Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej

Transkrypt

1 Zeszyty Naukowe nr 860 Uniwersytetu Ekonomicznego w Krakowie 2011 Katedra Polityki Przemysłowej i Ekologicznej Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej 1. Wprowadzenie Uprawnienia zbywalne do emisji zanieczyszczeń powietrza znajdują coraz częściej zastosowanie w polityce ekologicznej. Początkowo wykorzystywane na szerszą skalę jedynie w Stanach Zjednoczonych, od 2005 r. stały się podstawowym narzędziem służącym do ograniczania emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. Uprawnienia zbywalne są instrumentem, który składa się z dwóch elementów: ilościowej regulacji skali ingerencji podmiotów gospodarczych w środowisko, określanej przez władze odpowiedzialne za ochronę środowiska, mechanizmu rynkowej alokacji emisji zanieczyszczeń między przedsiębiorstwa. Istotnym problemem, jaki łączy się z pierwszym elementem uprawnień zbywalnych, jest ich pierwotna alokacja. Wiąże się ona z podjęciem decyzji, ile uprawnień i na jakich zasadach należy rozdysponować pomiędzy emitentów zanieczyszczeń. Władze odpowiedzialne za ochronę środowiska muszą określić dopuszczalny poziom globalnej emisji danego zanieczyszczenia przypadającej na jednostkę czasu. Z punktu widzenia internalizacji kosztów zewnętrznych, całkowita wielkość dopuszczalnej emisji objętej uprawnieniami powinna być wyznaczona na poziomie, w którym krańcowe koszty zewnętrzne będące efektem tej emisji zrównują się z krańcowymi kosztami redukcji zanieczyszczeń. Alokacja uprawnień do emisji między emitentów może polegać na sprzedaży tych praw w drodze aukcji lub na ich przydziale w drodze decyzji administracyjnej według różnych kryteriów. Teoretycznie początkowy rozdział uprawnień, przy

2 24 założeniu niskich kosztów transakcyjnych oraz rynku doskonałej konkurencji, nie ma wpływu na osiągniecie optymalnej (ostatecznej) alokacji zanieczyszczeń, tzn. minimalizującej całkowite koszty redukcji zanieczyszczeń. Różne metody alokacji uprawnień mają jednak odmienne skutki dystrybucyjne i mogą w dużym stopniu decydować o właściwym funkcjonowaniu instrumentu. Celem artykułu jest przedstawienie i próba oceny początkowej alokacji uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej. 2. Uprawnienia zbywalne do emisji zanieczyszczeń jako instrument rynkowy w ochronie środowiska Idea handlu uprawnieniami zbywalnymi 1 do emisji zanieczyszczeń została po raz pierwszy przedstawiona w latach 60. XX w. przez T. Crockera 2 na przykładzie ochrony powietrza i spopularyzowana następnie przez J.H. Dalesa 3. Podobnie jak w przypadku regulacji bezpośredniej (standardów emisji), podmioty gospodarcze, których działalność wiąże się z powstawaniem określonego rodzaju zanieczyszczenia, muszą uzyskać prawo do danej emisji, przyznawane przez władze odpowiedzialne za stan środowiska. W przeciwieństwie jednak do standardów emisji, prawa do wyemitowania określonej ilości zanieczyszczeń są zbywalne i mogą być przedmiotem transakcji kupna-sprzedaży między przedsiębiorstwami na specjalnie do tego tworzonych rynkach (np. rynek dwutlenku węgla, rynek dwutlenku siarki). Emitenci o niskich kosztach redukcji emisji będą zmniejszać emisję poniżej wielkości określonej w ich pozwoleniu i sprzedawać niewykorzystane uprawnienia innym zanieczyszczającym (o wyższych kosztach redukcji). Dla nich z kolei nabycie dodatkowych uprawnień jest korzystniejsze od redukowania emisji. Handel w warunkach rynku będzie odbywać się dotąd, aż znikną różnice w krańcowych kosztach redukcji emisji. Podstawową zaletą uprawnień zbywalnych jest to, że pozwalają osiągnąć dany cel ekologiczny (nieprzekroczenie określonej wielkości emisji) przy niższym koszcie społecznym niż w przypadku zastosowania standardów emisji. W wyniku transakcji handlowych uprawnienia są ostatecznie alokowane w przedsiębiorstwach, które cenią je najbardziej o najwyższych krańcowych kosztach redukcji emisji. Jednostkowe uprawnienie zbywalne może odpowiadać określonej wielkości emisji danego zanieczyszczenia lub jego koncentracji. Pierwszy przypadek doty- 1 Synonimy uprawnień zbywalnych do emisji zanieczyszczeń spotykane w literaturze: pozwolenia zbywalne do emisji, prawa do emisji, certyfikaty emisyjne, kwoty emisji, kredyty redukcji emisji, handel emisjami. 2 T. Crocker, Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems [w:] The Economics of Air Pollution, red. H. Wolozin, W.W. Norton, New York J.H. Dales, Pollution, Property and Prices, University of Toronto Press, Toronto 1968.

3 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych czy zanieczyszczeń, które ulegają rozproszeniu w środowisku (np. dwutlenek węgla), a lokalizacja źródeł emisji nie ma znaczenia, drugi zaś zanieczyszczeń, które rozprzestrzeniają się w sposób mogący powodować lokalnie niepożądany efekt ich wysokiej koncentracji (np. dwutlenek siarki, pyły). W przypadku zanieczyszczeń, których koncentracja w środowisku stanowi problem, zastosowanie uprawnień zbywalnych wiąże się z powstaniem odrębnych rynków w ilości równej liczbie receptorów. Przykładowo przedsiębiorstwo, które emituje zanieczyszczenie oddziałujące na trzy receptory, musi w razie potrzeby kupić uprawnienia na trzech różnych rynkach. Uprawnienia zbywalne mogą być zastosowane w celu ograniczenia nie tylko emisji zanieczyszczeń, ale również dostępu do zasobów naturalnych. Przedmiotem handlu jest wtedy np. prawo do połowu określonej ilości ryb. Podstawowym warunkiem funkcjonowania rynku uprawnień jest zróżnicowanie krańcowych kosztów redukcji emisji wśród przedsiębiorstw. Jeżeli przedsiębiorstwa miałyby te koszty równe, nie istniałaby motywacja do zawierania transakcji kupna-sprzedaży uprawnień. Uprawnienia zbywalne spełniają swą rolę rynkowego instrumentu w ochronie środowiska, jeżeli rynek jest efektywny, czyli zapewnia, że uprawnienia ostatecznie przypadną tym przedsiębiorstwom, które cenią je najbardziej (o najwyższych krańcowych kosztach redukcji emisji). Ta efektywność może być zakłócona, gdy rynek uprawnień funkcjonuje w warunkach niedoskonałej konkurencji oraz gdy koszty transakcyjne są wysokie. 3. Metody alokacji uprawnień zbywalnych Istnieją trzy metody początkowego rozdziału uprawnień: aukcja, alokacja oparta na losowaniu oraz alokacja według kryteriów. W przypadku pierwszej metody uprawnienia kupowane są przez przedsiębiorstwa, które cenią je najbardziej i istnieje szansa na osiągnięcie rozwiązania efektywnego kosztowo w jednym kroku, tzn. bez konieczności wtórnego handlowania uprawnieniami 4. Wyróżnia się kilka wariantów aukcji, m.in. aukcje z jedną lub z kilkoma rundami licytacji, aukcje z jednakową ceną płaconą przez zwycięzców licytacji lub z indywidualnymi cenami, które zostały przez nich wylicytowane 5. Uprawnienia na aukcji mogą być sprzedawane na bieżąco lub z kilkuletnim wyprzedzeniem w stosunku do czasu wykorzystania. Wykorzystanie losowej alokacji uprawnień jest zazwyczaj uzasadniane chęcią zapewnienia równego dostępu dla wszystkich potencjalnych zainteresowanych. Wydaje się, że metoda ta jest najbardziej odpowiednia w wypadku uprawnień zbywalnych mających na celu ograniczenie 4 T. Żylicz, Ekonomia środowiska i zasobów naturalnych, PWE, Warszawa 2004, s Y. Hofmann, Auctioning of CO 2 Emission Allowances in the EU ETS. Report under the Project Review of EU Emissions Trading Scheme, Ecofys, October 2006.

4 26 nie emisji zanieczyszczeń, lecz eksploatacji zasobów odnawialnych (np. w rybołówstwie morskim). W alokacji według kryteriów władza odpowiedzialna za ochronę środowiska decyduje się na określone kryteria przydziału i przyznaje (nieodpłatnie) uprawnienia w zależności od stopnia ich spełnienia przez dany podmiot. W alokacji opartej na historycznej emisji (tzw. grandfathering) podstawą odniesienia jest wielkość emisji w określonym roku lub jej średnia z kilku lat. Grandfathering sensu stricto związany jest z kryterium historycznej emisji, lecz określenie to można odnieść także do dystrybucji uprawnień w oparciu o wskaźniki, takie jak np. emisja na jednostkę produkcji lub jednostkę zużycia paliwa, ale również na podstawie danych historycznych 6. W literaturze naukowej metoda wskaźnikowa nazywana jest inaczej benchmarkingiem. Grandfathering stanowi podejście popularne ze względów politycznych. Bezpłatna alokacja uprawnień na podstawie historycznej emisji może zwiększyć akceptowalność tego instrumentu ochrony środowiska przez przedsiębiorstwa i ułatwić jego wdrożenie. Grandfathering znajduje powszechne zastosowanie w programach handlu emisjami na świecie, przy czym częstym rozwiązaniem jest zatrzymywanie uprawnień w niewielkim procencie przez odpowiednie władze i ich późniejsza sprzedaż na aukcji oraz alokowanie większości uprawnień bezpłatnie. Niewiele jest natomiast takich programów, które opierają się wyłącznie na aukcji (przykładem mogą być uprawnienia do emisji substancji niszczących powłokę ozonową w Singapurze) 7. Metoda grandfatheringu dyskryminuje nowo powstałe przedsiębiorstwa w przypadku, gdy nie przewidziano zachowania dla nich części uprawnień. W efekcie dotychczas istniejące przedsiębiorstwa otrzymują w początkowej alokacji uprawnienia za darmo, podczas gdy nowe muszą zakupić wszystkie potrzebne im uprawnienia, a ich finansowe obciążenia są większe niż dotychczasowych użytkowników 8. Ponadto grandfathering może prowadzić do zwiększenia poziomu degradacji zasobów środowiska, zanim zostanie ustanowiony mechanizm kontroli w postaci uprawnień. Skoro początkowa alokacja uprawnień jest oparta na historycznej emisji, a przedsiębiorstwa są tego świadome z odpowiednim wyprzedzeniem, to będą one motywowane do zwiększania emisji zanieczyszczeń w okresie bazowym w celu uzyskania korzystnego dla nich przydziału 9. Grandfathering, w przeciwieństwie do aukcji, nie premiuje przedsiębiorstw, które w przeszłości podjęły inwestycje zmierzające do redukcji 6 C. Philibert, J. Reinaud, Emissions Trading: Taking Stock and Looking Forward, OECD, N. Johnstone, The Use of Tradeable Permits in Combination with Other Environmental Policy Instruments, OECD, T. Tietenberg, The Tradeable-permits Approach to Protecting the Commons: Lessons for Climate Change, Oxford Review of Economic Policy 2003, vol. 19, nr 3. 9 Ibidem.

5 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych emisji. Alokacja uprawnień za pomocą aukcji pełni funkcję funduszową i władza musi podjąć decyzję co do redystrybucji dochodów z licytacji uprawnień. 4. Alokacja uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej w latach Europejski system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych (EU Emissions Trading Scheme EU ETS) został wdrożony na mocy dyrektywy 2003/87/EC 10 i jest największym na świecie systemem typu ograniczenie handel. W pierwszym okresie rozliczeniowym system obejmował ok. 11,5 tys. instalacji z sektora energetycznego, rafinerii oleju mineralnego, pieców koksowniczych, instalacji do produkcji surówki żelaza lub stali, instalacji do produkcji cementu, szkła, wyrobów ceramicznych oraz instalacji przemysłowych służących do produkcji papki drzewnej i papieru, które są odpowiedzialne za prawie połowę emisji dwutlenku węgla (CO 2 ) w Unii Europejskiej. EU ETS został ustanowiony w celu wypełnienia zobowiązań UE wynikających z protokołu z Kioto w sposób efektywny ekonomicznie. Zgodnie z postanowieniami protokołu Unia Europejska (obejmująca tzw. stare państwa, EU-15) jest zobowiązana do ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 8% w stosunku do poziomu z 1990 r. w okresie Państwa EU-15 zdecydowały się podzielić łączne zobowiązania redukcyjne pomiędzy siebie na mocy porozumienia dzielącego ciężar zobowiązań (burden-sharing agreement) 11. Nowe państwa członkowskie, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 r., mają określone swoje indywidualne cele w ramach protokołu z Kioto, z wyjątkiem Cypru i Malty, które nie mają żadnych zobowiązań redukcyjnych (por. tabela 1). Większość państw EU-15 będzie prawdopodobnie mieć problemy z osiągnięciem celów wynikających z protokołu z Kioto, chociaż niektóre kraje członkowskie (np. Polska) są na dobrej drodze do wypełnienia swoich zobowiązań 12. Pierwszy okres rozliczeniowy został zaprojektowany jako faza pilotażowa, aby pomóc UE i państwom członkowskim przygotować się do okresu wypełnienia zobowiązań wynikających z protokołu z Kioto (drugi okres rozliczeniowy EU ETS obejmuje lata ). 10 Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca Dyrektywę Rady 96/61/WE. 11 Council Decision of 25 April 2002, concerning the approval, on behalf of the European Community, of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change and the joint fulfillment of commitments thereunder, 2002/358/CE. 12 Emisja EU-15 w 2004 r. była niższa o 1% w porównaniu z rokiem bazowym 1990, podczas gdy Polska osiągnęła poziom redukcji w wysokości 32% w porównaniu z jej rokiem bazowym 1988.

6 28 Całkowita wielkość emisji CO 2, którą państwa członkowskie przyznają swoim przedsiębiorstwom, jest określona w narodowych planach alokacji (National Allocation Plans NAP). Plany te są poddawane surowej kontroli Komisji Europejskiej i przez nią akceptowane zgodnie z kryteriami zawartymi w III Aneksie do dyrektywy wprowadzającej wspólnotowy handel uprawnieniami 13. Pierwsze kryterium ma zapewnić, że limit emisji zaproponowany przez państwo członkowskie jest zgodny z jego celem określonym w protokole z Kioto. Pozostałe kryteria odnoszą się do uwzględnienia w planie alokacji nowych instalacji, wcześniejszych działań redukcyjnych podejmowanych przez przedsiębiorstwa i stosowania czystych technologii, braku dyskryminacji między przedsiębiorstwami i sektorami oraz zasad dotyczących zachowania wolnej konkurencji i pomocy publicznej w UE. Komisja Europejska dokonała oceny wszystkich narodowych planów alokacji od lipca 2004 r. do czerwca 2005 r. Przyjęła bezwarunkowo 17 planów (Belgia, Cypr, Czechy, Dania, Estonia, Grecja, Węgry, Irlandia, Łotwa, Litwa, Luksemburg, Malta, Holandia, Portugalia, Słowacja, Słowenia, Szwecja) i warunkowo zaakceptowała pozostałe (Austria, Finlandia, Francja, Niemcy, Włochy, Polska, Hiszpania i Wielka Brytania). W przypadku warunkowego przyjęcia planu Komisja określała wymagane działania, jakie muszą być podjęte przez państwo członkowskie, aby plan został w pełni przez nią zaakceptowany. Ogólnie Komisja zażądała zmniejszenia liczby uprawnień zaproponowanej przez państwa członkowskie w 14 z 25 planów. Wymagane cięcia stanowiły ok. 4% proponowanej liczby uprawnień. Ponadto Komisja nie zgodziła się na dostosowania ex post w 13 planach. Uprawnienia do emisji zostały przyznane przedsiębiorstwom przez rządy w dużym stopniu na podstawie historycznych emisji, uwzględniając cele określone w protokole z Kioto. Unia Europejska emituje ekwiwalent 4800 mln ton CO 2 gazów cieplarnianych rocznie, z których ok mln ton przypada na CO Reszta obejmuje CH 4, N 2 O, PFC, HFC i SF 6. Zgodnie z narodowymi planami alokacji na pierwszy okres rozliczeniowy wielkość dopuszczalnej emisji została określona na poziomie ok mln ton CO 2 rocznie, co stanowi ok. 45% całkowitej emisji UE 15 (por. tabela 1). Niemcy posiadają prawie jedną czwartą alokowanych uprawnień, natomiast Wielka Brytania, Polska i Włochy po ok. 11%. Sektor elektroenergetyczny otrzymał prawie 55% uprawnień, mineralny (cementowy, szklarski i ceramiczny) i metalowy ok. 12% każdy, instalacje przerobu nafty i gazu ok. 10%. 13 Dyrektywa 2003/87/WE 14 Report on International Competitiveness. EU ETS Review, European Commission, Directorate General for Environment, McKinsey & Company, Ecofys, December Ibidem.

7 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych Tabela 1. Alokacja uprawnień do emisji CO 2 w państwach członkowskich Unii Europejskiej w latach Państwo Uprawnienia do emisji CO 2 (w mln ton) Udział w uprawnieniach (w %) Instalacje objęte systemem Cel określony w protokole z Kioto (w %) Austria 99,0 1, a Belgia 188,8 2, ,5 a Cypr 16,98 0,3 13 Czechy 292,8 4, Dania 100,5 1, a Estonia 56,85 0, Finlandia 136,5 2, a Francja 469,5 7, a Grecja 223,2 3, Hiszpania 523,3 8, Holandia 285,9 4, a Irlandia 67,0 1, a Litwa 36,8 0, Luksemburg 10,07 0, a Łotwa 13,7 0, Malta 8,83 0,1 2 Niemcy 1497,0 22, a Polska 717,3 10, Portugalia 114,5 1, a Słowacja 91,5 1, Słowenia 26,3 0, Szwecja 68,7 1, a Węgry 93,8 1, Wielka Brytania 736,0 11, ,5 a Włochy 697,5 10, ,5 Razem 6572,0 100, a Umowa w sprawie podziału zobowiązań redukcyjnych. Źródło: MEMO 05/84, Questions and Answers on Emissions Trading and National Allocation Plans, European Commission, Brussels, 8 March Dyrektywa w dużym stopniu zostawia państwom członkowskim wybór metody alokacji. Przynajmniej 95% uprawnień w pierwszym okresie rozliczeniowym musi być przyznanych bezpłatnie. Tylko 5% uprawnień może być wystawione na aukcję lub sprzedane. Cztery państwa członkowskie (Dania, Węgry, Litwa i Irlandia) zadeklarowały, że planują przydzielić w drodze aukcji odpo-

8 30 wiednio 5%, 2,5%, przynajmniej 1,5% i 0,75% całkowitej liczby alokowanych przez nie uprawnień 16. Przygotowując narodowe plany alokacji na pierwszy okres rozliczeniowy, państwa członkowskie stosowały różne podejścia do wielu elementów metodologii alokacji (np. interpretacja definicji instalacji spalania), co skutkowało m.in. różnicami w traktowaniu podobnych instalacji w poszczególnych państwach członkowskich 17. Komisja Europejska nie zaakceptowała wielkości uprawnień ujętych w pierwszym polskim Krajowym planie rozdziału uprawnień do emisji (KPRU) i w marcu 2005 r. podjęła decyzję o zmniejszeniu rocznego limitu emisji CO 2 dla Polski z 286 mln do 239 mln ton. Powstało kilka wersji poprawionego planu, które były zmieniane pod wpływem przedsiębiorstw uczestniczących w systemie. Ostateczna wersja rozdziału uprawnień między poszczególne przedsiębiorstwa, zaakceptowana później przez Komisję Europejskiej, została przyjęta w rozporządzeniu Rady Ministrów z 27 grudnia 2005 r. 18 Zgodnie z KPRU trzyletni limit emisji CO 2 dla Polski wynosi ton. Składa się na niego limit emisji dla instalacji uczestniczących w systemie handlu uprawnieniami, limit dla instalacji czasowo wykluczonych z systemu oraz limit rezerwowy. Roczna liczba uprawnień do emisji CO 2 dla wyszczególnionych instalacji wynosi Zdecydowana większość alokowanych uprawnień (86,8%) dotyczy sektora energetycznego. Instalacje przemysłu mineralnego otrzymały 7,4% uprawnień, przemysłu hutniczego 5,7%, zaś przemysłu papierniczego 0,1%. Przy rozdziale uprawnień zastosowano metodę grandfatheringu, biorąc pod uwagę emisję z lat Należy zaznaczyć, że polskie przedsiębiorstwa musiały wnieść opłatę za uprawnienia przyznane na pierwszy rok okresu rozliczeniowego w wysokości równej iloczynowi liczby uprawnień i obowiązującej w poprzednim roku jednostkowej stawki opłaty za wprowadzanie CO 2 do powietrza. Przychody z tego tytułu były przeznaczane na finansowanie funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Przedsiębiorstwa nie musiały już wnosić opłat za wprowadzanie CO 2 za 2005 r. W KPRU zawarto informacje dotyczące instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych. Określono maksymalne wielkości emisji, jakie użytkujący te instalacje mają 16 Application of the emissions trading directive by EU Member States, Technical Report No 2/2006, European Environment Agency, Copenhagen Report on International Competitiveness 18 Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. nr 264, poz

9 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych do dyspozycji rocznie w pierwszym okresie rozliczeniowym. Lista obejmuje 212 instalacji, których emisja stanowi mniej niż 0,15% puli, jaką w ramach systemu rozdzielono dla instalacji krajowych. Łącznie na cały okres rozliczeniowy instalacje czasowo wykluczone z systemu mogą wyemitować ton CO 2. Całkowita liczba uprawnień do emisji CO 2 na krajową rezerwę w pierwszym okresie rozliczeniowym ( ) dla instalacji: nowych, nieujętych w KPRU, ujętych w KPRU, w których dokonano zmiany skutkującej zwiększeniem możliwości produkcyjnych, ujętych w KPRU, jeżeli przejmują produkcję od instalacji nieobjętych wspólnotowym systemem handlu uprawnieniami do emisji węgla wynosi Z powodu odrzucenia przez Komisję Europejską proponowanego limitu w marcu 2005 r. oraz długotrwałych negocjacji z zainteresowanymi podmiotami w sprawie ustalenia nowego rozdziału uprawnień, przedsiębiorstwa w Polsce poznały ostateczną liczbę przyznanych im uprawnień dopiero pod koniec pierwszego roku funkcjonowania wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami. W rezultacie nie mogły one z odpowiednim wyprzedzeniem dostosować rzeczywistej emisji do posiadanych limitów oraz przygotować odpowiedniej strategii związanej z ich funkcjonowaniem w ramach systemu handlu uprawnieniami. 5. Alokacja uprawnień do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej w latach W porównaniu z pierwszym okresem rozliczeniowym udział uprawnień, które państwa członkowskie muszą przyznać bezpłatnie, został w latach ograniczony do 90%. Oznacza to, że maksymalnie 10% uprawnień mogło być przeznaczone do rozdziału między zainteresowane przedsiębiorstwa w drodze aukcji. Podstawą oceny narodowych planów alokacji przez Komisję Europejską w drugim okresie rozliczeniowym, podobnie jak w pierwszym, były kryteria zawarte w III Aneksie do dyrektywy wprowadzającej wspólnotowy handel uprawnieniami. Dodatkowe kryterium obowiązujące dla okresu zostało określone w tzw. dyrektywie łączącej 19. Zgodnie z nim w każdym narodowym planie alokacji musi być zawarta informacja, ile wynosi maksymalna wielkość kredytów pochodzących z projektów wspólnych wdrożeń (joint implementation JI) i mechanizmu czystego rozwoju (clean development mechanism CDM), które mogą być wykorzystane przez przedsiębiorstwa objęte EU ETS do pokrycia swoich emisji. 19 Dyrektywa 2004/101/WE z dnia 27 października 2004 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/ WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto.

10 32 Tabela 2. Zaakceptowane limity w latach , zweryfikowane emisje w 2005 r., proponowane i zaakceptowane limity w latach w państwach członkowskich Unii Europejskiej (w mln ton) Państwo Roczny limit w latach Zweryfikowane emisje w 2005 r. Proponowany roczny limit w latach Zaakceptowany roczny limit w latach Limit JI/CDM w latach (w %) Austria 33,0 33,4 32,8 30,7 10,0 Belgia 62,08 55,58 63,33 58,50 8,4 Bułgaria 42,3 40,6 67,6 42,3 12,55 Cypr 5,7 5,1 7,12 5,48 10,0 Czechy 97,60 82,50 101,90 86,80 10,0 Dania 33,5 26,5 24,5 24,5 17,01 Estonia 19,0 12,62 24,38 12,72 0,0 Finlandia 45,5 33,1 39,6 37,6 10,0 Francja 156,50 131,30 132,80 132,80 13,5 Grecja 74,40 71,30 75,50 69,10 9,0 Hiszpania 174,40 182,90 152,70 152,30 20,0 Holandia 95,30 80,35 90,40 85,80 10,0 Irlandia 22,30 22,40 22,60 21,15 10,0 Litwa 12,30 6,60 16,60 8,80 20,0 Luksemburg 3,40 2,60 3,95 2,70 10,0 Łotwa 4,60 2,90 7,70 3,30 10,0 Malta 2,90 1,98 2,96 2,10 0,0 Niemcy 499,00 474,00 482,00 453,10 20,0 Polska 239,10 203,10 284,60 208,50 10,0 Portugalia 38,9 36,4 35,9 34,8 10,0 Rumunia 74,8 70,8 95,7 75,9 10,0 Słowacja 30,50 25,20 41,30 30,90 7,0 Słowenia 8,80 8,70 8,30 8,30 15,76 Szwecja 22,90 19,30 25,20 22,80 10,0 Węgry 31,3 26,0 30,7 26,9 10,0 Wielka Brytania 245,30 242,40 246,20 246,20 8,0 Włochy 223,1 225,5 209,0 195,8 14,99 Razem 2298,5 2122, , ,68 Źródło: Komisja Europejska, IP/07/1869, ( ). Emisja gazów cieplarnianych w 2005 r. w Unii Europejskiej była niższa niż oczekiwano. Całkowita nadwyżka uprawnień w 25 państwach członkowskich

11 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych w pierwszym roku funkcjonowania systemu wyniosła ok. 170 mln ton. Niedobór uprawnień wystąpił tylko w Austrii, Hiszpanii, Irlandii i we Włoszech. Komisja Europejska po doświadczeniach z 2005 r. zapowiedziała cięcia proponowanych limitów w narodowych planach alokacji na drugi okres rozliczeniowy w przypadku, gdyby były one zbyt hojne. W tabeli 2 przedstawiono ilość nadwyżki/ niedoboru uprawnień w państwach członkowskich w 2005 r., roczny limit uprawnień na drugi okres rozliczeniowy zaproponowany przez państwa członkowskie w narodowych planach alokacji oraz limit zaakceptowany przez Komisję Europejską. Większość państw członkowskich zaplanowała na drugi okres rozliczeniowy wyższy limit emisji niż w pierwszym okresie. Komisja Europejska zgodziła się na to tylko w przypadku Rumunii, Słowacji i Wielkiej Brytanii. Ogólnie Komisja zażądała zmniejszenia liczby uprawnień zaproponowanej przez państwa członkowskie w 23 z 27 planów. Wymagane ograniczenia stanowiły ok. 10,4% proponowanej liczby uprawnień. Podobnie jak w pierwszym okresie rozliczeniowym, najwięcej uprawnień posiadają Niemcy (ok. 22%), następnie Wielka Brytania, Polska i Włochy. Kilka krajów, które nie zgodziły się z decyzjami Komisji Europejskiej dotyczącymi zmniejszenia limitów na drugi okres rozliczeniowy (m.in. Polska), wniosło skargę w tej sprawie do Europejskiego Trybunału Sprawiedliwości. Złożenie skargi nie wstrzymuje jednak tych decyzji. Zgodnie z postanowieniem Komisji Europejskiej Polska otrzymała limit uprawnień niższy od proponowanego o 26,7%, czyli 208,5 mln ton rocznie. W związku z tym opracowany podział uprawnień między poszczególne sektory i przedsiębiorstwa stał się nieaktualny. Opierał się on, podobnie jak w pierwszym okresie rozliczeniowym, na emisjach historycznych. Podstawą przydziału miała być maksymalna wielkość rocznej emisji z lat 2005 i Wobec odrzucenia KPRU powstał problem ponownego rozdziału uprawnień między poszczególne sektory i w ramach sektorów, co jest przedmiotem wielu sporów między przedsiębiorstwami a Krajowym Administratorem Systemu Handlu Uprawnieniami do Emisji. Ustawowy termin przyjęcia ostatecznej wersji KPRU przez Radę Ministrów minął 30 września 2007 r. Do końca 2007 r. nie opracowano nowego rozdziału uprawnień między polskie przedsiębiorstwa, które szacują, że będą zmuszone kupować brakujące uprawnienia na rynku. Z powodu braku KPRU nie są w stanie ocenić, ile dodatkowych uprawnień potrzebują. Wobec konieczności spełnienia surowych norm w zakresie emisji SO 2 przez elektrownie zawodowe od 2008 r. istotną kwestią w przypadku podziału uprawnień do emisji CO 2 jest uwzględnienie posiadania przez elektrownie instalacji odsiarczania spalin. W przeciwnym razie część elektrowni może być zmuszona do ograniczenia produkcji z powodu ograniczeń w zakresie emisji SO 2, inne zaś z powodu braku odpowiedniej liczby uprawnień do emisji CO 2.

12 34 6. Ocena początkowej alokacji uprawnień zbywalnych do emisji gazów cieplarnianych w Unii Europejskiej Początkowa alokacja uprawnień we wspólnotowym systemie handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych wpłynęła na niewłaściwe funkcjonowanie tego instrumentu. Była ona, po pierwsze, procesem, który przebiegał niesprawnie, a po drugie, budziła protesty części państw członkowskich i przedsiębiorstw. Rozdział uprawnień zarówno na lata , jak i trwał zbyt długo. Pierwszy etap akceptacji narodowych planów alokacji przez Komisję Europejską trwał ok. 12 miesięcy (ostatnia decyzja Komisji została wydana w czerwcu 2005 r.). Okres ten był znacznie dłuższy niż przewidywała dyrektywa. Proces zatwierdzania planów zbiegł się w znacznym stopniu z pierwszym okresem handlu, który rozpoczął się 1 stycznia 2005 r. Zgodnie z dyrektywą 20 narodowe plany alokacji na lata miały być przedstawione przez państwa członkowskie do 30 czerwca 2006 r. i ocenione przez Komisję Europejską w ciągu trzech miesięcy od ich otrzymania. W rzeczywistości kilka państw złożyło plany z kilkumiesięcznym opóźnieniem, a Komisja Europejska zakończyła ich ocenę w październiku 2007 r. Późny termin zatwierdzenia i finalizacji na szczeblu krajowym niektórych planów wprowadził element niepewności. Przedsiębiorstwa w niektórych krajach nie mogły od początku uczestniczyć w transakcjach handlowych m.in. z powodu braku ostatecznych narodowych planów alokacji, co mogło wpłynąć na efektywność funkcjonowania systemu handlu uprawnieniami. Istniały też przez dłuższy czas wątpliwości, czy możliwe będzie przenoszenie niewykorzystanych uprawnień z pierwszego okresu rozliczeniowego na drugi. W przypadku Polski opóźnienia w zakresie przyjęcia KPRU na drugi okres rozliczeniowy wobec konieczności nabycia przez przedsiębiorstwa uprawnień na rynku i rosnącej ceny uprawnień mogą skutkować zwiększonymi kosztami dostosowania się do limitów emisji. Istotną kwestią dla przedsiębiorstw (inwestorów) jest więc zwiększenie przewidywalności i pewności przez przyjęcie we właściwym terminie kompletnych narodowych planów alokacji. Znajomość z odpowiednim wyprzedzeniem wielkości limitu emisji w przyszłych okresach umożliwiłaby wypracowanie optymalnej strategii wobec przyjętych regulacji w odniesieniu do instalacji objętych systemem. Podczas przygotowywania narodowych planów alokacji na pierwszy okres rozliczeniowy państwa członkowskie stosowały różną interpretację definicji instalacji spalania, co mogło wpłynąć na zakłócenie konkurencyjności w obrębie wspólnotowego rynku. Niektóre z nich opracowały plany, opierając się na wykładni obejmującej wszystkie procesy spalania spełniające określoną normę wydajności niezależnie od tego, czy w procesie spalania energia wytwarzana jest 20 Dyrektywa 2003/87/WE

13 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych w sposób niezależny czy też jako integralna część innego procesu produkcji. Inne państwa członkowskie stosowały różne warianty węższej wykładni, wyłączając niektóre lub wszystkie procesy spalania stanowiące integralne części innych procesów produkcyjnych. Efektywność ekonomiczna objęcia systemem w pierwszym okresie rozliczeniowym małych instalacji jest wątpliwa, ponieważ ich koszty uczestnictwa w systemie przewyższają korzyści objęcia ich tym systemem. Tylko 7% instalacji objętych EU ETS odpowiada za 80% emisji ujętych w narodowych planach alokacji, natomiast jedna trzecia instalacji tylko za 3% 21. Rozdział uprawnień do emisji CO 2 w krajach UE w latach był zasadniczo bardziej restrykcyjny dla producentów energii niż dla pozostałych sektorów objętych systemem handlu 22. Przyjęta metoda alokacji w pierwszym i drugim polskim KPRU jest krzywdząca dla przedsiębiorstw, które w ostatnich latach zainwestowały w unowocześnianie instalacji. Otrzymały one bowiem mniej uprawnień w porównaniu z podmiotami, które nie podejmowały inwestycji, a ponadto dalsze ograniczanie przez nie emisyjności produkcji wiąże się z wyższymi krańcowymi kosztami redukcji zanieczyszczeń. Przedmiotem kontrowersji są ustalone przez Komisję Europejską limity uprawnień dla poszczególnych państw. Komisja Europejska uważa, że wspólnotowy system handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych nie zagrozi konkurencyjności unijnych przedsiębiorstw. Twierdzi, że system będzie raczej chronił konkurencyjność gospodarki UE, ponieważ każde alternatywne rozwiązanie oznaczałoby obciążenie unijnych przedsiębiorstw kosztami wyższymi niż konieczne 23. Ta teza jest prawdziwa w tym stopniu, że uprawnienia zbywalne umożliwiają redukcję określonej wielkości emisji przez przedsiębiorstwa, które czynią to najniższym kosztem. W rzeczywistości jednak limit narzucony przez wspólnotowy system na niektóre kraje (np. Polskę) wymaga większej redukcji niż ich zobowiązania wynikające z protokołu z Kioto. Ponadto emisja gazów cieplarnianych przez UE stanowi ok. 14% wielkości światowej, podczas gdy niektóre państwa, jak Chiny i Indie, nie mają określonych celów redukcji w ramach protokołu z Kioto i zwiększają swoje emisje. W przypadku ograniczenia produkcji niektórych dóbr z powodu niewystarczającej liczby uprawnień w krajach UE, popyt na nie może być zaspokajany przez import z państw, w których poziom emisji gazów cieplarnianych jest znacznie wyższy niż w krajach unijnych. Byłoby to oczywiście sprzeczne z ideą walki z globalnym ociepleniem. Pojawiają się rów ( ). 22 Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich, Dalsze wytyczne w sprawie planów rozdziału uprawnień na okres handlu w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, COM (2005) MEMO 05/84

14 36 nież opinie, że ograniczenie limitów poniżej wielkości wynikających ze zobowiązań określonych w protokole z Kioto ma na celu ograniczenie konkurencyjności i wyhamowanie rozwoju gospodarczego nowych krajów Unii Europejskiej, które dla rozwiniętych krajów starej Unii zaczynają być poważnym konkurentem. Literatura Application of the emissions trading directive by EU Member States, Technical Report No 2/2006, European Environment Agency, Copenhagen Council Decision of 25 April 2002, concerning the approval, on behalf of the European Community, of the Kyoto Protocol to the United Nations Framework Convention on Climate Change and the joint fulfillment of commitments thereunder, 2002/358/CE. Crocker T., Structuring of Atmospheric Pollution Control Systems [w:] The Economics of Air Pollution, red. H. Wolozin, W.W. Norton, New York Dales J.H., Pollution, Property and Prices, University of Toronto Press, Toronto Dyrektywa 2004/101/WE z dnia 27 października 2004 r. zmieniająca dyrektywę 2003/87/ WE ustanawiającą system handlu przydziałami emisji gazów cieplarnianych we Wspólnocie, z uwzględnieniem mechanizmów projektowych Protokołu z Kioto. Dyrektywa 2003/87/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 13 października 2003 r. ustanawiająca program handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych na obszarze Wspólnoty i zmieniająca Dyrektywę Rady 96/61/WE. Hofmann Y., Auctioning of CO 2 Emission Allowances in the EU ETS. Report under the Project Review of EU Emissions Trading Scheme, Ecofys, October Johnstone N., The Use of Tradeable Permits in Combination with Other Environmental Policy Instruments, OECD, Komunikat Komisji Wspólnot Europejskich, Dalsze wytyczne w sprawie planów rozdziału uprawnień na okres handlu w ramach unijnego systemu handlu uprawnieniami do emisji, COM (2005) 703. MEMO 05/84, Questions and Answers on Emissions Trading and National Allocation Plans, European Commission, Brussels, 8 March Philibert C., Reinaud J., Emissions Trading: Taking Stock and Looking Forward, OECD, Report on International Competitiveness. EU ETS Review, European Commission, Directorate General for Environment, McKinsey & Company, Ecofys, December Rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie przyjęcia Krajowego Planu Rozdziału Uprawnień do emisji dwutlenku węgla na lata oraz wykazu instalacji czasowo wykluczonych ze wspólnotowego systemu handlu uprawnieniami do emisji w okresie od dnia 1 stycznia 2005 r. do dnia 31 grudnia 2007 r., Dz.U. nr 264, poz Tietenberg T., The Tradeable-permits Approach to Protecting the Commons: Lessons for Climate Change, Oxford Review of Economic Policy 2003, vol. 19, nr 3. Żylicz T., Ekonomia środowiska i zasobów naturalnych, PWE, Warszawa 2004.

15 Pierwotna alokacja uprawnień zbywalnych The Allocation of Tradable Allowances for Greenhouse Gas Emissions in the European Union Tradable allowances are an instrument consisting of the quantitative regulation of the extent businesses may interfere in the environment, which is defined by the authorities responsible for environmental protection, and the market mechanism for allocating harmful emissions between companies. The initial allocation of allowances is an important issue involving the decision as to the number of allowances and on what terms they should be allocated between the emitters of pollution. The allocation of emission allowances among these issuers can consist in the sale of rights by auction or their apportionment by adminstrative decision on the basis of different criteria. Assuming low transaction costs and perfect market competition, the initial allocation theoretically should have no effect on achieving the optimal (final) allocation of pollution, which is to say minimising the total cost of reducing pollution. Different allocation methods, however, have different distributional effects and can to a large degree determine the proper functioning of this instrument. The article attempts to assess the initial allocation of tradable allowances for greenhouse gas emissions in the European Union in and