Po co i komu potrzebny jest sprzedawca z urzędu rozwiązania krajowe i doświadczenia innych państw

Transkrypt

1 Po co i komu potrzebny jest sprzedawca z urzędu rozwiązania krajowe i doświadczenia innych państw Autor: Katarzyna Janiszewska (Biuletyn Urzędu Regulacji Energetyki nr 5/2005) Nowelizacja ustawy Prawo energetyczne 1] wprowadza instytucję sprzedawcy z urzędu. Zrealizowane zostały w ten sposób przesłanki dyrektyw: elektroenergetycznej 2003/54/WE 2] i gazowej 2003/55/WE 3] w zakresie szczególnej ochrony niektórych grup odbiorców i zapewnienia im dostaw energii i gazu, o określonej jakości i po cenach ustalanych w oparciu o racjonalne i znane powszechnie zasady. Sprzedawca z urzędu jako zobowiązanie o charakterze użyteczności publicznej (ang. public service obligations, PSOs) Dyrektywy elektroenergetyczna 2003/54/WE i gazowa 2003/55/WE kładą szczególny nacisk na zobowiązania o charakterze użyteczności publicznej, które odnoszą się do m.in. do bezpieczeństwa, ciągłości, jakości dostaw oraz cen (energii elektrycznej i gazu). Dyrektywa elektroenergetyczna zobowiązuje państwa członkowskie do zapewnienia określonym grupom społeczeństwa (gospodarstwom domowym), a jeśli państwo podejmie decyzję również małym przedsiębiorstwom prawa do korzystania z usługi kompleksowej (ang. universal service), obejmującej dostawy energii elektrycznej (sprzedaż i usługi sieciowe) po rozsądnych cenach, łatwo i wyraźnie porównywalnych i przejrzystych (art. 3 ust. 3 Dyrektywy 2003/54/WE). Dla zapewnienia usługi powszechnej państwa członkowskie mogą wyznaczyć dostawcę z urzędu (ang. last resort supplier). Dyrektywa gazowa nie wprowadza terminu usługi kompleksowej, daje jednak państwom członkowskim prawo wyłonienia sprzedawcy z urzędu również dla odbiorców przyłączonych do sieci gazowej (art. 3 ust. 3 dyrektywy). Odbiorcy powinni wiedzieć o przysługujących im prawach. Dotyczy to z jednej strony prawa wyboru sprzedawcy, z drugiej zaś prawa do zapewnienia ciągłości dostaw energii w sytuacjach wyjątkowych, gdy dotychczasowy sprzedawca z pewnych powodów wstrzymał swą działalność. Z tego względu, zgodnie z zapisem w Aneksie A dyrektywy elektroenergetycznej, państwa członkowskie mają obowiązek zapewnić odbiorcom uprawnionym warunki dostępu do informacji o przysługującym im prawie do korzystania z usługi kompleksowej. W trosce o odbiorców o niskich dochodach (ang. vulnarable customers) oraz mieszkających na terenach rzadko zaludnionych, zapisy dyrektyw dają państwom członkowskim możliwość wprowadzenia dodatkowych instrumentów ochronnych. Artykuły 3 ust. 5 Dyrektywy 2003/54/WE i 3 ust. 3 Dyrektywy 2003/55/WE zobowiązują państwa członkowskie, aby w ramach obowiązków o charakterze użyteczności publicznej, podjęły środki ochrony odbiorców słabych ekonomicznie oraz odbiorców końcowych na odległych obszarach, zwłaszcza w celu uniknięcia odłączenia ich od sieci. Sposób i dobór instrumentów służących realizacji tych postanowień, zgodnie z zasadą subsydiarności, pozostawiono państwom członkowskim. Nie mogą one jednak przeciwdziałać procesowi otwarcia rynków energii elektrycznej i gazu według przewidzianego w

2 dyrektywach harmonogramu. Powinny zostać spełnione również zasady nakładania i realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. Są to: zasada przejrzystości, polegająca na tym, że zakres zadań o charakterze użyteczności publicznej jest powszechnie znany, podobnie obszar i podmioty objęte tym zobowiązaniem, zasady kształtowania cen i warunki ich rewidowania oraz okres obowiązywania, zasady niedyskryminacji i weryfikowalności, zagwarantowane zastosowaniem postępowania przetargowego w procedurze wyboru podmiotu odpowiedzialnego za zobowiązania o charakterze użyteczności publicznej, upowszechnieniem warunków przetargu i określeniem metody szacowania kosztów. W Nocie 4] interpretacyjnej (niewiążącej oficjalnie) Komisja Europejska zaleca również rozdzielenie księgowe działalności realizowanej w ramach zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej od pozostałej, nieregulowanej działalności. W przypadku, gdy za wypełnianie zobowiązań o charakterze użyteczności publicznej państwo gwarantuje rekompensaty finansowe (lub inne formy rekompensat), zobowiązane jest również wprowadzić je w sposób niedyskryminacyjny i w oparciu o znane wszystkim zasady. W Nocie KE podkreślono, że rekompensaty te, co do zasady, nie są traktowane jako pomoc publiczna[5]). Muszą być jednak spełnione warunki wstępne dotyczące m.in. ustalenia z góry reguł obliczania kosztów związanych z wypełnianiem zobowiązań. Zgodnie z zapisami artykułu 3 ust. 9 Dyrektywy 2003/54/WE i artykułu 3 ust. 6 Dyrektywy 2003/55/WE państwa członkowskie są zobligowane do przedstawiania Komisji Europejskiej informacji o wszelkich środkach podjętych w celu realizacji zadań o charakterze użyteczności publicznej. Przekazywana na ten temat notyfikacja powinna obejmować w szczególności: kopię dokumentu, w którym wyznaczono podmiot realizujący zadania z zakresu użyteczności publicznej, analizę oddziaływania przyjętych rozwiązań na realizację postanowień dyrektyw, charakterystykę wprowadzonych w tym zakresie instrumentów prawnych, metodologię naliczania ewentualnej rekompensaty finansowej 6]. Nasze nowe przepisy... Poprzez nowelizację ustawy Prawo energetyczne dostosowano regulacje krajowe do wymagań Unii Europejskiej. Nowela wprowadziła pojęcia sprzedawcy z urzędu oraz umowy kompleksowej. Zgodnie z art. 3 ust. 29 ustawy Prawo energetyczne sprzedawcą z urzędu jest przedsiębiorstwo energetyczne posiadające koncesję na obrót paliwami gazowymi lub energią elektryczną, świadczące usługi kompleksowe na rzecz odbiorców paliw gazowych lub energii elektrycznej w gospodarstwach domowych, niekorzystających z prawa wyboru sprzedawcy. Świadczenie usługi kompleksowej polega na łączeniu sprzedaży z usługą przesyłania lub dystrybucji paliw gazowych lub energii elektrycznej odbiorcom końcowym gospodarstwom domowym. W przypadku paliw gazowych usługa ta może obejmować również usługę magazynowania. Sprzedawca z urzędu świadczy usługę kompleksową na podstawie umowy kompleksowej, zawartej na zasadach równoprawnego traktowania z odbiorcami końcowymi w

3 gospodarstwach domowych, którzy nie korzystają z prawa wyboru sprzedawcy i są podłączeni do sieci przedsiębiorstwa wskazanego w koncesji danego sprzedawcy z urzędu (art. 5a ust. 1) 7]. W celu zapewnienia realizacji zobowiązań sprzedawcy z urzędu, przedsiębiorstwo zajmujące się działalnością sieciową, wskazane w koncesji sprzedawcy z urzędu, jest zobowiązane do zawarcia ze sprzedawcą z urzędu umowy o świadczenie usług przesyłania lub dystrybucji (art. 5a ust. 2). Zapisy ustawy (art. 5 ust. 5) zapewniają dodatkowe zabezpieczenie odbiorców i zobowiązują sprzedawcę z urzędu do niezwłocznego przesłania odbiorcy projektu umowy kompleksowej oraz projektów zmian warunków w zawartej umowie kompleksowej. Wraz z projektem zmienianej umowy odbiorca powinien otrzymać pisemną informację o prawie do wypowiedzenia umowy. Odbiorca ma prawo zrezygnować z usługi kompleksowej i jeżeli zachowany jest przewidziany w umowie okres wypowiedzenia, nie ponosi żadnych dodatkowych opłat (art. 5a ust. 4). Ustawa wskazuje również procedurę wyznaczania sprzedawcy z urzędu. Zgodnie z zapisami Prawa energetycznego sprzedawcę z urzędu wyłania Prezes URE w drodze przetargu, do którego mogą przystąpić przedsiębiorstwa energetyczne posiadające koncesję na obrót paliwami gazowymi i energią elektryczną (art. 9i ust. 1). W przypadku, gdy postępowanie przetargowe nie doprowadzi do wyłonienia sprzedawcy z urzędu, Prezes URE wyznacza w drodze decyzji sprzedawcę z urzędu na okres 12 miesięcy (art. 9i ust. 10). Tryb ogłaszania, warunki i tryb organizowania a także przeprowadzania przetargu oraz szczegółowe wymagania co do zawartości dokumentacji przetargowej zostaną zawarte w rozporządzeniu Ministra Gospodarki i Pracy (art. 9i ust. 12). Po wyłonieniu sprzedawcy z urzędu, Prezes URE dokonuje zmian w zapisach posiadanej przez sprzedawcę koncesji na obrót i określa w niej zakres warunków świadczenia usługi kompleksowej oraz wskazuje przedsiębiorstwo zajmujące się przesyłaniem lub dystrybucją i będące jednocześnie operatorem systemu, do którego są przyłączeni odbiorcy, korzystający z usługi kompleksowej (art. 9i ust. 11). Z zapisu tego można wywnioskować, że sprzedawca z urzędu świadcząc usługę kompleksową będzie kupować usługi przesyłowe lub dystrybucyjne od przedsiębiorstwa sieciowego. Jak to się robi w Europie... Znając uregulowania prawne krajowe i Unii Europejskiej warto przyjrzeć się praktycznym rozwiązaniom dotyczącym sprzedawcy z urzędu, stosowanym na europejskich rynkach energii już od kilku lat. Wielka Brytania Praktyczne regulacje w zakresie sprzedawcy z urzędu w Wielkiej Brytanii, kraju przodującym jeśli chodzi o stan wprowadzania rozwiązań prorynkowych w sektorze energetycznym i o ich skuteczność, zostały wprowadzone z dużym wyprzedzeniem w porównaniu do przedstawionych wyżej aktów Unii Europejskiej. Świadczy o tym fakt, że pierwszy dokument zawierający zasady wyznaczania i wypełniania obowiązków przez sprzedawcę z urzędu został

4 opublikowany przez Ofgem w 2001 r. 8], czyli dwa lata przed uchwaleniem obu nowych dyrektyw. Zgodnie z zawartą tam koncepcją sprzedawca z urzędu zostaje wskazany przez Regulatora tylko w sytuacjach wyjątkowych i świadczy usługę kompleksową odbiorcom, których dotychczasowy sprzedawca z określonych powodów zaprzestał sprzedaży energii. Sprzedawca z urzędu wybierany jest spośród wszystkich koncesjonowanych sprzedawców, na podstawie analizy przeprowadzanej przez Ofgem. Oceniana jest możliwość obsługi dodatkowych odbiorców bez pogorszenia poziomu usług świadczonych dotychczasowym odbiorcom i wypełnienia istniejących zobowiązań kontraktowych. Pominięcie procedury przetargowej uzasadnione jest wysokim poziomem konkurencji na tamtejszym rynku energii. Sprzedawca z urzędu wypełnia swe zadania nie dłużej niż przez sześć miesięcy. Po tym okresie odbiorcy, którzy korzystali dotąd z usług sprzedawcy z urzędu, mogą zmienić sprzedawcę lub dalej korzystać z jego usług, ale już na warunkach na jakich są obsługiwani pozostali, standardowi odbiorcy. Sprzedawca z urzędu jest zobowiązany w ciągu 2 dni od daty wyznaczenia przedstawić Regulatorowi projekt pisma informującego odbiorców o zmianie sprzedawcy oraz o cenach (obrót w Wielkiej Brytanii nie podlega taryfowaniu). Po zatwierdzeniu przez Regulatora informacja ta jest przesyłana do objętych usługą kompleksową odbiorców. W przypadku, gdy Regulator stwierdzi, że proponowane ceny są zbyt wysokie, może wskazać poziom, którego ceny stosowane przez sprzedawcę z urzędu nie mogą przekroczyć. Sprzedawca z urzędu jest zobowiązany również informować tamtejszego Regulatora o każdym wzroście cen. Ze względu na ułatwienie kontaktów z odbiorcami i ich obsługę, wskazywany jest tylko jeden sprzedawca z urzędu. Brytyjski regulator stoi na stanowisku, że odbiorcy nie muszą być koniecznie chronieni przed wzrostem cen wynikającym z zaprzestania sprzedaży energii przez dotychczasowego sprzedawcę. Odbiorcy słabi ekonomicznie (ang. vulnerable customers) objęci są innymi programami, finansowanymi z budżetu centralnego. Holandia Uprawnionymi do wyznaczenia sprzedawcy z urzędu byli najpierw operatorzy sieci dystrybucyjnych. Po ogłoszeniu bankructwa w 2003 r. przez jednego ze sprzedawców, każdy z OSD wskazał własnego sprzedawcę z urzędu. Rozwiązanie to wprowadziło zamieszanie i spowodowało problemy z przekazywaniem danych odbiorców zmieniających sprzedawcę oraz z podwójnym wystawianiem faktur. Te negatywne doświadczenia spowodowały, że zmieniono metodę i obecnie odpowiedzialnym za wybór sprzedawcy z urzędu jest operator systemu przesyłowego 9]. Wątpliwości pozostają Sprzedawca, potencjalny oferent, przystępując do przetargu musi posiadać znacznie szerszą wiedzę na temat zasad funkcjonowania sprzedawcy z urzędu na polskim rynku energii niż może ją uzyskać po lekturze przepisów Prawa energetycznego. Projekt rozporządzenia w sprawie trybu przeprowadzania przetargu na sprzedawcę z urzędu, przygotowany w Ministerstwie Gospodarki i Pracy, traktuje dosyć literalnie delegację ustawową i ogranicza się

5 jedynie do zagadnień proceduralnych. Z tego względu należy wkrótce rozstrzygnąć o szczegółowych rozwiązaniach dotyczących wypełniania obowiązków sprzedawcy z urzędu, mając na uwadze by nie sprzeciwiały się one nadrzędnemu celowi jakim jest rozwój konkurencji na rynku energii. Powinny też być spójne z tworzącą się nową koncepcją rynku energii elektrycznej. Należy zatem odpowiedzieć na kilka pytań, o podstawowym znaczeniu z punktu widzenia Regulatora. 1. Komu sprzedawca z urzędu będzie świadczyć usługę kompleksową? Prawo energetyczne nie precyzuje odbiorców, którzy będą mogli korzystać z usług świadczonych przez sprzedawcę z urzędu, poza tym że są to odbiorcy w gospodarstwach domowych nie korzystający z prawa wybory sprzedawcy. Przesłanki obu dyrektyw wskazują jednak, że zakres działania sprzedawcy z urzędu powinien być ograniczony do sytuacji wyjątkowych taki sprzedawca ma po prostu zapewnić ciągłość dostaw w przypadku wstrzymania dostaw przez innego sprzedawcę (bliższym oryginałowi tłumaczeniem ang. last resort supplier jest sprzedawca ostatniej szansy/sprzedawca awaryjny). Pozostałych odbiorców w gospodarstwach domowych, którzy nie zmienią sprzedawcy po 1 lipca 2007 r. (ang. default customers), będą obsługiwać dotychczasowi sprzedawcy, wyodrębnieni ze spółek dystrybucyjnych, docelowo zwolnieni z obowiązku przedkładania taryf do zatwierdzenia. Objęcie usługą kompleksową wszystkich odbiorców w gospodarstwach domowych nie będzie sprzyjać zasadom konkurencyjnego rynku energii i będzie grozić pozostaniem w sytuacji status quo. 2. W jaki sposób będzie finansowana działalność sprzedawcy z urzędu? Co do zasady koszty świadczenia usług przez sprzedawcę z urzędu, jako działanie o charakterze użyteczności publicznej, powinny być weryfikowalne i podlegać regulacji taryfowaniu. Potwierdza to art. 5 ust. 4 ustawy Prawo energetyczne, który mówi o konieczności informowania odbiorców o projektach umów i projektach zmian warunków zawartych umów z wyjątkiem zmian cen lub stawek opłat określonych w zatwierdzonych taryfach. Z tego powodu oraz zgodnie z zaleceniami Komisji Europejskiej, przepływy finansowe związane z wypełnianiem przez sprzedawcę z urzędu swych obowiązków muszą być prowadzone na oddzielnych kontach, co umożliwi rozdzielenie działalności regulowanej od nieregulowanej. Zatwierdzona taryfa dla sprzedawcy z urzędu powinna pozwolić na zwrot kosztów administracyjnych oraz kosztów związanych z zakupem dodatkowego wolumenu energii elektrycznej. Dodatkową korzyścią dla sprzedawcy z urzędu jest też fakt, że zwiększa się całkowita liczba odbiorców o grupę odbiorców o dosyć jednolitej charakterystyce poboru. Ponadto część z nich będzie prawdopodobnie korzystać z jego usług dłużej, ale na warunkach już nie objętych regulacją dot. sprzedawcy z urzędu. Podejście takie sugeruje również, że koszty związane z przejęciem nowych odbiorców powinny być rozłożone jedynie pomiędzy tę grupę odbiorców, co należy traktować jako skutek ryzyka związanego z obecnością odbiorcy uprawnionego na rynku konkurencyjnym. Inny problem stanowi wybór metodologii taryfowania działalności realizowanej w ramach usługi kompleksowej, a szczególnie przyjęcie zasad kształtowania ceny energii. Zagrożenia są

6 podobne do tych, z jakimi Regulator zetknął się dotychczas w przypadku określania zasad taryfowania w ogólnym obrocie energią elektryczną. Założenie, że cena ta będzie ustalana na podstawie cen kontraktów zawieranych na pokrycie potrzeb tylko odbiorców taryfowych tj. korzystających z usługi kompleksowej, rodzi ryzyko sprzedaży tym odbiorcom energii pochodzącej z najdroższych kontraktów. Innym możliwym rozwiązaniem jest wybór średniej ceny zakupu energii danego sprzedawcy, wówczas jednak koszty przejęcia i świadczenia usługi kompleksowej nowym odbiorcom będą rozłożone częściowo na wszystkich odbiorców, taryfowanych i nie taryfowanych. 3. Jaka będzie liczba sprzedawców z urzędu i na jakim obszarze będą działać? Należy rozważyć docelową liczbę sprzedawców z urzędu działających na rynku energii elektrycznej: jeden (lub kilku) na terenie całego kraju, czy też jeden na terenie sieci dystrybucyjnej każdego z operatorów. Przepisy Prawa energetycznego (art. 5a ust. 1 art. 9i ust. 11) sugerują, że na obszarze jednego przedsiębiorstwa sieciowego powinien działać jeden sprzedawca z urzędu. Decydować tu powinny również kwestie kontaktów sprzedawcy z odbiorcami. Należy bowiem pamiętać o zapewnieniu warunków sprzyjających dostępowi odbiorców do informacji oraz odpowiednio wysokich standardów ich obsługi. 4. Na jaki okres byłby wyłaniany sprzedawca z urzędu? Prawo energetyczne nie decyduje o tej kwestii wprost. Obowiązkowe wyłonienie sprzedawcy z urzędu w drodze przetargu, postępowania wymagającego znacznego zaangażowania zarówno organizatora przetargu, jak i oferentów, sugerować może dłuższy niż rok okres pełnienia obowiązków przez tego rodzaju sprzedawcę. Dwunastomiesięczny okres wypełnienia obowiązków przez sprzedawcę z urzędu wskazanego decyzją Prezesa URE sugeruje podobne wnioski. Sposób ten bowiem, polegający na odgórnym wyłonieniu sprzedawcy z urzędu, należy traktować jako wyjście awaryjne i tymczasowe. Decyzja na temat długości okresu wypełniania obowiązków sprzedawcy z urzędu warunkować będzie zasady dotyczące taryfowania i jego częstotliwości. Należy też zwrócić uwagę, że przepisy nie wskazują jednoznacznie standardów umowy kompleksowej dotyczących okresu jej trwania oraz okresu wypowiedzenia. Oznacza to, że umowa kompleksowa zawarta pomiędzy sprzedawcą z urzędu a odbiorcą nie musi pokrywać się z okresem wypełnienia przez sprzedawcę zadań sprzedawcy z urzędu i może wygasnąć wcześniej. 5. Według jakich zasad będzie wypełniać swe obowiązki sprzedawca z urzędu wskazany decyzją Prezesa URE? Należy rozważyć reguły wypełniania obowiązków przez sprzedawcę z urzędu wskazywanego decyzją Prezesa URE na okres 12 miesięcy. Kwestie, które muszą zostać uwzględnione w tym przypadku to między innymi również zasady taryfowania, jak i okres na jaki zostaną zawarte umowy kompleksowe z odbiorcami. Nie wszystkie przedstawione zagadnienia w takim stopniu szczegółowości będą mogły znaleźć się we wspomnianym wyżej rozporządzeniu. Należy również pamiętać o konieczności wprowadzenia procedur przekazywania danych odbiorców, odczytów stanu liczników itp. Z pewnością ta ostatnia kwestia wiąże się bezpośrednio z procesem wprowadzania przez wszystkich sprzedawców (i pozostałych uczestników rynku energii) jednolitych w skali kraju procedur zmiany sprzedawcy. Wydaje się, że niezbędnym uzupełnieniem przepisów prawa powinna zostać powszechnie dostępna wykładnia, w formie

7 przewodnika lub procedury, szczegółowo przedstawiająca zasady wyznaczania i wypełniania zobowiązań przez sprzedawcę z urzędu, przygotowana jednak nie później niż do 1 lipca 2007 roku. 1] Ustawa z dnia 4 marca 2005 r. o zmianie ustawy Prawo energetyczne oraz ustawy Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2005 r. Nr 62, poz. 552). 2] Dyrektywa 2003/54/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego energii elektrycznej i uchylająca Dyrektywę 96/92/WE. 3] Dyrektywa 2003/55/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 26 czerwca 2003 r. dotycząca wspólnych zasad rynku wewnętrznego gazu ziemnego i uchylająca Dyrektywę 98/30/WE. 4] Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54/EC and 2003/55/EC on the Internal Market in Electricity and Natural Gas, Public Service Obligations, ] Wyrok ETS z 24 lipca 2003, sprawa C-280/00, Altmark. 6] Note of DG Energy & Transport on Directives 2003/54/EC and 2003/55/EC on the Internal Market in Electricity and Natural Gas, Public Service Obligations, ] Artykuł 5 ust. 4 ustawy daje również prawo zawarcia umowy kompleksowej pomiędzy dowolnym sprzedawcą a przedsiębiorstwem sieciowym, ale tylko na rzecz i w imieniu odbiorcy końcowego. 8] Supplier of Last Resort Guidance on Current Arrangements, Ofgem, ] Pierce Atwood, The supplier of last resort. Definitions, guiding principles, issues, appointment and examples. Licensing/Competition ERRA Committee Meeting 7-8 Fabruary 2005, Antalya, Turkey.