkami mieściłaby się w kategorii aktów deklaratoryjnych lub konstytutywnych. Akt deklaratoryjny zawsze ma cechę konstytutywności, bo dopiero od jego doręczenia adresatowi ustają wątpliwości co do prawa, które jemu służy, akt konstytutywny zaś wsparty jest o niektóre przesłanki istniejące już przed jego wydaniem i doręczeniem. Por. J. Borkowski w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, s J. Goździewicz-Biechońska, Decyzja, s Tekst jedn. Dz.U. z 2010 r. Nr 243, poz ze zm. 20 Z. Czerniak, Istota i zakres władztwa planistycznego gminy, Administracja. Teoria. Dydaktyka. Praktyka 2010, nr 3, s Tamże, s Tamże, s Wyrok WSA w Krakowie z 21 lipca 2008 r., II SA/Kr 345/08, 24 Wyrok WSA w Gliwicach z 22 lipca 2011 r., II SA/Gl 235/11, 25 K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie, s Por. J. Kopyra, Glosa krytyczna do wyroku NSA z 6 sierpnia 2009 r., II OSK 1250/08, Samorząd Terytorialny 2011, nr 6, s ; W. Kisiel, Relacje, s Warto zwrócić uwagę na postanowienie NSA z 16 listopada 2011 r., II OZ 1108/11, w którym wskazano, iż decyzja o warunkach zabudowy ma charakter aktu władczo stwierdzającego, że zamierzona inwestycja jest zgodna z ładem przestrzennym obowiązującym dla miejsca jej realizacji. 28 Z. Niewiadomski, Uwagi, s Wyrok WSA w Poznaniu z 5 maja 2011 r., IV SA/Po 147/11, LexPolonica nr Wyrok WSA w Warszawie z 15 czerwca 2010 r., VII SA/Wa 712/10,

7 31 Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm. 32 Wyrok WSA w Poznaniu z 17 maja 2011 r., II SA/Po 71/11, LexPolonica nr ; wyrok WSA w Białymstoku z 28 czerwca 2011 r., II SA/Bk 262/11, LexPolonica nr K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie, s Por. W. Radecki, J. Sommer, W. Szostek, Ustawa o zagospodarowaniu przestrzennym. Komentarz, Wrocław 1995, s IV SA/Wa 1958/07, LexPolonica nr II OSK 503/08, LexPolonica nr Por. A. Wróbel, w: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, red. A. Wróbel, Warszawa 2009, s K. Jaroszyński, Z. Niewiadomski, A. Szmytt, Ł. Złakowski, Planowanie, s Wyrok NSA z 12 października 2010 r., II OSK 1560/09, 40 Wyrok WSA w Warszawie z 2 grudnia 2010 r., IV SA/Wa 983/10, wyrok WSA w Krakowie z 16 kwietnia 2010 r., II SA/Kr 208/10, 41 Tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz ze zm., dalej k.p.a. 42 Z. Niewiadomski, Uwagi, s. 579.