Pomoc humanitarna Unii Europejskiej

Transkrypt

1 ISSN nr 12(59) 25 czerwca 2009 zagadnienia społeczno gospodarcze Zapotrzebowanie na pomoc humanitarną na świecie systematycznie wzrasta. Unia Europejska i jej państwa członkowskie udzielają wsparcia ofiarom klęsk żywiołowych i konfliktów, głównie w Afryce i w Azji. Polityka humanitarna obejmuje także działania zapobiegawcze, mające łagodzić skutki przyszłych katastrof. Świadczenie pomocy humanitarnej jest wyzwaniem finansowym, logistycznym i organizacyjnym. Unijny budżet na te cele rośnie w 2003 r. wyniósł 600 mln euro, w 2013 r. ma sięgnąć 875 mln euro. Anna Zygierewicz Pomoc humanitarna Unii Europejskiej Pojęcie i cele pomocy humanitarnej Unii Europejskiej Potrzeba niesienia pomocy humanitarnej nie tylko jest ciągle aktualna, ale zapotrzebowanie na nią systematycznie rośnie. Od 1975 r. liczba odnotowanych klęsk żywiołowych na świecie wzrastała od 75 do ponad 400 rocznie 1. W latach zanotowano prawie dwukrotnie więcej klęsk hydrometeorologicznych niż w latach Liczba katastrof spowodowanych przez ludzi zwiększyła się od 1976 r. do 2000 r. dziesięciokrotnie. Największy wzrost obserwowany jest w Afryce i Azji. Zasady udzielania pomocy humanitarnej Unii Europejskiej zostały określone w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1257/96 z 20 czerwca 1996 r. 2. Zgodnie z zawartą tam definicją pomoc humanitarna Wspólnoty obejmuje akcje niesienia po 1 Wzrost ten jest spowodowany także rozwojem technik wykrywania i komunikacji. 2 Dz.Urz. UE L 163 z 2 lipca 1996 r. Polityka pomocy humanitarnej ukazuje jeden z najwyraźniejszych przykładów Unii Europejskiej w działaniu. Co więcej, jest ona sztandarowym odzwierciedleniem naszych podstawowych wartości: solidarności, szacunku dla ludzkiej godności, równości, tolerancji oraz osobistego zaangażowania. Louis Michel, komisarz ds. rozwoju i pomocy humanitarnej UE mocy, akcje ratunkowe i działania ochronne, mające na celu pomoc ludziom w państwach trzecich, szczególnie najbardziej bezbronnym spośród nich 3. Pomoc przysługuje przede wszystkim osobom w krajach rozwijających się, ofiarom klęsk żywiołowych, katastrof wywołanych działalnością człowieka (takich jak wojny i konflikty). W wydanym ostatnio komunikacie Komisja Europejska 4 zwraca uwagę na potrzebę intensyfikacji działań na rzecz minimalizowania ryzyka związanego z klęskami żywiołowymi. Najmocniej dotykają one kraje 3 Pomoc humanitarna świadczona przez Departament ds. Pomocy Humanitarnej UE nie jest kierowana do państw członkowskich Wspólnoty. W sytuacjach klęsk żywiołowych państwa członkowskie UE mogą otrzymać pomoc m.in. z Funduszu Solidarności (patrz: A. Zygierewicz, Fundusz Solidarności Unii Europejskiej, informacja nr 1158, 4 Komunikat Komisji do Rady i Parlamentu Europejskiego: Strategia UE na rzecz wspierania działań zmniejszających ryzyko związane z klęskami żywiołowymi w krajach rozwijających się, COM (2009) 84.

2 rozwijające się, które są najbardziej podatne na ich skutki i mają najmniejszą zdolność do zwalczania ich następstw, co w konsekwencji osłabia ich rozwój. Jak podaje Komisja, trzęsienie ziemi o sile 6,6 stopni w skali Richtera w Iranie w 2003 r. zabiło ponad osób. Dla porównania trzęsienie ziemi o sile 6,5 stopnia w skali Richtera w środkowej Kalifornii, które miało miejsce cztery dni wcześniej, spowodowało śmierć dwóch osób i zranienie 40. Za działaniami prewencyjnymi przemawiają też względy finansowe. Badania wskazują na oszczędności w wysokości od 2 do 4 dolarów za każdego dolara wydanego na zapobieżenie klęskom żywiołowym lub zmniejszenie ich następstw. 0 Ramy instytucjonalne pomocy humanitarnej UE Pomoc humanitarna Unii Europejskiej udzielana jest przez Departament ds. Pomocy Humanitarnej (Humanitarian Aid Department ECHO) 5. Od chwili powstania w 1992 r. ECHO podjął działania w ponad 100 krajach na całym świecie, zapewniając podstawowy sprzęt i awaryjne dostawy dla ofiar kryzysów. Finansuje on także ekipy medyczne, ekspertów zajmujących się rozbrajaniem min, transport i komunikację, pomoc żywnościową oraz wsparcie logistyczne. W zakresie dostarczania żywności, sprzętu i czystej wody, zapewniania warunków sanitarnych, schronienia, opieki medycznej oraz instalowania tymczasowych systemów łączności ECHO współpracuje z partnerami wdrażającymi pomoc organizacjami pozarządowymi, agencjami Organizacji Narodów Zjednoczonych, Czerwonym Krzyżem i Czerwonym Półksiężycem. Przewidując dużą liczbę klęsk żywiołowych i konfliktów, ECHO zwiększa także liczbę pracowników w terenie, doświadczonych w szybkiej ocenie potrzeb. Z roku na rok maleje udział organizacji pozarządowych (non governmental organisations NGOs) we wdrażaniu pomocy, wzrasta zaś udział ONZ i organizacji międzynarodowych. Związane jest to m.in. ze skalą prowadzonych akcji. Jedynie nieliczne NGOs dysponują zapleczem technicznym umożliwiającym sprawne udzielanie pomocy na większą skalę. Świadczy o tym m.in. średnia wielkość kontraktów udzielanych przez ECHO, która wynosiła 0,56 mln euro dla organizacji pozarządowych oraz 1,36 mln euro dla organizacji międzynarodowych i 1,49 mln euro dla ONZ. Spadek udziału NGOs związany był także z włączeniem pomocy żywnościowej do pomocy humanitarnej, w której przekazywaniu NGOs uczestniczą w mniejszym stopniu niż inne organizacje. Działania UE w zakresie przygotowań na wypadek katastrof realizowane są przede wszystkim przez program Dipecho, uruchomiony w 1996 r. Program ten przekłada się na lokalne działania, które skupiają się na ludności najbardziej narażonej na wystąpienie klęsk żywiołowych i mającej niewielkie zdolności radzenia sobie z nimi. Budżet programu Dipecho w 2007 r. wynosił prawie 20 mln euro, a w 2008 r. 32,3 mln euro. Od 1996 r. do 2007 r. na działania prewencyjne w ramach programu wydano ponad 120 mln euro. Kierunki udzielania pomocy humanitarnej UE W 2007 r. Unia Europejska udzieliła wsparcia humanitarnego ok. 127 mln poszkodowanym w krajach trzecich 6. Ponadto 19,5 mln osób skorzystało z działań wspólnotowych w zakresie przygotowania na wypadek katastrofy oraz zwiększonej zdolno- 5 UE w świecie. Polityka zagraniczna Unii Europejskiej, publications/booklets/move/67/index_pl.htm [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. 6 Sprawozdanie roczne za 2007 r. Dyrekcji Generalnej ds. Pomocy Humanitarnej, COM (2008) 449. Wykres 1. Najwięksi biorcy pomocy humanitarnej UE w Afryce w 2007 r. i 2008 r. (w mln euro) Uganda ,5 20 Etiopia 23,5 30,2 25 Zimbabwe 30,5 30 Czad ści reagowania na potencjalne ryzyko. W 2007 r. poważne szkody spowodowały m.in. takie klęski żywiołowe, jak: trzęsienia ziemi w Peru i na Wyspach Salomona; powodzie w Afryce, Indiach, Indonezji, Korei Północnej, Wietnamie i Ameryce Łacińskiej; cyklony w Nikaragui, Mozambiku i Bangladeszu; huragan na Karaibach; burze tropikalne na Haiti i w Republice Dominikańskiej oraz susze w Mołdawii, Paragwaju, Kenii, Somalii i regionie Sahelu. Pomimo utrzymywania się wielu złożonych sytuacji kryzysowych i szkód spowodowanych przez wymienione klęski, z uwagi na brak dużych kryzysów ECHO nie przekroczył kwoty środków finansowych udostępnionych przez organ budżetowy i nie musiał korzystać z rezerwy Komisji na pomoc nadzwyczajną 7. Reagowanie ECHO na kryzysy humanitarne w 2007 r. znalazło swój wyraz w 85 decyzjach o przyznaniu środków, w 2008 r. ich liczba wzrosła do 90. Największymi odbiorcami pomocy były kraje Afryki, Karaibów i Pacyfiku (kraje AKP) (423 mln euro 55% budżetu w 2007 r. i 552 mln euro 59% budżetu w 2008 r.). Poza tym unijna pomoc trafiała do Azji i Ameryki Łacińskiej (157,4 mln euro 20,5% w 2007 r. i 192 mln euro 20,5% w 2008 r.), a także do Europy Wschodniej, krajów byłego ZSRR (Nowe Niepodległe Państwa, New Independent States NIS) 8, krajów Bliskiego Wschodu i krajów śródziemnomorskich (124,9 mln euro 16,2% w 2007 r. i 152 mln euro 16,3% w 2008 r.). Jedynie w krajach AKP w 2008 r. nastąpił zarówno kwotowy, jak i procentowy wzrost pomocy humanitarnej w stosunku do 2007 r. Największych odbiorców pomocy humanitarnej w Afryce przedstawia wykres 1. Analiza porównawcza decyzji w sprawie udzielania pomocy humanitarnej w latach według kryterium geograficznego pokazuje, że względny udział finansowania krajów AKP stale wzrasta, z wyjątkiem 2005 r., w którym tendencja ta odwróciła się i przeważającą część środków przeznaczono dla Azji ze względu na: tsunami w Azji Południowo-Wschodniej i trzęsienia ziemi w Kaszmirze. Należy również zauważyć, że blisko 95% budżetu na 7 W praktyce często jednak zdarzają się sytuacje, kiedy potrzeby przerastają przewidywania, np. w 2008 r. wydatki ECHO zaplanowano na 755 mln euro, jednak z powodu konieczności świadczenia dodatkowej pomocy, wyniosły one 937 mln euro. 8 Brak jednoznacznej definicji przytoczonych pojęć; do Europy Wschodniej zaliczana jest Białoruś, Ukraina i Mołdawia, które należą także do byłych republik ZSSR oraz do NIS. 18 Somalia 34, ,6 Demokratyczna Republika Konga Źródło: [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. 110,5 Sudan 167 2

3 pomoc humanitarną UE przeznacza się na finansowanie działań humanitarnych, podczas gdy wydatki pomocnicze i administracyjne (informacja, audyty, oceny, personel pomocniczy itp.) stanowią do 5% budżetu. Dane dotyczące pomocy humanitarnej UE w latach przedstawia tab. 1. W 2007 r. ECHO realizował swoje działania przede wszystkich za pośrednictwem organizacji pozarządowych (47%), agencji ONZ (42%) oraz organizacji międzynarodowych (11%). W związku z kluczowym znaczeniem tych organizacji w udzielaniu efektywnej pomocy humanitarnej, ECHO wspierał wzmacnianie ich zdolności instytucjonalnej poprzez programy finansowania tematycznego. W 2007 r. ECHO udzielił wsparcia agencjom ONZ oraz organizacjom Czerwonego Krzyża, jako agencjom wiodącym, na łączną kwotę 27,5 mln euro. W 2008 i 2009 r. ECHO niósł pomoc humanitarną m.in. mieszkańcom Strefy Gazy, którzy ucierpieli w wyniku konfliktu zbrojnego, oraz mieszkańcom Afryki Zachodniej i Zimbabwe, którzy ucierpieli w wyniku epidemii cholery. We wrześniu 2008 r. ECHO wspierał dotkniętych skutkami przejścia huraganu Hanna mieszkańców Haiti, regionu świata, który nie podniósł się jeszcze po poprzednich dwóch atakach huraganów. W sierpniu 2008 r. ofiarował pomoc mieszkańcom Indii i Nepalu dotkniętym skutkami powodzi. Pomoc humanitarna państw członkowskich UE Obok pomocy świadczonej przez struktury Unii Europejskiej (składka państw członkowskich do budżetu UE), każde z państw członkowskich prowadzi własną politykę pomocy humanitarnej. Pod względem wielkości oferowanej pomocy wyróżniają się państwa nordyckie (Dania, Finlandia, Szwecja), Niemcy i Holandia. Na uwagę zasługuje także coroczny wzrost wysokości pomocy humanitarnej udzielanej przez Polskę. Wysokość pomocy oferowanej przez państwa członkowskie w latach przedstawiono w tab. 2. Europejskim liderem pomocy humanitarnej jest Holandia. Dział Pomocy Humanitarnej Ministerstwa Spraw Zagranicznych tego państwa koncentruje się na dwóch formach pomocy. Po pierwsze, pomoc kierowana jest do krajów ogarniętych długotrwałymi wojnami lub kryzysami, po drugie, do krajów dotkniętych katastrofami lub nagłymi wybuchami wojen. Wśród odbiorców holenderskiej pomocy w 2008 r. znalazły się m.in. następujące państwa: Afganistan 6 mln euro, Irak 8 mln euro, Somalia 8 mln euro, Sri Lanka 1 mln euro, Sudan 25 mln euro. Jedynie niewielka część holenderskich środków pomocowych przekazywana jest za pośrednictwem organizacji pozarządowych (np. 5 mln euro z 25 mln euro przekazanych dla Sudanu, czy 2 mln euro z 8 mln euro dla Somalii), większa część przekazywana jest za pośrednictwem ONZ i organizacji międzynarodowych (np. holenderskie i międzynarodowe organizacje pozarządowe nie pośredniczyły w rozdzielaniu środków dla Afganistanu, Iraku czy Sri Lanki). Tab. 1. Pomoc humanitarna udzielona przez ECHO w latach (w tys. euro) Region Afryka, Karaiby, Pacyfik, w tym: Róg Afryki Wielkie Jeziora Afryka Zachodnia południowa Afryka, Ocean Indyjski Karaiby, wyspy na Pacyfiku Europa Wschodnia, kraje byłego ZSRR, Bliski Wschód i kraje śródziemnomorskie, w tym: kraje byłego ZSRR Bałkany Zachodnie Bliski Wschód kraje śródziemnomorskie, północna Afryka Azja, Ameryka Łacińska, w tym: Azja Ameryka Łacińska Finansowanie tematyczne Dipecho Inne wydatki (np. praca ekspertów, ewaluacja, audyt, informacja) Suma Źródło: DG for Humanitarian Aid ECHO Financial Report 2007, [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. Tab. 2. Pomoc humanitarna udzielana przez państwa członkowskie w latach (w euro) Austria Belgia Cypr Czechy Dania Estonia Finlandia Francja Grecja Holandia Hiszpania Irlandia Litwa Luksemburg Łotwa Malta Niemcy Polska Portugalia Słowacja Słowenia Szwecja Węgry Wielka Brytania Włochy Suma Źródło: raporty roczne, [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. 3

4 Pomoc humanitarna Polski Polska od wielu lat należy do grona państw darczyńców pomocy humanitarnej. Wielkość pomocy oferowanej przez Polskę systematycznie wzrasta. Z danych MSZ wynika 9, iż w 2006 r. wyniosła ona 832 tys. euro 10 (3,24 mln zł), w 2007 r. 1,08 mln euro (4,07 mln zł), a w 2008 r. wzrosła do1,9 mln euro (6,75 mln zł). Systematyczny wzrost pomocy udzielanej przez Polskę bardzo cieszy, choć jej wielkość pozostawia jeszcze wiele do życzenia. W 2007 r. Czechy przeznaczyły na ten cel prawie dwa razy więcej środków niż Polska. Wysokość polskiej pomocy była jedynie nieznacznie większa od pomocy świadczonej przez Słowację. Biorąc pod uwagę liczbę ludności Czech (10,5 mln), Słowacji (5,5 mln) i Polski (38 mln), statystki te wypadają zdecydowanie na niekorzyść Polski. Środki na pomoc humanitarną pochodzą z rezerwy celowej budżetu państwa administrowanej przez Departament Współpracy Rozwojowej Ministerstwa Spraw Zagranicznych. W sytuacjach bardzo dotkliwych kryzysów również inne organy państwa mogą podjąć decyzję o udzieleniu pomocy humanitarnej ze środków znajdujących się w ich dyspozycji. W 2008 r. Polska 11 pomagała ludności krajów poszkodowanych przez klęski naturalne oraz angażowała się w pomoc humanitarną dla ofiar konfliktów przede wszystkim na Ukrainie (427 tys. euro), w Sudanie (279 tys. euro), Gruzji (259 tys. euro), Iraku (213 tys. euro), Birmie/Myanmarze (170 tys. euro), Mołdawi (142 tys. euro), Chinach 12 (63 tys. euro), Kenii (29 tys. euro) i Kirgistanie (25 tys. euro). Niezależnie od wsparcia na rzecz wyżej wymienionych krajów oraz od działań humanitarnych finansowanych ze składki członkowskiej do Unii Europejskiej, Polska dokonała wpłat na rzecz organizacji międzynarodowych niosących pomoc humanitarną bez precyzowania beneficjenta pomocy: 203 tys. euro na Centralny Fundusz ds. Pomocy w Sytuacjach Kryzysowych Narodów Zjednoczonych (CERF) oraz 94 tys. euro na Międzynarodowy Komitet Czerwonego Krzyża (ICRC). 9 Polska pomoc humanitarna 2008, [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. 10 Wszystkie wartości w euro dla Polski obliczane wg średniego kursu NBP w danym roku, ,8948 zł/euro, ,7837, , Za: Polska pomoc Działania realizowane przez Ministerstwo Spraw Zagranicznych, [dostęp: 17 lutego 2009 r.]. 12 Ogólna kwota pomocy udzielonej przez Polskę była wyższa, gdyż Minister Obrony Narodowej zdecydował o nieodpłatnym przekazaniu 160 kompletów sześcioosobowych namiotów o wartości 358 tys. euro. Ponadto rząd, za pośrednictwem ambasady RP w Pekinie, przeznaczył kwotę w wysokości 14 tys. euro na zakup niezbędnych materiałów dla poszkodowanych. W 2009 r. Polska, odpowiadając na apel ogłoszony przez Agencję Narodów Zjednoczonych dla Pomocy Uchodźcom Palestyńskim na Bliskim Wschodzie (UNRWA), przekazała kwotę 250 tys. euro na pomoc najbardziej poszkodowanym mieszkańcom Autonomii Palestyńskiej. Przykłady polskiej pomocy humanitarnej udzielonej w 2008 r.: Ukraina: 427 tys. euro przekazano na pomoc ofiarom i odbudowę infrastruktury zniszczonej w wyniku katastrofalnej powodzi, do której doszło pod koniec lipca 2008 r. na zachodzie Ukrainy. Gruzja: 259 tys. euro na środki medyczne i opatrunkowe do szpitali położonych w rejonach, które najbardziej ucierpiały na skutek konfliktu zbrojnego z Rosją. Birma/Myanmar: 170 tys. euro dla ofiar uderzenia cyklonu Nargis. Pomoc została udzielona za pośrednictwem UNICEF, który koordynował międzynarodową akcję niesienia pomocy. Podsumowanie Pomoc humanitarna jest jednym z najważniejszych przejawów powszechnej solidarności międzyludzkiej i obowiązkiem moralnym. Konieczność niesienia pomocy humanitarnej jest tym większa, im bardziej poprzez procesy globalizacyjne stajemy się od siebie zależni. Rozwój transportu umożliwia nam szybkie świadczenia pomocy, dzięki czemu realne jest ratowanie i udzielanie pomocy większej liczbie poszkodowanych. W związku z tym, że pomoc humanitarną świadczą różne podmioty, ważna jest odpowiednia koordynacja podejmowanych przez nie działań. Komisja Europejska dąży, po pierwsze, do koordynacji swoich działań z działaniami podejmowanymi przez państwa członkowskie, zarówno na poziomie decyzyjnym, jak i w reagowaniu na miejscu wydarzeń, po drugie, wspiera koordynację działań z innymi darczyńcami i współpracuje z ONZ w zakresie świadczenia pomocy humanitarnej 13. Unia Europejska i kraje członkowskie są jednym z głównych darczyńców pomocy humanitarnej na świecie. Polska po wejściu do UE stała się częścią systemu wspólnotowego, a tym samym stanęła wobec pytań, w jakim zakresie i w jaki sposób włączać się w tę działalność. Nasza dotychczasowa aktywność na tym polu nie jest wystarczająca na tle hojności innych państw członkowskich UE, w tym nowych członków Wspólnoty. 13 Wspólne oświadczenie Rady i przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie, Parlamencie Europejskim i Komisji Europejskiej (Dz.Urz. UE C 25 z 30 stycznia 2008 r.). Anna Zygierewicz dr nauk ekonomicznych, specjalista ds. systemu gospodarczego w Biurze Analiz Sejmowych. Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu służy eksperckim wsparciem posłom i organom Sejmu. Wydaje m.in.: Infos, Studia BAS, Zeszyty Prawnicze, Przed pierwszym czytaniem. Infos w zwięzłej formie podejmuje aktualne zagadnienia istotne dla polskiego społeczeństwa i gospodarki. Wydawca: Projekt graficzny: Redakcja: Kontakt: Wydawnictwo Sejmowe dla Biura Analiz Sejmowych ul. Zagórna 3, Warszawa, tel , faks , Bogdan Żukowski Jolanta Adamiec, Dorota Grodzka (sekretarz redakcji), Ewa Karpowicz (redaktor naczelna), Jan Lipski, Justyna Osiecka Chojnacka, Mirosław Sobolewski tel , , e mail: dorota.grodzka@sejm.gov.pl 4