Instytucje i prawo Unii Europejskiej

Transkrypt

1

2 Instytucje i prawo Unii Europejskiej Podr cznik dla kierunków prawa, zarzàdzania i administracji Jan Barcz Maciej Górka Anna Wyrozumska Wydanie 3 Warszawa 2012

3 Poszczególne rozdziały napisali: Jan Barcz I, II, III, X, XIX, XX, Maciej Górka V, VI, VII, VIII, Anna Wyrozumska IV, IX, XI, XII, Wprowadzenie (do części czwartej), XIII, XIV, XV, XVI, XVII, XVIII, XXI Redaktor prowadzący: Grażyna Polkowska-Nowak Opracowanie redakcyjne: Agnieszka Zagozda Redakcja techniczna: Krzysztof Koziarek Projekt okładki i stron tytułowych: Agnieszka Tchórznicka Copyright by LexisNexis Polska Sp. z o.o Wszelkie prawa zastrzeżone. Żadna część tej książki nie może być powielana ani rozpowszechniana za pomocą urządzeń elektronicznych, mechanicznych, kopiujących, nagrywających i innych bez pisemnej zgody Autorów i wydawcy. ISBN LexisNexis Polska Sp. z o.o. Ochota Office Park 1, Al. Jerozolimskie 181, Warszawa tel , faks Infolinia: Redakcja: tel , , , faks e -mail: biuro@lexisnexis.pl Księgarnia Internetowa: dostępna ze strony

4 Spis treści Spis treści Spis treści Wykaz skrótów Wstęp Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE (Jan Barcz) Teorie integracji europejskiej Elastyczność czy fragmentacja UE Punkt odniesienia: pojęcie organizacji międzynarodowej Pojęcie organizacji międzynarodowej Charakter prawny UE Próby klasyfikacji UE w kategoriach procesu państwowotwórczego Uwarunkowania polityczne i prawne Znaczenie idei federalizmu dla procesu integracji europejskiej Unia Europejska a państwa członkowskie: zarządzanie wspólnymi sprawami Szczególna współzależność Modele współzależności Koncepcja kompleksowej współzależności integracyjnej Wymóg sprawnego państwa (budowanie państwa) w procesie integracji europejskiej Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ II. Struktura prawna i zakres podmiotowy procesu integracji europejskiej (Jan Barcz) Od Wspólnot do UE Ustanowienie UE: ewolucja jej charakteru prawnego Traktaty stanowiące podstawę UE i jej zakres przedmiotowy Traktaty stanowiące podstawę UE Zakres przedmiotowy Traktatów stanowiących podstawę UE Wspólne wartości i cele UE

5 6 Spis treści 5. Członkostwo w UE Proces rozszerzenia Wystąpienie z UE Wykluczenie z UE Zawieszenie w prawach państwa członkowskiego Czy UE można rozwiązać? Wzmocniona współpraca Terytorialny zakres obowiązywania Traktatów stanowiących podstawę UE Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ III. Zakres przedmiotowy UE (Jan Barcz) Rynek wewnętrzny, polityki i działania wewnętrzne UE Pojęcie i struktura unijnego rynku wewnętrznego Swobody unijnego rynku wewnętrznego Polityki wspólne i polityki unijne Wspólne reguły konkurencji UE Unia Gospodarcza i Walutowa Podstawy prawne stosunków zewnętrznych UE Pojęcie stosunków zewnętrznych UE Struktura i podstawy prawne działań zewnętrznych Unii Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ IV. Zasady działania UE (Anna Wyrozumska) Uwagi ogólne Zasada przyznania kompetencji Uwagi ogólne Wybór właściwej podstawy prawnej Zasady podziału kompetencji Kompetencje wyłączne UE Kompetencje dzielone Kompetencje wspierające, koordynacyjne i uzupełniające Zasada pierwszeństwa prawa UE a podział kompetencji Ograniczanie kompetencji UE Zasada pomocniczości Zasada proporcjonalności Zasada poszanowania równości i tożsamości narodowej państw członkowskich Sprawy należące do wyłącznych kompetencji państw członkowskich Zasada lojalnej współpracy Zasada efektywności Zasada równowagi instytucjonalnej Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej, wolności, demokracji, równości, państwa prawnego Tożsamość europejska Zasada poszanowania godności osoby ludzkiej

6 Spis treści Zasada poszanowania wolności Zasada demokracji Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Część druga INSTYTUCJE I ORGANY UNII EUROPEJSKIEJ (Maciej Górka) ROZDZIAŁ V. Rada Europejska, Parlament Europejski, Rada, Komisja i Trybunał Obrachunkowy (Maciej Górka) Uwagi ogólne Rada Europejska Skład Organizacja pracy Funkcje Parlament Europejski Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Prezydium Konferencja Przewodniczących Konferencja Przewodniczących Komisji Grupy polityczne Komisje parlamentarne Sekretariat Generalny Organizacja pracy Funkcje Funkcje prawodawcze Funkcje budżetowe Funkcje kontrolne Prawo petycji Komisje śledcze Pytania pisemne i ustne Obowiązki składania sprawozdań Parlamentowi Możliwość zgłoszenia wotum nieufności wobec Komisji Europejskiej Prawo skargi do Trybunału Sprawiedliwości UE Funkcje kreacyjne Funkcje międzynarodowe Rzecznik Praw Obywatelskich Rada Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Funkcje Rady Funkcje prawodawcze Funkcje kreacyjne Funkcje kontrolne Funkcje międzynarodowe

7 8 Spis treści 6. Komisja Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Funkcje Funkcje kontrolne Funkcje decyzyjne Funkcje wykonawcze Funkcje międzynarodowe Trybunał Obrachunkowy Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Funkcje Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ VI. Trybunał Sprawiedliwości UE (Maciej Górka) Trybunał Sprawiedliwości Skład i status członków Struktura wewnętrzna Właściwość Sąd Skład i status członków Struktura wewnętrzna Właściwość Sądy wyspecjalizowane Uwagi ogólne Sąd do spraw Służby Publicznej UE Postępowanie Wszczęcie postępowania i procedura pisemna Reprezentacja Środki przygotowawcze i sprawozdanie na rozprawę Rozprawa jawna i opinia rzecznika generalnego Wyroki Koszty postępowania System językowy Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ VII. Organy doradcze i agencje UE (Maciej Górka) Komitet Ekonomiczno -Społeczny Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Funkcje Komitet Regionów Skład i status członków Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Funkcje

8 Spis treści 9 3. Agencje UE Uwagi ogólne Funkcje agencji Struktura i sposób działania Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ VIII. System instytucjonalny w ramach Wspólnej Polityki Zagranicznej i Bezpieczeństwa, Przestrzeni Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości, Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny (Maciej Górka) Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wprowadzenie Rozwój Systemy instytucjonalne Instytucje UE Wysoki Przedstawiciel Unii do Spraw Zagranicznych i Polityki Bezpieczeństwa oraz Europejska Służba Działań Zewnętrznych Inne organy sui generis Agencje i inne struktury Mechanizm decyzyjny Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Wprowadzenie System instytucjonalny Struktury sui generis w obszarze polityki dotyczącej kontroli granicznej, azylu i imigracji Struktury sui generis w obszarze współpracy sądowej w sprawach cywilnych Struktury sui generis w obszarze współpracy wymiarów sprawiedliwości w sprawach karnych i współpracy policyjnej Szczególna rola parlamentów narodowych System instytucjonalny Unii Gospodarczej i Walutowej oraz Europejski Bank Inwestycyjny Unia Gospodarcza i Walutowa Europejski Bank Centralny Struktura wewnętrzna Funkcje Komitet Ekonomiczno -Finansowy Skład Funkcje Struktura wewnętrzna i organizacja pracy Eurogrupa Europejskie Organy Nadzoru Finansowego Europejski Bank Inwestycyjny Struktura wewnętrzna Rada Gubernatorów

9 10 Spis treści Rada Dyrektorów Komitet Zarządzający Funkcje Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Część trzecia PRAWO UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ IX. Pojęcie prawa UE i jego źródła (Anna Wyrozumska) Prawo pierwotne i prawo stanowione w UE Pojęcie źródeł prawa Prawo pierwotne Traktaty Akty konstytucyjne Rady lub Rady Europejskiej Ogólne zasady prawa Umowy międzynarodowe UE Kompetencje do zawarcia umowy międzynarodowej Skutki prawne zawartych umów Umowy mieszane Prawo wtórne Akty o charakterze ustawodawczym, delegowanym i wykonawczym Podstawowe formy aktów instytucji Rozporządzenie instrument ujednolicania prawa UE Dyrektywa instrument harmonizacji prawa Decyzja Inne akty Zalecenia i opinie Zalecenia Opinie Porozumienia międzyinstytucjonalne Instrumenty nieformalne Akty powiązane z prawem UE Umowy zawarte między państwami członkowskimi Akty przedstawicieli rządów państw członkowskich zebranych w Radzie Akty wspólnej polityki zagranicznej i bezpieczeństwa Akty przyjęte przed 1 grudnia 2009 r. w zakresie współpracy policyjnej i sądowej w sprawach karnych Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ X. Procedury stanowienia prawa UE (Jan Barcz) Wstęp Procedury zmiany (rewizji) Traktatów stanowiących podstawę UE Traktaty stanowiące podstawę UE Poszczególne procedury zmiany Traktatów stanowiących podstawę UE Zasadnicze procedury

10 Spis treści Procedura zawarcia traktatu rewizyjnego: zwykła procedura zmiany Procedury kładki Procedura kładki określona w art. 48 ust. 6 TUE Procedura kładki określona w art. 48 ust. 7 TUE Procedury kładki ad hoc Procedury kładki a zwykła procedura zmiany Procedury kładki: praktyka Traktaty akcesyjne Metoda schengeńska Zawieranie umów międzynarodowych przez UE z państwami trzecimi lub organizacjami międzynarodowymi Stanowienie unijnego prawa pochodnego Uwagi wstępne Stanowienia aktów ustawodawczych Stanowienie aktów nieustawodawczych Stanowienie aktów delegowanych Stanowienie aktów wykonawczych komitologia Podpisywanie aktów prawa pochodnego UE Publikacja aktów prawa pochodnego UE Wejście w życie aktów prawa pochodnego UE Formuła podejmowania w Radzie UE decyzji większością kwalifikowaną Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XI. Stosowanie prawa UE (Anna Wyrozumska) Zasada bezpośredniego stosowania/skutku bezpośredniego Autonomia prawa UE Kryteria bezpośredniego stosowania Skutek bezpośredni wertykalny i horyzontalny Zasada pierwszeństwa prawa UE Bezpośredni skutek rozporządzeń Bezpośredni skutek decyzji Bezpośredni skutek dyrektyw Skutek wertykalny Brak skutku horyzontalnego dyrektyw Pojęcie państwa Bezpośredni skutek umów zawartych przez UE Zasada pośredniego stosowania/skutku pośredniego wymóg zgodnej wykładni prawa krajowego Incydentalny horyzontalny skutek dyrektyw Skutek obiektywny dyrektyw Odpowiedzialność odszkodowawcza państwa członkowskiego za naruszenie prawa UE Odpowiedzialność za brak transpozycji dyrektywy Odpowiedzialność za akty prawodawcze Odpowiedzialność za akty administracyjne i inne naruszenia Odpowiedzialność za orzeczenia sądowe

11 12 Spis treści 6. Dochodzenie roszczeń opartych na prawie UE przed sądami krajowymi Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Rozdział XII. Ochrona praw podstawowych i niektóre zasady ogólne prawa UE (Anna Wyrozumska) Ochrona praw podstawowych w UE Uwagi ogólne Karta praw podstawowych UE Przystąpienie UE do europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności Skargi przeciwko państwom członkowskim Kryterium ekwiwalentnej ochrony Skargi przeciwko UE Zasada niedyskryminacji Zasada pewności prawa Zasada nieretroakcji Zasada ochrony uprawnionego oczekiwania (ochrony zaufania) Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Część czwarta SYSTEM OCHRONY PRAWNEJ UNII EUROPEJSKIEJ Wprowadzenie (Anna Wyrozumska) Rozdział XIII. Skargi przeciwko państwu członkowskiemu z tytułu uchybienia zobowiązaniom (Anna Wyrozumska) Uwagi ogólne Skarga Komisji przeciwko państwu członkowskiemu Uwagi ogólne Procedura Przesłanki egzoneracyjne Wyrok i jego wykonanie Skarga państwa członkowskiego Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Rozdział XIV. Skarga o stwierdzenie nieważności (Anna Wyrozumska) Uwagi ogólne Akty podlegające zaskarżeniu Strony postępowania Locus standi osób fizycznych i prawnych Akty, których adresatami są osoby fizyczne lub prawne Akty, które dotyczą osób fizycznych lub prawnych w sposób bezpośredni i indywidualny Akty o zasięgu ogólnym Akty regulacyjne Przesłanki nieważności Brak kompetencji

12 Spis treści Naruszenie istotnych wymogów proceduralnych Naruszenie Traktatów lub jakiejkolwiek reguły prawnej związanej z ich stosowaniem Nadużycie władzy Termin na wniesienie skargi Skutek stwierdzenia nieważności Incydentalna kontrola legalności aktów o zasięgu ogólnym zarzut niezgodności z prawem Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XV. Skarga na bezczynność (Anna Wyrozumska) Uwagi ogólne Strony postępowania Bezczynność podlegająca kontroli legalności Locus standi podmiotów nieuprzywilejowanych Wezwanie organu do działania Skutki stwierdzenia bezprawnej bezczynności Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XVI. Skarga odszkodowawcza (Anna Wyrozumska) Odpowiedzialność umowna i deliktowa Odpowiedzialność deliktowa Uwagi ogólne Przesłanki odpowiedzialności deliktowej Odpowiedzialność za akty administracyjne Odpowiedzialność za akty prawodawcze Odpowiedzialność odszkodowawcza w przypadku braku bezprawności Odpowiedzialność za pracowników Konkurencyjna odpowiedzialność państw członkowskich Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XVII. Odesłanie prejudycjalne (Anna Wyrozumska) Uwagi ogólne Akty podlegające kontroli Pojęcie sądu państwa członkowskiego Treść i forma pytania Obowiązek sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu, w przypadku pytań dotyczących wykładni Pojęcie sądu, którego orzeczenia nie podlegają zaskarżeniu Zakres obowiązku Ograniczenia obowiązku Pytania dotyczące ważności aktów prawa wtórnego Skutki orzeczenia prejudycjalnego Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne

13 14 Spis treści ROZDZIAŁ XVIII. Opinia o zgodności umowy międzynarodowej z Traktatami (Anna Wyrozumska) Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Część piąta PRAWNE ASPEKTY CZŁONKOSTWA POLSKI W UNII EUROPEJSKIEJ ROZDZIAŁ XIX. Prawne aspekty akcesu Polski do UE (Jan Barcz) Strategia akcesu Polski do UE Uwagi wstępne Ramy polityczno -prawne po stronie UE Ramy polityczno -prawne po stronie Polski Finalizacja procesu akcesyjnego Traktat akcesyjny Zawarcie Traktatu akcesyjnego Charakter prawny i struktura Traktatu akcesyjnego Podstawa prawna przystąpienia do UE Struktura dokumentów akcesyjnych dotyczących Polski Podstawowe regulacje Traktatu akcesyjnego dotyczące Polski Zasadnicze problemy interpretacyjne dotyczące postanowień Traktatu akcesyjnego Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XX. Konstytucyjne podstawy członkostwa Polski w UE (Jan Barcz) Uwagi wstępne Konstytucyjny akt integracyjny Decyzja Polski w sprawie powierzenia UE kompetencji organów władzy państwowej w niektórych sprawach Konstytucyjna podstawa podjęcia decyzji Pojęcie organizacja międzynarodowa lub organ międzynarodowy Legitymacja demokratyczna podjęcia decyzji Pojęcie ratyfikacji i procedury ratyfikacyjne Wyrażenie zgody na ratyfikację umowy międzynarodowej na podstawie art. 90 Konstytucji RP Wyrażenie zgody w drodze ustawy na ratyfikowanie umowy międzynarodowej Wyrażenie zgody w drodze referendum ogólnokrajowego na ratyfikowanie umowy Granice powierzenia kompetencji UE Zakres przedmiotowy kompetencji powierzanych Klauzule limitacyjne Problem nowelizacji Konstytucji RP w związku z członkostwem Polski w UE Zakres problemu Identyfikacja zasadniczych problemów Problemy o charakterze strukturalnym Umocnienie efektywności prawa unijnego w polskim porządku prawnym

14 Spis treści Niejasności w obecnie obowiązujących postanowieniach Konstytucji RP Nowe okoliczności: wejście w życie Traktatu z Lizbony i perspektywa wejścia Polski do strefy euro Nowe wyzwania związane z wejście w życie Traktatu z Lizbony Perspektywa wejścia Polski do strefy euro Przebieg prac nad rozdziałem unijnym Konstytucji RP Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne ROZDZIAŁ XXI. Zapewnienie efektywności prawu UE w Polsce (Anna Wyrozumska) Bezpośrednie stosowanie prawa pierwotnego UE Podstawy prawne Orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego z 19 grudnia 2006 r. w sprawie podatku akcyzowego na samochody używane Bezpośrednie stosowanie i prymat prawa pochodnego UE Prymat prawa UE w stosunku do Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej Akceptacja prymatu w stosunku do konstytucji przez inne państwa członkowskie na przykładzie Niemiec Konstytucyjny pluralizm Stanowisko polskiego Trybunału Konstytucyjnego Orzeczenie z 11 maja 2005 r. w sprawie Traktatu akcesyjnego Orzeczenie z 27 kwietnia 2005 r. w sprawie Europejskiego Nakazu Aresztowania Orzeczenie z 24 listopada 2010 r. w sprawie zgodności niektórych przepisów Traktatu z Lizbony oraz deklaracji nr 17 odnoszącej się do pierwszeństwa z polską konstytucją (sprawa K 32/09) Orzeczenie z 16 listopada 2011 r. (SK 45/09) dotyczące konstytucyjności rozporządzenia UE Podsumowanie Literatura uzupełniająca Zagadnienia egzaminacyjne Skorowidz

15 Wykaz skrótów Wykaz skrótów Wykaz skrótów AKP (państwa) Afryka, Karaiby, region Pacyfiku Benelux Belgia, Holandia i Luksemburg CJTF Combined Joint Task Forces (Połączone Siły do Zadań Specjalnych) COREPER Comité des Représentants Permanents (Komitet Stałych Przedstawicieli) DG Dyrekcja Generalna Dz.U. Dziennik Ustaw Dz.Urz. UE Dziennik Urzędowy Unii Europejskiej Dz.Urz. WE Dziennik Urzędowy Wspólnot Europejskich EBC (ECB) Europejski Bank Centralny (European Central Bank) EBI (EIB) Europejski Bank Inwestycyjny (European Investment Bank) EKPC Europejska Konwencja o Ochronie Praw Człowieka i Podsta wo wych Wolności ENA Europejski Nakaz Aresztowania ENP European Neighbourhood Policy (Europejska Polityka Są siedz twa) EPS Europejska Polityka Sąsiedztwa (European Neighbourhood Policy) ESBC Europejski System Banków Centralnych (European System of Central Banks) ETS Europejski Trybunał Sprawiedliwości ETPC Europejski Trybunał Praw Człowieka EWEA Europejska Wspólnota Energii Atomowej (Euratom) EWG Europejska Wspólnota Gospodarcza EWO Europejska Wspólnota Obronna EWP Europejska Wspólnota Polityczna EWWiS Europejska Wspólnota Węgla i Stali FSK Federalny Sąd Konstytucyjny JAE Jednolity Akt Europejski (Single European Act) KE Komisja Europejska KEF Komitet Ekonomiczno-Finansowy LexPolonica Serwis Prawniczy LexisNexis NGOs Non-Governmental Organizations (organizacje pozarządowe) ONZ Organizacja Narodów Zjednoczonych OTK-A Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy, Seria A PE Parlament Europejski

16 18 Wykaz skrótów PWBiS QMV RFN SIS SPI TEWEA TEWG TEWWiS TFUE TS TSUE TUE TWE UE UZE UGiW WE WPBiO WPH WPZiB WPR WSiSW WTC WTO Zb.Orz. Przestrzeń Wolności, Bezpieczeństwa i Sprawiedliwości Qualified Majority Voting (głosowanie większością kwalifikowaną) Republika Federalna Niemiec System Informacyjny Schengen Sąd Pierwszej Instancji Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Energii Atomowej Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Gospodarczą Traktat ustanawiający Europejską Wspólnotę Węgla i Stali Traktat o funkcjonowaniu Unii Europejskiej Trybunał Sprawiedliwości Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej Traktat o Unii Europejskiej Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską Unia Europejska Unia Zachodniouropejska Unia Gospodarcza i Walutowa w zależności od kontekstu: Wspólnota Europejska lub Wspólnoty Europejskie Wspólna Polityka Bezpieczeństwa i Obrony Wspólna Polityka Handlowa Wspólna Polityka Zagraniczna i Bezpieczeństwa Wspólna Polityka Rolna Współpraca w Dziedzinie Wymiaru Sprawiedliwości i Spraw Wewnętrznych Wspólna Taryfa Celna World Trade Organization (Światowa Organizacja Handlu) Zbiór Orzeczeń

17 Wstęp Trzecie wydanie niniejszego podręcznika zostało przez nas gruntownie zmienione i zaktualizowane. Wynika to w głównej mierze z tego, że został zmieniony krąg jego odbiorców. Poprzednie edycje były adresowane przede wszystkim do studentów kierunków administracji i zarządzania. Tymczasem zauważyliśmy, że do podręcznika sięgają także studenci wydziałów prawa. Postanowiliśmy więc dostosować podręcznik również do wymogów nauczania przedmiotu Instytucje i prawo Unii Europejskiej na wydziałach prawa, nie tracąc jednak z pola widzenia potrzeb kierunków administracji i zarządzania. Przede wszystkim zostały więc rozszerzone części podręcznika dotyczące prawa Unii Europejskiej, przy czym wyodrębniliśmy część dotyczącą konstytucyjnych podstaw członkostwa Polski w Unii Europejskiej i stosowania prawa unijnego w Polsce. Zostały również zmodyfikowane pozostałe części podręcznika: doda liśmy rozdział omawiający ogólnie prawo materialne Unii Europejskiej (tak, aby studenci, poznając ustrój Unii, mieli ważny punkt odniesienia: w jakich dziedzinach zasady ustrojowe, procedury i źródła prawa mają zastosowanie i jakie jest ich praktyczne znaczenie). Większą uwagę zwróciliśmy również na ochronę praw podstawowych w Unii Europejskiej kwestię, która nabiera szczególnego znaczenia także w stosunku do Polski. Staraliśmy się zachować dotychczasową objętość i zwięzłość podręcznika. Mamy nadzieję, że będzie on mógł w tej wersji służyć zarówno studentom wydziałów prawa, jak i kierunków administracji i zarządzania oraz oczywiście wszystkim innym zainteresowanym Unią Europejską. Dziękujemy za życzliwe uwagi i sugestie zmian oraz poprawek, które otrzyma liśmy również co szczególnie sobie cenimy ze strony studentów. Warszawa, lipiec 2012 r. Autorzy

18 Część pierwsza TEORIA INTEGRACJI, CHARAKTER PRAWNY, STRUKTURA, ZAKRES PRZEDMIOTOWY I ZASADY DZIAŁANIA UNII EUROPEJSKIEJ

19 I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej Teorie integracji europejskiej Rozdział I Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej i zarządzania w ramach UE 1. Teorie integracji europejskiej Podpisany 13 grudnia 2007 r. Traktat z Lizbony 1 (wszedł w życie 1 grudnia 2009 r.), który zastąpił odrzucony Traktat konstytucyjny 2, przekształcił Unię Europejską w spójną organizację międzynarodową, finalizując trwającą kilka lat trudną debatę nad jej reformą ustrojową. Debaty takie nie są zjawiskiem nowym, ponieważ próbom ustanowienia płaszczyzn wspólnej realizacji interesów europejskich oraz trwałego zagwarantowania pokoju i bezpieczeństwa w Europie musiały towarzyszyć przemyślenia koncepcyjne. 1 Najdłuższe tradycje, sięgające początku lat 20. XX wieku, ma koncepcja federalizmu (utworzony przez R.N. Coudenhove -Kalergiego ruch paneuropejski), w myśl której (przynajmniej niektórych jej nurtów) proces integracji europejskiej miałby prowadzić do ustanowienia federacji europejskiej (Stanów Zjednoczonych Europy) wobec zakładanej utraty przez państwa zdolności do efektywnych działań (J. Monnet). Z drugiej strony plasowały się koncepcje konfederacyjne, zakładające, że proces integracji miałby być stosunkowo słabym związkiem samodzielnych państw. Owa Europa Ojczyzn Ch. de Gaulle a miała jednak jasny podtekst polityczny, zmierzający do zapewnienia Francji roli dominującej w konstrukcji integracyjnej na tyle słabej, aby jednocześnie nie ograniczać suwerenności Francji. 1 Dz.Urz. UE 2007 C 306/1. 2 Traktat ustanawiający Konstytucję dla Europy (podpisany 29 października 2004 r.).

20 24 I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej... 2 Rozpoczęcie działalności przez Wspólnoty Europejskie, organizacje międzynarodowe nowego typu, dało naturalnie asumpt do ich teoretycznej klasyfikacji. Z bardziej znanych teorii pojawiła się teoria komunikacyjna (K. Deutsch), ujmująca integrację jako wspólnotę państw określoną wysokim poziomem współpracy w różnych dziedzinach, której znaczenie warunkowane byłoby zdolnością do wpływania na komunikację między państwami. Z kolei koncepcja funkcjonalizmu (D. Mitrany) wskazywała na to, że integracja musi się koncentrować na konkretnych zdarzeniach, potrzebach lub funkcjach (formę integracji powinna wyznaczać funkcja), za to powinna abstrahować od wszelkich ideologii i dogmatów. Koncepcja neofunkcjonalizmu (E.H. Haas) skupiała się natomiast nie tyle na potrzebach funkcjonalnych, ile na procedurach rozstrzygania sporów i podejmowania decyzji. Również w naukach ekonomicznych podejmowano próby klasyfikacji teoretycznej integracji europejskiej, wyróżniając (I. Tinbergen) integrację negatywną (polegającą na eliminowaniu przez państwa barier utrudniających współpracę ekonomiczną) i integrację pozytywną (oznaczającą budowanie wspólnych instytucji i wprowadzanie wspólnych rozwiązań). Ujmując integrację jako stan i proces (B. Balassy), wyodrębniano następujące etapy integracji: strefa wolnego handlu, unia celna, wspólny rynek, unia gospodarcza, pełna integracja gospodarcza. Wymienione koncepcje wyczerpały swoją formułę intelektualną, nigdy też nie znalazły bezpośredniego odzwierciedlenia w pracach nad kolejnymi traktatami ustanawiającymi Wspólnoty czy też dokonującymi ich rewizji. Ekonomiczne koncepcje bardziej opisywały istniejący stan, niż określały wizję procesu integracji. Jak jednak zobaczymy, pewne nawiązanie, zwłaszcza do koncepcji federalizmu i konfederalizmu, występowało również w debacie nad modelem Unii w ostatnich latach. Odniesienia te mają jednak stricte polityczne znaczenie, służąc bądź zwolennikom pogłębienia procesu integracji, bądź zwolennikom osłabienia tego procesu, względnie jego fragmentacji. 3 Dla naszych rozważań punktem odniesienia przy określeniu modelu integracji europejskiej będzie pojęcie organizacji międzynarodowej. Wspólnoty Europejskie zostały ustanowione przez państwa jako organizacje międzynarodowe. Również sama Unia Europejska, mimo początkowo złożonej wewnętrznej struktury filarowej (w ramach której działały Wspólnoty organizacje międzynarodowe i obszary tzw. współpracy międzyrządowej), jednoznacznie zmierzała do przekształcenia się w organizację międzynarodową. Kropkę nad i postawił Traktat z Lizbony, dopełniając przekształcenia Unii w organizację międzynarodową. Nie może więc dziwić, że współczesne rozważania teoretyczne koncentrowały się przede wszystkim na objaśnieniu fenomenu współdziałania między państwami członkowskimi i Wspólnotami (a obecnie Unią Europejską), tym bardziej, że klasyfikowane były one jako nowy typ organizacji międzynarodowych organizacje ponadnarodowe. Cechą takich organizacji jak zobaczymy jest właśnie specyficzna i głęboko sięgająca współzależność z państwami członkowskimi przy zarządzaniu (wykonywaniu) wspólnymi zadaniami. Określamy ten fenomen jako kompleksową współzależność integracyjną.

21 2. Elastyczność czy fragmentacja UE 2. Elastyczność czy fragmentacja UE Elastyczność czy fragmentacja UE Dokonane 1 maja 2004 r. i 1 stycznia 2007 r. rozszerzenia UE, w wyniku których w skład Unii wchodzi obecnie 27 państw członkowskich, oraz realistyczna perspektywa przyjęcia do Unii państw Bałkanów Zachodnich sprawiły, że szczególnie aktualny stał się problem elastyczności procesu integracji europejskiej. Jest to następstwem nie tylko zwiększenia liczby państw członkowskich, lecz przede wszystkim radykalnego pogłębienia zróżnicowania ich wydolności ekonomicznej i politycznej. Koncepcje wskazujące na niezbędność podniesienia elastyczności procesu integracji zaczęły pojawiać się od początku lat 70. ubiegłego wieku. 4 W myśl koncepcji Europy o wielu prędkościach (W. Brandt, L. Tindemans) różnice w poziomie rozwoju gospodarczego między państwami członkowskimi uzasadniałyby odejście od koncepcji wspólnej realizacji zadań integracyjnych. Państwom, które nie są w stanie wykonać postawionych zadań, należałoby przyznawać derogacje, pozostałe natomiast powinny iść do przodu. Koncepcja Europy o zmiennej geometrii (F. Mitterrand, K. Lamers, W. Schäuble) zakładała natomiast przestrzenne zróżnicowanie państw członkowskich, spośród których grupa najbardziej wydolna tworzyłaby tzw. twarde jądro UE, pozostałe zaś tworzyłyby peryferie Unii. W końcu koncepcja Europy à la carte (R. Dahrendorf) proponowała, aby państwa członkowskie swobodnie wybierały rodzaje polityk, w których chciałyby uczestniczyć. Suma takich polityk tworzyłaby strukturę integracyjną. Ze strukturalnego punktu widzenia (zachowania jednolitości procesu integracji lub jego fragmentacji) istotna jest formuła prawna elastyczności. Bez wątpienia bowiem radykalne zwiększenie liczby państw członkowskich oraz pogłębiające się zróżnicowanie między nimi sprawiają, że pewien stopień elastyczności w UE jest niezbędny. Występuje on zresztą już obecnie: nie wszystkie państwa członkowskie należą do UGiW oraz do obszaru Schengen, a traktaty przewidują procedurę wzmocnionej współpracy: państwa, które chciałyby pogłębiać współdziałanie w niektórych dziedzinach, mogą to uczynić, nie czekając na państwa, które nie wyrażają takiej woli bądź nie są w stanie podjąć danej współpracy. Rzecz jednak w tym, aby taka elastyczność mieściła się w ramach prawnych traktatów stanowiących Unię, zwłaszcza odbywała się z poszanowaniem kompetencji instytucji i procesu decyzyjnego UE. Tego rodzaju elastyczność jest zjawiskiem naturalnym, a nawet koniecznym do rozwoju procesu integracji. Natomiast niebezpieczną drogą byłoby powoływanie różnego rodzaju konstelacji i regulowanie spraw ważnych z punktu widzenia Unii poza jej ramami prawnymi. Taka droga może prowadzić do osłabienia, renacjonalizacji, fragmentacji, a nawet unicestwienia procesu integracji europejskiej. Powyższy dylemat był jednym z najpoważniejszych problemów, jakie wystąpiły w toku obecnego kryzysu ustrojowego Unii. Traktat z Lizbony przyczynia się bez wątpienia do umocnienia spójności Unii. Niemniej problem zachowania spójności Unii Europejskiej pojawił się ponownie w ostatnich latach w związku z działaniami podejmowanymi w celu zażegnania kryzysu finansowego w strefie euro oraz zagwarantowania stabilności tej strefy. 5

22 26 I. Problem modelu prawnego procesu integracji europejskiej... Chodzi o tzw. metodę schengeńską wyrażającą się w tym, że grupa państw członkowskich reguluje pewne sprawy, istotne dla Wspólnoty (obecnie Unii), ale poza wspólnie ustalonymi procedurami określonymi w traktatach. Metoda ta towarzyszy procesowi integracji europejskiej od dawna, zwłaszcza w okresie kolejnych przesileń, gdy trudno jest wypracować kompromis: pojawiła się ona w toku przyjmowania programu liberalizacji wspólnego rynku w połowie lat 80. (umowa z Schengen), towarzyszyła kryzysowi ustrojowemu związanemu z odrzuceniem Traktatu konstytucyjnego (Konwencja z Prüm), sięgnięto do niej również obecnie, w toku kryzysu finansowego, przyjmując instrumenty międzyrządowe (poza Unią) mające stabilizować finanse publiczne w państwach strefy euro. Metoda taka ma dwie strony: może ona zmienić się w trampolinę w procesie decyzyjnym i poprzez włączenie tak przyjętych regulacji do unijnego acquis przyczynić się do rozwoju Unii. Może jednak być również prostą drogą do fragmentacji Unii, a w każdym razie prowadzić do wyodrębnienia z niej obszarów ważnych w świetle unijnych kompetencji i interesów Unii jako całości. Nawet jednak wówczas, gdy jak dotychczas zmieniała się ona w trampolinę, pozostawiała po sobie niedobre następstwa: pominięcie w procesie decyzyjnym pozostałych państw członkowskich i unijnych instytucji, które były zmuszane do zaakceptowania rozwiązania przyjętego jedynie przez grupę państw. Środki przyjęte obecnie w formule międzyrządowej (Traktat o Europejskim Mechanizmie Stabilności, Pakt euro plus, Traktat o unii fiskalnej) 3 ukazują w pełni ten dylemat: mogą one, w wyniku włączenia do unijnego acquis, przyczynić się do konsolidacji Unii i umocnienia jej pozycji, mogą jednak również (a od strony formalnej zdolne są do działania autonomicznego) zapoczątkować proces fragmentacji Unii. Wyraźna jest, co prawda, wola umocnienia tzw. metody wspólnotowej (unijnej), tj. szukania głównego mechanizmu przezwyciężenia kryzysu i ustabilizowania strefy euro w umocnieniu spójności Unii, możliwy jest jednak również inny wariant. Niezależnie jednak od tego głównego dylematu sytuacja obecna przypomina nieco dawną koncepcję Europy à la carte, według której każde z państw członkowskich miałoby wybierać z europejskiego menu takie dziedziny, które mu najbardziej odpowiadają. Różnica może jednak polegać na tym, że obecnie w zależności od zestawu wybranych z menu dań (zakresu związania się wyżej wymienionymi paktami i traktatami) państwa zasiądą przy różnych stołach: jedne przy stole głównym, inne przy mniej istotnych podstolikach. 3 Szczegółowo zob. rozdział 4.