Metryki spraw w postępowaniach administracyjnych i podatkowych

Transkrypt

1 Metryki spraw w postępowaniach administracyjnych i podatkowych (na przykładzie metryki w sprawach administracyjnych) IX ZJAZD Sekcji Archiwistów Samorządowych Stowarzyszenia Archiwistów Polskich, Lublin Zarządzanie dokumentacją w urzędach administracji samorządowej po roku stosowania instrukcji kancelaryjnej przygotował Kazimierz Schmidt, Naczelna Dyrekcja Archiwów Państwowych

2 Efekty medialne Źródło: Michał Malinowski

3 Plan prezentacji Ustawa: Projekt - Druk sejmowy 3362 (8 lipca 2010) Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej (14 lipca 2011) Kilka przepisów z innych aktów prawnych Rozporządzenie Projekt z 30 stycznia 2012 (przygotowany przez MAiC) Projekt z 27 lutego 2012 (po konsultacjach międzyresortowych) Ostateczny kształt rozporządzenia (po konferencji uzgodnieniowej) Analiza przepisów ustawy - bez uzasadnienia do druku 3362 w tle Pierwsze spostrzeżenia z praktyki stosowania przepisów (wybór z referatów LIII edycji seminarium w cyklu INFORMATYKA W ADMINISTRACJI)

4

5 Projekt Druk sejmowy 3362 (8 lipca 2010) To założenie nie zostało uwzględnione w ustawie Tamże (z projektu ustawy) Art. 72b. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji określa w drodze rozporządzenia wzór i sposób prowadzenia metryki sprawy administracyjnej, uwzględniając obowiązkową treść metryki wskazaną w art. 72a, uwzględniając obowiązek bieżącej aktualizacji metryki, a także uwzględniając to, by w oparciu o treść metryki było możliwe precyzyjne ustalenie treści czynności w postępowaniu administracyjnym podejmowanych w sprawie przez poszczególne osoby. Tamże (z uzasadnienia) 1.7. Transparentność, co do tego kto jak i dlaczego wydal daną decyzję zwiększy poczucie odpowiedzialności urzędników. a w razie wydania decyzji powodującej szkody dla Państwa lub obywateli, ułatwi ustalenie winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji. Zwiększenie transparentności będzie miało też pozytywny wpływ na ograniczenie zjawiska korupcji.

6

7 Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej (14 lipca 2011) Tamże [Zmiany] Wprowadzają nową instytucję tzw. metryki sprawy, której zasadniczym celem, funkcją jest usprawnienie postępowania, doprowadzenie do tego, żeby to postępowanie było bardziej przejrzyste, transparentne, jak również żeby jakościowo było na wyższym poziomie ( ) Metryka sprawy w formie pisemnej czy elektronicznej zakładana z chwilą wszczęcia postępowania administracyjnego czy podatkowego w istocie rzeczy jest taką historią, ma dotyczyć osób, które uczestniczą w podejmowaniu czynności w trakcie postępowania administracyjnego, jak również czynności podejmowanych przez osoby, które w tym postępowaniu uczestniczą. Jest to więc historia, która wskazuje, kto podejmował jakie czynności w trakcie tego postępowania, jaki miał wpływ na tę sprawę, jak to wyglądało. Poseł Sprawozdawca Jerzy Kozdroń

8 Tamże: Sprawozdanie Komisji Nadzwyczajnej (14 lipca 2011) Czy oznacza to że wcześniej było anonimowe? Postępowanie administracyjne czy też postępowanie podatkowe przestaje być postępowaniem anonimowym Nie jest to nic nowego, ponieważ w postępowaniu sądowym mamy takie metryki, choć w innych przepisach nie nazywa się tego tak dosłownie. Przecież wiemy, kto jest sędzią sprawozdawcą, w jaki sposób odraczane są terminy. Wszystko, cały przebieg postępowania sądowego, uwidocznione jest w aktach sprawy Podobnie jest w postępowaniach przygotowawczych prowadzonych przez prokuraturę właśnie po to, żeby to ujawnić, zapewnić przejrzystość i transparentność postępowań. Poseł Sprawozdawca Jerzy Kozdroń

9 Zadałem sobie pytanie Czy metryki w postępowaniu sądowym gdzie wpisuje się skład sędziowski, pozwanego, powoda, oraz opisuje dokumenty w sprawie takie jak zarządzenie o wyznaczeniu terminu rozprawy, zawiadomienie o posiedzeniu sądu, protokół, uzasadnienie itd. wskazując ich identyfikatory, oraz wpisuje czynności sprawie takie jak wpływ sprawy, wyznaczenie sędziego przez przewodniczącego, zarejestrowanie wpływu pisma procesowego czy nawet wypożyczenie akt sędziemu na potrzeby wydania uzasadnienia są dowodem w sprawie czy tylko historią ułatwiającą nawigację po aktach sprawy?

10 Ustawa archiwalna art.6 Art Organy państwowe oraz państwowe jednostki organizacyjne, organy jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządowe jednostki organizacyjne obowiązane są zapewnić odpowiednią ewidencję, przechowywanie oraz ochronę przed uszkodzeniem, zniszczeniem bądź utratą: 1) powstającej w nich dokumentacji, w sposób odzwierciedlający przebieg załatwiania i rozstrzygania spraw; 2) nadsyłanej i składanej do nich dokumentacji, w sposób, o którym mowa w pkt W organach państwowych, państwowych jednostkach organizacyjnych i samorządowych jednostkach organizacyjnych, z wyłączeniem wymienionych w ust. 2a, instrukcje określające zasady i tryb postępowania z dokumentacją, o której mowa w ust. 1, wymagają zatwierdzenia przez Naczelnego Dyrektora Archiwów Państwowych. Naczelny Dyrektor Archiwów Państwowych może upoważnić dyrektorów archiwów państwowych do zatwierdzania instrukcji.

11 Rozporządzenie MSWiA z dnia 30 października 2006 r.w sprawie szczegółowego sposobu postępowania z dokumentami elektronicznymi Tamże: 6. Postępowanie z dokumentami ewidencjonowanymi i metadanymi prowadzi się przy użyciu systemu teleinformatycznego, który: 1) zapewnia integralność treści dokumentów i metadanych polegającą na zabezpieczeniu przed wprowadzaniem zmian, z wyjątkiem zmian wprowadzanych w ramach ustalonych i udokumentowanych procedur; ( ) 6) identyfikuje użytkowników i dokumentuje dokonywane przez nich zmiany w dokumentach i metadanych; 10) zapewnia odtworzenie przebiegu załatwiania i rozstrzygania spraw; To legło u podstaw uznania systemu EZD za wystarczający bo zebrane automatycznie przez system udokumentowane zmiany są dokładniejsze niż metryka robiona ręcznie

12 Rozporządzenie PRM z dnia 18 stycznia 2011 r. w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych Tamże (wybór) Punkt kancelaryjny rejestruje przesyłki wpływające. 3. Rejestrowanie przesyłek wpływających w systemie tradycyjnym polega na umieszczeniu w dowolnej kolejności w rejestrze prowadzonym na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej: 1) liczby porządkowej; 2) daty wpływu przesyłki do podmiotu; 3) tytułu, czyli zwięzłego odniesienia się do treści przesyłki; 4) nazwy podmiotu, od którego pochodzi przesyłka, z określeniem, czy jest to instytucja, czy osoba fizyczna; 5) daty widniejącej na przesyłce; 6) znaku występującego na przesyłce; 7) wskazania, komu przydzielono przesyłkę; w szczególności mogą to być osoba, komórka organizacyjna lub, w przypadku określonym w 43, dostawca usług pocztowych lub właściwy adresat; 8) liczby załączników, jeżeli zostały dołączone do przesyłki; 9) dodatkowych informacji, jeżeli są potrzebne.

13 Rozporządzenie PRM z dnia 18 stycznia 2011 r. (2) Tamże (wybór) W razie stwierdzenia uszkodzenia lub naruszenia przesyłki w stopniu, który umożliwił osobom trzecim ingerencję w zawartość przesyłki, sporządza się w obecności doręczającego adnotację na kopercie lub opakowaniu oraz na potwierdzeniu odbioru. 49. Dekretacja przesyłek w systemie tradycyjnym polega na odręcznym umieszczeniu odpowiednich informacji bezpośrednio na przesyłce, wraz z datą i podpisem dekretującego 56. Jeżeli sprawa została załatwiona ustnie, a nie wynika to z treści przesyłki lub treści dekretacji, prowadzący sprawę: 1) sporządza notatkę opisującą sposób załatwienia sprawy; 2) umieszcza przesyłkę wraz z notatką w aktach sprawy; 57. W trakcie załatwiania sprawy dołącza się do akt sprawy w szczególności: 1) przesyłki zarejestrowane w rejestrach przesyłek wpływających i wychodzących; 2) notatki służbowe z rozmów przeprowadzonych z interesantami lub z czynności dokonanych poza siedzibą podmiotu, jeżeli nie jest dla nich przewidziana forma protokołu; 3) pisma przesłane za pomocą telefaksu; 4) wydruki treści naturalnych dokumentów elektronicznych, ( ) 5) projekty pism odrzucone w toku akceptacji przez kierowników komórek organizacyjnych lub kierownika podmiotu oraz uwagi i adnotacje tych kierowników odnoszące się do projektów pism, o których mowa w 58 ust. 7, jeżeli mają znaczenie w załatwianej sprawie Prowadzi się rejestr przesyłek wychodzących na nośniku papierowym lub w postaci elektronicznej, (...)

14

15 Projekt z 30 stycznia 2012 Tamże: 4.1 Jeżeli dokumentacja odzwierciadlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym przeznaczonym do elektronicznego zarządzania dokumentacją umożliwiającym wykonywanie w nim czynności kancelaryjnych oraz dokumentowanie przebiegu załatwiania spraw, to za metrykę sprawy przyjmuje się funkcjonalność tego systemu umożliwiającą prezentację chronologicznego zestawienia czynności w sprawie zawierającego: datę i czas realizacji czynności, nazwisko, imię i stanowisko osoby realizującej daną czynność, określenie rodzaju wykonywanej czynności, odwołania do dokumentów elektronicznych lub nieelektronicznych do których odnoszą się poszczególne czynności. Propozycja która wychodziła z założenia, że zbiór czynności w postępowaniu administracyjnym zawiera się w zbiorze czynności sprawie dokumentowanej elektronicznie. Przepis pozostał w wydanym rozporządzeniu w nieco zmienionej formie

16 Tamże: Projekt z 30 stycznia Jeżeli dokumentacja odzwierciadlająca przebieg załatwiania spraw powstaje w systemie teleinformatycznym dedykowanym do realizacji określonych wyspecjalizowanych elektronicznych usług publicznych i system ten zapewnia możliwość wyszukania i prezentacji danych o których mowa w 4 pkt 1-4 to za metrykę sprawy przyjmuje się te funkcjonalność systemu. Propozycja która wychodziła z założenia, że systemy dedykowane (które spełniają minimalne wymagania dla systemów teleinformatycznych) zapewniają przezroczystość dzięki automatycznemu zbieraniu danych o użytkownikach, których tożsamość jest znana. Przepis pozostał w wydanym rozporządzeniu

17 Projekt z 30 stycznia 2012 Tamże: 5..1 Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie powstaje systemie teleinformatycznym, to metrykę sporządza prowadzący sprawę, odnotowując poszczególne czynności w sprawie w tabeli, której wzór stanowi załącznik do rozporządzenia. 2. Tabelę o której mowa w ust 1 można prowadzić wypełniając ją odręcznie lub w formie elektronicznej dołączając jej wydruk do akt sprawy po wykonaniu ostatniej czynności sprawie Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie powstaje w systemie teleinformatycznym to dopuszcza się wykorzystanie narzędzi informatycznych w celu tworzenia metryk spraw wyłącznie w postaci elektronicznej, bez potrzeby wykonywania wydruku o którym mowa w 5 ust Dopuszczenie, o którym mowa w ust. 1 jest możliwe pod warunkiem: 1) zapewnienia ochrony metryk elektronicznych przed utratą przez codzienne wykonywanie kopii zabezpieczających na informatycznym nośniku danych, innym niż ten, na którym zapisywane są bieżące dane, 2) zapewnienia jednoznacznego powiązania elektronicznych metryk z nieeletronicnzymi aktami spraw do których się odnoszą, 3) możliwości niezwłocznego odnalezienia i w razie potrzeby wydrukowania żądanej metryki, Okazało się niemożliwe, bo niezgodne z ustawą - metryka jest bowiem częścią akt sprawy (art. 66a 3). Jeśli więc akta są papierowe

18 Projekt z 27 lutego 2012 Tamże: Jeżeli dokumentacja odzwierciedlająca przebieg załatwiania spraw nie powstaje w systemie teleinformatycznym, to metrykę sporządza prowadzący sprawę, odnotowując poszczególne czynności w sprawie w tabeli. Wzór tabeli stanowi załącznik do rozporządzenia. Nie utrzymało się ponieważ na konferencji uzgodnieniowej wykazano, że metryki wcale nie musi sporządzać prowadzący sprawę

19 Tamże: Projekt z 27 lutego 2012 Odnośnik 3: jedna z następujących czynności: dekretował, sporządził, zaakceptował, odrzucił, podpisał, inne Nie utrzymało się ponieważ na konferencji uzgodnieniowej wykazano, że wymienione w projekcie czynności nie muszą być czynnościami w postępowaniu administracyjnym

20 Ostateczny kształt rozporządzenia (po konferencji uzgodnieniowej Nie ma już odnośnika wyjaśniającego co to są czynności w postępowaniu administracyjnym (albo jakie czynności się wpisuje)

21 Ustawa Art. 66a. 1. W aktach sprawy zakłada się metrykę sprawy w formie pisemnej lub elektronicznej. 2. W treści metryki sprawy wskazuje się wszystkie osoby, które uczestniczyły w podejmowaniu czynności w postępowaniu administracyjnym oraz określa się wszystkie podejmowane przez te osoby czynności wraz z odpowiednim odesłaniem do dokumentów zachowanych w formie pisemnej lub elektronicznej określających te czynności. Pytania: Czy można wpisać do metryki czynność niemającą udokumentowania (odzwierciedlenia w dokumencie)? NA PEWNO NIE Co to znaczy podejmowanie czynności w postępowaniu administracyjnym? NIE WIEM Czy zatem by w oparciu o treść metryki będzie ustalić odpowiedzialność czy ustalić winnych wyrządzenia szkody przez wydanie błędnej decyzji?

22 Praktyka W tej części wykorzystano materiały Artura Prasala, Anety Suligi i Witolda Rygiela z materiałów konferencyjnych LIII edycji seminarium w cyklu Informatyka w administracji pt. Tworzenie metryk spraw administracyjnych: mechanizm ujawniania procedur podejmowania decyzji. Centrum Promocji Informatyki, Warszawa, 24 maja 2012 r.

23 autor: Artur Prasal (Łódź)

28 autor: Aneta Suliga (Częstochowa)

29 autor: Aneta Suliga (Częstochowa)

30 autor: Witold Rygiel

31 autor: Witold Rygiel

32 wyróżnienia: Witold Rygiel

33 Podsumowanie Niewątpliwie metryka sprawy jest spisem udokumentowanych czynności sprawie mającym zapewnić przejrzystą nawigację po aktach sprawy (podobnie jak metryka w postępowaniu sądowym) Metryka nie jest i nie może być dowodem przeprowadzonego postępowania - metryka jedynie wskazuje na dowody (podobnie jak wpisy w repertoriach sądowych). Nie mam najmniejszych wątpliwości, że jeśli wpis w metryce nie będzie się zgadzał z aktami sprawy np. z kopią decyzji, dowodem doręczenia, lub z prowadzonym rejestrem kancelaryjnym (np. w rejestrem pism wychodzących) to będzie to świadczyło co najwyżej o pomyłce prowadzącego metrykę lub o zagubieniu dokumentu, ale nie będzie dowodem danej czynności Kwestią otwartą pozostaje odpowiedź na pytanie co jest czynnością w postępowaniu, a jeśli np. wydane ustnie polecenia dotyczące sposobu załatwienia sprawy także, to czy należy dorabiać dokumenty do takich czynności i jaka będzie ich wartość dowodowa (nie można wpisać czynności bez wskazania na dokument).

34 Podsumowanie 2 Kwestią otwartą pozostaje odpowiedź na pytanie czy metryka istotnie przyczyni się do zapewnienia przejrzystości postępowania i czy dodatkowy wysiłek dokumentacyjny (bo taki niewątpliwie jest) się opłaca. Sądzę, że o pierwsze oceny można będzie pokusić się po roku od wprowadzenia tego dodatkowego obowiązku czy zgodnie z założeniami usprawnia postępowanie i zwiększa jego przejrzystość, wpływa ograniczenie zjawiska korupcji i zmniejsza biurokrację. Wydaje się, że przy ewentulanych ocenach warto będzie wziąć pod uwagę, że cele postępowania administracyjnego i sądowego a zwłaszcza postępowań przygotowawczych prowadzonych przez prokuraturę por. wypowiedź posła sprawozdawcy Jerzego Kozdronia z 14 lipca 2011 są zasadniczo różne.

35 Wartość niespodziewana Z pewnością jednak wprowadzenie metryki sprawy zwróciło uwagę na przejrzystość postępowania jaką może zapewnić informatyzacja realizując przy tym bez wątpienia także cel zmniejszenia biurokracji.