RAPORT KOŃCOWY. Katowice, 28 listopada 2013r.

Transkrypt

1 Wpływ systemu kontroli zawierania umów (ze szczególnym uwzględnieniem kontroli prewencyjnych) dla działań objętych projektem na ograniczenie nieprawidłowości występujących w projektach realizowanych w ramach 7 osi priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 PO IG RAPORT KOŃCOWY Katowice, 28 listopada 2013r.

2 Spis treści Wykaz skrótów... 4 Streszczenie... 5 Summary Wprowadzenie Cele badania i pytania badawcze Przedmiot ewaluacji / zakresy badania Zakres czasowy Zakres tematyczny Metodologia badania Źródła informacji wykorzystane w badaniu Skrócony opis priorytetów i działań Priorytet 7 POIG Działanie 8.3 POIG Działanie 8.4 POIG Ocena skuteczności i efektywności działań kontrolnych przeprowadzonych dotychczas wśród projektów realizowanych w ramach Priorytetu 7 oraz działań 8.3 i 8.4 POIG Wyniki badania Podsumowanie Ocena funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW Wyniki badania Jaśniejsze opisy proponowanych zmian w dokumentacji Podsumowanie Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu Wyniki badania Podsumowanie Ocena sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli Wyniki badania Podsumowanie

3 7. Ocena procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli Wyniki badania Podsumowanie Wnioski i rekomendacje Katalog dobrych praktyk dla Beneficjentów/ Zamawiających Załączniki Narzędzia badawcze IDI z pracownikami WWPE IDI z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej IDI z beneficjentami Badanie ankietowe CAWI z beneficjentami

4 Wykaz skrótów CAWI ankieta internetowa DFS Departament Funduszy Strukturalnych IDI IP Indywidualny Wywiad Pogłębiony Instytucja Pośrednicząca IW Instytucja Wdrażająca IZ Instytucja Zarządzająca OPZ Opis Przedmiotu Zamówienia POIG Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka PZP Prawo Zamówień Publicznych SIWZ Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia TDI Telefoniczny Wywiad Pogłębiony WKZP Wydział Kontroli Zamówień Publicznych WWPE Władza Wdrażająca Programy Europejskie 7 os. 7 Oś priorytetowa 4

5 Streszczenie 1. Wprowadzenie Niniejszy dokument został opracowany na zlecenie Władzy Wdrażającej Programy Europejskie przez zespół badawczy konsorcjum firm: Grupa Gumułka Euroedukacja Sp. z o.o. oraz Grupa Gumułka Sp. z o.o. wyłonionych jako Wykonawcy. Badanie ewaluacyjne było realizowane w terminie od r. do r. 2. Cel badania Głównym celem badania ewaluacyjnego było określenie kierunku działań kontrolnych w kontekście maksymalizowania skuteczności i efektowności wdrażania projektów 7 Osi Priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 POIG, poprzez ocenę wpływu istniejącego systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących w projektach informatycznych realizowanych w ramach powyższych działań POIG. Cel główny badania został osiągnięty poprzez realizację celów szczegółowych, tj.: 1. Ocenę skuteczności i efektywności działań kontrolnych (w szczególności prewencyjnych kontroli ex-ante) przeprowadzonych dotychczas szczególnie w ramach projektów 7 Osi Priorytetowej POIG. 2. Ocenę funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW. 3. Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych, w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu wraz z wnioskami w kontekście przyszłej perspektywy finansowej. 4. Ocenę sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli. 5. Ocenę procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli. Zakres czasowy badania dotyczył kontroli procedur zamówień publicznych przeprowadzonych w terminie od stycznia 2011r. do czerwca 2013r. Badanie dotyczyło projektów realizowanych w ramach 7 Osi priorytetowej POIG oraz Działań 8.3 i 8.4 w ramach 8 Osi Priorytetowej POIG. 3. Metodologia badania Badanie dla osiągnięcia celów badawczych zrealizowano wykorzystując ilościowe oraz jakościowe metody/techniki badawcze tj.: analizę desk research Analizie poddane zostały dokumenty istotne z punktu widzenia prowadzonego badania. Wykonawca przeprowadził również analizę 50 dokumentów po kontroli ex-ante i 50 dokumentów po kontroli ex-post. wywiady środowiskowe Departament Systemu Zarządzania i Kontroli Władzy Wdrażającej Programy Europejskie (IW) 5 wywiadów, Instytucja Pośrednicząca - Departament Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji 1 diada, 5

6 Beneficjenci 4 wywiady. badanie ankietowe CAWI wywiady telefoniczne TDI analizy eksperckie panel dyskusyjny ekspertów Wśród Beneficjentów. Łącznie uzyskano 126 ankiet. Departament Funduszy Strukturalnych II Władzy Wdrażającej Programy Europejskie 2 wywiady Wśród ekspertów ds.: ewaluacji, zamówień publicznych, audytu systemu zarządzania i kontroli Wśród: przedstawicieli Departamentu Systemu Zarządzania i Kontroli Władzy Wdrażającej Programy Europejskie, przedstawiciela Departamentu Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji oraz ekspertów wewnętrznych ds. ewaluacji oraz zamówień publicznych. 4. Wyniki badania 4.1 Ocena skuteczności i efektywności działań kontrolnych przeprowadzonych dotychczas wśród projektów realizowanych w ramach 7 Osi priorytetowej i oraz Działań 8.3 i 8.4 POIG Kontrole ex-ante Kontrole ex-ante są realizowane przez IW od czerwca 2012 roku. Mają one charakter fakultatywny i prewencyjny. W badanym okresie zrealizowano ich łącznie 149. Weryfikacje ex-ante są realizowane przede wszystkim w 7 os. oraz w Działaniu 8.3. Kontrole ex-ante charakteryzują się dużą skutecznością oraz efektywnością, o czym świadczy liczba wykrywanych w jej ramach naruszeń, które następnie są przez Beneficjentów eliminowane. Spośród przeprowadzonych kontroli ex-ante, 67,8% zakończyła się wynikiem z istotnymi zastrzeżeniami, co oznacza, iż na etapie kontroli ex-post w ramach tych naruszeń nałożona zostałaby korekta finansowa. Do najczęściej występujących naruszeń wykrywanych na etapie kontroli ex-ante należą: wskazywanie znaków towarowych i nazw w opisie przedmiotu zamówienia (art. 29 PZP) 96 wskazań 1, przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców (art. 7 PZP) 35 wskazań żądanie od beneficjentów dokumentów nadmiernych w stosunku w stosunku do postawionych warunków postępowania (art. 25) 18 wskazań, dyskryminacyjne określenie warunków udziału w postępowaniu (art. 22 PZP) 18 wskazań, brak pełnej informacji o warunkach udziału w postępowaniu oraz kryteriach oceny ofert (art. 36 PZP) 16 wskazań. Pozostałe 28 wskazań w zakresie występujących naruszeń wykrywanych na etapie kontroli ex-ante dotyczy kwestii jednostkowych. Kontrole ex-ante ukazały, iż gdyby Beneficjenci nie wdrożyli zaleceń zawartych w informacji pokontrolnej przekazywanej przez WWPE, zostałaby nałożona na nich korekta: 1 W oparciu o analizę 50 dokumentacji ex-ante. 6

7 2% - 1 przypadek 2. 5% - 81 przypadków, 10% - 68 przypadków, 25% - 60 przypadków, 100% - 1 przypadek. Biorąc pod uwagę wdrożenie przez Beneficjentów 7 os. informacji wynikających z wyników kontroli ex-ante, udało się uratować środki rzędu 23 mln zł, co świadczy o dużej skuteczności i efektywności kontroli. Kontrole ex-post Zgodnie z Wytycznymi 3 kontrole ex-post mają charakter obligatoryjny (tzn. ich przeprowadzenie jest niezbędne do poświadczania wniosków o płatność), co oznacza, że Beneficjent musi udostępnić dokumentację dotyczącą postępowania, do procesu kontroli. Kontrole ex-post są realizowane przez WWPE w stosunku do wszystkich postępowań w ramach 7 os., Działania 8.3 i 8.4, których weryfikacja jest niezbędna do poświadczenia wniosku o płatność. Wynika to z wewnętrznych wytycznych WWPE, która chce zapewnić jak największe bezpieczeństwo poświadczenia wydatków. Spośród wykonanych 519 kontroli ex-post w badanym okresie, 43,2% skutkowało nałożeniem korekty finansowej. Wśród kontroli, w ramach których nałożono korektę finansową, 2 postępowania podlegały wcześniejszej kontroli ex-ante. W kontrolach ex-post najczęściej występują podobne naruszenia, jak w przypadku kontroli ex-ante, z wyłączeniem art. 22 PZP. Kontrole te skutkują nałożeniem korekty w wysokości: 5% - 37 przypadków 4, 10% - 6 przypadków, 25% - 6 przypadków, 100% - 1 przypadek. Porównując kontrole ex-ante i ex-post widać, iż w ramach kontroli prewencyjnej częściej dochodzi do wskazywania naruszeń, jak również istnieje zagrożenie nałożenia korekty wyższej, niż ma to miejsce w rzeczywistości po kontroli ex-post. Zarówno kontrole ex-ante jak i ex-post posiadają walor edukacyjny. Beneficjenci czerpią wiedzę z wyników kontroli w trakcie opracowania dokumentacji pokontrolnej w kolejnych postępowaniach. 4.2 Ocena funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW Stworzony system kontroli zawierania umów jest pozytywnie postrzegany przez Beneficjentów. Wynika to przede wszystkim z możliwości wykorzystania kontroli ex-ante, 2 W oparciu o analizę 50 dokumentacji ex-ante. 3 Wytyczne w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , Warszawa W oparciu o analizę 50 dokumentacji ex-post. 7

8 jako narzędzia sprawdzającego poprawność wykonanej dokumentacji przetargowej. Kontrola ex-post ma dla beneficjenta przede wszystkim walor edukacyjny na przyszłość (tzn. co do kolejnych postępowań), ze względu na brak możliwości wyeliminowania naruszeń, które wystąpiły w procesie zawierania umów, jak również obowiązek przyjęcia korekty finansowej, która w efekcie została nałożona. Oba typy kontroli charakteryzują się dla Beneficjenta znikomą uciążliwością. Problemem, który się pojawia w zakresie kontroli ex-ante jest termin przekazania projektu dokumentacji przetargowej do kontroli. Przeprowadzenie kontroli ex-ante okazuje się najbardziej efektywne i skuteczne przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w związku z tym koniecznym jest wyznaczenie Beneficjentom terminu na przekazywanie przygotowanej dokumentacji przetargowej WWPE celem jej kontroli. Beneficjenci oczekują od pracowników WKZP szybszego terminu przekazywania informacji pokontrolnej tak, by nie wpływała ona na opóźnienie wszczęcia postępowania. Pracownicy WKZP przekazują informację pokontrolną ex-ante w terminie dni od dnia jej otrzymania. Skrócenie tego czasu nie jest możliwe ze względu na duże obłożenia pracą pracowników. Przy obecnych zasobach kadrowych (6 pracowników), realizowanej liczbie kontroli rocznie oraz zlecaniu ok. 20% kontroli firmom zewnętrznym, jeden pracownik ma ok. 3,8 dni na realizację jednej kontroli (bez uwzględnienia przysługujących dni urlopu wypoczynkowego itp.). Uwzględniając różny charakter, obszerność oraz poziom trudności postępowania, 3,8 dnia może być w wielu przypadkach czasem w rzeczywistości niewystarczającym na przeprowadzenie kontroli. 4.3 Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu Beneficjenci w większości przypadków (77,6% pytanych o to Beneficjentów) nie popełniają po raz kolejny błędów zdiagnozowanych podczas kontroli ex-ante lub ex-post. Wzorują się na swoich dokumentacjach z postępowań, w których nie wykryto uchybień/nieprawidłowości w celu poprawnego opracowania dokumentacji do kolejnego postępowania. Dla Beneficjentów są dostępne również formy pozwalające na samo dokształcanie (publikacje) oraz szkolenia i konferencje, na których mogą pozyskiwać cenną wiedzę z zakresu stosowania PZP. Działania te powinny być kontynuowane ze względu na duży walor edukacyjny. Każda forma współpracy Beneficjenta z IW jest dla niego cenna, dlatego zdiagnozowano również potrzebę organizacji spotkań roboczych Beneficjentów z pracownikami WWPE, podczas których będą mogły być omówione formy współpracy, w tym także przeprowadzania kontroli. Organizacja takich spotkań skutkuje jednak zaangażowaniem dodatkowych zasobów kadrowych, dlatego ich realizacja powinna być uzależniona od realnych możliwości oddelegowania pracowników na takie spotkanie, gdyż za działanie priorytetowe uznaje się przeprowadzanie kontroli ex-ante oraz ex-post. Mając na względzie prewencyjny charakter kontroli ex-ante oraz ich pozytywny odbiór wśród Beneficjentów, należy promować je na szerszą skalę wśród Beneficjentów, głównie z Działania 8.3, którzy nie korzystali z kontroli ex-ante w szerszym zakresie. Jednocześnie 8

9 ważne jest wprowadzenie metodologii doboru próby w przyszłej perspektywie finansowania tak, aby ograniczać udział w kontrolach ex-ante Beneficjentów z dużym doświadczeniem w realizacji postępowań oraz postępowań o relatywnie niskiej wartości szacunkowej. 4.4 Ocena sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli WWPE obecnie nie stosuje metodologii doboru postępowań do kontroli. Kontrole ex-ante są realizowane na wniosek Beneficjenta, a kontrole ex-post mają charakter badania pełnego. Wprowadzenie metodologii doboru próby przyczyni się do wyeliminowania spośród postępowań kontrolowanych tych, które charakteryzują się niskim prawdopodobieństwem wystąpienia nieprawidłowości, bądź niską wartością zamówienia (w przypadku kontroli exante). Dobór postępowań do kontroli w przyszłej perspektywie finansowania powinien opierać się o zdefiniowane ryzyka, w tym przede wszystkim doświadczenie Beneficjenta oraz wartość zamówienia. Wprowadzanie zmian systemowych na aktualnym etapie wdrażania Programu byłoby utrudnione z uwagi na czas potrzebny na wdrożenie i przetestowanie nowego systemu. 4.5 Ocena procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli Procedury kontroli ex-ante oraz ex-post nie są sprecyzowane w żadnym dokumencie dostępnym dla Beneficjentów mimo to, nie zgłaszają oni żadnych problemów wynikających z tego faktu. Uważają, iż informacji o procedurach mogłoby być więcej, natomiast ich brak w żaden sposób nie utrudnia przeprowadzenia postępowania. Otrzymywane wyniki kontroli informują Beneficjenta o naruszeniach, do których doszło (bądź może dojść w przypadku kontroli ex-ante) w ramach postępowania, na podstawie prawnej, z której one wynikają, a także możliwości wniesienia uwag/wyjaśnień/zastrzeżeń do wyników kontroli. Pracownicy dokonujący kontroli nie dostrzegają procedur wewnętrznych, które w znaczący sposób utrudniałyby ich pracę. Obowiązki pracowników są jasno określone każdy pracownik przeprowadza kontrolę samodzielnie, mając świadomość możliwości konsultacji kwestii niejasnych z innymi pracownikami WKZP. Ponadto do każdej kontroli pracownik podchodzi indywidualnie uwzględniając wszystkie zaistniałe okoliczności w danym, konkretnym postępowaniu objętym kontrolą. 5. Rekomendacje W wyniku przeprowadzonego badania sformułowane zostały rekomendacje, które kierowane są zarówno do instytucji zaangażowanych w proces wdrażania 7 Osi priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 PO IG, jak i Beneficjentów realizujących projekty. Wskazano następujące rekomendacje: Kontynuowanie przeprowadzania kontroli ex-ante w ramach 7 os. oraz Działania 8.3 celem zapobiegania popełniania błędów przez Beneficjentów oraz kontroli ex-post celem wykrycia nieprawidłowości/uchybienia popełnionego przez Beneficjenta w dokumentacji przetargowej (przeprowadzonym przetargu), 9

10 Promowanie kontroli ex-ante na szerszą skalę wśród nowych Beneficjentów, głównie z Działania 8.3 celem ograniczenia występowania nieprawidłowości/uchybień na etapie kontroli ex-post, Kontynuowanie uświadamiania Beneficjentów o możliwości korzystania z kontroli ex-ante, która ma charakter prewencyjny oraz o potrzebie rezerwacji czasu na przeprowadzenie kontroli ex-ante poprzez zapisanie w nowej perspektywie finansowej - takich informacji w piśmie zawiadamiającym o dokumentach niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie Wzmocnienie zasobów kadrowych w WKZP w zakresie kompetencji informatycznych/technicznych poprzez zatrudnienie eksperta IT, Analizowanie oraz wykorzystywanie przez Beneficjentów otrzymanych informacji pokontrolnych w przyszłych postępowaniach. Ponadto przesyłanie informacji zwrotnej do WWPE na temat wdrożenia wyników kontroli do dokumentacji przetargowej (w przypadku kontroli ex-ante), Skłanianie Beneficjentów do wcześniejszego przekazywania dokumentacji celem przeprowadzenia kontroli wraz z zachowaniem przyjętego czasu na wykonanie kontroli (21 dni), Kontynuowanie działań wynikających w projektu systemowego tj. przeprowadzanie szkoleń, organizowanie seminariów, wydawanie publikacji, przy jednoczesnym promowaniu możliwości korzystania z nich wśród Beneficjentów, Utrzymanie w obecnym okresie programowania aktualnie przyjętej formy prowadzenia kontroli ex-ante oraz ex-post, Wprowadzenie w przyszłym okresie programowania metodologii doboru próby opartej o analizę czynników ryzyka, Kontynuowanie informowania Beneficjentów o możliwości wniesienia zastrzeżeń oraz/bądź wyjaśnień do wyników kontroli wraz ze wskazaniem terminu, Wprowadzanie przez Beneficjentów wyników kontroli ex-ante do dokumentacji przetargowej, w przypadku wątpliwości omówienie ich z pracownikiem WKZP WWPE. 10

11 Summary 1. Introduction The present document has been commissioned by the Implementing Authority for European Programmes and issued by an audit team from the consortium of Grupa Gumułka Euroedukacja Sp. z o.o. and Grupa Gumułka Sp. z o.o., selected as the Contractors. The evaluation audit was carried out in the period from to Aim of the audit The key aim of the evaluation audit has been to establish the direction for control activities in the context of maximising effectiveness and efficiency of the implemented projects under Priority Axis 7 and Measures 8.3 and 8.4 IE OP, by evaluating the impact that the existing control system for contract conclusion procedures has on limiting the irregularities which occur in IT projects carried out under the above-mentioned IE OP measures. The key aim of the audit has been achieved by meeting the following objectives, i.e.: 1. Evaluation of effectiveness and efficiency of control activities (in particular preventive ex-ante audits) carried out so far, particularly under the projects of Priority Axis 7, IE OP. 2. Evaluation of the management and control system used by the Implementing Authority. 3. Identification of directions and priorities for controls in the area of public procurement, in the context of the importance of such controls in prevention/limitation of irregularities in further implementation of the Programme, together with conclusions for the future financial perspective. 4. Evaluation of the procedure used to select projects/beneficiaries to be controlled. 5. Evaluation of control procedures. The scope of the audit covered the controls of public procurement procedures carried out in the period from January 2011 to June The audit concerned the projects conducted under IE OP Priority Axis 7 and Measures 8.3 and 8.4, within the framework of IE OP Priority Axis Audit methodology In order to meet the audit objectives, the following quantitative and qualitative research methods and techniques were used, namely: desk research This analysis covered the documents which are material from the audit point of view. The Contractor analyzed also 50 documents after the ex-ante audit and 50 documents after the ex-post audit. community interviews Department of Management and Control System of the Implementing Authority for European Programmes (IA) 5 interviews, Intermediate Body - Department of Structural Funds of the Ministry of 11

12 Administration and Digitization 1 dyad, Beneficiaries 4 interviews. CAWI survey TDI interviews Expert reviews Expert discussion panel Among the Beneficiaries. The total of 126 questionnaires were received. II Department of Structural Funds of the Implementing Authority for European Programmes 2 interviews. Among the experts in: evaluation, public procurement, management and control system audits Among: the representatives of the Department of Management and Control System of the Implementing Authority for European Programmes, the representative of Structural Funds of the Ministry of Administration and Digitization and internal experts in evaluation and public procurement. 4. Audit results 4.1 Evaluation of effectiveness and efficiency of control activities carried out so far among the projects under Priority Axis 7and Measures 8.3 and 8.4 IE OP Ex-ante audits Ex-ante audits have been conducted by the Implementing Authority since June They are facultative and preventive in their character. In the period concerned the total of 149 audits were conducted. Ex-ante audits are carried out, first of all, under Axis 7 and Measure 8.3. Ex-ante audits are highly effective and efficient, which is confirmed by the number of infringements discovered during these audits, which are subsequently remedied by the Beneficiaries. From among the ex-ante audits, 67.8% of them were completed with material qualifications, which means that at the ex-post audit stage a financial correction would be imposed for such infringements. The most frequent infringements discovered at the ex-ante audit stage include: indicating trademarks and names in the description of the contractual subject (art. 29 PZP) 96 indications 5, preparing and conducting of contract award procedures in a way which does not ensure fair competition and equal treatment of contractors (art. 7 PZP) 35 indications requesting the beneficiaries to provide documents which are excessive in relation to the conditions established for the procedure (art. 25) 18 indications, discriminatory specification of conditions for participation in the procedure (art. 22 PZP) 18 indications, missing information about the conditions for participation in the procedure and the bid evaluation criteria (art. 36 PZP) 16 indications. 5 Based on the review of 50 ex-ante documents. 12

13 The remaining 28 indications of the infringements discovered at the ex-ante audit stage concern individual issues. Ex-ante audits have shown that if the Beneficiaries failed to implement the recommendations included in the communication given by the Implementing Authority for European Programmes, the following corrections would be imposed on them: 2% - 1 case 6. 5% - 81 cases, 10% - 68 cases, 25% - 60 cases, 100% - 1 cases. The implementation by the Axis 7 Beneficiaries of the findings from the ex-ante audits has helped to save the funds of PLN 23 million, which confirms high effectiveness and efficiency of the audits. Ex-post audits In line with The guidelines 7 ex-post audits are obligatory (i.e. they have to be carried out as certification of the applications for payment), which means that the Beneficiary has to provide access to the documents on the procedure for the audit purposes. Ex-post audits are carried out by the Implementing Authority for European Programmes in relations to all the procedures under Axis 7, Measures 8.3 and 8.4, which need to be reviewed in order to certify the application for payment. This results from the internal guidelines of the Implementing Authority for European Programmes, which is designed to ensure best possible security for the certification of expenses. From among 519 ex-post audits carried out in the period concerned, 43.2% of them resulted in financial corrections. Among the audits which have led to financial corrections, 2 procedures have previously gone through an ex-ante audit. In ex-post audits, the infringements which are the most frequent are the same as in ex-ante audits, except for 22 PZP. The audits have led to the corrections of: 5% - 37 cases 8, 10% - 6 cases, 25% - 6 cases, 100% - 1 case. When comparing the ex-ante audits and the ex-post audits we can see that preventive audits more often lead to the indication of infringements, and there is a risk of (potentially higher than an actual amount) correction being imposed, after the ex-post audit. 6 Based on the review of 50 ex-ante documents. 7 Audit guidelines within the framework of the duties of the Intermediate Bodies and the Implementing Institutions of Operational Programme Innovative Economy Warsaw Based on the review of 50 ex-post documents. 13

14 Both ex-ante and ex-post audits have an educational value. The Beneficiaries draw on the audit findings when preparing the audit documents in the following procedures. 4.2 Evaluation of the management and control system in place in the Implementing Authority The contract conclusion control system is well perceived by the Beneficiaries. This results, first of all, from the ex-ante audit being used as a tool for checking the accuracy of tender documents. The ex-post audit has primarily an educational value for the beneficiary for the future (i.e. can be applied in the procedures to be carried out) as it is not possible to remedy the infringements which have occurred in the contract conclusion process and it is obligatory to accept the financial correction which has been imposed. Both types of audits are hardly burdensome for the Beneficiary. A problem which appears in ex-ante audits is the deadline for the submission of the tender documents for review. The ex-ante audit proves to be most effective and efficient before the public procurement procedure is commenced, therefore a deadline needs to be set for the Beneficiaries for the submission of the tender documents to the Implementing Authority for European Programmes for review. The Beneficiaries expect the staff members of the Implementing Authority for European Programmes to promptly provide their audit findings so that no delays are caused in the commencement of the tender procedure. The employees of the Implementing Authority for European Programmes provide the ex-ante audit findings within days of the receipt of documents. This time cannot be shortened due to the employees heavy workload. With the current headcount (6 employees), the number of audits carried out a year and subcontracting of approx. 20% of audits to external companies, one employee has approx. 3.8 days to conduct one audit (excluding holiday entitlement etc.). Taking into consideration the variety, the wide scope and the level of difficulty of procedures, 3.8 days may often be an insufficient period of time for an audit. 4.3 Identification of directions and priorities for controls in the area of public procurement in the context of the importance of such controls in prevention/limitation of irregularities in further implementation of the Programme The Beneficiaries, in most cases (77.6% of the Beneficiaries asked about that), do not make the same mistakes which have been diagnosed during the ex-ante or ex-post audits. They use their tender procedure documents in which no faults/irregularities have been found as models in order to ensure that the documents for the next procedure can be prepared correctly. The Beneficiaries also have access to various forms of self-learning (publications), training sessions and conferences where they can acquire valuable knowledge on the use of public procurement procedures. These activities should be continued due to their important educational value. Every form of cooperation between Beneficiaries and the Implementing Authority is precious for them, therefore it has also been diagnosed that there is a need for briefing meetings between Beneficiaries and the employees of the Implementing Authority for European Programmes, which could provide an opportunity to discuss the forms of cooperation and the audit procedures. The organisation of such meetings, however, would require additional human resources, that s why they should depend on whether it is actually 14

15 going to be possible to send the employees to such meetings, remembering that the conducting of ex-ante and ex-post audits is the priority task. Because of the preventive character of ex-ante audits and the positive response from the Beneficiaries, these audits should be promoted, mostly under Measure 8.3, among the Beneficiaries who have not taken advantage of such ex-ante audits to a larger extent. At the same time, it is important to introduce the sampling methodology in the future financial perspective in order to limit the participation in ex-ante audits of the Beneficiaries with a lot of experience in tender proceedings or with proceedings of a relatively low estimated value. 4.4 Evaluation of the method for selection of projects/beneficiaries to be audited Currently the Implementing Authority for European Programmes is not using any sampling method for selecting the procedures to be audited. Ex-ante audits are carried out at the Beneficiary s request, and ex-post audits are complete processes. The introduction of sampling methodology would contribute to the elimination from audits of such procedures which demonstrate a low probability of irregularities or a low contract value (in case of exante audits). The sampling method for the selection of procedures in the future financial perspective should be based on defined risks, including, first of all, the Beneficiary s experience and the contract value. Any introduction of system changes at the current stage of programme execution would be difficult due to the time needed to implement and test a new system. 4.5 Evaluation of audit procedures Ex-ante and ex-post audit procedures are not specified in any document which could be available for the Beneficiaries. However, they do not report any problems which may be caused by that. They believe that there could be more information about the procedures but they don t think that the absence of such information causes any problems for them during the procedures. The audit findings are the source of knowledge for the Beneficiary about the infringements which have occurred (or may occur, in case of ex-ante audits) in the procedures, based on the legal regulations governing these procedures, and provide them with an opportunity to submit some comments /explanations/reservations to the audit results. The employees who carry out audits do not see any procedures which would significantly hinder their work. The employees duties are clearly defined every employee carries out an audit independently, being aware of the possibility to consult other employees of the Implementing Authority for European Programmes in case they come across anything unclear. Furthermore, the employees approach every audit as an individual case, taking into account any circumstances which are important for a specific procedure being audited by them. 5. Recommendations As a result of the audit, some recommendations have been formulated and addressed to the institutions involved in the implementation process of Priority Axis 7 and Measures 8.3 and 15

16 8.4 IE OP, as well as the Beneficiaries who carry out the projects. The following recommendations have been made: Continuation of ex-ante audits under Axis 7 and Measure 8.3 in order to prevent the Beneficiaries from making mistakes and ex-post audits in order to detect any irregularities/faults made by the Beneficiaries in their tender documents (in tender procedures), Promoting ex-ante audits on a wider scale among new Beneficiaries, primarily under Measure 8.3, in order to limit the irregularities/faults at the ex-post audit stage, Continuing increase the Beneficiaries awareness of ex-ante audits, which are preventive in their character, and of the need to allow some time for an ex-ante audit by putting such information in the new financial perspective in a letter informing about the documents needed to sign a funding agreement Strengthening the human resources of the Implementing Authority for European Programmes, in terms of IT/technical competencies, by hiring an IT expert, Analysis and use by the Beneficiaries of the received audit findings in their future procedures. Moreover, sending feedback to the Implementing Authority for European Programmes about the results of the audit finding implementation in tender documents (in case of ex-ante audits), Encouraging the Beneficiaries to submit the documents earlier in order to be able to conduct the audit and meet the audit deadlines (21 days), Continuation of the activities resulting from the system project i.e. delivering training, holding seminars, issuing publications, with their simultaneous promotion among the Beneficiaries, Maintenance, at the present stage of programme execution, of the currently adopted forms of ex-ante and ex-post audits, Introduction, in the future stage of programme execution, of sampling methodology based on a risk analysis Continued communication to the Beneficiaries about the possibility to submit reservations and/or explanations to the audit findings, indicating a deadline for such submission, Introduction by the Beneficiaries of ex-ante audit findings into their tender documents and, in case of any doubts, discussing them with a staff member of the Department of Public Procurement Coordination, the Implementing Authority for European Programmes. 16

17 1. Wprowadzenie Niniejszy dokument został opracowany na zlecenie przez konsorcjum firm: Władzy Wdrażającej Programy Europejskie Grupa Gumułka Euroedukacja Sp. z o.o. oraz Grupa Gumułka Sp. z o.o. wyłonionych jako Wykonawcy badania w wyniku przeprowadzonego przez Zamawiającego postępowania o udzielenie zamówienia publicznego zgodnie z przepisami ustawy z dnia 29 stycznia 2004r. Prawo zamówień publicznych. Badanie ewaluacyjne zrealizowane zostało w terminie r Cele badania i pytania badawcze Głównym celem niniejszego badania ewaluacyjnego było określenie kierunku działań kontrolnych w kontekście maksymalizowania skuteczności i efektowności wdrażania projektów 7 Osi priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 POIG, poprzez ocenę wpływu istniejącego systemu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości występujących w projektach informatycznych realizowanych w ramach powyższych działań POIG. Cel główny badania został zrealizowany poprzez trzy cele szczegółowe wskazane przez Zamawiającego, tj.: 1. Ocenę skuteczności i efektywności działań kontrolnych (w szczególności prewencyjnych kontroli ex-ante) przeprowadzonych dotychczas szczególnie w ramach projektów 7 Osi Priorytetowej POIG. 2. Ocenę funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW. 3. Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych, w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu wraz z wnioskami w kontekście przyszłej perspektywy finansowej. Dla każdego z celów badawczych przyporządkowane zostały szczegółowe pytania, na które poszukiwano odpowiedzi w ramach badania. Dodatkowo w ramach badania Wykonawca zaproponował dwa dodatkowe cele badawcze, tj.: - Ocenę sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli. - Ocenę procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli. 17

18 Dla dodatkowych celów badawczych przypisano również nowe szczegółowe pytania badawcze wskazane w poniższej tabeli. Tabela 1. Obszary i pytania badawcze WPŁYW SYSTEMU KONTROLI ZAWIERANIA UMÓW DLA ZADAŃ OBJĘTYCH PROJEKTEM NA OGRANICZENIA NIEPRAWIDŁOWOŚCI WYSTĘPUJĄCYCH W PROJEKTACH REALIZOWANYCH W RAMACH 7 OSI PRIORYTETOWEJ ORAZ DZIAŁAŃ 8.3 i 8.4 POIG Cel/obszar badawczy Szczegółowe pytania badawcze Ocena skuteczności i efektywności działań kontrolnych (w szczególności prewencyjnych kontroli ex-ante) przeprowadzonych dotychczas wśród projektów realizowanych w ramach 7 Osi priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 POIG. Ocena funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW. Jakie naruszenia w kontrolowanych zamówieniach występują najczęściej? W tym, jakie z naruszeń skutkujące korektą występują najczęściej (z uwzględnieniem podziału na max. i min. korektę)? Jaki wpływ, na jakość przeprowadzanych przez Beneficjentów postępowań miało przeprowadzenie kontroli ex-ante? Czy przeprowadzone kontrole procedur zawierania umów wpłynęły na ograniczenie nieprawidłowości/ uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? Jeśli tak, to w jaki sposób? Czy zdarzają się przypadki niewdrożenia wyników kontroli ex-ante pomimo stwierdzenia uchybień/ nieprawidłowości skutkujących korektą finansową/ niekwalifikowalnością wydatków? Jeśli tak, co jest główną przyczyną takiego działania? Jakiej potencjalnej wartości błędów/nieprawidłowości udało się uniknąć dzięki kontrolom ex-ante? Wartość proszę wskazać w zł i kwocie euro ze wskazaniem odniesienia do alokacji dla każdego z priorytetów/ działań. Kiedy, w przypadku nie przeprowadzania kontroli ex-ante, nastąpiłaby kumulacja obligatoryjnych kontroli przed zatwierdzeniem wniosku o płatność? Jakie byłyby potencjalne skutki, w zakresie przedmiotowym, podmiotowym i finansowym. Jaki jest odbiór wśród Beneficjentów kontroli ex-ante postępowań, ze wskazaniem rezultatów? Czy stworzony system kontroli zawierania umów wpływa, na jakość prowadzonych postępowań przez Beneficjentów? Czy wpływa na ograniczenie nieprawidłowości w procedurach zawierania umów prowadzonych przez Beneficjentów? Czy funkcjonujący system kontroli prewencyjnej ma walor edukacyjny, z którego chętnie korzystają Beneficjenci czy też w kolejnych postępowaniach popełniają te same błędy? 18

19 Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu wraz z wnioskami w kontekście przyszłej perspektywy finansowej. W którym momencie przeprowadzenie kontroli ex-ante jest najbardziej efektywne i skuteczne? Kiedy należy zacząć budować zespoły kontrolne by przygotować je w odpowiednim terminie i na odpowiednio wysokim poziomie? (pytanie ze szczególnym znaczeniem na przyszłą perspektywę finansową). Czy poprzez opóźnienie terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia kontrola ex-ante dla Zamawiającego/Beneficjenta stanowi utrudnienie czy raczej mimo opóźnienia wartość dodana kontroli ma dla Beneficjenta większe znaczenie? Czy możliwe jest zmniejszenie uciążliwości kontroli ex-ante dla Beneficjentów? Który rodzaj kontroli ex-ante, które minimalizują błędy jeszcze przed ogłoszeniem przetargu, czy ex-post, które dają pełen obraz i pozwalają na ocenę całego procesu procedur zawierania umów i wyboru Wykonawcy, jest efektywniejszy i skuteczniejszy? Ze wskazaniem na wpływ od strony IW, tj. wpływ na zarządzanie Programem oraz od strony projektowej, tj. plusów i minusów dla Beneficjentów. Czy istniejący system kontroli zabezpiecza prawidłowe poświadczenie wydatków do KE? Czy istniejący system kontroli minimalizuje ryzyko zwrotu środków? Czy należałoby zmienić proporcje w realizacji kontroli ze zmniejszeniem/ zwiększeniem udziału w systemie zarządzania kontroli ex-ante (przed wszczęciem postępowania lub przed wyborem Wykonawcy) czy w drugą stronę, tj. zmniejszenia/ zwiększenie kontroli ex-post? Czy naturalne zmiany zachodzące w realizacji programu będą miały tu znaczenie, tj. np. zaawansowanie realizacji projektów i całego programu. W jaki sposób skutecznie wpływać na Beneficjentów by unikali popełniania tych samych błędów w procedurach przetargowych? Jakie działania pozakontrolne powinny być podejmowane celem zwiększenia efektywności, skuteczności i trwałości prowadzonych działań kontrolnych? W szczegółowej analizie proszę wskazać, w jakim zakresie stanowiłoby to odrębne zadania i czy wymagałoby dodatkowego zatrudnienia. Jakie wnioski można sformułować dla przyszłej perspektywy finansowej odnośnie systemu zarządzania i kontroli na bazie doświadczeń z obecnego systemu? Ze wskazaniem kwestii/ zagadnień priorytetowych oraz etapów wdrażania. Sformułowanie katalogu Best pracitices dla Beneficjentów 19

20 Ocena sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli Ocena procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli. na bazie stwierdzonych uchybień/ nieprawidłowości wskazującego, jakich błędów należy unikać, jak przygotować dokumentację przetargową i prowadzić prawidłowo postępowanie o udzielenie zamówienia publicznego (w tym dla postępowań poniżej euro), aby zapobiec występowaniu nieprawidłowości. W opracowaniu tym należy uwzględnić zapisy Taryfikatora (Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE oraz Wskaźniki procentowe do obliczania wartości korekty finansowej za naruszenia przy udzielaniu zamówień publicznych, współfinansowanych ze środków funduszy UE). Jak wygląda metodologia wyboru projektów do kontroli? Czy zapewnia ona reprezentatywność próby oraz wybór projektów, w których może dochodzić do poważnych naruszeń umowy? Jaka metodologia doboru próby jest najczęściej wybierana (dobór losowy, analiza ryzyka, czy metody statystyczne)? Co za tym przemawia? Jakie są konsekwencje danego wyboru? Kto opracowuje listę czynników ryzyka do wyboru projektów? W jakich przypadkach stosuje się dobór losowy bądź metodę statystyczną, przy założeniu, że zalecana jest metoda analizy ryzyka? Jakie są konsekwencje zastosowania doboru losowego lub metody statystycznej, przy założeniu, że zalecana jest metoda analizy ryzyka? Czy zasadne byłoby wprowadzenie innych metod doboru projektów do kontroli? Jeśli tak, to jakich? Czy zakresy obowiązków pracowników kontrolujących są jasne, jednoznacznie oraz ściśle określają sposób kontroli umów jednocześnie wpływając na zniwelowanie ryzyka swobodnej interpretacji założeń kontroli? Czy procedury kontroli są znane Beneficjentom (jakie dokumenty należy przygotować do kontroli, w jakim terminie, jak kontrola będzie przebiegała, jakie kroki zostaną podjęte po opracowaniu wyników kontroli), ponadto są jednakowe dla wszystkich i były/są niezmienne w trakcie całego procesu kontroli Beneficjentów? Czy Beneficjenci w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości/ zastrzeżeń są informowani o przyczynach tej diagnozy z podaniem podstawy prawnej oraz możliwości wniesienia odwołania (skargi)? Czy funkcjonuje system kontrolujący pracę pracowników dokonujących kontroli? Czy zdarza się, iż pracownicy kontrolujący wykrywają błędy przeprowadzenia poprzedniej kontroli? Jeśli tak, jak wygląda procedura postępowania. 20

21 1.2. Przedmiot ewaluacji / zakresy badania Czy występują sytuacje, gdy pracownik kontrolujący dostrzega nieprawidłowości bądź uchybienia, natomiast zgodnie z procedurami oraz listami kontrolnymi nie może ich wskazać? Jeśli tak, jakiego charakteru są to nieprawidłowości? Jakie są konsekwencje braku możliwości wskazania nieprawidłowości lub uchybienia? Jak można zapobiegać wystąpieniu takich sytuacji? Czy istnieją procedury, które nie wnoszą żadnej wartości do procesu prowadzonej kontroli, natomiast w sposób istotny utrudniają pracę pracowników kontrolujących bądź Beneficjentów? Zakres badania dotyczył kontroli procedur zamówień publicznych obligatoryjnych (tj. postępowań przetargowych warunkujących poświadczenie wniosku o płatność) oraz nieobligatoryjnych (tj. przedstawionych na wniosek Beneficjenta do kontroli ex-ante, czyli przed wszczęciem postępowania lub wyborem najkorzystniejszej oferty). Zakres badania objął też próbę oceny zasadności i wpływu na ostateczny kształt systemu zarządzania i kontroli prewencyjnego charakteru kontroli ex-ante w stosunku do kontroli ex-post na dokumentach (analizie poddano 50 dokumentów po kontroli ex-ante i 50 dokumentów po kontroli ex-post). Próbę dobrano celowo spośród postępowań, w ramach których stwierdzono nieprawidłowości skutkujące naliczeniem korekty finansowej Zakres czasowy Zakres czasowy dotyczył kontroli procedur zamówień publicznych przeprowadzonych w terminie od stycznia 2011r. do czerwca 2013r Zakres tematyczny Badanie dotyczyło projektów realizowanych w ramach 7 Osi priorytetowej POIG oraz Działań 8.3 i 8.4 w ramach Priorytetu 8 POIG Metodologia badania Badanie dla osiągnięcia celów badawczych zrealizowano wykorzystując ilościowe oraz jakościowe metody/techniki badawcze tj.: Badanie dla osiągnięcia celów badawczych zrealizowano wykorzystując ilościowe oraz jakościowe metody/techniki badawcze tj.: 1. analizę desk research, 2. wywiady środowiskowe, 3. badanie ankietowe CAWI, 4. wywiady telefoniczne TDI, 21

22 5. analizy eksperckie, 6. panel dyskusyjny ekspertów. METODA Desk research OPIS W ramach analizy desk research dokonana została analiza aktów prawnych i dokumentów programowych POIG oraz dokumentacji z przeprowadzonych przez WWPE kontroli ex-ante oraz ex-post dotyczących zamówień publicznych. W wyniku wykorzystania danych, które posiada Departament Systemu Zarządzania i Kontroli WWPE, uzyskane zostały odpowiedzi na szereg pytań badawczych dotyczących skuteczności systemu kontroli. Dzięki analizie zbiorczych danych odnośnie kontroli możliwa była wstępna ocena skuteczności kontroli ex-ante oraz ex-post poprzez odniesienie trybu kontroli do wyników postępowania. Analiza dokumentacji pokontrolnej miała charakter zarówno jakościowy, jak również ilościowy. Ilościowe ujęcie pozwoliło na ocenę skuteczności kontroli exante oraz ex-post w perspektywie wyników postępowania. W ten sposób dokonana została diagnoza przede wszystkim dzięki jakiemu rodzajowi kontroli udało się uniknąć większej ilości uchybień/nieprawidłowości jak również, która kontrola przynosi większe korzyści finansowe w kontekście realizacji programu. Analiza o charakterze ilościowo-jakościowym dotyczyła przede wszystkim szczegółowej dokumentacji pokontrolnej pism WWPE z wynikami kontroli, zastrzeżeń, bądź wyjaśnień Beneficjenta, odpowiedzi WWPE na zastrzeżenia i wyjaśnienia Beneficjenta, a także list sprawdzających. Dzięki informacjom dotyczącym zastrzeżeń i wyjaśnień składanych przez Beneficjentów, możliwe było udzielenie odpowiedzi na pytanie badawcze dotyczące wdrażania (bądź nie) wyników kontroli. Szczegółowa analiza dokumentacji pokontrolnej pozwoliła na oszacowanie, w jakim stopniu nieprawidłowości wskazane przez pracowników kontrolujących (podczas kontroli ex-ante) pozwoliły na uchronienie Beneficjentów od uchybień oraz jaka była potencjalna wartość możliwych uchybień. Ewaluacji zostały poddane zarówno kontrole w trybie kontroli ex-ante oraz ex-post. Wykonawca przeprowadził analizę 50 dokumentów po kontroli ex-ante i 50 dokumentów po kontroli ex-post. Dobór próby posiadał charakter bardziej celowy, niż proporcjonalny, ze względu na celowość porównania jednakowej liczby kontroli w zależności od trybu (ex-ante oraz ex-post). Do analizy przyjęto tylko te pisma z wynikami kontroli, gdzie były wskazane nieprawidłowości i uchybienia. Działanie to miało na celu poznanie najszerszego spektrum popełnianych przez Beneficjentów błędów. Informacje te wykorzystano i zaprezentowano w części dotyczącej najczęściej pojawiających się naruszeń (s ) oraz w katalogu dobrych praktyk dla beneficjentów (s ). Ocena wpływu kontroli ex-ante na kontrole ex-post oraz uratowanych kwot, dzięki tym mechanizmom kontrolnym została zaprezentowana w części dotyczącej potencjalnych wartości błędów, jakie udało się uratować (s ). Analiza dokumentacji przez zespół badawczy została przeprowadzona w siedzibie Wykonawcy po uprzednim udostępnieniu przez Zamawiającego wybranych dokumentacji pokontrolnych. W ramach badań środowiskowych przeprowadzone zostały Indywidualne Wywiady Pogłębione (IDI) z pracownikami IW oraz IP odpowiedzialnymi za monitorowanie oraz kontrolę projektów Osi priorytetowej 7 i działań 8.3 i 8.4 POIG. W ramach badania przeprowadzonych zostało 5 wywiadów w Departamencie Systemu Zarządzania i Kontroli Władzy Wdrażającej Programy Europejskie (IW), w tym: 1 wywiad z dyrektorem w Departamencie, 3 wywiady z pracownikami Wydziału Kontroli Zamówień Publicznych, 22

23 Wywiady środowiskowe Badanie ankietowe CAWI Wywiady telefoniczne TDI 1 wywiad z pracownikiem Wydziału Nieprawidłowości i Protestów. Odpowiedzi respondentów na zadawane w trakcie wywiadu pytania, pozwoliły na uzyskanie wiedzy na temat obecnego systemu kontroli i związanych z nim procedur. Do pracowników Wydziału Kontroli Zamówień Publicznych skierowano przede wszystkim pytania odnoszące się do systemu zarządzania i kontroli, jego skuteczności oraz efektywności, a także możliwych obszarów, które mogłyby podlegać procesowi usprawniania. Wywiad z dyrektorem pozwolił na uzyskanie wiedzy w zakresie tworzenia procedur przeprowadzania kontroli, tworzenia założeń oraz metodologii doboru projektów do badania. Dopełnienie badania stanowiła opinia pozyskana od pracownika Wydziału Nieprawidłowości i Protestów, który posiadał wiedzę na temat nieprawidłowości występujących najczęściej, ich charakteru oraz możliwych działań eliminujących ich występowanie. Ponadto, w ramach badania przeprowadzona została diada (wywiad) z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej - Departamentu Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Wywiad posłużył pozyskaniu wiedzy z zakresu opracowania metodologii doboru projektów do kontroli. Wywiady IDI zostały przeprowadzone również z Beneficjentami, którzy podlegali w badanym okresie kontroli. Łącznie zostały przeprowadzone 4 wywiady, w tym: 2 z Beneficjentami realizującymi 1 projekt, oraz 2 z Beneficjentami realizującymi więcej niż 1 projekt w perspektywie finansowej Dobór miał charakter warstwowo losowy. Ze względu na fakt, iż kryterium lokalizacji nie odgrywa w badaniu istotnego znaczenia, dobór Beneficjentów do badania nie uwzględniał tego kryterium. Badanie pozwoliło na pozyskanie nowych informacji, jak również na uszczegółowienie wyników badania CAWI. Respondenci byli dopytani o zjawiska, które zdefiniowano na podstawie wcześniej przeprowadzonego badania CAWI. Badanie ankietowe CAWI, polegało na zebraniu opinii od respondentów z wykorzystaniem ankiety przesyłanej drogą mailową. Beneficjenci zostali podzieleni na dwie grupy realizujących 1 projekt oraz realizujących więcej niż 1 projekt w perspektywie finansowej Beneficjenci przedstawili swoją ocenę obecnego systemu, a także mieli możliwość wskazania usprawnień oraz obszarów wyjątkowo dla nich uciążliwych. Dzięki przebadaniu Beneficjentów realizujących więcej niż 1 projekt, pozyskane zostały opinie związane z powtarzalnością nieprawidłowości, bądź możliwością ich wyeliminowania w wyniku zdobywania wiedzy związanej z przeprowadzanymi wcześniej kontrolami. Ankiety zostały rozesłane do wszystkich Beneficjentów widniejących w bazie przekazanej przez Zamawiającego. Zwrotność ankiet wynosiła 126 (17,2% Beneficjentów, do których wysłano ankietę). Poziom zwrotności ankiet jest zadowalający ze względu na fakt, iż wielu Beneficjentów nie pamiętało procesu przeprowadzenia kontroli, o czym świadczyły liczne zapytania Beneficjentów do Wykonawcy o przedmiot ankiety. Metodę wywiadów telefonicznych TDI dodano na etapie przeprowadzania badania. Wykonawca uznał za zasadne zrealizowanie wywiadów z przedstawicielami Departamentu Funduszy Strukturalnych II Władzy Wdrażającej Programy Europejskie. Zastosowano w celu odpowiedzi na pytania badawcze dotyczące doboru próby zamówień publicznych do kontroli przeprowadzanych przez WKZP oraz kumulacji obligatoryjnych kontroli przed zatwierdzeniem wniosku o płatność w przypadku nie przeprowadzenia kontroli ex-ante. Wykonawca przeprowadził 2 wywiady. Przedstawiciele DFS II zostali wybrani w wyniku ustaleń dokonanych przez Wykonawcę z Zamawiającym. Analizy eksperckie przeprowadzone zostały w ramach zespołu badawczego. Wiedza ekspertów będących członkami zespołu badawczego była wykorzystywana w całym okresie realizacji badania. Szukając odpowiedzi na pytania badawcze, eksperci przeprowadzali burzę mózgów, która pozwoliła na wyłonienie wielu pomysłów/opinii/wniosków, które następnie zostały poddane analizie zasadności 23

24 Analizy eksperckie Panel dyskusyjny ekspertów oraz trafności. Każdy ekspert wypowiedział swoją opinię, która została poddana weryfikacji przez pozostałych członków. Działanie takie pozwoliło na uniknięcie formułowania wniosków odnoszących się jedynie do jednej dziedziny/obszaru. Dzięki analizie eksperckiej, wykonanej przez ekspertów z różnych dziedzin: ewaluacja, zamówienia publiczne oraz audytów systemów zarządzania i kontroli, wnioski, a następnie rekomendacje mają charakter realny synergia teorii i praktyki. Panel dyskusyjny został przeprowadzony w końcowym etapie realizacji badania - w okresie, kiedy formułowane były najważniejsze wnioski i rekomendacje z badania. Celem panelu była analiza i podsumowanie informacji zebranych w trakcie realizacji badania. Posłużył on uściśleniu wniosków, wypracowaniu ostatecznych rekomendacji oraz wykreowaniu kierunków i priorytetów działań kontrolnych w przedmiotowym zakresie w kontekście przyszłej perspektywy finansowej. Wśród ekspertów na panel zostali zaproszeni przedstawiciele Władzy Wdrażającej Programy Europejskie oraz Instytucji Pośredniczącej Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Dobór miał charakter celowy. Do panelu zostali zaproszeni przedstawiciele Departamentu Systemu Zarządzania i Kontroli Władzy Wdrażającej Programy Europejskie oraz przedstawiciel Departamentu Funduszy Strukturalnych Ministerstwa Administracji i Cyfryzacji. Z ramienia Wykonawcy ekspertów wewnętrznych, udział w panelu wzięli przedstawiciel dziedziny ewaluacji oraz zamówień publicznych Źródła informacji wykorzystane w badaniu 1. Dokument programowy Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka - wersja ujednolicona, zatwierdzona przez Komisję Europejską w dniu 22 grudnia 2011 r.; 2. Dokument programowy Szczegółowy opis priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, (wersja szesnasta) z 18 października 2012 r. wraz z erratą z dnia 5 grudnia 2012 r.; 3. Rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylającego rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/1999, (Dz. U. UE L Nr 210 z dnia 31 lipca 2006 r. str. 25 z późn. zm.); 4. Rozporządzenie Parlamentu Europejskiego i Rady (UE) nr 539/2010 z dnia 16 czerwca 2010 r. zmieniające rozporządzenie Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w odniesieniu do uproszczenia niektórych przepisów oraz w odniesieniu do niektórych przepisów w zakresie zarządzania finansowego; 5. Rozporządzenie Komisji (WE) nr 1828/2006 z dnia 8 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności oraz rozporządzenia (WE) nr 1080/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady w sprawie Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (Dz. U. UE L Nr 371 z dnia 27 grudnia 2006 r., str. 1 z późn. zm.); 24

25 6. Ustawa o zasadach prowadzenia polityki rozwoju (Dz. U. z 2009 r., Nr 84, poz. 712 z późn. zm.); 7. Rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 16 września 2010 r. w sprawie udzielania przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie pomocy finansowej na dostarczenie usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu na odcinku ostatniej mili, (Dz. U. z 2010 r., Nr 170, poz z późn. zm.); 8. Wytyczne Ministra Rozwoju Regionalnego w zakresie kwalifikowania wydatków, z dnia 29 marca 2011 r. z późń. zm.; 9. Wytyczne w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, z dnia 27 października 2010 roku; 10. Wzory umów o dofinansowanie dla projektów 7 Osi priorytetowej oraz działań 8.3 i 8.4 POIG oraz w razie potrzeby podpisane poszczególne umowy o dofinansowanie; 11. Dokumentacja z przeprowadzonych przez WWPE kontroli ex-ante oraz ex-post (łącznie 100 wyników kontroli); 12. Dokument Wymierzanie korekt finansowych za naruszenie prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE, w wersji obowiązującej od dnia 14 listopada 2012 roku; 13. Porozumienie z dnia 1 lutego 2008 r. pomiędzy Ministrem Spraw Wewnętrznych i Administracji, a Władzą Wdrażającą Programy Europejskie w sprawie realizacji zadań dla osi priorytetowych 7. Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji oraz 8. Społeczeństwo informacyjne zwiększenie innowacyjności gospodarki, działania 8.3. Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - einclusion i 8.4. Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili ; 14. Wytyczne dotyczące określania korekt finansowych dla wydatków współfinansowanych z funduszy strukturalnych oraz Funduszu Spójności w przypadku nieprzestrzegania przepisów dotyczących zamówień Publicznych, wersja z dnia 29 listopada 2007r., COCOF 07/0037/03-PL; 15. Decyzja 4/KRK/2012 Dyrektora Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia 23 sierpnia 2012 roku w sprawie Określenia wysokości korekt finansowych ustalanych podczas kontroli zamówień publicznych udzielanych przez Beneficjentów 7 Osi oraz 8 Osi Priorytetowej w ramach Działania 8.3 i 8.4 Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, ; 25

26 16. Instrukcja Wykonawcza do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą / Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 Osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka; 17. Rekomendacje dla Beneficjentów w zakresie udzielania zamówień w ramach Projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej w ramach 8 Osi Priorytetowej Społeczeństwo informacyjne zwiększanie innowacyjności gospodarki działanie 8.3. Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu einclusion, działanie 8.4. Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili oraz 7 Osi Priorytetowej Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (dokument z dnia 21 kwietnia 2011r. opracowany przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie); 18. Zarządzenie 6/2013 Dyrektora Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia 15 marca 2013 roku w sprawie wprowadzenia Kodeksu Etyki Kontrolera we Władzy Wdrażającej Programy Europejskie. 19. Bazy danych: - Baza kontaktów do 7 Osi PO IG oraz bazy umów 8.3 i 8.4 PO IG, - KSI SIMIK; 20. Inne dokumenty przekazane przez Zamawiającego, tj.: Najczęściej pojawiające się błędy lub uchybienia w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych realizowanych w projektach 7 Osi POIG, z podziałem na błędy skutkujące naliczeniem korekty finansowej i nieskutkujące naliczeniem korekty finansowej (wraz z analizą szczegółową), Grupa doradcza sienna, Warszawa 2013; Raport z badania pn. Wpływ systemu kontroli zawierania umów dla zadań objętych projektem na ograniczenia nieprawidłowości występujących w projektach sektora transportu realizowanych w ramach POIiŚ, Agrotec Polska Sp. z o.o., Grudzień

27 2. Skrócony opis priorytetów i działań 2.1. Priorytet 7 POIG W ramach 7 Osi priorytetowej POIG Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji wspierane są działania z zakresu budowy elektronicznej administracji. Tworzenie elektronicznych usług publicznych na rzecz obywateli i przedsiębiorców jest realizowane dzięki przebudowie zaplecza administracji publicznej i utworzeniu w pełni zintegrowanych platform, które umożliwią świadczenie usług publicznych drogą elektroniczną w kluczowych dla prowadzenia działalności gospodarczej obszarach: m.in. rozliczeń podatkowych, ceł, opłat administracyjnych itp. Istotnym obszarem interwencji w ramach 7 os. jest m.in. tworzenie i rozwój polskich zasobów cyfrowych w Internecie, w szczególności zasobów o istotnym znaczeniu dla konkurencyjności polskiej gospodarki w UE, rozwoju przedsiębiorczości oraz zwiększenia spójności społecznej i gospodarczej. Podstawowym zadaniem w tym zakresie jest przebudowa i integracja rejestrów państwowych w celu zapewnienia bezpiecznego i skutecznego dostępu do zawartych w nich danych oraz rozwój systemów udostępniania informacji publicznej. 7 Oś priorytetowa jest spójna z 8 Osią priorytetową, mającą na celu rozwój gospodarki elektronicznej oraz przeciwdziałanie wykluczeniu informacyjnemu. Na realizację projektów w ramach 7 os. przewidziano blisko 800 mln euro ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W ramach 7 Osi priorytetowej, do dofinansowania kwalifikują się następujące 3 typy projektów: Typ 1: Typ 2: przystosowanie infrastruktury teleinformatycznej, umożliwiającej wymianę danych pomiędzy dziedzinowymi platformami e-usług, rejestrami elektronicznymi i urzędami. Infrastruktura obejmie administrację wszystkich szczebli, budowa lub rozbudowa systemów informatycznych administracji publicznej wspomagających zarządzanie w sektorze publicznym, wdrażanie elektronicznego obiegu spraw i dokumentów, informatyzacja rejestrów państwowych oraz zapewnienie dostępu do elektronicznych rejestrów, wdrażanie elektronicznego podpisu i systemu elektronicznych tożsamości (eid), rozbudowa centralnej platformy usług elektronicznych. budowa dziedzinowych platform e-usług na potrzeby obsługi przedsiębiorców oraz obywateli w obszarach kluczowych dla działalności gospodarczej, jak np. rozliczenia podatkowe, cła, opłaty administracyjne, obrót towarowy i jego rozliczanie, rejestracja 27

28 Typ 3: działalności gospodarczej, obsługa zamówień publicznych, dostęp do baz informacji gospodarczej (m.in. bazy patentów) oraz usług administracji dla obywateli, integracja platform dziedzinowych na centralnej platformie umożliwiającej świadczenie e-usług, budowa wielokanałowych platform transakcyjnych umożliwiających wnoszenie opłat administracyjnych, a także świadczenie usług pomocniczych wspierających wymianę towarów i usług (m.in. serwisy dotyczące finansów, kursów walut, notowań giełdowych), udostępnianie oraz upowszechnianie standardów elektronicznego komunikowania się pomiędzy przedsiębiorstwami, a także w obszarze administracja przedsiębiorstwo oraz administracja-obywatel (projekty szkoleniowe). Projekt systemowy polegający na realizacji działań związanych z koordynacją prac prowadzonych w ramach poszczególnych projektów typu 1. i 2, realizowany przez Władzę Wdrażającą Programy Europejskie Działanie 8.3 POIG W ramach działania 8.3 POIG Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu einclusion realizowane są projekty mające na celu zapewnienie dostępu do Internetu dla osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym z powodu trudnej sytuacji materialnej, niepełnosprawności, przynależności do grupy wiekowej 50+ oraz grupy dzieci i młodzieży uczących się z bardzo dobrymi wynikami w nauce, ale których sytuacja materialna jest trudna.. Działanie ma charakter dofinansowania przekazywanego jednostkom samorządu terytorialnego (JST) lub konsorcjom JST i organizacji pozarządowych, które są odpowiedzialne za kompleksową realizację działań związanych z udzieleniem wsparcia uprawnionym gospodarstwom domowym na terenie danej gminy. Wsparcie jest przeznaczone na zapewnienie dostępu do Internetu oraz serwisowanie urządzeń, a także na przeprowadzenie niezbędnych szkoleń dla osób zagrożonych wykluczeniem cyfrowym przy uwzględnieniu konieczności zapewnienia odpowiednich warunków użytkowania przez grupy docelowe. Na realizację projektów w ramach działania 8.3 przewidziano ponad 258 mln euro, ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. W ramach działania 8.3 POIG do dofinansowania kwalifikują się m.in. następujące typy projektów: Typ 1 Projekty składające się z następujących komponentów: dofinansowanie całkowicie lub częściowo pokrywające koszty dostępu do Internetu w gospodarstwach domowych na obszarze objętym projektem (max. przez okres 3 lat), 28

29 Typ 2 pokrycie kosztów dostarczenia, instalacji oraz serwisowania sprzętu komputerowego i/lub niezbędnego oprogramowania w gospodarstwach domowych wskazanych przez projektodawcę, zakup usługi przeprowadzenia szkoleń dla użytkowników końcowych projektu z zakresu obsługi komputera, korzystania z Internetu oraz nabycia innych umiejętności niezbędnych dla świadczenia pracy na odległość lub skutecznej edukacji przez Internet (z wykluczeniem szkoleń zawodowych), dofinansowanie kosztów operacyjnych, kosztów zatrudnienia i szkolenia pracowników JST i/lub organizacji pozarządowej uczestniczącej w konsorcjum z JST, którzy będą odpowiedzialni za realizację działania, dofinansowanie promocji projektu na obszarze objętym projektem, dofinansowanie kosztów działań koordynacyjnych zmniejszających problem wykluczenia cyfrowego, np. wyposażenie w sprzęt komputerowy i utrzymanie dostępu do Internetu w jednostkach podległych Beneficjentowi (w tym: biblioteki publiczne, publiczne instytucje kultury, szkoły, publiczne placówki opiekuńczowychowawcze i publiczne domy pomocy społecznej położone na obszarze działania Beneficjenta). Projekt systemowy polegający na: prowadzeniu działań koordynacyjnych na poziomie strategicznym w celu ograniczenia barier w dostępie do Internetu, przeciwdziałaniu zjawisku wykluczenia cyfrowego, wspieraniu potencjalnych beneficjentów w zakresie prowadzonych inwestycji, zwiększeniu dostępu do wiedzy i innowacyjnych rozwiązań technologicznych (wsparcie doradcze), prowadzeniu działań informacyjnych oraz szkoleniowych (organizowanie seminariów, konferencji, akcji szkoleniowych i edukacyjnych), a także działań związanych z wypracowaniem rekomendowanego modelu zarządzania i utrzymania wdrażanych sieci szerokopasmowych Działanie 8.4 POIG W ramach działania 8.4 POIG Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili realizowane są projekty mające na celu stworzenie możliwości bezpośredniego dostarczania usługi szerokopasmowego dostępu do Internetu na etapie tzw. ostatniej mili dla grupy docelowej (dostarczanie Internetu bezpośrednio do użytkownika), poprzez wsparcie mikromałych i średnich przedsiębiorców zamierzających dostarczać tę usługę na obszarach, na których prowadzenie tej działalności na zasadach rynkowych jest nieopłacalne finansowo. 29

30 Na realizację projektów w ramach działania 8.4 przewidziano 170 mln euro ze środków Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. Zgodnie z zapisami Szczegółowego opisu priorytetów Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, , w ramach tego działania realizowane są projekty polegające na dofinansowaniu budowy dedykowanej infrastruktury teleinformatycznej stworzonej pomiędzy najbliższym lub najbardziej efektywnym punktem dystrybucji Internetu a grupą docelową (grupami docelowymi). Na obszarze gminy może być realizowany więcej niż 1 projekt tego typu. 30

31 3. Ocena skuteczności i efektywności działań kontrolnych przeprowadzonych dotychczas wśród projektów realizowanych w ramach Priorytetu 7 oraz działań 8.3 i 8.4 POIG Wyniki badania W okresie podlegającym badaniu, tj. od r do r w ramach pracy Wydziału Kontroli Zamówień Publicznych przeprowadzono łącznie 659 kontroli, w tym 149 kontroli ex-ante oraz 510 kontroli ex-post. Informacje te bazują na danych zawartych w bazach SIMIK, które zawierają informacje wprowadzane na bieżąco od r. Wcześniejsze informacje o kontrolach - w wyniku wdrażania Planu Działań Naprawczych (Remedial Action Plan) oraz inicjatywy WWPE dotyczącej usystematyzowania i uzupełnienia danych zawartych w KSI SIMIK - zostały uzupełnione danymi dotyczącymi wszystkich wyników kontroli zamówień publicznych (powyżej i poniżej euro) przeprowadzonych przez WWPE w zakresie projektów w ramach 7 os. Uzupełnienie danych dotyczyło około 900 kontroli zamówień publicznych wykonanych przez WWPE w okresie od 2009 r. do lipca 2012r. r. Tabela 1. Wykaz kontroli zrealizowanych na dokumentach przez pracowników WWPE w okresie r r. na podstawie bazy KSI SIMIK KONTROLE wszystkie bez zastrzeżeń z nieistotnymi z istotnymi zastrzeżeniami zastrzeżeniami 9 Oś 7 POIG ex-ante (61) ex-post (164) Działanie 8.3 POIG ex-ante (23) ex-post (53) Działanie 8.4 POIG ex-ante (1) ex-post (4) Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. W badanym okresie największy procentowy udział mają kontrole ex-post, które mają charakter obligatoryjny. Oznacza to, że Beneficjenci muszą udostępniać dokumentację dotyczącą postępowania, do procesu kontroli. Kontrole te stanowią 77,4% wszystkich prowadzonych przez WKZP WWPE oraz doradców zewnętrznych kontroli. Duża przewaga kontroli ex-post nad kontrolami ex-ante wynika z faktu, iż kontroli ex-post (zgodnie z założeniami WWPE) poddawane są wszystkie postępowania niezbędne dla poświadczenia wniosku o płatność z uwagi na bezpieczeństwo poświadczania wydatków, natomiast kontrole 9 W nawiasie podano liczbę kontroli, która zakończyła się wynikiem z istotnymi zastrzeżeniami, które skutkowały (bądź mogły skutkować w przypadku ex-ante) nałożeniem korekty finansowej. 31

32 ex-ante na dużą skalę są realizowane dopiero od czerwca 2012 roku. Przed tym okresem miały one charakter jednostkowy (informacje o nich nie są zamieszczone w Tabeli 1 i Tabeli 2). Obecnie (Tabela 2) kontrole ex-ante realizowane są znacznie częściej w przeważającej części każdorazowo na wniosek Beneficjenta. W okresie rocznym, od czerwca 2012 roku do czerwca 2013 roku, kontrole ex-ante stanowiły 28,7% wszystkich zrealizowanych kontroli. Tabela 2. Wykaz kontroli zrealizowanych na dokumentach przez pracowników WWPE w okresie na podstawie bazy KSI SIMIK KONTROLE 7 oś Działanie 8.3 Działanie 8.4 Wszystkie ex-ante ex-post Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. Diagnozowane w ramach prowadzonych kontroli ex-ante i ex-post zastrzeżenia mają charakter istotny bądź nieistotny. Istotne zastrzeżenia odnoszą się do naruszeń, które mogą skutkować (w przypadku ex-ante), bądź skutkują (w przypadku ex-post) nałożeniem korekty finansowej. Zdarzają się jednak sytuacje, gdy istotne naruszenie jest oceniane przez pracowników WWPE jako nie mające wpływu na wynik postępowania, w związku z czym odstępuje się od nałożenia korekty. Nieistotne zastrzeżenia odnoszą się do naruszeń, które najczęściej mają charakter formalny i nie skutkują naliczeniem korekty finansowej. Kontrole ex-ante Kontrola ex-ante przeprowadzana przez IW dotyczy wyłącznie umów objętych zakresem stosowania ustawy PZP. Pełni ona funkcję prewencyjną i ma pomóc Beneficjentowi ustrzec się przed negatywnymi skutkami ewentualnych naruszeń, w tym wywołujących skutki finansowe nałożenie korekty finansowej. Zakres kontroli ex-ante prowadzonej przez IW obejmuje kontrolę zatwierdzonych przez Beneficjenta projektów dokumentów: specyfikacji istotnych warunków zamówienia (SIWZ), ogłoszenia o zamówieniu, zaproszenia do negocjacji lub innych dokumentów przetargowych niezbędnych do przeprowadzenia postępowania w zależności od przyjętego trybu udzielania zamówienia publicznego. Kontrola ex-post ma charakter obligatoryjny i dotyczy przeprowadzonego przez Beneficjenta zamówienia publicznego. Obligatoryjność kontroli polega na tym, że jeżeli kontrola ex-post danego zamówienia jest niezbędna dla poświadczenia wydatku zawartego we wniosku o płatność, kontrola taka musi zostać przeprowadzona, a w przypadku nieprzedłożenia przez Beneficjenta dokumentacji do kontroli jest on zobowiązany do jej uzupełnienia. Kontrola exante ma charakter fakultatywny, co oznacza, iż Beneficjenci nie są zobligowani do poddania się kontroli. W sytuacji, gdy Beneficjent jest zainteresowany sprawdzeniem poprawności projektów dokumentacji przetargowej, składa wniosek do WWPE o przeprowadzenie kontroli ex-ante. Na ten moment pracownicy WKZP wykonują większość kontroli, na jakie zostanie złożony przez Beneficjenta wniosek. W pojedynczych przypadkach, możliwe są odmowy przeprowadzenia kontroli ex-ante ze strony WWPE, np. ze względu na późny czas dostarczenia dokumentów. Pracownicy WWPE, w 7 os. monitorują również postęp 32

33 przetargów w SIP, dzięki czemu mają możliwość wezwania Beneficjentów do przedłożenia do kontroli postępowań o relatywnie wysokiej wartości szacunkowej, tak aby przyśpieszyć proces kontroli. Wśród Beneficjentów korzystających z kontroli fakultatywnej występują najczęściej realizujący projekty w ramach 7 os., natomiast nierealizowane są kontrole ex-ante w przypadku Działania 8.4 POIG. Praktyczny brak kontroli ex-ante w ramach Działania 8.4 wynika przede wszystkim z faktu, iż Beneficjentami Działania są podmioty, które nie są zobligowane do stosowania PZP. Kontrola w trybie ex-ante jest obiektywnie nieskuteczna, gdyż trudno wykryć nieprawidłowości na etapie sporządzania dokumentacji dotyczącej zapytań ofertowych. Postępowania w ramach Działania 8.4 nie wymagające przeprowadzenia przetargu, znoszą z Beneficjenta również obowiązek sporządzania SIWZ wraz z załącznikami, co jednocześnie zmniejsza prawdopodobieństwo występowania naruszeń i uchybień w tym zakresie. Niską skuteczność realizacji kontroli ex-ante w ramach Działania 8.4 potwierdzają również pracownicy WKZP: [o kontroli ex-ante w ramach Działania 8.4] Jest to zbędna praca ( ) Mnie się wydaje, że my [w ramach Działania 8.4] po prostu nie mamy, czego kontrolować. Ewentualnie możemy - ale nie powinniśmy, bo to byłby konflikt interesów- sprawdzić, czy oferty spełniają kryteria zapytania ofertowego, żeby mogło dojść do podpisania umowy, a następnie wystawienia faktury. (IDI_2) O potrzebie przeprowadzenia kontroli ex-ante w Działaniu 8.4. mógłby świadczyć wysoki odsetek kontroli ex-post kończących się nałożeniem korekty finansowej. Obecnie jednak sytuacja taka nie występuje. Odnosząc się do wyników prowadzonych kontroli ex-post (Tabela 1) na 102 kontrole jedynie w 8 wykryto naruszenia, z czego zaledwie 4 skutkowały nałożeniem korekty finansowej. Zważywszy na fakt, iż realizacja kontroli ex-ante w postępowaniach objętych Działaniem 8.4 skutkowałaby wzrostem obłożenia pracą pracowników WKZP, natomiast skuteczność byłaby znacznie niższa niż w przypadku kontroli ex-ante w postępowaniach w ramach 7 os. i Działania 8.3, uznaje się realizację kontroli ex-ante w Działaniu 8.4 za niezasadną. 33

34 Rysunek 1. Wyniki kontroli ex-ante przeprowadzanych w okresie od r. do r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. Wśród kontroli ex-ante niezależnie od Działania/Osi priorytetowej, w ramach których realizowany był projekt, znacznie częściej w stosunku do ex-post - pojawiały się istotne zastrzeżenia. Beneficjenci otrzymywali wyniki kontroli, które wskazywały na naruszenia, które powinny zostać wyeliminowane, aby uniknąć korekt finansowych. Na podstawie analizy 50 pism pokontrolnych ex-ante wiadomo, iż Beneficjenci prawie zawsze otrzymują wskazówki, w jaki sposób dane naruszenie/uchybienie zniwelować. Na blisko 438 pojawiających się naruszeń, jedynie w 14 nie wskazano bezpośredniego sposobu wyeliminowania nieprawidłowości. Dotyczyły one przede wszystkim nieprawidłowości związanych ze wskazaniem konkretnego producenta, ograniczenia konkurencyjności oraz wskazywania nadmiernych żądań wobec wykonawcy. Stanowi to zaledwie 3,2% wszystkich wskazywanych naruszeń i dotyczy kwestii, które są regulowane poprzez zasady wynikające wprost z przepisów prawa zamówień publicznych. W pozostałych przypadkach w piśmie zawarta jest informacja o tym, jak należy zmienić zapis, bądź zawarte jest odwołanie do przepisów regulujących sposób postępowania w danej sytuacji. Pracownicy WWPE wykonują ważną i czasochłonną pracę, wskazując Beneficjentom sposoby modyfikacji zapisów dokumentacji do postępowań, by nie skutkowały w przyszłości naliczeniem korekty. Na podstawie zaprezentowanych danych, kontrole ex-ante WWPE charakteryzują się dużą skutecznością w wykrywaniu nieprawidłowości, które następnie są eliminowane (przy założeniu, iż Beneficjent stosuje się do realizacji informacji z wyników kontroli). Zastosowanie się Beneficjentów do tych informacji skutkuje wyeliminowaniem uchybień, które następnie nie są wskazywane podczas kontroli ex-post, dzięki czemu nie jest nakładana korekta finansowa w tym zakresie. Bazując na informacjach o realizowanych kontrolach ex-ante oraz ex-post w 7 os. wiadomo, iż spośród 31 postępowań, których na etapie kontroli ex-ante wynik był z istotnymi 34

35 zastrzeżeniami, na 2 postępowania nałożono korektę finansową w wyniku kontroli ex-post. Pozostałe 29 postępowań zostało przeprowadzonych bez naruszeń. Świadczy to o wysokiej skuteczności prowadzonej kontroli ex-ante. Kontrole ex-post W trakcie kontroli weryfikowane są dokumenty związane z przeprowadzonym zamówieniem publicznym, w szczególności: Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia wraz z załącznikami, ogłoszenie o zamówieniu, dokument potwierdzający dokonanie oszacowania wartości zamówienia, protokół z postępowania wraz ze wszystkimi załącznikami, podpisana umowa z wykonawcą/ dostawcą. Zgodnie z Wytycznymi w zakresie procesu kontroli kontrola przeprowadzonego przez Beneficjenta zamówienia publicznego może wstrzymać poświadczenie wydatków przez DFS II w toku weryfikacji wniosku o płatność przedstawionego przez Beneficjenta do WWPE. W przypadku 7 os., wydatki przedstawione przez Beneficjenta do rozliczenia podlegają wyłączeniu z poświadczenia do czasu zakończenia kontroli 10. Obecnie nie funkcjonuje metodologia doboru próby postępowań do projektów, w związku z czym pracownicy WKZP w rzeczywistości stosują kontrolę ex-post do wszystkich przeprowadzonych postępowań w celu zapewnienia bezpieczeństwa poświadczenia wydatków. W wyniku przedłożenia przez Beneficjenta wydatków, poniesionych w ramach wadliwie przeprowadzonych postępowań do poświadczenia, czego następstwem jest przeprowadzenie kontroli ex-post, na Beneficjenta nakładana jest korekta finansowa. Kontrole obligatoryjne stosowane są w ramach 7 os., Działania 8.3 oraz Działania 8.4. Najczęściej skutkują one nałożeniem korekty w postępowaniach z 7 os., gdyż 50,4% kontroli zakończyło się wynikiem z istotnymi naruszeniami (Tabela 1). Najmniejsza liczba naruszeń występuje w Działaniu 8.4, gdyż liczba wykrytych nieprawidłowości skutkujących naliczeniem korekty wyniosła 3,9%. 10 Zgodnie z Rozdziałem 5 Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , Warszawa 2010 oraz z Instrukcją Wykonawczą do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą /Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka, Warszawa

36 Rysunek 2. Wyniki kontroli ex-post przeprowadzonych w okresie od r. do r. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. Fakt, iż ogólnie 43,2% przeprowadzonych kontroli ex-post kończy się wynikiem z istotnymi zastrzeżeniami świadczy o dużej skuteczności kontroli w wykrywaniu naruszeń, ukazując jednak niepokojący obraz ilości popełnianych naruszeń głównie przez Beneficjentów zobligowanych do stosowania PZP. Świadczy to o dużej potrzebie kontynuowania przeprowadzania kontroli ex-post. Jakie naruszenia w kontrolowanych zamówieniach występują najczęściej? W tym, jakie z naruszeń skutkujące korektą występują najczęściej (z uwzględnieniem podziału na max i min korektę)? Komisja Europejska opracowała wytyczne w zakresie wymierzania korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych, związanych z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE. Przy ustalaniu wysokości korekt finansowych za naruszenia przy stosowaniu prawa wspólnotowego w dziedzinie zamówień publicznych lub stosowania przepisów ustawy PZP brane są pod uwagę, z jednej strony, rodzaj lub stopień naruszenia, z drugiej zaś skutki finansowe naruszenia dla wydatków ze środków funduszy UE. W przypadku naruszeń, które posiadają charakter wyłącznie formalny, tzn. nie wywołują lub nie mogłyby wywołać żadnych skutków finansowych, korekty nie są nakładane. Wskaźniki procentowe uwzględnione w Taryfikatorze traktowane są jako stawki maksymalne, które mogą ulegać zmianie. Poziom korekty nie może zostać obniżony w przypadku znaczącego naruszenia zasad konkurencyjności. W sytuacji zdiagnozowania w postępowaniu o udzielnie zamówienia więcej niż jednego przypadku niezastosowania zasad zamówień publicznych, stosuje się korektę finansową o największej wartości procentowej dla kontrolowanego postępowania. Taryfikator jest narzędziem stworzonym na potrzeby podmiotów przeprowadzających kontrole. Po ustaleniu wysokości 36

37 korekty finansowej WWPE przekazuje Beneficjentowi informację na temat korekty wraz z kategorią naruszenia. Taryfikator stanowi także narzędzie użyteczne dla Beneficjentów, którzy mogą wykorzystać go w celu weryfikacji opracowanej dokumentacji przetargowej, jak i samego postępowania przetargowego. Dzięki wykorzystaniu Taryfikatora, Beneficjenci mają możliwość wykrycia nieprawidłowości na etapie wewnętrznej kontroli dokumentacji przed ogłoszeniem postępowania. Rysunek 3. Naruszenia ustawy PZP występujące w kontrolowanych zamówieniach. Źródło: Opracowanie własne na podstawie przeprowadzonej analizy 100 dokumentacji pokontrolnych (50 exante oraz 50 ex-post). Na podstawie przeprowadzonej analizy danych (100 dokumentacji pokontrolnych) oraz wywiadów IDI, zdiagnozowano najczęściej występujące w kontrolowanych zamówieniach naruszenia, skutkujące nałożeniem korekty finansowej: naruszenie artykułu 29 ustawy PZP w tym: ust. 3 wskazywanie znaków towarowych i nazw w opisie przedmiotu zamówienia. W dokumentacji sporządzanej przez Beneficjentów, opisującej zamówienie pojawiają się znaki towarowe lub inne określenia wskazujące na pokrewnego producenta (według taryfikatora Tabela nr 1, pkt 20 korekta w wysokości 5% - w przypadku naruszenia poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia oraz dodanie słów lub równoważny, pomimo że nie jest to uzasadnione specyfiką przedmiotu zamówienia, a zamawiający może opisać przedmiot zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń; 37

38 Tabela nr 1, pkt 18 korekta w wysokości 25% - w przypadku naruszenia poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, w przypadku, w którym nie zachodzą łącznie dwie przesłanki: jest to uzasadnione specyfiką zamówienia, nie można opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń oraz/lub bez dopuszczenia możliwości składania ofert równoważnych). Przykład 11 : Zamawiający, w załączniku nr 1 do SIWZ Opis przedmiotu zamówienia pkt 3.11 w tabeli poz. ZP.01, zażądał aby Wykonawca zapewnił kierownika projektu, który posiada kwalifikacje potwierdzone jednym ze wskazanych certyfikatów: Prince2 Practitioner lub IPMA min level C lub Project Management Professional (PMP). Zgodnie z art. 29 ust. 3 ustawy Pzp, przedmiotu zamówienia nie można opisywać przez wskazanie znaków towarowych, patentów lub pochodzenia, chyba że jest to uzasadnione specyfiką zamówienia i Zamawiający nie może opisać przedmiotu zamówienia za pomocą dostatecznie dokładnych określeń, a wskazaniu takiemu towarzyszą wyrazy lub równoważny. Wskazanie w OPZ na konieczność posiadania przez kierownika projektu konkretnych certyfikatów bez możliwości dopuszczenia certyfikatów równoważnych, stanowi naruszenie art. 29 ust 3 ustawy Pzp. Powszechnie wykorzystuje się bowiem wiele innych standardów, takich jak np. PMBoK, CMMI, ISO 10006, BS 6079, IPMA Competence Baseline, P2M, które równie dobrze mogłyby potwierdzić, iż Wykonawca dysponuje osobami, które posiadają wiedzę i umiejętności, pozwalające należycie wykonać przedmiotowe zamówienie. ust. 2 naruszenie przez Beneficjentów zasady uczciwej konkurencji w opisie przedmiotu zamówienia (m.in. poprzez niekompletny opis przedmiotu zamówienia, np. nie jest jasne, co przedmiot zamówienia obejmuje, co ma być uwzględnione w cenie oferty), (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 19 korekta w wysokości 10%), Przykład: Zamawiający w zakresie części 1 zamówienia sporządził opis przedmiotu zamówienia z naruszeniem art. 29 ust. 2 ustawy Pzp poprzez opisanie przedmiotu zamówienia w sposób, który mógłby utrudniać uczciwą konkurencję. Specyfikacja techniczna sprzętów objętych tą częścią zamówienia została sporządzona w sposób bardzo szczegółowy, za pomocą konkretnych parametrów, które w ocenie kontrolującego łącznie wskazują na konkretne produkty. Stwierdzenie sporządzenia opisu przedmiotu zamówieniu w sposób sprzeczny z art. 29 ust. 2 ustawy Pzp uzasadnia zarówno treść dokumentacji z oszacowania wartości zamówienia, gdzie wskazano konkretne modele sprzętów, jak również oferta Wykonawcy, która w zakresie kamery, baterii do kamery, kart pamięci oraz nakamerowego mobilnego kodera wideo wskazują na te same modle sprzętów konkretnych producentów. W ocenie kontrolującego, tak sporządzony opis przedmiotu zamówienia nie może zostać uzasadniony potrzebami Zamawiającego i stanowi naruszenie art. 29 ust. 2 ustawy Pzp. ust. 1 dokładny i jednoznaczny opis przedmiotu zamówienia Beneficjenci opis przyjętego zamówienia konstruują w sposób nieprecyzyjny i często niejednoznaczny (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 20 korekta w wysokości 5%): W postępowaniach w ramach zamówień publicznych (głównie przetargi komputerowe albo systemy informatyczne) najczęstszym naruszeniem jest błędny opis zamówienia. Opis przedmiotu zamówienia 11 Wszystkie przedstawione przykłady w zakresie zdiagnozowanych najczęściej występujących naruszeń w kontrolowanych zamówieniach zaczerpnięto z pism z wynikami kontroli przekazanych do badania przez WWPE. 38

39 wskazuje na konkretnych producentów, konkretne produkty, konkretne rozwiązania bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych lub z dopuszczeniem rozwiązań równoważnych, ale w sytuacji kiedy nie jest to uzasadnione specyfiką zamówienia. W tych przypadkach naliczane są duże korekty, dochodzące do wysokości 25%. (IDI_1) Przykład: Zgodnie z Rozdziałem I SIWZ Opis przedmiotu zamówienia - Dział A - pkt. 5. Miejscem wykonania przedmiotu zamówienia będzie lokalizacja wskazana przez Zamawiającego na terenie Polski. Pomieszczenia serwerowni we wskazanej lokalizacji zostaną udostępnione Wykonawcy po zawarciu umowy. Powyższe należy uznać za naruszenie art. 29 ust. 1 upzp. W zastrzeżeniach przekazanych pismem z dnia 17 kwietnia 2013r., Zamawiający podkreśla, że zarzut dotyczący braku wskazania konkretnej lokalizacji będącej miejscem wykonania zamówienia, w tym konkretnym postępowaniu wynikał z wiedzy zamawiającego, jaką posiadał w chwili wszczęcia postępowania. Powyższe nie zasługuje na uwzględnienie z uwagi na fakt, że obowiązkiem Beneficjenta jest określenie wszystkich okoliczności mających wpływ na zaproponowaną cenę oferty. Taki nieprecyzyjny i niejednoznaczny opis przedmiotu zamówienia wymusza na wykonawcach wkalkulowanie w cenę oferty znacznie większego ryzyka i związanych z tym kosztów. Powyższe również z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych nie może znaleźć uzasadnienia, gdyż naraża na nieuzasadniony wzrost cen ofertowych. naruszenie artykułu 7 ustawy PZP, w tym: ust. 1 przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji oraz równe traktowanie wykonawców w związku z artykułami 22, 25, 29, 36 oraz 91 ustawy PZP (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 16 korekta w wysokości 5% - 25%, w zależności od wagi nieprawidłowości): Warunki udziału z reguły nadmierne i nieproporcjonalne. (IDI_2) Przykład: W pkt SIWZ Zamawiający ustalił jako jedno z kryteriów oceny ofert Jakość wykonania, za które można było uzyskać do 20 pkt. Zamawiający wyjaśnił, że poprzez jakość rozumie staranność i efekt wizualny próbek oraz trwałość próbek, a ocenie podlegać miały: jakość zastosowanych tworzyw, z których wykonane są materiały, jakość znakowania, dokładność dopasowania części, w przypadku pamięci USB łatwość i dokładność łączenia z portem USB itp., solidność wszycia i lekkość funkcjonowania zamka, staranność i estetyka wykonania. Zamawiający nie podał jednak wagi każdego z ww. elementów, która następnie stanowiłaby podstawę całościowej punktacji ofert za kryterium Jakość wykonania. W pkt SIWZ wskazał jedynie, że ocena będzie podlegała na przyznaniu przez każdego członka komisji przetargowej cząstkowych punktów z przedziału od 0 do 20 pkt. Konsekwencją powyższego jest ustalanie przez osobę oceniającą oferty indywidualnych i subiektywnych skal, co może prowadzić do braku spójności ocen końcowych. Załączone do kontrolowanej dokumentacji przedmiotowego postępowania karty indywidualnej oceny ofert potwierdziły, że pojawiły się ww. rozbieżności w przyznanej punktacji. Z powyższego wynika, że kryteria oceny ofert (w szczególności kryterium Jakość wykonania ) przyjęte w przedmiotowym postępowaniu, nie zostały sformułowane z zachowaniem zasad uczciwej konkurencji i równego traktowania wyrażonych w art. 7 ust. 1 ustawy Pzp. Brak określenia wagi poszczególnych podkryteriów oceny ofert uniemożliwia weryfikację zasadności przyznanych punktów poszczególnym ofertom. naruszenie artykułu 25 ustawy PZP w tym: ust. 1 w postępowaniu o udzielenie zamówienia zamawiający może żądać od wykonawców wyłącznie oświadczeń lub dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. Beneficjenci często żądają dokumentów 39

40 nadmiernych w stosunku do wymaganych dokumentów lub też postawionych warunków postępowania (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 17 korekta w wysokości 5%): Pojawiają się naruszenia związane z żądaniem błędnych dokumentów w postępowaniu dokumentów, które nie są niezbędne do przeprowadzenia postępowania, np. od podmiotów trzecich, które w postępowaniu nie występują. Również są dokumenty, które odnoszą się do warunków udziału w postępowaniu, które nie są np. przedstawione w tym postępowaniu, czyli żądania dokumentów na potwierdzenie warunków, których nie ma. To są dokumenty też wymagane, np. od konkretnych producentów. W ten sposób, pośrednio preferuje się dany sprzęt albo produkty danego producenta. Korekty w tych przypadkach są stosunkowo niskie, tj. ok. 5%. (IDI_1) Przykład: W pkt SIWZ oraz w pkt W.12 Opisu Przedmiotu Zamówienia, stanowiącego załącznik nr 1 do SIWZ, Zamawiający zażądał, aby do oferty Wykonawca załączył karty katalogowe zawierające wszystkie niezbędne do weryfikacji parametry ofertowanych urządzeń lub deklarację producenta przedstawiającą niezbędne do weryfikacji parametry oferowanych urządzeń (w przypadku, gdy oferowane urządzenia nie posiadają kart katalogowych zawierających wszystkie niezbędne do weryfikacji parametry), dla potwierdzenia, że dostawa odpowiada wymaganiom szczegółowym Zamawiającego. W postępowaniu o udzielenie zamówienia Zamawiający jest uprawniony do żądania wyłącznie od Wykonawcy oświadczeń i dokumentów niezbędnych do przeprowadzenia postępowania. W związku z tym, nie ma podstaw do żądania złożenia oświadczeń i dokumentów wystawianych przez podmioty trzecie. Celem normy zawartej w art. 25 ust. 1 ustawy Pzp jest ograniczenie żądań Zamawiającego do zakresu niezbędnego do prawidłowego przeprowadzenia postępowania, których celem jest potwierdzenie spełniania warunków udziału w postępowaniu oraz stwierdzenie braku podstaw do wykluczenia z udziału w postępowaniu przez Wykonawcę, a nie przez podmioty nie będące uczestnikiem postępowania. Należy również podkreślić, że żądanie złożenia deklaracji producenta sprzętu powoduje, że spełnienie tego wymagania przez Wykonawcę uzależnione jest od woli tego podmiotu, co stoi w sprzeczności z zasadami uczciwej konkurencji i równego traktowania Wykonawców. Producent nie ma obowiązku wydania takiej deklaracji każdemu zainteresowanemu podmiotowi, w związku z czym jego decyzja ma wpływ na krąg Wykonawców, którzy mogą złożyć ważną ofertę. naruszenie artykułu 36 ustawy PZP, w tym: ust. 1 zawartość specyfikacji istotnych warunków zamówienia, brak pełnej informacji o warunkach udziału w postępowaniu oraz kryteriach oceny ofert (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 9 korekta w wysokości 25%), Przykład: ( ) aby zachować przejrzystość postępowania, należy doprecyzować opis ocenianych podkryteriów oraz podać ich wagę. W przedmiotowym postępowaniu nie zawarto precyzyjnej informacji za co w danym podkryterium wykonawca może otrzymać np. 5, 10 lub 20 pkt. ( ) Należy podkreślić, że sposób oceny ofert powinien być tak skonstruowany, aby zapewniał obiektywną ocenę złożonych ofert. Oznacza to, że powinna zostać wyłączona możliwość subiektywnej, uznaniowej i dowolnej oceny dokonanej przez członków komisji przetargowej lub inne osoby wykonujące czynności w tym zakresie. Konieczne jest bowiem zapewnienie weryfikacji prawidłowości oceny ofert w szczególności przez wykonawców. Osiągnąć można to wyłącznie wtedy, gdy szczegółowość, kompletność i jednoznaczność opisu kryteriów oceny ofert umożliwia każdemu znającemu treść ofert dokonanie ich właściwej i obiektywnie uzasadnionej oceny oraz hierarchizacji w rankingu ofert najkorzystniejszych. W przedmiotowym postępowaniu pozostawiono członkom komisji dowolność oceny ofert w poszczególnych podkryteriach (od 0 do 20 pkt) dopuszczając w ten sposób subiektywną ocenę załączonych próbek. Zespół Arbitrów w wyroku z dnia 27 sierpnia 2007 r. (sygn. akt UZP/ZO/0-1373/04). wskazał, iż nie ulega wątpliwości, że kryteria oceny ofert powinny być tak skonstruowane, żeby do minimum ograniczyć subiektywne odczucia i osobiste preferencje członków komisji przetargowej. 40

41 naruszenie artykułu 22 ustawy PZP, w tym: ust. 1 oraz 4 proporcjonalność warunku, dyskryminacyjne określenie warunków udziału w postępowaniu przez Beneficjentów (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 16 korekta w wysokości 5% - 25% w zależności od wagi nieprawidłowości), Przykład: Celem potwierdzenia spełnienia warunku sytuacji finansowej i ekonomicznej, wykonawca obowiązany był wykazać posiadanie ubezpieczenia od odpowiedzialności cywilnej w zakresie prowadzonej działalności o wartości co najmniej ,00zł. Wartość szacunkowa przedmiotowego zamówienia została ustalona na kwotę ,28 zł. wobec tego należy stwierdzić, iż Zamawiający naruszył art. 22 ust. 4 ustawy Pzp. Zgodnie z art. 22 ust. 4 ustawy pzp, opis sposobu dokonania oceny spełniania warunków, o których mowa w ust. 1, powinien być związany z przedmiotem zamówienia oraz proporcjonalny do przedmiotu zamówienia. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, iż wartość wymaganej polisy jest wyższa od wartości zamówienia, a zatem mamy do czynienia z warunkiem nieproporcjonalnym i wykraczającym poza konieczność osiągnięcia zamierzonego celu w postaci należytego wykonania zamówienia. naruszenie artykułu 30 ustawy PZP, w tym: ust. 1 poprzez opisanie przedmiotu zamówienia przez odniesienie się do norm, aprobat, specyfikacji technicznych i systemów odniesienia z naruszeniem ustawowej kolejności (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 19 korekta w wysokości 10%), Przykład: Opis przedmiotu zamówienia, ujęty w załączniku A i G do umowy zawiera nazwy rozwiązań technologicznych tj. QR Code oraz Dublin Core Metadata Initiative, które zdaniem IW objęte są konkretnymi normami ISO. Proszę o przeanalizowanie [prośba skierowana przez kontrolera WWPE do Beneficjenta] powyższego i w razie konieczności usunięcie ww. nazw i zastąpienie ich odpowiednimi normami na zasadach określonych w art. 30 ust. 1pkt 1 3 ustawy Pzp. Każdorazowo wskazane jest dopuszczenie rozwiązań równoważnych. Nieprawidłowość ta (naruszenie art. 30 ust. 1 upzp) może skutkować koniecznością naliczenia korekty finansowej w wysokości 10%, zgodnie z tabelą 1 poz. 19 Taryfikatora. ust. 4 - opisanie przedmiotu zamówienia przez odniesienie się do norm, aprobat, specyfikacji technicznych i systemów odniesienia bez dopuszczenia rozwiązań równoważnych (według taryfikatora, tabela nr 1, pkt 20 korekta w wysokości 5%), Przykład: Zamawiający, w SIWZ, w zakresie warunku dysponowania odpowiednim potencjałem technicznym oraz osobami zdolnymi do wykonania zamówienia postawił wobec Eksperta ds. nadzoru BHP wymóg posiadania uprawnień do wdrażania systemu BHP i audytora wewnętrznego systemu zarządzania bezpieczeństwem i higieną pracy według normy PN-N bez dopuszczenia równoważności dla wymaganej normy, co stanowi naruszenie art. 30 ust. 4 ustawy Pzp. Zgodnie z art. 30 ust. 4 ustawy Pzp, Zamawiający opisując przedmiot zamówienia za pomocą norm, aprobat, specyfikacji technicznych i systemów odniesienia, zobowiązany jest wskazać, że dopuszcza rozwiązania równoważne opisywanym. Zwrot równoważny oznacza możliwość uzyskania efektu założonego przez Zamawiającego za pomocą innych rozwiązań technicznych poprzez dopuszczenie ofert opartych na równoważnych ustaleniach. Ponadto w kontrolowanych zamówieniach wystąpił szereg uchybień formalnych, w przypadku których korekta finansowa nie zostaje naliczona. Dotyczy to m.in. ustalenia szacunkowej wartości zamówienia na błędnej podstawie (np. na podstawie kwot zawartych we wniosku o dofinansowanie), uchybień w zakresie niewłaściwego prowadzenia protokołu z postępowania, czy też uchybień związanych z błędami w umowie będącymi efektem 41

42 zamówienia publicznego. Występują także naruszenia formalne w zakresie wskazywania w specyfikacji błędnego kodu CPV. Pojawiają się również, już w trakcie samego postępowania, działania zamawiającego, które na etapie kontroli możemy zakwalifikować jako te, które nie skutkują naliczeniem korekty, np. wadliwie wypełniony protokół postępowania. To są naruszenia, uchybienia formalne, które nie skutkują naliczeniem korekty. (IDI_1) Weryfikacja zarówno każdego uchybienia formalnego jak i naruszenia skutkującego nałożeniem korekty finansowej każdorazowo dokonywana jest dla indywidualnego przypadku. Decyzje dotyczące naliczenia korekty, miarkowania korekty bądź odstąpienia od naliczenia korekty nie są wydawane automatycznie, wymagają analizy indywidualnego przypadku, której pracownicy WWPE dokonują w trakcie przeprowadzania kontroli. Ponadto WWPE w przypadkach wymagających dodatkowych opinii korzysta z wiedzy lub też zasięga stanowiska IP czy też UZP. Dodatkowe opinie pozyskiwane są drogą formalną, pisemną. W przypadku braku odpowiedzi na złożone przez WWPE pismo informujące, korespondencja jest ponawiana z nawiązaniem do poprzedniego pisma. Zasięgnięcie stanowiska UZP dokonywane jest po uprzednim poinformowaniu IP (oraz po określeniu stanowiska przez IP). Pracownicy WWPE do wszystkich postępowań podchodzą indywidualnie i rozpatrują je w kontekście konkretnych jednostkowych przypadków, charakterystycznych dla danego postępowania. W żadnym przypadku korekty nie są nakładane automatycznie. Z danych przedstawionych na Rysunku 3. wynika, że nieobligatoryjne kontrole ex-ante prowadzone przez WWPE pozwalają na wykrycie ewentualnych nieprawidłowości na najwcześniejszym etapie przygotowania postępowania, w wyniku czego Beneficjenci mają możliwość dokonania zmian w dokumentacji, a w efekcie uniknięcia na etapie kontroli expost nałożenia korekt finansowych podczas analizy dokumentów stwierdzono ponad 50% mniej uchybień wykrytych na etapie kontroli ex-post w stosunku do ex-ante. Kontrole exante są prowadzone jako działanie prewencyjne, na wniosek beneficjenta. Uwagi sporządzone w wyniku kontroli stanowią zalecenia, których uwzględnienie nie ma charakteru obligatoryjnego. Gdyby WWPE nie przeprowadzała kontroli ex-ante zamówień publicznych, wówczas nie udałoby się zidentyfikować błędów, które występują w przeprowadzonych postępowaniach, w związku z czym liczba stwierdzanych nieprawidłowości na etapie kontroli ex-post byłaby znacznie wyższa aniżeli obecnie 12, co skutkowałoby naliczaniem korekt finansowych. Kontrole ex-ante Analiza dokumentacji wykazała, iż na 50 przeprowadzonych kontroli zespół kontrolny WWPE zdiagnozował 211 przypadków nieprawidłowości/uchybień. Analiza wskaźników korekt, które mogłyby być nałożone na Beneficjentów wykazała, że w przypadku niewdrożenia wyników kontroli sporządzanych przez WWPE, Beneficjenci mogliby na etapie 12 Stan na r. 42

43 kontroli ex-post otrzymać korekty finansowe przy zastosowaniu następujących wskaźników korekty (Rysunek 4): Rysunek 4. Procentowe wskaźniki potencjalnej korekty wskazane w kontrolach ex-ante. Źródło: Opracowanie własne na podstawie przeprowadzonej analizy 50 dokumentacji pokontrolnych ex-ante. 100% wskaźnik korekty został określony w 1 kontroli w przypadku stwierdzenia naruszenia artykułu 93 ust. 1 pkt. 7 ustawy PZP. 25% wskaźnik korekty został wskazany w 60 kontrolach, w tym: art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 29 ust. 3 ustawy Pzp art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 i art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 29 ust. 2 i 3 ustawy Pzp art. 7 ust.1 i art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 22 ust. 4 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 10% wskaźnik korekty został wskazany w 68 kontrolach, w tym: art. 29 ust. 2 ustawy Pzp art. 29 ust. 3 ustawy Pzp art. 30 ust. 1 ustawy Pzp Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 5% wskaźnik korekty został wskazany w 81 kontrolach, w tym: art. 25 ust. 1 ustawy Pzp art. 29 ust. 3 ustawy Pzp art. 36 ust. 1 pkt 5 ustawy Pzp art. 30 ust. 4 ustawy Pzp art. 29 ust. 1 ustawy Pzp 16 wskazań 8 wskazań 7 wskazań 4 wskazania 3 wskazania 2 wskazania 2 wskazania 18 wskazań 53 wskazania 3 wskazania 2 wskazania 10 wskazań 16 wskazań 11 wskazań 9 wskazań 7 wskazań 6 wskazań 43

44 art. 29 ust. 2 ustawy Pzp art. 25 ust. 1 w zw. z art. 7 ust. 1 ustawy Pzp art. 36 ust. 5 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 w zw. z art. 25 ust. 1 ustawy Pzp Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 6 wskazań 2 wskazania 2 wskazania 2 wskazania 2 wskazania 18 wskazań 2% wskaźnik korekty został określony w 1 kontroli w przypadku stwierdzenia naruszenia artykułu 41 ustawy PZP. Kontrole ex-post Analiza dokumentacji wykazała, iż na 50 przeprowadzonych kontroli ex-post WWPE zdiagnozowała 94 przypadki nieprawidłowości/uchybień, natomiast korekta finansowa nałożona została jeden raz w ramach każdej w kontroli (w przypadku zdiagnozowania więcej niż jednego uchybienia/nieprawidłowości naliczono najwyższą ze wskazanych korekt). Poniżej przestawiono rozkład procentowy korekt finansowych ze względu na wysokości wskaźnika procentowego nałożonej korekty (Rysunek 5): Rysunek 5. Struktura liczbowa nałożonych korekt ze względu na wysokość wskaźnika procentowego. Źródło: Opracowanie własne na podstawie przeprowadzonej analizy 50 dokumentacji pokontrolnych ex-post. Największą liczbę korekt finansowych (37 przeprowadzonych kontroli) nałożono przy zastosowaniu 5% wskaźnika korekty, co stanowi 74% wszystkich nałożonych korekt. Następnie 6 razy zastosowano 10% wskaźnik, podobnie 25% wskaźnik (6 razy), co stanowi łącznie 24% nałożonych korekt oraz 1 raz zastosowano 100% wskaźnik, co stanowi 2% wszystkich nałożonych korekt. 100% wskaźnik korekty wskazano 1 raz w przypadku przeprowadzenia postępowania bez zastosowania zapisów ustawy PZP. 44

45 25% wskaźnik korekty wskazano 11 razy, w tym: art. 40 ust. 1 ustawy Pzp w zakresie niezgodności z wymogami wskazanymi w 11 Umowy o dofinansowanie Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 10% wskaźnik korekty wskazano 9 razy, w tym: art. 29 ust. 3 ustawy Pzp art. 29 ust. 2 ustawy Pzp Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 5% wskaźnik korekty wskazano 73 razy, w tym: art. 25 ust. 1 ustawy Pzp art. 29 ust. 2 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 30 ust. 4 ustawy Pzp art. 29 ust. 3 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 ustawy Pzp art. 7 ust. 1 w zw. z art. 22 ust. 4 ustawy Pzp art. 24 ust. 1 ustawy Pzp Inne (naruszenia, które pojawiły się w analizowanych dokumentach jednokrotnie) 2 razy 2 razy 7 razy 2 razy 2 razy 5 razy 16 razy 13 razy 7 razy 6 razy 5 razy 3 razy 3 razy 2 razy 18 razy Ilość zastosowanych wskaźników korekty finansowej wraz z potencjalnymi korektami określonymi w wyniku zdiagnozowania nieprawidłowości w trakcie weryfikacji ex-ante wskazuje na dużą efektywność prowadzonych kontroli (zarówno w zakresie prewencyjnym, jak i skutkującym naliczeniem korekty finansowej). Rekomenduje się kontynuację prowadzenia weryfikacji ex-ante, celem zapobiegania popełniania błędów przez Beneficjentów oraz kontroli ex-post celem wykrycia nieprawidłowości/uchybienia popełnionego przez Beneficjenta. Jakiej potencjalnej wartości błędów/nieprawidłowości udało się uniknąć dzięki kontrolom ex-ante? Kontrole ex-ante zamówień publicznych, realizowane przez WWPE w ramach 7 os. oraz Działania 8.3 PO IG (w mniejszym stopniu w ramach Działania 8.4, ze względu na specyfikę Beneficjentów) mają na celu przede wszystkim diagnozę potencjalnie możliwych do wystąpienia w przyszłości nieprawidłowości w prowadzeniu postępowań o udzielenie zamówienia publicznego oraz przedstawienie Beneficjentom propozycji konkretnych działań, które powinni podjąć, aby przeprowadzić postępowania zgodnie z przepisami ustawy PZP. Kontrole te są szczególnie istotne dla tych Beneficjentów, którzy ze względu na popełnione błędy proceduralne w ramach przetargów, musieliby dokonać zwrotu części środków 45

46 finansowych po naliczeniu przez IW korekt finansowych, zgodnych z zapisami Taryfikatora 13. Analizując efekty prowadzonych kontroli ex-ante, należy przede wszystkim zwrócić uwagę na korzyści finansowe wynikające z tzw. uratowanych środków finansowych, dzięki przeprowadzonym kontrolom. Uratowane środki finansowe można podzielić na dwie grupy. Z jednej strony, będą to tzw. faktycznie uratowane środki, które można oszacować na podstawie analizy tych kontroli ex-ante, w wyniku których zostały wskazane nieprawidłowości mogące skutkować korektą finansową, a następnie, podczas kontroli expost uzyskano wynik pozytywny. Taka sytuacja dotyczy przede wszystkim 7 os., w ramach której skala prowadzonych kontroli ex-ante jest największa. Z drugiej strony, można wyróżnić tzw. potencjalnie uratowane środki, czyli te, które dotyczą kwot wynikających z procentowych wartości korekt wykrytych w ramach kontroli ex-ante, w sytuacji, w której nie zostały jeszcze przeprowadzone kontrole ex-post tychże postępowań. Z informacji uzyskanych z WWPE, według stanu na dzień r. wynika, że kontrole ex-ante postępowań przetargowych mają wysoki walor edukacyjny dla Beneficjentów. W zdecydowanej większości (93,3%) przypadków, w ramach 7 os., Beneficjenci, którym na etapie kontroli ex-ante wskazano zalecenia pokontrolne, wynikające z nieprawidłowości mogących skutkować konsekwencjami finansowymi (korektami), dokonali stosownych poprawek w dokumentacjach przetargowych i na etapie kontroli ex-post nie znaleziono żadnych nieprawidłowości.. W ten sposób, kwota faktycznie uratowanych środków w ramach omawianych postępowań wyniosła ,50 zł ( ). Naliczona korekta, pomimo wcześniejszych kontroli ex-ante wyniosła zł 15. Stosunek środków utraconych do uratowanych przejrzyście ukazuje poniższy Rysunek: 13 Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE 14 Przyjęto średni kurs euro NBP z dnia 1 października 2013 roku: 1 =4,22 zł. 15 Środków uratowanych, potencjalnie uratowanych oraz utraconych w ramach 7 os. nie można porównać z analogicznymi środkami z Działania 8.3 ze względu na różną skalę wartości projektów. 46

47 Rysunek 6. Zestawienie wartości potencjalnych, uratowanych i utraconych w 7 os. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego. Przy analizach uwzględniono maksymalne możliwe wartości procentowe korekty (w różnych okresach Taryfikator przewidywał wartości korekty mieszczące się w przedziałach procentowych). Stosowne zestawienia tabelaryczne prezentujące postępowania wraz z uratowanymi kwotami oraz kwotami, których nie udało się uratować, znajdują się poniżej. 47

48 Tabela 3. Postępowania, w ramach 7 os., w ramach których zostały uratowane środki finansowe Nazwa Beneficjenta Główny Urząd Geodezji i Kartografii Główny Urząd Geodezji i Kartografii Ministerstwo Finansów - Służba Celna Centrum Projektów Informatycznych Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (KZGW) Krajowy Zarząd Gospodarki Wodnej (KZGW) Przedmiot postępowania Usługi doradczo-konsultingowe dla projektów GEOPORTAL 2 I TERYT 3. Rozwój metadanych oraz harmonizacja zbiorów i usług danych przestrzennych dla tematów ujętych w 2 i 3 grupie tematycznej stawy o IIP w projekcie GEOPORTAL 2. Zaprojektowanie, wykonanie, wdrożenie, rozwój i wsparcie utrzymania Portalu Informacyjnego i Komunikacyjnego Służby Celnej (ECIP/SEAP). Max. korekta (%) Wartość umowy brutto Max. wartość "uratowanej" kwoty ,13 zł ,03 zł ,00 zł ,50 zł ,00 zł ,00 zł Dostawa sprzętu na potrzeby ośrodka przetwarzania epuap ,14 zł ,01 zł Dostawa licencji na oprogramowanie komputerowe GIS ,50 zł 763,65 zł Dostawa sprzętu komputerowego i akcesoriów komputerowych ,60 zł (I część), ,00 zł (II część) 6 881,40 zł Główny Urząd Statystyczny Rozbudowa architektury Portalu Sprawozdawczego GUS ,00 zł 7 500,00 zł Ministerstwo Finansów Wdrożenie Centralnego Systemu Monitorowania (CSM) ,00 zł ,75 zł Zakup stanowisk dostępowych, czytników kart oraz monitorów na potrzeby zintegrowanego systemu informatycznego Centrum Projektów powiadamiania ratunkowego, umożliwiającego przyjęcie i Informatycznych rejestrację zgłoszeń na numer alarmowy 112 oraz inne numery alarmowe ,46 zł ,82 zł Centrum Projektów Informatycznych Ministerstwo Finansów Służba Celna Ministerstwo Finansów - Służba Celna Dostawa macierzy i przełączników sieciowych na potrzeby ośrodka przetwarzania epuap. Zaprojektowanie, realizacja, dostawa, wdrożenie i utrzymanie Systemu MCA. Dostawa sprzętu wraz z usługami towarzyszącymi dostawie oraz migracja systemów informatycznych Resortu Finansów cz. II ,80 zł ,14 zł ,60 zł ,65 zł ,00 zł ,00 zł 48

49 Główny Urząd Statystyczny Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (IMGW konsorcjant KZGW w ramach projektu ISOK) Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (IMGW konsorcjant KZGW w ramach projektu ISOK) Ministerstwo Finansów Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (IMGW konsorcjant KZGW w ramach projektu ISOK) Główny Urząd Statystyczny Ministerstwo Finansów Ministerstwo Finansów Instytut Meteorologii i Gospodarki Wodnej (IMGW- konsorcjant KZGW w ramach projektu ISOK) Rozbudowa funkcjonalna oprogramowania Portalu Sprawozdawczego GUS wraz ze wsparciem podczas instalacji i wdrożenia na potrzeby projektu SISP. Dostawa sprzętu komputerowego wraz z oprogramowaniem dla projektu Informatyczny System Osłony Kraju przed nadzwyczajnymi zagrożeniami - ISOK, w szczególności do obsługi Systemu Zarządzania Numerycznym Modelem Terenu. Dostawa, instalacja, wdrożenie i integracja z systemami Zamawiającego systemów sieci komputerowej, jak i rozległej sieci przesyłania danych dla jednostek ZGW. Doposażenie Centrum Przetwarzania Danych MF w Radomiu w obszarze infrastruktury technicznej tj. energetyki, zasilania gwarantowanego, klimatyzacji, systemów bezpieczeństwa i systemu BMS w związku z migracją systemów informatycznych i użyczeniem powierzchni serwerowych. Dostawa oprogramowania specjalistycznego wraz z licencjami do oprogramowania, wsparciem technicznym i szkoleniem pracowników Zamawiającego dla projektu ISOK, Systemu Zarządzania NMT Dostawę i wdrożenie terminali komputerowych wraz z infrastrukturą sprzętowo-programową realizowanego w ramach projektu SISP. Zaprojektowanie, wykonanie, dostawa, instalacja, wdrożenie i wsparcie utrzymania oraz rozwój Systemu ZEFIR2. I faza budowy i wdrożenia platformy sprzętowo-programowej Systemu Informacyjnego Służby Celnej realizowanej w ramach projektu INFRA. Prace analityczne, projektowe, wdrożeniowo-implementacyjne oraz dokumentacyjne związane z przygotowaniem i wdrożeniem Systemu Zarządzania Numerycznym Modelem Terenu ,00 zł ,50 zł ,10 zł 5 118,81 zł ,05 zł ,01 zł ,00 zł ,00 zł ,00 zł ,20 zł ,75 zł ,19 zł ,40 zł ,35 zł ,21 zł ,05 zł ,00 zł ,00 zł 49

50 Główny Urząd Statystyczny Główny Urząd Statystyczny Ministerstwo Finansów Główny Urząd Statystyczny Główny Urząd Geodezji i Kartografii Ministerstwo Finansów Ministerstwo Finansów Rozbudowę Systemu Informacyjnego intranet, w tym wykonanie projektu technicznego, dostarczenie brakującej infrastruktury i licencji wraz z zapewnieniem wymaganych szkoleń i świadczeniem usługi asysty technicznej. Zaprojektowanie, budowa, konfiguracja i wdrożenie w jednostkach statystyki publicznej Systemu Edukacyjnego, tj. platformy do zarządzania szkoleniami oraz platformy e-learning wraz z 21 szkoleniami oraz dostarczenie specjalistycznego wyposażenia i oprogramowania wraz z zapewnieniem wymaganych szkoleń i świadczeniem usługi asysty technicznej. Zakup wyspecjalizowanych usług oraz produktów informatycznych dla potrzeb związanych z wytworzeniem, rozwojem i utrzymaniem Systemów AES i AIS. Budowa Systemu Prezentacji Informacji (SPI) w tym dostawa systemu zarządzania treścią (CMS) wraz z niezbędnymi komponentami i usługami związanymi z wdrożeniem. Przygotowanie organizacja i obsługa konferencji podsumowującej realizację projektu TERYT 2. Zaprojektowanie, wykonanie, wdrożenie, rozwój i wsparcie utrzymania Zintegrowanego Systemu Zarządzania Ryzykiem (ZISAR). Zaprojektowanie, wykonanie, dostawę, instalację, wdrożenie i wsparcie utrzymania oraz rozwój Systemu OSOZ 2. SUMA URATOWANYCH KWOT Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego ,32 zł ,83 zł ,39 zł ,35 zł ,65 zł ,27 zł ,00 zł ,00 zł ,00 zł 4 995,00 zł ,00 zł ,00 zł ,00 zł ,00 zł ,50 zł 50

51 Tabela 4. Postępowania, w ramach Działania 8.3, w ramach których mogą zostać uratowane środki finansowe Nazwa Beneficjenta Gmina Miasto Ostrów Wielkopolski Gmina Warta Gmina Ustroń Gmina Nowy Tomyśl Gmina Stęszew Gmina Stęszew Tytuł projektu Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu osób niepełnosprawnych Ostrowa Wielkopolskiego oraz Powiatu Ostrowskiego Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - Internet dla mieszkańców Gminy i Miasta Warta Równe e-szanse dla wszystkich - przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Mieście Ustroń Budowa gminnej infrastruktury dostępu do Internetu dla osób wykluczonych Zapewnienie dostępu do szerokopasmowego Internetu mieszkańcom Gminy Stęszew zagrożonym wykluczeniem cyfrowym Zapewnienie dostępu do szerokopasmowego Internetu mieszkańcom Gminy Stęszew zagrożonym wykluczeniem cyfrowym Wartość zamówienia Wskaźnik korekty min. wartość uratowanej kwoty max. wartość "uratowanej" kwoty zł zł zł zł zł zł zł zł zł zł bd bd bd zł zł zł zł zł zł Gmina Braniewo Gmina Braniewo w Internecie - surfuje po całym świecie zł zł zł Gmina Zagnańsk Województwo kujawskopomorskie Gmina Zielonka Gmina Zbójno Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu mieszkańców gminy Zagnańsk "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu na terenie województwa kujawsko-pomorskiego" Nie wyklucz@my, Internet zapewniamy - przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu mieszkańców Gminy Zielonka Internet krokiem w przyszłość - przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Zbójno zł zł zł zł zł zł zł zł zł zł zł zł 51

52 Gmina Glinojeck Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu mieszkańców gminy Glinojeck bd 5-10 bd bd Gmina Dobromierz Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Dobromierz zł zł zł Gmina Zielonka Nie wyklucz@my, Internet zapewniamy - przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu mieszkańców zł zł zł Gminy Zielonka Gmina Sokołów Eliminacja wykluczenia cyfrowego w Gminie Sokołów Małopolski Małopolski" zł zł zł Miasto Łomża Stop wykluczeniu cyfrowemu w mieście Łomża zł zł zł Gmina Czerwieńsk Internet dla mieszkańców Gminy Czerwieńsk - przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu zł zł zł Gmina Strzegowo Likwidacja barier wykluczenia cyfrowego na obszarze Gminy Strzegowo bd 5-10, 100 bd bd Gmina Leżajskl Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Leżajsk zł zł zł Gmina Białe Błota Internet dla wszystkich- przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Białe Błota zł zł zł Gmina Oborniki Internet bliżej Ciebie zł zł zł Gmina Sępólno Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu w Gminie Krajeńskie Sępólno Krajeńskie zł zł zł Powiat przysuski einclusion - zapobieganie wykluczeniu cyfrowemu w Powiecie Przysuskim zł zł zł Gmina Miasto Świdnica "Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu - einclusion w Gminie Miasto Świdnica" zł zł zł Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych przekazanych przez Zamawiającego SUMA POTENCJALNIE URATOWANYCH KWOT zł zł 52

53 Trudno jednoznacznie oszacować kwotę uratowanych środków w ramach realizowanych kontroli ex-ante postępowań prowadzonych w ramach Działania 8.3. Wynika to z faktu, iż spośród 27 postępowań, które podlegały kontroli ex-ante, na moment sporządzania raportu, jedno postępowanie kontrolowane było w ramach ex-post. W wyniku kontroli udało się uratować maksymalnie zł. Potencjalne środki, jakie mogły zostać uratowane w wyniku przeprowadzenia kontroli ex-ante mieszczą się w przedziale od zł do zł. Można je wyznaczyć, zakładając, iż gdyby nie przeprowadzono kontroli exante, w wyniku przedłożenia przez Beneficjenta wydatków, poniesionych w ramach wadliwie przeprowadzonych postępowań, do poświadczenia na Beneficjenta nałożona zostałaby korekta, natomiast przeprowadzenie kontroli ex-ante i zastosowanie się Beneficjentów do wskazówek IW, może te środki uratować. Kwota potencjalnie uratowanych środków mieści się w przedziale kwotowym pomiędzy nałożeniem najwyższego i najniższego wskaźnika korekty 16. Uratowane środki w ramach kontroli ex-ante 7 os.: ,50 zł, Potencjalnie uratowane środki w ramach kontroli ex-ante Działania 8.3 [w przedziale]: zł. Na podstawie zaprezentowanych wyników uratowanych oraz potencjalnie uratowanych środków dostrzegalna jest waga kontroli zawierania umów w całym procesie kontroli projektów realizowanych w ramach 7 os., Działania 8.3 i Działania 8.4 POIG. Kontrole exante oraz ex-post pozwalają na wykrywanie naruszeń w najistotniejszym elemencie realizacji projektu prowadzenia postępowań przetargowych. Zastosowanie się Beneficjentów do wyników kontroli ex-ante pozwala na wyeliminowanie naruszeń, które w wielu przypadkach na etapie kontroli ex-post skutkowałyby naliczeniem korekty finansowej. Nałożenie korekty finansowej w wyniku kontroli ex-post skutkuje zwrotem przez Beneficjenta bądź niepoświadczeniem środków finansowych w wartości procentowej odpowiadającej nałożonej korekcie. Rekomenduje się zatem promowanie kontroli ex-ante na szerszą skalę, celem ograniczenia występowania nieprawidłowości na etapie kontroli ex-post. Kontrola ex-ante Jaki jest odbiór wśród beneficjentów kontroli ex-ante postępowań, ze wskazaniem rezultatów? Czy zdarzają się przypadki niewdrożenia wyników kontroli ex-ante pomimo stwierdzenia uchybień/ nieprawidłowości skutkujących korektą finansową/ niekwalifikowalnością wydatków? Jeśli tak, co jest główną przyczyną takiego działania? 16 Zgodnie z dokumentem Wymierzanie korekt finansowych za naruszenia prawa zamówień publicznych związane z realizacją projektów współfinansowanych ze środków funduszy UE w przypadku wykrycia w postępowaniu o udzielenie zamówienia publicznego dwóch lub większej ilości przypadków niezastosowania zasad zamówień, należy zastosować korektę finansową o największej wartości procentowej.

54 Prowadzenie kontroli ex-ante pozytywnie wpływa na jakość realizowanych przez Beneficjentów postępowań. Dla większości Beneficjentów wskazanie uchybień/ nieprawidłowości oraz przekazanie zaleceń pokontrolnych okazuje się być pomocne w prawidłowym przygotowywaniu dokumentacji, a następnie bezproblemowym przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia. [opinia o odbiorze kontroli ex-ante] Bardzo pozytywnie. Jako pomoc Beneficjentowi w wykrywaniu nieprawidłowości w opracowywanej dokumentacji przetargowej i minimalizowaniu ryzyka naliczenia korekt finansowych. (IDI_7) Uważam, że realizacja i sama idea kontroli ex-ante jest jak najbardziej zasadna. Otrzymując wyniki kontroli mamy możliwość wprowadzenia zmian, czyli zastosowania się do oczekiwań instytucji, która nam przyznaje finansowanie. Więc jest to super sprawa i uważam, że jest to też ukłon w stronę beneficjenta, że instytucja pomaga kształtować w odpowiedni sposób dokumentacje. (IDI_8) Uważam, że kontrola jest ważna w kontekście szczególnie tego, co nas czeka już po realizacji projektu, dlatego że różne instytucje do nas przychodzą na kontrole. Jest to dla nas bardzo ważne, jeżeli mamy zatwierdzoną dokumentację właśnie z postępowania, bo na to zwracana jest szczególna uwaga. Nawet jak jakieś uchybienia zostaną zdiagnozowane, to w trakcie realizacji staramy się wdrażać nowe postępowania w tym zakresie. Także jest bardzo pomocne. (IDI_9) Wyniki kontroli ex-ante pozwalają wyeliminować błędy w przygotowaniu dokumentacji, w wyniku czego Beneficjenci unikają sytuacji, w których wydatki zostają uznane za niekwalifikowane oraz nałożenia korekty finansowej. W opinii zaledwie 2% respondentów badania kontrola nie wnosi nic nowego do sposobu przeprowadzania postępowań o udzielenie zamówienia, w związku z czym jest ona dla nich bezużyteczna zbędna (Rysunek 7). Podczas prowadzenia badania CAWI nie zdiagnozowano, czy w trakcie przeprowadzania kontroli postępowań u Beneficjentów, dla których jest ona bezużyteczna stwierdzono nieprawidłowości/ uchybienia. Nie można jednak wykluczyć, iż są to Beneficjenci, którzy nie popełniają błędów w zakresie stosowania ustawy PZP, zatem niestwierdzane są u nich uchybienia, w efekcie czego nie nakładane są korekty finansowe - dokumentacja tych Beneficjentów może być przygotowana w każdym przypadku prawidłowo, w efekcie czego uznają oni kontrole za zbędne. Podczas realizacji badania CAWI prawie 27% respondentów nie potrafiło jednoznacznie określić użyteczności kontroli ex-ante postępowań ze wskazaniem uchybień/nieprawidłowości. Udzielenie odpowiedzi nie mam zdania na pytanie: Jak odbiera Pan/i kontrolę ex-ante postępowań ze wskazaniem uchybień/nieprawidłowości oraz przekazaniem zaleceń pokontrolnych? może wynikać z faktu, iż wyniki kontroli nie zostały uwzględnione przez Beneficjentów w przygotowanej dokumentacji, w efekcie trudno ocenić, czy kontrola była przydatna, czy też nie lub Beneficjenci nie otrzymali jeszcze informacji z wynikami kontroli. Od chwili wprowadzenia tego typu kontroli [ex-ante] dla Beneficjentów w Projekcie nie wystąpiły przypadki naliczenia korekty finansowej. Przekazywana dokumentacja jest szczegółowo kontrolowana przez Instytucję Wdrażającą, a ewentualne zapisy, które mogłyby zagrażać naliczeniem korekty finansowej 54

55 wskazywane są w ustaleniach z przeprowadzonej kontroli oraz odpowiednio, zgodnie z zaleceniami modyfikowane przez Zamawiającego. (IDI_7) Rysunek 7. Użyteczność kontroli ex-ante postępowań ze wskazaniem uchybień/nieprawidłowości oraz przekazaniem zaleceń pokontrolnych w opinii Beneficjentów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Rysunek 8. Rozkład odpowiedzi Beneficjentów na pytanie, czy zdarzyły się sytuacje niewdrożenia wyników kontroli ex-ante, pomimo stwierdzenia uchybień/nieprawidłowości skutkujących korektą finansową Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. 77,7% badanych wdraża wyniki kontroli. Kontrole ex-ante stanowią swego rodzaju przeniesienie ciężaru odpowiedzialności związanego z dopracowaniem dokumentacji z Beneficjenta na WWPE Beneficjentom łatwiej jest ustosunkować się do stwierdzonych 55

56 nieprawidłowości/uchybień, aniżeli zdiagnozować je samodzielnie, w efekcie - dokonać poprawek. Czy zdarzyło się, iż nie wdrożyli Państwo wyników kontroli ex-ante, pomimo stwierdzenia uchybień/ nieprawidłowości skutkujących korektą finansową? Nie. Zalecenia WWPE będące wynikiem przeprowadzonych kontroli ex-ante były wdrażane przez Zamawiającego w opracowywanej dokumentacji przetargowej. (IDI_7) W sytuacjach. gdy zdaniem Beneficjenta specyfika zamówienia nie pozwala wprowadzić modyfikacji w dokumentacji przetargowej, Beneficjenci dostrzegający użyteczność kontroli, składają pismo wyjaśniające (uzasadniające) niewdrożenie zaleceń. ( ) w większości są uwzględniane [zalecenia]. Czasami zdarzają się sytuacje, w których specyfika zamówień nie pozwala wprowadzić proponowanej zmiany, jednak sytuacje takie staramy się uzasadniać, opisać w odpowiedzi na zalecenia. (IDI_8) Sytuacje niewdrożenia przez Beneficjentów wyników kontroli ex-ante, pomimo stwierdzenia przez zespół kontrolny uchybień/nieprawidłowości skutkujących korektą finansową/ niekwalifikowalnością wydatków, można uznać za sporadyczne (jednostkowe). Główną przyczyną niewdrażania zaleceń jest przekonanie Beneficjentów o poprawności sformułowanych zapisów SIWZ, czy też OPZ, przy jednoczesnym przekonaniu Beneficjenta o niezrozumieniu (lub też braku wiedzy merytorycznej) ich istoty przez członka zespołu kontrolnego. Beneficjenci często nie mają świadomości, iż zalecenia WWPE odnoszą się do danego postępowania, wynikają bezpośrednio z obowiązków nałożonych przez ustawę PZP oraz zasad określonych przez KE. Pomimo zaleceń kontrolera odnoszących się do Wytycznych, Beneficjenci pozostają w przekonaniu, iż konieczne jest uwzględnienie w dokumentacji przetargowej użytych zapisów istotnych i niezbędnych z ich punktu widzenia. Zmiany w SIWZ proponowane przez WWPE w pewnym zakresie wynikały z braku wiedzy merytorycznej kontrolujących oraz szablonowego podejścia do kwestii ograniczenia konkurencji. Zamawiający sformułował warunki udziału w postępowaniu w formie, która wyeliminowałaby niedoświadczonych Wykonawców i zagwarantowałyby wysoką jakość dostarczonych produktów. (CAWI) Podczas realizacji badania zdiagnozowano, iż w zespołach kontrolnych brakuje wsparcia eksperckiego w zakresie wiedzy i kompetencji informatycznych (co wiąże się z opinią Beneficjentów dotyczącą braku pełnej wiedzy merytorycznej pracowników WWPE dotyczącej systemów informatycznych opisywanych przez Beneficjentów w dokumentach przetargowych). Brakujące wsparcie dotyczy przede wszystkim postępowań skomplikowanych występujących w szczególności w 7 os. Przetargi ogłaszane w Działaniu 8.3 oraz 8.4. często dotyczą zakupów podobnych urządzeń bywają schematyczne. Nie zawsze potrafimy sobie poradzić w danym przypadku, jeśli chodzi o wiedzę dotyczącą systemów informatycznych (IDI_1) Wydaję mi się, że żaden z pracowników wydziału kontroli nie ma fachowej wiedzy informatycznej - potwierdzonej wykształceniem informatycznym. (IDI_3) 56

57 Wiedza z zakresu IT potrzebna jest na poszczególnych etapach kontroli postępowań (np. diagnoza poprawności OPZ). Brak eksperta z zakresu informatyki wynika z przydzielonych etatów w Wydziale Kontroli Zamówień Publicznych, tzn. etat informatyczny nie jest przewidziany w ramach zespołu kontrolnego. Osoba o wykształceniu informatycznym stanowiłaby dodatkowe wsparcie dla kontrolerów w zakresie diagnozy poprawności zapisów w dokumentach przetargowych, które mogą stanowić ograniczenie konkurencji, w efekcie czego informacje pokontrolne opierałyby się nie tylko na weryfikacji przepisów prawa zamówień publicznych. W wyniku zatrudnienia eksperta, przeprowadzane kontrole mogłyby być realizowane sprawniej, ponadto wątpliwości Beneficjentów w zakresie braku wiedzy merytorycznej pracownika dokonującego kontroli postępowania zostałyby zminimalizowane. Trzeba przyznać, że wykształcenie informatyczne jest potrzebne ( ) przydałoby się posiadać jakiegoś eksperta wewnętrznego czy choć pracownika [z wykształceniem informatycznym]. (IDI_5). [wsparcie eksperta] to by było bardzo dobre rozwiązanie w szczególności do art. 29 ust. 3. Nazwy własne jesteśmy w stanie sami dostrzec, natomiast trudno jest udowodnić na etapie kontroli ex-post przedstawić twarde dowody, że naruszenie występuje, że dany opis przedmiotu zamówienia wskazuje na konkretny produkt. Brakuje mocnego argumentu, osoby, która mogłaby wesprzeć specjalista wie, czym dany produkt się charakteryzuje, co, z jakimi certyfikatami i standardami działa. (IDI_2) Należy podkreślić, że pracownicy WKZP WWPE pogłębiają swoją wiedzę w zakresie informatyki (deklaratywnie). Wydaje się jednak, iż w przypadku postępowań skomplikowanych samodzielne dokształcanie może okazać się nie wystarczające lub też może wydłużać czas kontroli w wyniku poszukiwania informacji, które umożliwiają pracownikowi WWPE ocenę poprawności dokumentacji przetargowej w zakresie informatycznym. Zdaniem ewaluatora, mimo wiedzy posiadanej przez kontrolerów oraz podejmowanych przez WWPE działań w zakresie współpracy z firmami doradczymi, którym zlecane są kontrole postępowań, zasadnym jest włączenie do podmiotu kontrolującego eksperta w zakresie IT, który stanowiłby bieżące wsparcie dla kontrolerów zatrudnionych w WKZP. Ponadto włączenie do zespołu niniejszego eksperta umożliwiłoby prowadzenie czynności kontrolnych w zespołach liczących co najmniej dwóch kontrolerów (zgodnie z Kodeksem etyki kontrolera WWPE). W opinii ewaluatora Beneficjenci w przypadku wątpliwości dotyczących wskazanych przez WWPE zaleceń w wyniku kontroli (ex-ante) powinni konsultować je (przekazać wyjaśnienia) przed uwzględnieniem w dokumentacji przetargowej z pracownikiem WWPE. Zalecenia nie powinny być ignorowane w wyniku poglądów Beneficjenta dotyczących kompetencji pracowników zespołów kontrolnych czy też specyfiki zamówienia. Po omówieniu wątpliwości (uzyskaniu informacji zwrotnej w zakresie złożonego wyjaśnienia) Beneficjent powinien uwzględnić ustalenia w dokumentacji przetargowej zważywszy na fakt, iż kontrola przed wszczęciem postępowania stanowi instrument o charakterze prewencyjnym, mający na celu umożliwienie Beneficjentowi zmian w dokumentacji przetargowej tak by mógł uniknąć popełnienia błędu skutkującego nałożeniem korekty finansowej. 57

58 Czy przeprowadzone kontrole procedur zawierania umów wpłynęły na ograniczenie nieprawidłowości/ uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? Jeśli tak, to w jaki sposób? Jaki wpływ, na jakość przeprowadzanych przez Beneficjentów postępowań miało przeprowadzenie kontroli ex-ante? Zdaniem ewaluatora, wszystkie wyniki kontroli bez względu na tryb kontroli (ex-ante lub expost) mają dla Beneficjenta charakter materiału pomocnego w przygotowaniu i przeprowadzaniu kolejnych postępowań, co jest również potwierdzone powyższymi wynikami badań. Kontrole procedur zawierania umów mogą wpływać na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej w sytuacji, gdy Beneficjent stosuje się do zaleceń zawartych w informacji pokontrolnej w ramach przeprowadzonej kontroli ex-ante, bądź jeśli wykorzystuje wiedzę zdobytą w wyniku wcześniej przeprowadzanych kontroli ex-ante oraz ex-post dotyczących kolejnych postępowań. Kontrole ex-ante Kontrola ex-ante może wpływać na ograniczenie nieprawidłowości na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej, jednak wpływ ten jest zależny od terminu przeprowadzenia kontroli w stosunku do ogłoszenia przetargu przez Beneficjenta. Termin przeprowadzenia kontroli jest natomiast zależny przede wszystkim od daty przedłożenia przez Beneficjentów dokumentacji do kontroli. Po kontroli ex-ante Beneficjenci mają możliwości poprawy dokumentacji, jednak sytuacja taka może skutkować wydłużeniem terminu składania ofert przez potencjalnych wykonawców, bądź też unieważnieniem przetargu w wyniku zdiagnozowania rażącej nieprawidłowości w procedurze przetargowej i kolejne jego ogłoszenie po dokonaniu zmian w dokumentacji. Beneficjenci mają zatem możliwość eliminowania nieprawidłowości/uchybień, jednak wpływa to na terminowość przeprowadzanych postępowań przetargowych. 58

59 Rysunek 9. Wpływ kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej opinia Beneficjentów, których postępowanie podlegało kontroli ex-ante Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Spośród badanych Beneficjentów, których postępowanie podlegało kontroli ex-ante, 42,3% jest zdania, iż kontrola procedur zawierania umów wpłynęła na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowywania dokumentacji przetargowej do kolejnych postępowań. Zdaniem badanych CAWI, kontrola ex-ante: Pozwalają uniknąć nieprawidłowych zapisów w dokumentacji przetargowej, dzięki czemu możliwa jest modyfikacja dokumentacji przetargowej dotyczącej postępowania, w ramach którego przeprowadzana była kontrola, jak również wykorzystania wiedzy na przyszłość. Beneficjenci są zdania, iż wyniki kontroli ex-ante niejednokrotnie mogą posłużyć lepszemu opracowaniu Opisu Przedmiotu Zamówienia, gdyż wiedzą, jakich błędów/uchybień mają się wystrzegać w przygotowaniu dokumentacji przetargowej w kolejnych postępowaniach. Wśród Beneficjentów, którzy nie dostrzegają wpływu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej, są przede wszystkim Beneficjenci, u których w trakcie kontroli ex-ante nie zdiagnozowano żadnych naruszeń. Duży udział odpowiedzi trudno powiedzieć (33,3%) należy tłumaczyć przede wszystkim brakiem możliwości zdiagnozowania wpływu dotychczas przeprowadzonych kontroli na przygotowanie dokumentacji przetargowej, ze względu na nieprzeprowadzanie przez Beneficjentów kolejnych postępowań, jak również brak wyników kontroli ex-post. 59

60 Rysunek 10. Wpływ kontroli ex-ante na jakość przeprowadzanych postępowań Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Wpływ przeprowadzonych kontroli ex-ante na jakość postępowań dostrzegają przede wszystkim Beneficjenci, którzy posiadają doświadczenie w kontroli ex-ante oraz ex-post. Dostrzegają oni bowiem bezpośrednie przełożenie wyników kontroli ex-ante na przeprowadzone postępowanie, które w wyniku wdrożenia zaleceń pokontrolnych, nie wpłynęło na wskazanie naruszeń na etapie kontroli ex-post. Widzimy, że z postępowania na postępowanie dokumentacja jest coraz lepsza jakościowo. W przypadku, gdy sprawdzaliśmy jedno postępowanie w trakcie kontroli ex-ante i wykryliśmy błędy, które pokazaliśmy Beneficjentowi, on zalecenia i nasze uwagi brał pod uwagę w przypadku następnego postępowania. Widzimy więc, że to wszystko ma sens i pozwala na przeprowadzanie postępowań o coraz lepszej jakości. (IDI_1) To są obszerne dokumentacje, dosyć skomplikowane pod względem natury tych zamówień. Na pewno [kontrole ex-ante] mają znaczący wpływ później na sam przebieg postępowania i jakość tych dokumentów. Pomagają uniknąć pewnych niedociągnięć. (IDI_8) Przeprowadzone kontrole procedur zawierania umów wpłynęły na ograniczenie nieprawidłowości/ uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej. Wpływ ten wynikał przede wszystkim, ze wskazywanych przez pracowników WWPE w kontroli ex-ante naruszeń oraz sposobów ich eliminacji. Beneficjenci czytając uważnie i analizując wyniki kontroli, przyczyny uznawania konkretnych zapisów SIWZ lub OPZ jako naruszenia, uczą się, jakich błędów nie popełniać przy opracowaniu dokumentacji do kolejnych przetargów. Kontrole ex-post Kontrola procedur zawierania umów w przypadku kontroli ex-post wpływa na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej w sytuacji, gdy Beneficjenci wykorzystują wiedzę zdobytą na podstawie otrzymanych wyników kontroli z wykrytymi nieprawidłowościami. Wiedzę tę Beneficjenci mogą jednak wykorzystać dopiero na etapie przygotowywania dokumentacji przetargowej do kolejnego postępowania. 60

61 Analizując odpowiedzi na pytania w CAWI: Czy przeprowadzone kontrole procedur zawierania umów wpłynęły na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej? wzięto pod uwagę odpowiedzi Beneficjentów, którzy realizowali więcej niż 1 projekt, gdyż z pewnością przeprowadzali więcej niż 2 postępowania. Spośród Beneficjentów, którzy uznali, iż przeprowadzona kontrola miała wpływ na dokumentację przetargową, większość (8 na 9 Beneficjentów) dostrzegła jej walor edukacyjny, który będzie wykorzystywany w przyszłych postępowaniach. Beneficjenci, którzy nie dostrzegają wpływu kontroli ex-post na prawidłowe przygotowanie dokumentacji przetargowej, uważają, że to kontrola ex-ante ma wpływ na procedurę zawierania umów. Dostrzegają oni większy walor edukacyjny płynący z kontroli ex-ante, niż kontroli ex-post. Rysunek 11. Wpływ kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości/uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej opinia Beneficjentów, których postępowanie podlegało kontroli ex-post Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Połowa Beneficjentów nie umie jednoznacznie określić wpływu kontroli procedur zawierania umów na ograniczenie nieprawidłowości na etapie przygotowywania dokumentacji przetargowej. Może to wynikać z faktu, iż kolejne postępowania mają inną specyfikę i nie da się bezpośrednio przełożyć pełnej wiedzy zdobytej w wyniku przeprowadzonej wcześniej kontroli ex-post. Podobnie jak w przypadku kontroli ex-ante, przeprowadzone kontrole procedur zawierania umów (ex-post) wpłynęły na ograniczenie nieprawidłowości/ uchybień na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej do kolejnych. Beneficjenci czytając uważnie i analizując wyniki kontroli, przyczyny uznawania konkretnych zapisów SIWZ lub OPZ jako naruszenia, uczą się, jakich błędów nie popełniać przy opracowaniu dokumentacji do kolejnych przetargów. Wiedza ta jednak nie jest w pełni wykorzystywana, gdyż Beneficjent obawiają się popełniania kolejnych uchybień/naruszeń w wyniku przeprowadzenia postępowania o innej specyfice niż to, które podlegało procesowi weryfikacji. Wraz 61

62 z doświadczeniem w realizowaniu postępowań o udzielenie zamówienia, Beneficjenci zdobywają cenne doświadczenie, które jest wykorzystywane w przyszłych postępowaniach, nie można jednak całkowicie wykluczyć ich udziału w kontrolach, ze względu na zagrożenie pojawienia się naruszeń/uchybień w postępowaniach o innej specyfice niż dotychczas realizowane. Pewnym rozwiązaniem dla Beneficjentów w zakresie prowadzenia postępowań o innej specyfice niż te, w których posiadają już doświadczenie, jest korzystanie z materiałów przygotowanych przez WWPE - publikacji oraz opinii prawnych dotyczących kwestii związanych z zastosowaniem PZP w postępowaniach. Beneficjenci, którzy mają już pewne doświadczenie w realizacji projektów i przeprowadzania postępowań, korzystają ze zdobytej wiedzy. Bardzo często bazują na dokumentacjach z poprzednich, poprawnie przeprowadzonych postępowań 17, natomiast powinni mieć możliwość zapoznawania się z innymi przykładami pojawiających się naruszeń oraz sposobów ich eliminacji. Zdobywana w ten sposób wiedza może stanowić dla nich pomoc przy przygotowywaniu kolejnych postępowań o specyfice innej, niż realizowane dotychczas. WWPE powinna zatem kontynuować wydawanie tego rodzaju publikacji, jak również innych działań realizowanych w ramach Projektu systemowego dla wspierania działań w zakresie budowy elektronicznej administracji realizowanego przez WWPE, które umożliwiają Beneficjentom poszerzanie swojej wiedzy w zakresie stosowania PZP. Do produktów projektu systemowego, które mają charakter edukacyjny dla Beneficjentów należy zaliczyć przede wszystkim: Analizy i ekspertyzy, Szkolenia, Seminaria i konferencje merytoryczne, Opinie prawne, Spotkania robocze. Ze względu na duże obciążenie pracą pracowników WWPE 18 wynikające z liczby realizowanych kontroli, należy przeanalizować, czy kontynuowanie zadań związanych z wydawaniem publikacji ora innych materiałów o charakterze edukacyjnym dla Beneficjentów, jest możliwe do przeprowadzenia w ramach istniejącej struktury, czy też powinno być zlecane firmom zewnętrznym. Ze względu na duży walor tych materiałów dla Beneficjentów, nie należy z nich rezygnować. Kiedy, w przypadku nie przeprowadzania kontroli ex-ante, nastąpiłaby kumulacja obligatoryjnych kontroli przed zatwierdzeniem wniosku o płatność? Jakie byłyby potencjalne skutki, w zakresie przedmiotowym, podmiotowym i finansowym. 17 Str Str

63 Końcowy okres wdrażania Programu skutkuje wzmożonym wpływaniem wniosków o płatność do Departamentu Funduszy Strukturalnych II WWPE. Kumulacja obligatoryjnych kontroli przed zatwierdzeniem wniosku o płatność następuje w III-IV kwartale roku. Wynika to przede wszystkim z zaplanowanych okresów realizacji projektów (np. działania zaplanowane do zakończenia na koniec roku kalendarzowego). Ilość przeprowadzonych kontroli ex-ante nie wpływa bezpośrednio na kumulację kontroli obligatoryjnych, jednakże gdyby Beneficjenci nie składali wniosków o przeprowadzenie kontroli ex-ante zamówień publicznych, niemożliwym byłoby identyfikowanie błędów mogących występować w postępowaniach zakończonych. W związku z tym można uznać, iż kontrole ex-ante wpływają pośrednio (na etapie zatwierdzania wniosku o płatność) na usprawnienie procesu weryfikacji wydatków, dzięki wcześniejszemu zapoznaniu się WKZP z dokumentacją przetargową kontrola ex-post przebiega sprawniej, proces weryfikacji wniosku o płatność ulega przyśpieszeniu. W przypadku złożenia wniosku o płatność wraz z dokumentacją przetargową, która wcześniej nie była weryfikowana, zatwierdzenie wniosku może trwać dłużej w stosunku do wniosku złożonego z dokumentacją po weryfikacji exante - musi zostać przeprowadzona analiza ex-post, czyli weryfikacja obszernej dokumentacji z przeprowadzenia postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. Jeśli w danym postępowaniu nie było kontroli ex-ante, stanowi to dla nas utrudnienie, ponieważ wpływającą dokumentacje badamy jakby od nowa od podstaw. W przypadku, gdy dane postępowanie było sprawdzone na kontroli ex-ante, posiadamy jakąś namiastkę tego, co nas czeka. (IDI_1) Najbliższa kumulacja kontroli ex-ante nastąpi w I kwartale roku 2014, natomiast kumulacja kontroli ex-post w kwartale III i IV kwartale 2013 roku. W roku 2014 przeprowadzone zostaną przede wszystkim kontrole w zakresie Działania 8.3 i 8.4. Z reguły, kumulacja następuje na koniec roku. Teraz przygotowujemy się na końcówkę roku, na to, że wpłynie bardzo dużo postępowań (już zaczyna wpływać bardzo dużo postępowań do kontroli). Moje doświadczenie pokazuje, że rzeczywiście im bliżej końca okresu programowania albo realizacji danego projektu, tym więcej jest postępowań do sprawdzenia. (IDI_1) Kumulacja zawsze jest pod koniec roku, niezależnie czy jest ex-ante, czy ex-post. (IDI_2) Kumulacja może nastąpić w sytuacji, kiedy w krótkim okresie czasu będzie dużo wniosków o płatność końcową do zatwierdzenia. (TDI_1) Kumulacja mogłaby nastąpić w okresach wzmożonego poświadczania wydatków. (TDI_2) Potencjalne ryzyka (skutki) związane z wystąpieniem kumulacji kontroli obligatoryjnych: zmniejszenie zdolności do pracy członków zespołów kontrolnych (zmęczenie), w efekcie zmniejszenie wydajności pracowników spowodowane nadmiarem przeprowadzanych kontroli w stosunku do ilości zatrudnionych pracowników, niewykrycie wszystkich nieprawidłowości w dokumentacjach przetargowych poddanych kontroli, w wyniku wysokiego obłożenia kontrolami pracowników, w efekcie brak naliczenia korekty finansowej, w przypadkach, w których powinna ona zostać nałożona, 63

64 przekraczanie terminów na przeprowadzenie kontroli określonych w Instrukcji Wykonawczej, a w efekcie negatywne postrzeganie WWPE, przekładające się na zniechęcenie Beneficjentów do kontroli Podsumowanie W ramach funkcjonującego systemu kontroli zawierania umów, WWPE realizuje kontrole exante oraz ex-post. Kontrole ex-ante (fakultatywne) są realizowane na szerszą skalę od czerwca 2012 roku na wniosek Beneficjenta, który chce poddać weryfikacji projekt swojej dokumentacji przetargowej. Zgodnie z Wytycznymi 19 kontrole ex-post mają charakter obligatoryjny i przeprowadzane są każdorazowo przed złożeniem przez Beneficjenta wniosku o płatność. Kontrole ex-ante mają zastosowanie do postępowań prowadzonych w ramach 7 os. oraz Działania 8.3, natomiast kontrole ex-post obejmują swoim zakresem 7 os. Działanie 8.3 oraz Działanie 8.4. W wyniku przeprowadzonych badań wykazano dużą skuteczność i efektywność kontroli ex-ante i ex-post, dzięki którym wykrywane są naruszenia w stosowaniu ustawy PZP. Kontrole ex-ante prowadzone w ramach 7 os. oraz Działania 8.3. wykrywają znacznie więcej naruszeń, niż ma to miejsce w trakcie kontroli ex-post. Struktura pojawiających się naruszeń, jest jednak niezmienna i do najczęściej występujących (zarówno w kontroli ex-ante jak również es-post) można wymienić: wskazywanie znaków towarowych (art. 29 PZP), przygotowanie i przeprowadzenie postępowania o udzielenie zamówienia w sposób niezapewniający zachowania uczciwej konkurencji oraz równego traktowania wykonawców (art. 7 PZP), proporcjonalność warunku, dyskryminacyjne określenie warunków udziału w postępowaniu przez Beneficjentów (art. 22 PZP), żądanie od wykonawców dokumentów nadmiernych w stosunku do wymaganych dokumentów lub też postawionych warunków postępowania (art. 25 PZP), brak pełnej informacji o warunkach udziału w postępowaniu oraz kryteriach oceny ofert (art. 36 PZP). W ramach diagnozowanych naruszeń, w wyniku kontroli ex-ante przedstawiano wskaźnik korekty, jaki może zostać nałożony na Beneficjenta oraz w wyniku kontroli ex-post wskaźnik korekty, jaki został nałożony na Beneficjenta. W wyniku kontroli ex-ante najczęściej stosowano wskaźnik korekty równy 5%, przy czym udział wskaźników 10% i 25% był zbliżony. W wyniku kontroli ex-post znacznie częściej nakładano korektę 5%, przy niskim udziale korekty 10% i 25%. 19 Wytyczne w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , Warszawa

65 Główną korzyścią wynikającą z prowadzonych kontroli ex-ante, szczególnie przed wszczęciem postępowania, jest możliwość prawidłowego przygotowania dokumentacji przetargowej, na skutek doprecyzowania treści SIWZ, ogłoszenia, umowy, a także zastosowania sprawdzonych, zaakceptowanych przez WWPE zapisów w dokumentacji. W efekcie beneficjent ma szansę uniknięcia nałożenia korekty finansowej na etapie kontroli ex-post, a podczas samego prowadzenia postępowania zmniejsza się ryzyko dużej liczby zapytań do SIWZ, dzięki zastosowaniu precyzyjnych i wyczerpujących zapisów w dokumentacji. Skuteczność kontroli ex-ante jest widoczna zestawiając ze sobą postępowania, które podlegały kontroli ex-ante, a następnie kontroli ex-post. Na etapie sporządzania niniejszego raportu w 7 os. zdiagnozowano 31 taki postępowań, które na etapie kontroli ex-ante posiadały wskazane naruszenia, które skutkowałyby nałożeniem korekty finansowej. Informacje i zalecenia pokontrolne w 29 przypadkach zostały uwzględnione przez Beneficjenta, w efekcie czego nałożono korektę jedynie w 2 przypadkach. Przeprowadzenie kontroli ex-ante przyczyniło się zatem do uratowania środków na poziomie ,50 zł. Postępowania w ramach Działania 8.3, które podlegały kontroli ex-ante, na etapie opracowania niniejszego raportu, nie podlegały jeszcze kontroli ex-post. Wiadomo natomiast, że gdyby wszyscy Beneficjenci zastosowali się do zaleceń i uwag dotyczących naruszeń pojawiających się w ich postępowaniach wskazanych w wynikach kontroli ex-ante, udałoby się uratować środku w przedziale zł. Kontrole ex-ante są zatem skuteczne i efektywne w perspektywie nienakładania na Beneficjentów korekt finansowych na etapie kontroli ex-post. Dzięki ich prewencyjnemu charakterowi, powinny być promowane na szerszą skalę w postępowaniach realizowanych w ramach 7 os. oraz Działania 8.3. Nie rekomenduje się jednak przeprowadzania kontroli exante w Działaniu 8.4, ze względu na znacznie niższe niż w przypadku pozostałych działań, prawdopodobieństwo pojawienia się naruszeń, skutkujących nałożeniem korekty finansowej. Realizacja kontroli ex-ante w Działaniu 8.4 przyczyniłaby się do zwiększenia obciążenia pracą pracowników WKZP, natomiast nie przyniosłaby efektów o tak dużej skali, jak w przypadku 7 os. oraz Działania 8.3. Zarówno kontrole ex-ante, jak również ex-post mają walor edukacyjny i przyczyniają się do ograniczenia liczby pojawiających się nieprawidłowości na etapie przygotowania dokumentacji przetargowej do kolejnych postępowań. Beneficjenci umieją wykorzystywać wiedzę zdobytą podczas przeprowadzonych kontroli, jednak istnieje w nich obawa popełnienia uchybień/nieprawidłowości na etapie opracowywania dokumentacji przetargowej do kolejnych postępowań w sytuacji, gdy przedmiot postępowania będzie charakteryzował się inną specyfiką, niż dotychczas przeprowadzanych postępowań. Ważne jest zatem przeprowadzanie kontroli ex-ante wśród Beneficjentów, którzy zgłoszą potrzebę jej przeprowadzenia. Wśród Beneficjentów doświadczonych należy natomiast promować przede wszystkim rozwiązania o charakterze doradczym/konsultacyjnym. 65

66 4. Ocena funkcjonującego systemu zarządzania i kontroli w IW 4.1. Wyniki badania Czy stworzony system kontroli zawierania umów wpływa na jakość prowadzonych postępowań przez Beneficjentów? Czy wpływa na ograniczenie nieprawidłowości w procedurach zawierania umów prowadzonych przez Beneficjentów? Obecny system kontroli zawierania umów wykorzystuje kontrole ex-ante, mające charakter fakultatywny i prewencyjny, oraz kontrole ex-post o charakterze obligatoryjnym 20. Kontrole ex-ante wpływają na jakość prowadzonych postępowań przez Beneficjentów, co wielokrotnie udowodniono w niniejszym raporcie. O dużej skuteczności prowadzonych kontroli ex-ante świadczy liczba wykrywanych w jej ramach naruszeń, jak również liczba eliminowanych naruszeń na etapie prowadzonego postępowania. W efekcie, uchybienia/nieprawidłowości w postępowaniach, które podlegały kontroli ex-ante, na etapie kontroli ex-post zdarzają się rzadko i mają charakter incydentalny. Wynikają przede wszystkim z braku pełnego zaufania Beneficjentów do wiedzy pracowników WWPE. Wśród Beneficjentów zdarzały się jednostkowe opinie, iż pracownicy WWPE mogą wykrywać uchybienia/naruszenie, gdyż nie uwzględnili specyfiki projektu realizowanego przez Beneficjenta. Niezmiernie ważna na tym etapie jest współpraca Beneficjentów z IW. Beneficjent posiada prawo wniesienia zastrzeżeń/wyjaśnień do wyników kontroli, jednak niezwykle ważne są również konsultacje z pracownikami WKZP. Beneficjenci powinni mieć świadomość możliwości korzystania z konsultacji z pracownikiem WKZP, który przeprowadza kontrolę ex-ante tak, by zdobyć pełną informację dotyczącą zdiagnozowanych przez pracownika naruszeń oraz propozycji ich rozwiązań. Beneficjent poprzez nawiązanie współpracy z pracownikiem WKZP, ustalenie sposobu poprawy dokumentacji, miałby świadomość współodpowiedzialności za opracowaną dokumentację. Jest to ważne, by zapobiec kreowaniu się u Beneficjentów przekonania, iż za poprawność dokumentacji do przetargu odpowiedzialni są pracownicy WKZP, skoro dokumentację tę weryfikowali. Konsultacje nie powinny mieć jednak charaktery nagminnego, by znacząco nie wpływać na obciążenie pracą pracowników WKZP. Beneficjent powinien uzyskiwać odpowiedź na nurtujące go pytania w zakresie dokumentacji przetargowej, jednak należy również odsyłać go do licznych publikacji oraz opinii prawnych tak, by samodzielnie poszukiwał niezbędnych informacji. Kontrole ex-ante O tym, iż Beneficjenci dostrzegają przydatność kontroli ex-ante świadczą odpowiedzi Beneficjentów na pytanie dotyczące oczekiwań względem kontroli. Spośród 45 respondentów, których postępowania podlegały procesowi kontroli ex-ante, 30 nie wniosło do niej żadnych uwag bądź oczekiwań na przyszłość. Oczekiwania pozostałych przedstawiono poniżej: 20 Zgodnie z Rozdziałem 5 Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , Warszawa

67 Tabela 5. Oczekiwania Beneficjentów względem kontroli ex-ante Oczekiwanie Liczba wskazań Krótszy termin weryfikacji dokumentacji 5 Kontrola powinna dawać pewność poprawności zastosowanych zapisów i procedur dotyczących PZP Częstsza współpraca z IW, możliwość wyjaśniania na bieżąco wątpliwości kontrolerów Kontrola prowadzona w sposób obiektywny i zindywidualizowany Dokonanie analizy przedmiotu zamówienia i przedstawienie potencjalnych ryzyk, które mogą pojawić się w procesie postępowania Zmniejszenie liczby dokumentów kserowanych dla kolejnych kontrolujących to samo postępowanie 1 1 Wskazanie konkretnych rozwiązań 1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Kontrole ex-post Dzięki kontrolom ex-post Beneficjenci zdobywają wiedzę na temat całości procedury dotyczącej zawierania umów. Pozwala ona wykrywać błędy na każdym etapie zawierania umowy z wybranym wykonawcą i to od Beneficjenta zależy, czy zdobyta w trakcie kontroli ex-post wiedza, posłuży do prawidłowego przeprowadzania postępowania o zamówienie w kolejnych etapach. Oczekiwania Beneficjentów względem kontroli ex-post wskazują, iż w wielu przypadkach chcieliby, by miała ona charakter kontroli edukującej, a nie tylko wykrywającej błędy, w wyniku których nakładane są korekty finansowe. Tak wyartykułowane oczekiwania, mogą stanowić jedynie życzenia Beneficjenta, które nie zostaną zrealizowane ze względu na ich oderwanie od przyjętego systemu kontroli zamówień. Należy jednak uświadamiać Beneficjentów, iż mają oni możliwość skorzystania z kontroli ex-ante, która ma charakter prewencyjny. Tabela 6. Oczekiwania Beneficjentów względem kontroli ex-post Oczekiwania Liczba wskazań Kontrola powinna pomagać korygować popełniane błędy i uczyć przygotowywania poprawnej dokumentacji 5 Szybszy czas realizacji kontroli i przekazania jej wyników 4 Zastosowanie bardziej zindywidualizowanego podejścia w zależności od beneficjenta i rodzaju postępowania. 2 Poinformowanie beneficjenta z odpowiednim wyprzedzeniem czasowym o kontroli Zebranie wyników pokontrolnych celem utworzenia podręcznika dobrych praktyk

68 Konsekwencje za popełnienia uchybienia (korekta finansowa) powinny dotyczyć proporcjonalnie takiej części kwoty zamówienia jakiej części dotyczyła 1 nieprawidłowość, a nie całości wartości, której dotyczył przetarg.: Poprzestanie na uwagach - bez nakładania kar. 1 Obiektywne przeprowadzenie kontroli 1 Powinna być zastąpiona kontrolą ex-ante przy postępowaniach o dużej wartości szacunkowej zamówienia 1 Dochowywany termin przeprowadzenia kontroli 1 Uwzględnianie kontroli organów krajowych, np. KIO 1 Wytyczne i porady dot. dalszych realizacji zadań w projekcie. 1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Oczekiwania względem kontroli ex-post zgłosiło 21 Beneficjentów - 25,9% badanych, u których przeprowadzana była jedynie kontrola ex-post. Pozostali Beneficjenci 74,1% (60 badanych), nie wyraziło w tym względzie swoich uwag, można zatem uznać, iż nie dostrzegają błędów w procesie przeprowadzenia kontroli ex-post i nie widzą również potrzeby zmian w jej zakresie. Stworzony system kontroli zawierania umów wpływa na jakość prowadzonych postępowań oraz ilość eliminowanych uchybień. Dzieje się tak przede wszystkim dzięki zastosowaniu kontroli ex-ante. Oczekiwania stawiane zarówno przed kontrolą ex-ante jak i ex-post wskazują, iż Beneficjenci nie mają większych zastrzeżeń co do funkcjonującego systemu kontroli. W oczekiwaniach stawianych kontroli ex-post, zaobserwować jednak można, iż Beneficjenci chcieliby, by miała ona charakter ostrzegający a nie skutkujący nałożeniem korekty finansowej. Beneficjenci wyrażający taką opinię zapewne nie mieli świadomości o możliwości wykorzystania kontroli ex-ante jako tej, która umożliwia korygować błędy i uchybienia. Rekomenduje się zatem prowadzenie działań informująco promocyjnych o kontroli ex-ante wśród Beneficjentów 7 os. i Działania 8.3. Kontrola ex-ante Czy funkcjonujący system kontroli prewencyjnej ma walor edukacyjny, z którego chętnie korzystają Beneficjenci czy też w kolejnych postępowaniach popełniają te same błędy? Wśród 27 badanych Beneficjentów, których postępowania podlegały kontroli ex-ante, 19 jest zdania, iż nie zdarzyło im się popełnić w kolejnych postępowaniach tych samych błędów, które były wykryte w wyniku kontroli ex-ante 21. Pozostałe 8 osób nie wskazało jednoznacznej odpowiedzi, co może świadczyć o tym, iż nie realizowali jeszcze 22 kolejnych postępowań, bądź nie przygotowali jeszcze dokumentacji do kontroli ex-post, dlatego też nie 21 Zobrazowanie wyników na Rys. 15, s Na czas przeprowadzanych badań. 68

69 są w stanie określić, czy uda im się uniknąć (bądź udało im się uniknąć w przypadku przeprowadzonego postępowania lecz nieprzekazanego do kontroli) popełniania po raz kolejny tych samych błędów. Wśród Beneficjentów, których postępowania podlegały zarówno kontroli ex-ante jak i ex-post, 14 z 18 uważa, iż nie popełnili w kolejnych postępowaniach błędów wykrytych podczas kontroli ex-ante, 3 osoby nie umiały jednoznacznie udzielić odpowiedzi na pytanie, natomiast jedna osoba wskazała, iż zdarzyło jej się popełnić ten sam błąd w wyniku nieuzyskania wyników kontroli. Weryfikując tę odpowiedź wraz z procedurą przeprowadzania kontroli zawartą w Instrukcji Wykonawczej 23 ustalającą każdorazowe sporządzenie wyników kontroli, opinię Beneficjenta należy uznać jako niewiele wnoszącą do przedmiotowego badania. Biorąc natomiast pod uwagę wszystkie pozostałe odpowiedzi, należy uznać, iż funkcjonujący system kontroli prewencyjnej, umożliwiający Beneficjentom skorzystanie z kontroli ex-ante prowadzonego postępowania posiada walor edukacyjny. Zdobyta w trakcie kontroli ex-ante wiedza Beneficjentów dotycząca pojawiających się nieprawidłowości bądź uchybień, pozwala ich uniknąć w kolejnych postępowaniach. Potwierdzają to Beneficjenci, którzy w badaniu CAWI jako jedną z metod skutecznego unikania popełniania tych samych błędów w procedurach przetargowych wskazują metodę ex-ante. Należy wykorzystywać w kolejnym postępowaniu wiedzę zdobytą przy takich okazjach jako kontrola exante, ponieważ taka kontrola ma charakter konsultacji bezpośrednich, takiego case study. Uwag przekazanych w wyniku kontroli ex-ante nie sposób przecenić. Nie da się takiej sytuacji zrównoważyć samodzielnym studiowaniem dokumentacji przetargowych dostępnych w Internecie, aczkolwiek docieranie do nich również jest potrzebne. Ważny jest ciągły dostęp do portali typu Przetargi Publiczne informujących o zmianach w prawie i o orzecznictwie KIO, wydawnictwa książkowe. Pewne znaczenie mają szkolenia prowadzone przez specjalistów. (CAWI) Zważywszy na duży walor edukacyjny kontroli ex-ante, rekomenduje się promowanie jej w przyszłej perspektywie finansowej na szerszą skalę oraz uświadamianie Beneficjentów o korzyściach jej zastosowania. Kontrola ex-ante W którym momencie przeprowadzenie kontroli ex-ante jest najbardziej efektywne i skuteczne? W wyniku dokonanej analizy eksperckiej stwierdzono, iż przeprowadzenie kontroli ex-ante jest najbardziej efektywne i skuteczne przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W wyniku przeprowadzonej kontroli Beneficjenci mogą uniknąć błędów w przygotowaniach do przeprowadzenia postępowania mającego na celu wyłonienie wykonawcy. Kontrola ex-ante pozwala Beneficjentom na ostatnim etapie przed ogłoszeniem postępowania zweryfikować poprawność przygotowanej dokumentacji, co stanowi 23 Instrukcja Wykonawcza do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą/Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 Osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (6. września 2013). 69

70 największą korzyść. Stosowanie się Beneficjentów do wyników kontroli umożliwia prawidłowe przygotowanie dokumentacji poprzez doprecyzowanie ogłoszenia oraz treści SIWZ, zweryfikowania zapisów umowy lub też poprzez zastosowanie sprawdzonych i sugerowanych przez WWPE zapisów w dokumentacji. W przypadkach, gdy kontrola exante przeprowadzona została po ogłoszenia przetargu, Beneficjenci posiadają możliwości poprawy dokumentacji, jednakże jest to sytuacja wiążąca się z wydłużeniem terminu na składanie ofert przez potencjalnych wykonawców lub też unieważnienie przetargu w wyniku zdiagnozowania rażącej nieprawidłowości w procedurze przetargowej i kolejne jego ogłoszenie po dokonaniu zmian w dokumentacji. W efekcie kontroli ex-ante, Beneficjenci posiadają szansę uniknięcia nałożenia korekty finansowej na etapie kontroli ex-post. Ponadto w trakcie prowadzenia postępowania zmniejsza się ryzyko dużej liczby zapytań do SIWZ. Najmniej skuteczną kontrolę stanowi kontrola ex-ante przeprowadzona po wyłonieniu wykonawcy Beneficjent nie może poprawić dokumentacji, co może skutkować nałożeniem korekty finansowej w przypadku wykrycia nieprawidłowości na etapie kontroli ex-post. Jedyne rozwiązanie pozwalające uniknąć naliczenia korekty stanowi unieważnienie przetargu wraz z podaniem przyczyny. Beneficjenci przesyłają nam zazwyczaj kontrole ex-ante przed wszczęciem postępowania i to jest najefektywniejsza kontrola, wtedy unikamy błędów w dokumentacji przetargowej. ( ) Gorzej, jeśli dane postępowanie jest już wszczęte, wtedy beneficjentowi trudniej zrezygnować z pewnych zapisów, czasami musi wydłużyć termin składania ofert aby wyeliminować błędy w dokumentacji. Najlepiej, jeśli to jest postępowanie na etapie przygotowania. (IDI_1) W którym momencie kontrola ex-ante jest najbardziej efektywna, skuteczna? Przed wszczęciem postępowania. (IDI_2) Analiza ekspercka wykazała, iż efektywność i skuteczność kontroli ex-ante byłaby wyższa gdyby Beneficjenci odpowiednio wcześnie przekazywali dokumentację podlegającą kontroli zespołom kontrolnym z ramienia WWPE. Żaden dokument nie określa terminu przekazywania dokumentów przez Beneficjentów do kontroli. Wytyczne w zakresie kwalifikowania wydatków zawierają informację o przeprowadzaniu kontroli ex-ante i ex-post, jednak bez zapisów, które sugerowałyby Beneficjentom, jaki termin jest terminem optymalnym do przekazania dokumentacji przed wszczęciem postępowania przetargowego. Sami Beneficjenci także nie potrafią określić optymalnego terminu, w czasie którego przekażą dokumentację do WWPE, jednocześnie będącego terminem umożliwiającym naniesienie na dokumenty korekt przed ogłoszeniem przetargu. Często zdarzają się sytuacje, iż dokumentacja zostaje przekazana przez Beneficjenta do kontroli 2 dni przed terminem wszczęcia postępowania lub upływem terminu składania ofert, w związku z czym po przeprowadzeniu kontroli Beneficjent nie ma możliwości poprawienia dokumentacji. Wytyczne są bardzo ubogie jeśli chodzi o sugestie dla Beneficjentów. Przy projektach realizowanych w ramach Programu dla rozwoju infrastruktury i środowiska wytyczne są o wiele bardziej rozbudowane i przejrzyste dla beneficjentów. (IDI_1) 70

71 Należy wskazać optymalny termin składania dokumentacji przetargowej przez Beneficjentów do WWPE, w celu przeprowadzenia efektywnej i skutecznej weryfikacji ex-ante. Kontrola ex-ante Czy poprzez opóźnienie terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia kontrola ex-ante dla Zamawiającego/Beneficjenta stanowi utrudnienie czy raczej mimo opóźnienia wartość dodana kontroli ma dla Beneficjenta większe znaczenie? Do opóźnienia terminu wszczęcia postępowania o udzielenie zamówienia dochodzi w sytuacji, gdy w wyniku kontroli ex-ante Beneficjent dokonuje poprawek w dokumentacji przetargowej. Beneficjenci niejednokrotnie przesyłają opracowaną dokumentację przetargową do kontroli ex-ante do WWPE, gdy zbliża się termin wszczęcia postępowania w związku z czym, zależy im na szybkim uzyskaniu wyników kontroli. Zgodnie z procedurą, WWPE posiada 21 dni na realizację kontroli. Z informacji uzyskanych od pracowników WKZP wiadomo, iż starają się przekazywać Beneficjentowi wyniki kontroli najwcześniej jak to możliwe, najczęściej w terminie dni od otrzymania wniosku Beneficjenta o przeprowadzenie kontroli ex-ante. Ze względu na obciążenie 24 pracą pracowników WKZP, termin uwzględniony w Instrukcji Wykonawczej 25 nie powinien być skracany, pomimo, iż pracownicy przeprowadzają kontrole w czasie krótszym. Należy zostawić pewien przedział bezpieczeństwa na wypadek kumulacji kontroli w czasie. Często dochodzi do sytuacji, w której Beneficjenci otrzymują wyniki kontroli przed samym wszczęciem postępowania, dlatego aby nanieść poprawki, opóźniają termin postępowania o udzielenie zamówienia. Beneficjenci podejmują również próby ograniczenia utrudnień wynikających z opóźniania terminu wszczęcia postępowania przetargowego. W sytuacji, gdy posiadają mało czasu, podejmują ryzyko uruchomienia postępowania i czekają na wyniki kontroli ex-ante. W sytuacji, gdy w dokumentacji wykryte zostają naruszenia, wprowadzane są poprawki i wydłużony zostaje okres składania ofert. W ten sposób Beneficjenci podejmują ryzyko, jednak robią to świadomie chcąc uzyskać wyniki z kontroli ex-ante. Świadczy to o tym, iż wyniki kontroli ex-ante są dla nich cenne. Informacje zdobyte podczas wywiadów IDI z Beneficjentami potwierdzają tę tezę, gdyż: większe znaczenie ma wartość dodana kontroli. Dokumentacja przetargowa przekazywana jest do kontroli ex-ante w celu sprawdzenia poprawności przygotowanej dokumentacji oraz ze względu na wartościowe uwagi i zalecenia WWPE, których wdrożenie podnosi jakość opracowywanych dokumentów (IDI_7). Istotne jest zatem informowanie Beneficjentów o kontroli ex-ante oraz jej pozytywnym wpływie na proces przeprowadzania postępowania i zawierania umów. Informacja o możliwości skorzystania z kontroli ex-ante powinna zostać przekazana Beneficjentowi 24 Więcej na ten temat na str Instrukcja Wykonawcza do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą/Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 Osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (6. września 2013). 71

72 jeszcze przed rozpoczęciem realizacji projektu tak, by mógł zabezpieczyć czas na jej przeprowadzenie w harmonogramie projektu. Informacja o kontroli ex-ante powinna zatem być przekazywana w piśmie zawiadamiającym o dokumentach niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. Beneficjentów, którzy dostrzegają skuteczności kontroli ex-ante, należy uświadamiać o potrzebie rezerwacji czasu na jej przeprowadzenie. Beneficjenci powinni również posiadać świadomość możliwości i zasadności stosowania jak najdłuższych terminów składania ofert przez oferentów tak, by mieć czas na uwzględnianie wyników kontroli ex-ante, gdyby nie zarezerwowali w harmonogramie projektu czasu na jej realizację. Kontrola ex-ante Czy możliwe jest zmniejszenie uciążliwości kontroli ex-ante dla Beneficjentów? Zgodnie z opinią Beneficjentów, którzy korzystali z kontroli ex-ante, prezentowaną podczas badania CAWI, kontrola ex-ante nie stanowi dla nich dużej uciążliwości. Na uciążliwość kontroli wskazywał jedynie co piąty badany. Wśród dziewięciu osób posiadających opinię, iż kontrola była w pewnym stopniu uciążliwa, ośmiu jako główny argument podaje wydłużające się procedury prowadzenia kontroli, co jednocześnie może skutkować opóźnieniami w realizacji projektów. Należy mieć na uwadze, iż Beneficjenci nie mają obowiązku korzystania z kontroli ex-ante, dlatego powinni mieć świadomość, iż kontrola ex-ante może wymagać od nich pewnego zaangażowania przede wszystkim przesłania dokumentacji w terminie umożliwiającym przeprowadzenie kontroli. Rysunek 12. Uciążliwość kontroli ex-ante w opinii Beneficjentów Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych badania CAWI z Beneficjentami. Możliwość zmniejszenia uciążliwości wśród osób, które ją dostrzegają, widzi pięciu badanych. Beneficjenci, którym trudno było jednoznacznie wyrazić się w sprawie uciążliwości kontroli, również dostrzegają możliwości jej zmniejszenia. Wśród sposobów zmniejszenia uciążliwości wymieniają przede wszystkim kwestie związane z terminem i okresem prowadzonej kontroli, jak również przygotowaniem się do kontroli. W komentarzu 72

73 do tego pytania wskazują, iż problematyczne jest dla nich przede wszystkim przygotowywanie dokumentacji przekazywanej do kontroli (przede wszystkim kwestia kopiowania dokumentów), jak również czas realizacji kontroli przez pracowników WWPE. Beneficjenci chcieliby, by kontrola trwała krócej, niż ma to miejsce w rzeczywistości (do 21 dni zgodnie z Instrukcją Wykonawczą 26, zgodnie z informacjami od pracowników WKZP najwcześniej jak to możliwe, najczęściej w terminie dni). Skrócenie czasu wykonania kontroli ex-ante i przekazania jej wyników do Beneficjentów (z dni w rzeczywistości do oczekiwanych przez Beneficjentów 3-4 dni) byłoby możliwe poprzez zwiększenie zatrudnionej kadry do realizacji kontroli. Na etapie opracowania niniejszego raportu, zdiagnozowano duże obciążenie pracą pracowników wykonujących kontrole PZP. Zakładając, iż obecnie w ciągu roku 27 w wydziale WKZP realizowanych jest 510 kontroli przez 6 pracowników, to bez zlecania kontroli firmom zewnętrznym, 1 pracownik ma 3 dni na zrealizowanie 1 kontroli (bez rozróżnienia na kontrolę ex-ante oraz ex-post) 28. Należy jednak mieć na względzie również fakt, iż kontrole mogą charakteryzować się różnym stopniem trudności, więc nie zawsze 3 dni to czas wystarczający na przeprowadzenie kontroli oraz sporządzenie informacji pokontrolnej. Pracownicy mają również inne obowiązki wynikające z charakteru ich pracy, dlatego też rzeczywisty czas poświęcony na przeprowadzenie kontroli jest dłuższy niż 3 dni. Biorąc pod uwagę fakt, iż WWPE zleca około 20% kontroli firmom zewnętrznym, rocznie 29 mają do wykonania 408 kontroli. Prowadząc analizę jak powyżej, okazuje się, iż jeden pracownik ma na wykonanie kontroli (bez rozróżnienia na kontrolę ex-ante oraz ex-post) 3,7 dnia 30. Ze względu na różny charakter trudności oraz obszerności kontrolowanej dokumentacji oraz pozostałe obowiązki pracowników WWPE, przeprowadzenie kontroli w ciągu 3,7 dnia, może być zadaniem niemożliwym do realizacji przy przeprowadzaniu każdej kontroli. Należy jednak mieć na uwadze również fakt, iż pomimo zlecania 20% kontroli firmom zewnętrznym, pracownicy WWPE poświęcają swój czas na ujednolicanie stanowiska WWPE i poszukiwaniu argumentacji do wyników kontroli opracowanych przez firmy zewnętrzne. W efekcie wykonywanie kontroli ex-ante oraz przekazywanie jej wyników Beneficjentom w terminie dni, jest działaniem efektywnym (termin ten jest o blisko 10 dni krótszy niż 26 Instrukcja Wykonawcza do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą/Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 Osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka (6. września 2013) określa ten termin jako nie dłuższy niż 21 dni od otrzymania przez IW od Beneficjenta kompletnej dokumentacji. 27 Bazując na danych za okres od r. 28 Liczbę kontroli 510 podzielono na 6 pracowników. Na pracownika przypada zatem 85 kontroli rocznie. W badanym okresie było 258 dni roboczych, zatem 258dni/85 kontroli=3,0. Nie uwzględniono dni związanych z urlopami itp. 29 Bazując na danych za okres od r. 30 Liczbę kontroli 408 podzielono na 6 pracowników. Na pracownika przypada zatem 68 kontroli rocznie. W badanym okresie było 253 dni roboczych, zatem 253 dni/68 kontroli=3,7. 73

74 wskazany w Instrukcji Wykonawczej). Żądania Beneficjentów związane z uzyskiwaniem wyników kontroli w terminie krótszym, pociągałoby za sobą zatrudnienie dodatkowej kadry co najmniej o 3 kontrolerów 31. Tabela 7. Wskazane sposoby minimalizowania uciążliwości - w opinii Beneficjentów Uciążliwość Liczba wskazań Skrócenie czasu kontroli 3 Ustalenie terminu kontroli odpowiadającego obu stronom 2 Elektroniczne przekazywanie dokumentów 2 Unikanie wielokrotnej kserokopii dokumentów 2 Dobry kontakt z opiekunem projektu/dobry przepływ informacji Zaangażowanie większej ilości podmiotów/osób przydzielonych do przeprowadzania kontroli posiadających wiedzę z zakresu nie tylko zamówień, ale również z zakresu IT Możliwość konsultacji dokumentacji 1 Jaśniejsze opisy proponowanych zmian w dokumentacji 1 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych badania CAWI z Beneficjentami. Kontrola ex-ante może stanowić jedynie uciążliwość dla Beneficjentów, którzy chcą, aby kontrola była zrealizowana w ciągu 3-4 dni, co nie jest możliwe. [W wydziale] mamy natłok innych obowiązków i dokumentacji do sprawdzenia, więc Beneficjenci powinni być przygotowani na to, że taką dokumentację my sprawdzimy w terminie, ale to nie będzie od ręki. Może to stanowić dla nich pewną uciążliwość, jeśli chcą wszcząć postępowanie od razu. Inną formą uciążliwości kontroli jest, jeśli Beneficjenci przysyłają nam postępowanie do kontroli ex-ante, które zostało już wszczęte. Ewentualne przesuwanie terminów lub zmiana warunków danego przetargu, też może być w jakiś sposób uciążliwe, ale niezbędne dla uniknięcia korekt. (IDI_1) Kontrola ex-ante nie jest uciążliwa, ale niekiedy czas oczekiwania na wyniki kontroli jest dość długi. Skrócenie okresu oczekiwania na informację pokontrolną na pewno usprawniłoby działania Beneficjenta związane z przeprowadzaniem postępowań przetargowych. (IDI_7) Porównując opinie pracowników WKZP oraz badanych Beneficjentów należy stwierdzić, iż nie występują istotne uciążliwości w prowadzonych kontrolach ex-ante. Problemem, który pojawia się w tym zakresie jest termin przekazywania przez Beneficjentów dokumentacji dotyczącej prowadzonego postępowania oraz przeprowadzenia kontroli przez IW. Zdaniem Ewaluatora nie należy jednak skracać terminu 21 dni przeznaczonego dla IW na wykonanie kontroli, jednak starać się skłaniać Beneficjentów do wcześniejszego przekazywania Zakładając, iż WWPE wciąż zlecałaby 20% kontroli firmom zewnętrznym. Przy 9 etatach kontrolerów, każdy pracownik na realizacje 1 kontroli miałby 5,6 dnia. 74

75 dokumentacji do sprawdzenia. Jak już wspomniano, informacja taka powinna się znaleźć w piśmie zawiadamiającym Beneficjentów o dokumentach niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. Który rodzaj kontroli ex-ante, które minimalizują błędy jeszcze przed ogłoszeniem przetargu, czy ex-post, które dają pełen obraz i pozwalają na ocenę całego procesu procedur zawierania umów i wyboru Wykonawcy, jest efektywniejszy i skuteczniejszy? Kontrole ex-ante Opinie na temat kontroli ex-ante, które minimalizują błędy jeszcze przed ogłoszeniem przetargu, (CAWI pytanie otwarte): Pozwala uniknąć korekt finansowych. Daje poczucie bezpieczeństwa, że procedura jest przygotowana prawidłowo. Można bez żadnych konsekwencji finansowych dla Beneficjenta poprawić uchybienia/nieprawidłowości. Kontrola zapisów przed i w trakcie realizacji postępowania daje możliwość modyfikacji, co ma wpływa na prawidłowość postępowania. Dzięki tej kontroli istnieje możliwość wyeliminowania błędów w przygotowanej procedurze. Daje możliwość uniknięcia i poprawienia błędów przed rozpoczęciem procedur i podpisaniem umów. Pozwala odpowiednio wcześniej wykryć nieprawidłowości w przygotowanej dokumentacji lub też potwierdza prawidłowość przygotowanej przez Zamawiającego dokumentacji. Przed podpisaniem umowy można uniknąć błędów powodujących nieważność umowy lub skutkujących naliczeniem korekty finansowej. Kontrola dokumentacji ma wpływ na całą realizację, otrzymujemy informację zwrotną czy procedura przetargowa jest prawidłowa. Zasadniczo należy stwierdzić, iż kontrole ex-ante, przede wszystkim dokonane przed wszczęciem postępowania przetargowego, są dla większości Beneficjentów cenionym sposobem pozwalającym na uniknięcie błędów w postępowaniach prowadzonych celem wyłonienia wykonawcy (w założeniu, iż Beneficjent uwzględni zalecenia zawarte w wynikach kontroli). Wyniki kontroli są pomocne w prawidłowym przygotowaniu dokumentacji, pozwalają wyeliminować błędy w dokumentacji, dają możliwość uniknięcia uznania wydatków za niekwalifikowane, uniknięcia nałożenia korekty finansowej oraz stanowią narzędzie pozwalające na ostateczne sprawdzenie stworzonej dokumentacji przez Beneficjentów. Ponadto stanowią wskazówki do opracowywania dokumentacji w przyszłości. [w wyniku kontroli ex-ante] prosi się Beneficjenta o usunięcia ewentualnych przeszkód mogących w przyszłości skutkować nałożeniem korekty jest to sygnał, że jeżeli przed ogłoszeniem przetargu nie usunie błędu, może to skutkować po podpisaniu umowy nałożeniem korekty finansowej. Nie wiem, ilu Beneficjentów poprawia dokumentację, natomiast myślę, że kontrola ex-ante jest pewną informacją, że coś 75

76 w danym przetargu należy uzupełnić, bądź jeszcze dopracować, aby w przyszłości przy rozliczaniu projektu uniknąć korekty finansowej. (TDI_1) Kontrole ex-post Opinie na temat kontroli ex-post, które dają pełen obraz i pozwalają na ocenę całego procesu procedur zawierania umów i wyboru Wykonawcy (CAWI pytanie otwarte): Mimo zachowania należytej staranności przy prowadzeniu postępowania o zamówienie publiczne, to dopiero po zakończeniu postępowania można zauważyć błędy przy jego prowadzeniu. W trakcie procesu zamówienia publicznego dokonuje się zmian w treści umowy oraz samej procedury wyboru wykonawcy. Ze względu na możliwość sprawdzenia całego postępowania. Organ kontrolujący otrzymuje całą dokumentacje związaną z wyłonieniem wykonawcy, zatem jednoznacznie może w takim wypadku dokonać analizy procedur. Na etapie przygotowania nie zawsze można przewidzieć sytuacje, które mogą się wydarzyć w trakcie trwania procedury. Dopiero ta kontrola weryfikuje kompleksowo całe postępowanie, nie tylko projekt ogłoszenia i SIWZ. Pozwala wychwycić błędy z całego procesu, a nie tylko z fazy przygotowawczej. Pełna dokumentacja przetargowa wraz z zawartą umową przesłana do WWPE pozwala na ocenę prawidłowości całego procesu zawarcia umowy z Wykonawcą. Pomimo, iż wyniki kontroli ex-post wykazując uchybienia mogą skutkować nałożeniem korekty finansowej (w zakończonym postępowaniu brak możliwości naprawienia błędu), Beneficjenci dostrzegają ich korzyści. W wyniku kontroli Beneficjenci otrzymują informacje, które mogą stanowić podstawę do poprawy jakości przygotowywanych w przyszłości dokumentów. Podsumowanie: Każda kontrola bez względu na tryb przynosi efekt, a następnie skutek. Efektem kontroli exante jest wyeliminowanie nieprawidłowości/uchybień, co skutkuje przygotowaniem poprawnej dokumentacji przetargowej (skutek pozytywny w założeniu, iż Beneficjent uwzględni zalecenia zawarte w wyniku kontroli), natomiast efekt kontroli ex-post stanowi wskazanie naruszeń, w wyniku czego zostaje nałożona korekta finansowa (skutek negatywny dla Beneficjenta). Biorąc pod uwagę możliwości, jakie daje kontrola ex-ante minimalizująca błędy jeszcze przed ogłoszeniem przetargu, w opinii Beneficjentów jest ona efektywniejsza i przede wszystkim skuteczniejsza (w kontekście zminimalizowania ryzyka poniesienia korekty finansowej w ramach przygotowywanego przetargu) w porównaniu do kontroli ex-post, które dają pełen obraz i pozwalają na ocenę całego procesu procedur zawierania umów i wyboru Wykonawcy. Beneficjenci doceniają walor kontroli ex-ante, jakim jest możliwość poprawy, następnie uniknięcia błędów w przygotowywanej procedurze, a w efekcie brak naliczenia korekty 76

77 finansowej podczas kontroli ex-post. Cenna (dla Beneficjentów poddających się kontrolom ex-ante) jest również informacja zwrotna, iż dokumentacja przetargowa przygotowana jest prawidłowo. Mimo, iż Beneficjenci podkreślają istotność kontroli ex-post w kontekście przeprowadzenia jej na całej dokumentacji postępowania (wychwycenie nieprawidłowości z całego procesu zamówienia, nie jedynie z fazy przygotowawczej), jednak wiąże się ona dla nich z nałożeniem korekty finansowej, od której wielokrotnie starają się odwołać, nie mając już możliwości wniesienia poprawek w procesie przetargowym (brak mechanizmu prewencyjnego). Tabela 8. Walory przeprowadzanych kontroli w trybie ex-ante oraz ex-post dostrzegalne dla Beneficjentów Walor kontroli Ex-ante Ex-post Możliwość poprawy dokumentacji przetargowej (walor prewencyjny) Uniknięcie nałożenia korekty finansowej w planowanym przetargu Zmniejszenie ilości zapytań ze strony oferentów do treści SIWZ Eliminowanie błędów w kolejnych przetargach w przyszłości (walor edukacyjny) Ocena ogółu dokumentacji (komplet dokumentacji przetargowej poddany kontroli) Źródło: Opracowanie własne. Zarówno kontrole ex-ante jak i ex-post niosą za sobą walor edukacyjny. Beneficjenci wyciągają wnioski z przeprowadzonych kontroli bez względu na ich tryb, starając się nie popełniać tych samych błędów w kolejnych przygotowywanych i przeprowadzanych postępowaniach (Rysunek 15). W opinii ewaluatora, wyniki kontroli bez względu na to, czy opracowane są na podstawie kontroli ex-ante czy ex-post, służą Beneficjentom jako materiał pomocniczy w trakcie przygotowania postępowań przetargowych. Wyniki kontroli powinny być przez Beneficjentów każdorazowo analizowane, a wydane opinie pokontrolne wykorzystywane w przyszłych postępowaniach. Czy należałoby zmienić proporcje w realizacji kontroli ze zmniejszeniem/ zwiększeniem udziału w systemie zarządzania kontroli ex-ante (przed wszczęciem postępowania lub przed wyborem Wykonawcy) czy w drugą stronę, tj. zmniejszenia/ zwiększenie kontroli ex-post? Czy naturalne zmiany zachodzące w realizacji programu będą miały tu znaczenie, tj. np. zaawansowanie realizacji projektów i całego programu. Proporcje w realizacji kontroli ex-ante i ex-post zostały zmienione po czerwcu 2012 roku w wyniku wprowadzenia Planu Działań Naprawczych (Remedial Action Plan). Od tego czasu, pracownicy WKZP przeprowadzają większą ilość kontroli ex-ante (w stosunku do lat 77

78 poprzednich). Analizując okres od r. do r. kontrole ex-ante stanowią 39,6%, a kontrole ex-post 60,4% realizowanych kontroli w ramach 7 os. oraz Działania 8.3. Kontrole realizowane w ramach Działania 8.4 nie zostały uwzględnione, gdyż fakt przeprowadzania jedynie kontroli ex-post, zaburzyłby proporcje pomiędzy dwoma typami kontroli. W wyniku przeprowadzonych badań podtrzymuje się stanowisko, iż nie należy realizować kontroli ex-ante w ramach Działania 8.4. Rysunek 13. Zrealizowane kontrole exante i ex-post w ramach 7 os. w okresie od czerwca 2012 do czerwca 2013 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. Rysunek 14. Zrealizowane kontrole exante i ex-post w ramach Działania 8.3 w okresie od czerwca 2012 do czerwca 2013 Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z bazy KSI SIMIK udostępnionej przez WWPE. W niniejszym dokumencie wielokrotnie udowodniono, iż kontrole ex-ante są skutecznym sposobem wykrywania naruszeń, które następnie mogą być (i w większości przypadków są) eliminowane przez Beneficjentów. W ostatecznym efekcie naruszenia wskazywane na etapie kontroli ex-ante nie są wskazywane podczas kontroli ex-post. Rekomenduje się promowanie kontroli ex-ante w 7 os. oraz w Działaniu 8.3 na szerszą skalę, ze względu na ich skuteczność oraz poziom ratowanych środków (środków, na które nałożona zostałaby korekta finansowa, gdyby ich nie wyeliminowano po kontroli ex-ante). Realizowanie kontroli ex-ante na szerszą skalę (przy założeniu, że większa liczba Beneficjentów będzie nią zainteresowana) pociąga jednak za sobą zwiększenie obciążenia pracą pracowników WWPE, gdyż na obecnym etapie realizacji projektów i całego programu POIG, nie można rekomendować zmniejszenia liczby realizowanych kontroli ex-ante, które będą miały szczególne znaczenie w I kwartale 2014 roku. Rekomendacją, jaka się pojawia w tym zakresie, jest wprowadzenie metodologii doboru próby w przyszłej perspektywie finansowej. Przede wszystkim, za zasadne uważa się realizowanie większej liczby kontroli ex-ante (wśród większej liczby Beneficjentów, przy założeniu, że potrzebę taką będą zgłaszali w wyniku uświadamiania ich o prewencyjnym charakterze kontroli), jednak ograniczonej do postępowań o procentowo największej wartości zamówienia w stosunku do wartości projektu. Należy wpływać na Beneficjentów, by do kontroli ex-ante nie przesyłali zamówień o relatywnie niskiej istotności i wartości w stosunku do pozostałych postępowań prowadzonych w ramach projektu. Należy również wprowadzić metodologię doboru próby postępowań do kontroli ex-post opartą m.in. o doświadczenie Beneficjenta, dzięki czemu możliwe będzie wyeliminowanie części kontroli, 78

79 w których prawdopodobieństwo wystąpienia naruszeń ze względu na doświadczenie Beneficjenta, jest znacznie mniejsze w stosunku do postępowań realizowanych przez Beneficjentów po raz pierwszy. Proporcja wykonywanych kontroli zmienia się i będzie się zmieniała wraz z etapami realizacji Programu. W początkowych fazach realizacji należy spodziewać się większej realizacji kontroli ex-ante, natomiast zakończenie wdrażania Programu będzie skutkowało wzmożeniem kontroli ex-post. Najbliższa kumulacja kontroli ex-ante nastąpi w I kwartale roku 2014, natomiast kumulacja kontroli ex-post w kwartale III i IV. W roku 2014 przeprowadzone zostaną przede wszystkim kontrole w zakresie Działania 8.3 i 8.4. Czy istniejący system kontroli zabezpiecza prawidłowe poświadczenie wydatków do KE? Czy istniejący system kontroli minimalizuje ryzyko zwrotu środków? Istniejący system kontroli zabezpiecza prawidłowe poświadczenie wydatków do KE oraz minimalizuje ryzyko zwrotu środków. Z informacji pozyskanych od pracowników WWPE oraz IP wynika, iż aktualnie w pozytywnie rozpatrzonych i zatwierdzonych kontrolach, KE wykryła niewielką ilość przypadków popełnionych błędów. W opinii WWPE oraz IP, do KE sporadycznie trafiają postępowania z błędami, w wyniku których poświadczenie wydatków przez KE jest niemożliwe. W związku z powyższym należy stwierdzić, iż istniejący system kontroli wykazuje dużą skuteczność w zakresie prawidłowego poświadczania wydatków do KE. W wyniku przeprowadzanych kontroli, WWPE wskazuje Beneficjentom popełnione uchybienia, które skutkują lub mogą skutkować w przyszłości korektą finansową (w przypadku kontroli ex-ante). Dzięki zaleceniom, Beneficjenci mają możliwość uniknięcia naliczenia korekty w przetargu, w ramach którego przeprowadzono kontrolę ex-ante lub w kolejnych planowanych przetargach, wyciągając wnioski z wcześniej przeprowadzonej kontroli ex-post, w efekcie czego stwierdzić należy, iż system kontroli minimalizuje ryzyko zwrotu środków. - Czy system kontroli zabezpiecza prawidłowe poświadczanie wydatków do KE? - Na tyle, na ile jesteśmy to w stanie zrobić na etapie systemu wdrażającego, to tak. Nie ma innego lepszego sposobu. Czy system kontroli minimalizuje ryzyko zwrotu środków?- Tak, minimalizuje i bardziej się już nie da zminimalizować, bo nie jesteśmy w stanie stać nad beneficjentem, na pewno jest to ścieżka, która najbardziej zabezpiecza. (IDI_6) - Czy istniejący system kontroli minimalizuje ryzyko zwrotu środków? - W naszym przypadku, uchybienia lub nieprawidłowości w procedurach przetargowych mogą skutkować naliczeniem korekt finansowych zmniejszających kwalifikowalną wartość projektu i w tym kontekście system kontroli może minimalizować ryzyko ich naliczenia. (IDI_7) [o minimalizacji ryzyka zwrotu środków] Minimalizuje, ale myślę, że nie jest w stanie wykluczyć. (IDI_8) 79

80 4.2. Podsumowanie Stworzony system kontroli zawierania umów, który wykorzystuje kontrole ex-ante o charakterze prewencyjnym oraz kontrole ex-post o charakterze obligatoryjnym 32 wpływa na jakość prowadzonych przez beneficjentów postępowań. Dostrzegalny jest walor edukacyjny zarówno kontroli ex-ante, jak również kontroli ex-post. Niezmiernie ważne jest wykorzystywanie przez Beneficjentów wiedzy zdobytej w trakcie prowadzonych postępowań o udzielenie zamówienia, jak również korzystania z wiedzy innych. Dlatego też rekomenduje się upowszechnianie oraz promowanie wśród Beneficjentów publikacji opracowywanych przez WWPE (bądź na zlecenie WWPE) dotyczących rekomendacji, dobrych praktyk i wszelkiego rodzaju analiz dotyczących przeprowadzanych postępowań. Beneficjenci pozytywnie postrzegają kontrole ex-ante, chwaląc jej prewencyjny charakter. Najbardziej efektywne i skuteczne jest przeprowadzenie kontroli ex-ante przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia publicznego. W wyniku przeprowadzonej kontroli Beneficjenci mogą uniknąć błędów w dokumentacji przygotowywanej do przeprowadzenia postępowaniach na wyłonienie wykonawcy. Najmniejsza skuteczność kontroli ex-ante dostrzegana jest w momencie przeprowadzenia jej po wyłonieniu wykonawcy Beneficjent nie może poprawić dokumentacji, co może skutkować nałożeniem korekty finansowej w przypadku wykrycia nieprawidłowości na etapie kontroli ex-post. Jedyne rozwiązanie pozwalające uniknąć naliczenia korekty stanowi unieważnienie przetargu wraz z podaniem przyczyny. Pomimo, iż kontrola ex-ante może powodować opóźnienia w terminie wszczęcia postępowania, Beneficjenci dostrzegają jej wagę dla prowadzonego postępowania. Termin przekazywania dokumentów do kontroli ex-ante stanowi jednak uciążliwość zarówno dla Beneficjentów jak również pracowników WWPE. Beneficjenci składają wniosek do WWPE o przeprowadzenie kontroli ex-ante ich postępowania, natomiast nie ma wyznaczonego konkretnego terminu przekazania dokumentacji do instytucji kontrolującej. W efekcie, Beneficjenci często przesyłają dokumentacją na ostatnią chwile, przed wszczęciem postępowania o udzielenie zamówienia, oczekując jak najszybszego przeprowadzenia kontroli i przekazania jej wyników. Pomimo, iż pracownicy WKZP starają się przekazać wyniki kontroli w jak najszybszym terminie, nie zawsze się to udaje z powodu dużego obciążenia pracą. Dostrzegając istotę prowadzonych kontroli ex-ante dla poprawności prowadzonych przez Beneficjentów postępowań za istotne uważa się uświadomienie Beneficjentów o potrzebie rezerwacji czasu na przeprowadzenie kontroli ex-ante, której wyniki mają być z sukcesem wdrożone w dokumentację przetargową. Czas na przeprowadzenie kontroli ex-ante powinien być uwzględniony w harmonogramie projektu, zatem uświadamianie Beneficjentów powinno mieć miejsce jeszcze przed podpisaniem umowy o dofinansowanie za pośrednictwem pism zawiadamiających o dokumentach niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. 32 Zgodnie z Rozdziałem 5 Wytycznych w zakresie procesu kontroli w ramach obowiązków Instytucji Pośredniczących i Instytucji Wdrażających dla Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , Warszawa

81 Opracowując harmonogramy realizacji projektu, Beneficjenci powinni odpowiednio kalkulować czas związany z przeprowadzaną procedurą zawierania umów oraz czasem potrzebnym na przeprowadzenie kontroli. Działanie takie umożliwiłoby pracownikom WWPE planowanie kontroli ex-ante i ex-post. Oceniając funkcjonowanie systemu zarządzania i kontroli w IW trudno jednoznacznie stwierdzić, który rodzaj kontroli ex-ante czy ex-post, jest efektywniejszy i skuteczniejszy. Zauważyć jednak można, iż dla Beneficjentów efektywniejsza i skuteczniejsza (w kontekście zminimalizowania ryzyka poniesienia korekty finansowej w ramach przygotowywanego przetargu) w stosunku do kontroli ex-post jest kontrola ex-ante. Kontrola ex-post daje pełen obraz i pozwala na ocenę całego procesu procedur zawierania umów i wyboru Wykonawcy, jednak w razie wystąpienia naruszeń, skutkuje nałożeniem korekty finansowej. Informacja o wykrytych naruszeniach może stanowić dla Beneficjenta jedynie wiedzę na przyszłość. W związku z dostrzegalną korzyścią stosowania kontroli ex-ante rekomenduje się promowanie jej na szerszą skalę w przyszłej perspektywie finansowej. Ważne jest wprowadzenie doboru próby postępowań do kontroli ex-ante oraz ex-post w oparciu o istotne kryteria, dzięki którym zapewniona będzie najwyższa skuteczność stosowanych kontroli. 81

82 5. Określenie kierunków i priorytetów działań kontrolnych w obszarze zamówień publicznych w kontekście roli tych działań w zapobieganiu/ ograniczaniu występowania nieprawidłowości w dalszej realizacji Programu Wyniki badania W jaki sposób skutecznie wpływać na Beneficjentów by unikali popełniana tych samych błędów w procedurach przetargowych? W większości przypadków Beneficjenci nie popełniają tych samych błędów w procedurach przetargowych, niezależnie czy przeprowadzana była u nich kontrola ex-ante czy ex-post, co jest widoczne na poniższym rysunku (Rysunek 15). Rysunek 15. Wpływ przeprowadzonych kontroli u Beneficjentów na popełnianie w kolejnych postępowaniach tych samych błędów wykrytych w wyniku wcześniejszej kontroli. Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami Niezbędne są jednak działania skutecznie wpływające na Beneficjentów, by unikali oni popełniania tych samych błędów w trakcie kolejnych postępowań. Wśród 90 odpowiedzi Beneficjentów na pytanie o skuteczne metody unikania popełniania tych samych błędów w procedurach przetargowych, 47,8% wskazało korzystanie z informacji o błędach z poprzednich kontroli. W szczególności chodzi o: korzystanie ze wzorcowej dokumentacji przetargowej, odnoszenie się do wyników z poprzednich kontroli, w ramach których wykryto błędy oraz prewencyjnego stosowania kontroli ex-ante. 12,2% badanych Beneficjentów uważa, że istotne jest uważne czytanie i odnoszenie się do przepisów prawnych oraz wytycznych. Wyniki badania pokazują, iż Beneficjenci uczą się na błędach, jak również chętnie korzystają ze wzorcowych dokumentacji. Beneficjenci w wywiadach wskazują na przydatność 82

83 wzorcowych szablonów pozwalających na opracowanie dokumentacji przetargowej, należy jednak rozważyć zasadność wprowadzania takiego narzędzia. W praktyce przekazanie takiego narzędzia Beneficjentom może się okazać nieużyteczne, ze względu na jego schematyczność oraz szablonowość. W związku z tym istnieje ryzyko, iż Beneficjenci mogliby kopiować zapisy, nie analizując specyfiki swojego zamówienia. Ponadto wykorzystywanie takiego narzędzia, mogłoby wzbudzić u Beneficjentów postawę roszczeniowości, na wypadek wskazania ewentualnych naruszeń, co skutkowałoby przenoszeniem odpowiedzialności za powstałe naruszenia na autora wzorcowej dokumentacji (w konsekwencji na WWPE). Beneficjenci mają jednak możliwość korzystania z publikacji, opracowań prawnych, które są tworzone w ramach projektu systemowego WWPE. Do publikacji, które są pomocne dla Beneficjentów przy opracowaniu dokumentacji przetargowej należą, m.in.: dokument Najczęściej pojawiające się błędy lub uchybienia w postępowaniach o udzielenie zamówień publicznych realizowanych w projektach 7 Osi POIG, z podziałem na błędy skutkujące naliczeniem korekty finansowej i nieskutkujące naliczeniem korekty finansowej, który umożliwia Beneficjentom zapoznanie się z najczęściej pojawiającymi się nieprawidłowościami oraz możliwościami ich uniknięcia, jak również dokument Rekomendacje dla Beneficjentów w zakresie udzielania zamówień w ramach Projektów współfinansowanych ze środków Unii Europejskiej w ramach 8 Osi Priorytetowej Społeczeństwo informacyjne zwiększanie innowacyjności gospodarki działanie 8.3. Przeciwdziałanie wykluczeniu cyfrowemu einclusion, działanie 8.4. Zapewnienie dostępu do Internetu na etapie ostatniej mili oraz 7 Osi Priorytetowej Społeczeństwo informacyjne budowa elektronicznej administracji Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka , który zawiera wytyczne i zalecenia dla Beneficjentów informujących, w jaki sposób należy interpretować postanowienia umowy o dofinansowanie tak, aby podczas udzielania zamówień zminimalizować możliwość występowania błędów mogących skutkować uznaniem wydatków za niekwalifikowane lub skutkujących koniecznością naliczenia korekt finansowych. Dokument zawierający rekomendacje może być szczególnie przydatny dla Beneficjentów z Działania 8.4, gdyż Beneficjenci ci nie mają możliwości stosowania kontroli ex-ante. Z dużym prawdopodobieństwem można założyć, iż niski udział naruszeń pojawiających się w kontrolach ex-post wynika z stosowania przez Beneficjentów w/w dokumentu. Ponadto Beneficjenci mają możliwość korzystania ze szkoleń, konferencji oraz warsztatów, które dotyczą przede wszystkim sfery Prawa Zamówień Publicznych. Działania te są realizowane i finansowane przez WWPE w ramach projektu systemowego POIG, zatem są dostępne dla zainteresowanych Beneficjentów z 7 os. Działania, które są prowadzone na rzecz Beneficjentów celem ich wsparcia merytorycznego, są dla nich bardzo przydatne. Ilość wytwarzanych przez WWPE produktów wpierających Beneficjenta rośnie oraz przybiera różnorodny charakter (wizyty studyjne, konferencje, artykuły). Działania te zyskały na jakości od czerwca 2012 r. w wyniku wdrożenia założeń Planu Działań Naprawczych (Remedial Action Plan) dla 7 os., jednak dobre praktyki w tym zakresie są również przenoszone na Działania 8.3 i 8.4 POIG. Dzięki zastosowaniu przez Instytucję Wdrażającą kontroli ex-ante, ale również dzięki opracowaniom i rekomendacjom z zakresu zamówień publicznych przygotowywanym przez WWPE dla Beneficjentów oraz 83

84 organizowanym seminariom, Zamawiający poszerzył swoją wiedzę z zakresu zamówień publicznych. Zalecenia pokontrolne oraz rekomendacje WWPE są wykorzystywane jako materiał pomocniczy do przygotowywania kolejnych postępowań, co prowadzi do podwyższania jakość dokumentacji opracowywanej dla kolejnych przetargów, bez powielania nieprawidłowych zapisów. (IDI_7) Należy kontynuować działania wynikające z projektu systemowego szkolenia, seminaria, wydawanie publikacji, które są pomocne dla Beneficjenta w opracowywaniu dokumentacji przetargowej. Jednocześnie jednak ważne jest promowanie wśród Beneficjentów realizowanych działań (m.in. wydawanie publikacji, organizacja szkoleń) tak, by znacznie częściej z nich korzystali, dzięki czemu ograniczone mogłyby zostać liczne zapytania Beneficjentów kierowane bezpośrednio do pracowników WWPE. Nie należy eliminować możliwości konsultacji z pracownikami WWPE, jednak należy wprowadzać takie działania, które ograniczą ich ilość tak, by nie stanowiły znacznego utrudnienia w codziennej pracy pracowników WWPE. Do działań tych należy wykorzystywanie środków szerokiego przekazu do Beneficjentów publikacje, szkolenia, konferencje. Jakie działania pozakontrolne powinny być podejmowane celem zwiększenia efektywności, skuteczności i trwałości prowadzonych działań kontrolnych? Skuteczność i efektywność działań kontrolnych jest widoczna, gdy w wyniku kontroli ex-ante zdiagnozowane są naruszenia, które następnie są przez Beneficjenta eliminowane, w związku z czym nie pojawiają się one na etapie przeprowadzenia kontroli ex-post i nie skutkują nałożeniem korekty finansowej. Trwałość prowadzonych działań kontrolnych może być natomiast rozumiana, jako wiedza Beneficjentów dotycząca niepopełniania naruszeń/uchybień w kolejnych postępowaniach. Działania pozakontrolne, które zapewniłyby dużą skuteczność, efektywność oraz trwałość prowadzonych działań kontrolnych, powinny być skierowane na uświadamianie Beneficjentów o istotności prowadzonej kontroli ex-ante. Informowanie oraz promowanie wśród Beneficjentów kontroli ex-ante pozwoli zwiększyć skuteczność oraz efektywność prowadzonych działań, ze względu na prewencyjny charakter kontroli. Trwałość działań kontrolnych również zostanie zwiększona, ze względu na duży walor edukacyjny kontroli, który udowodniono w niniejszym raporcie 33. Wśród innych działań należy wskazać również szkolenia, które są realizowane przez WWPE w ramach projektu systemowego. Beneficjenci każdego działania powinni mieć możliwość uczestnictwa w szkoleniu, które ukazywałoby, jak poprawnie przeprowadzać postępowanie w zakresie stosowania PZP. Skuteczność tego działania można zwiększyć, poprzez zapraszanie na szkolenia Beneficjentów, którzy nie korzystali dotąd z tego rodzaju szkoleń, w szczególności nowych Beneficjentów. Wnioskiem, jaki wysunął się podczas panelu ekspertów, jest również organizowanie spotkań roboczych Beneficjentów z pracownikami wydziałów w WWPE, na których Beneficjenci byliby informowani o procedurach, dobrych 33 Strona nr 60-62,

85 praktykach realizowania projektu, w tym również o możliwości korzystania z kontroli ex-ante oraz metodach współpracy z WWPE. Spotkania te powinny być przeznaczone jedynie dla Beneficjentów, którzy po raz pierwszy realizują projekty w ramach POIG. W przypadku nielicznej grupy Beneficjentów (np. dla projektów 7 os.) możliwe są spotkania indywidualne, natomiast w pozostałych przypadkach (licznych Beneficjentów Działania 8.3 oraz Działania 8.4), należy realizować spotkania grupowe, przy czym liczebność grupy nie może być za duża, by spotkanie robocze nie przyjęło charakteru szkolenia. Należy jednak mieć na uwadze obciążenie pracą pracowników WWPE oraz zaangażowanie kadrowe, jakiego wymagałyby powyższe spotkania robocze. Ich realizacja będzie możliwa w sytuacji, gdy obciążenie pracą pracowników WWPE zostanie zmniejszone w związku z wprowadzoną metodologią doboru próby do postępowań oraz faktycznym zmniejszeniem liczby realizowanych kontroli. Spotkania robocze powinny być wpisane w plan pracy pracowników WWPE, jednak nie mogą zmniejszać liczby realizowanych kontroli ex-ante oraz ex-post, gdyż przeprowadzanie kontroli ma charakter priorytetowy w stosunku do organizacji spotkań roboczych. Zatrudniona kadra kontrolerów przede wszystkim powinna być skupiona na realizacji kontroli, a dopiero później jej wiedza merytoryczna oraz kompetencje powinny być wykorzystywane w celu uświadamiania Beneficjentów podczas spotkań roboczych. Istotne jest również kontynuowanie wydawania przez IW publikacji kierowanych do Beneficjentów, dotyczących rekomendacji, jak poprawnie przeprowadzać postępowania z zastosowaniem PZP, jak również wskazywania najczęściej pojawiających się naruszeń oraz metod ich eliminowania. Ważne jest również opracowywanie artykułów bądź notatek pokonferencyjnych, zamieszczanych na stronach internetowych WWPE tak, by wnioski wynikające z organizowanych konferencji były ogólnodostępne. Powyższe działania nie wymagałyby dodatkowego zatrudnienia. Są to działania, które obecnie są realizowane przez pracowników WWPE jednak nie na dużą skalę. Zwiększenie tych działań, przede wszystkim organizowanie spotkań roboczych, stanowić będzie o dodatkowym obciążeniu pracą obecnych pracowników WWPE. Należy zatem rozważyć zlecenie działań związanych z opracowywaniem publikacji firmom zewnętrznym. Jakie wnioski można sformułować dla przyszłej perspektywy finansowej odnośnie systemu zarządzania i kontroli na bazie doświadczeń z obecnego systemu? Wnioski, które będą sformułowane dla przyszłej perspektywy finansowej zawarte są w całości opracowanego raportu, natomiast ich syntetyczne zestawienie ukazane jest, jako rekomendacje do wdrożenia, wraz z określeniem terminu realizacji. W perspektywie prowadzonych badań można jednak wskazać wnioski, które będą miały szczególne znaczenie dla systemu zarządzania i kontroli w przyszłej perspektywie finansowej. 1) Wniosek: Kontrole ex-ante są skutecznym narzędziem wykrywania nieprawidłowości/uchybień, których wyeliminowanie nie skutkuje nałożeniem korekty finansowej na etapie kontroli exante. Efekty kontroli są zatem pozytywne dla Beneficjentów. Kontrole ex-ante powinny być 85

86 promowane na szerszą skalę. Powinny wciąż mieć charakter fakultatywny, jednak należy promować prewencyjną funkcję kontroli ex-ante wśród Beneficjentów, jednocześnie zachęcając ich do stosowania tego typu kontroli. Wprowadzenie kontroli ex-ante na szerszą skalę (przy założeniu, iż większa liczba Beneficjentów będzie zgłaszała potrzebę wykonania kontroli), nie powinno jednak wpływać na znaczne zmniejszenie stosowania kontroli ex-post, która pozwala na zapewnienie bezpieczeństwa poświadczenia wydatków. 2) Wniosek: Aby zapewnić skuteczność realizowanych działań kontrolnych należy wprowadzić metodologię doboru próby postępowań do kontroli. W kolejnej perspektywie finansowej doświadczenie Beneficjentów w realizacji POIG, jak również przeprowadzania postępowań będzie bogatsze. Należy zatem wykorzystać zdobyte przez Beneficjentów doświadczenie, ograniczając kontrole postępowań. Metodologia doboru próby powinna dotyczyć zarówno 7 os. jak również Działania 8.3 i 8.4, a także odnosić się do kontroli ex-ante oraz ex-post. Wprowadzenie metodologii doboru próby, opartej o kryteria wpływające na istotność kontroli, ma na celu zmniejszenie ilości wraz z podniesieniem jakości realizowanych kontroli, a w efekcie zmniejszenie obciążenia pracą pracowników WKZP. Propozycja metodologii doboru próby została przedstawiona w punkcie 6.1 niniejszego raportu. Zdaniem ewaluatora pozwoli ona skoncentrować działania kontrolne na postępowaniach zagrożonych wystąpieniem naruszeń, skutkujących nałożeniem korekty finansowej i zwrotem relatywnie wysokich środków Podsumowanie Zdobyte w obecnym okresie programowania doświadczenia związane z systemem zarządzania i kontroli są niezwykle cenne w perspektywie zmian, jakie można wprowadzić w nowej perspektywie finansowania. Potrzeba zmian dostrzegalna jest przede wszystkim w realizacji działań kontrolnych. Kontrole ex-ante powinny być promowane na szerszą skalę, niż dotychczas. Ma to związek przede wszystkim z wysoką skutecznością kontroli w wykrywaniu nieprawidłowości oraz wpływu na Beneficjentów, którzy w skrajnych przypadkach nie wdrażają zmian, proponowanych przez IW w wynikach kontroli. Wykrywanie naruszeń na etapie kontroli exante, skutkuje zmniejszeniem wykrywalności naruszeń w tych samych postępowaniach na etapie kontroli ex-post. Zgodnie z proponowaną metodologią doboru próby postępowań do kontroli, w przyszłej perspektywie finansowej, postępowania do kontroli ex-post można by było wybierać na podstawie m.in. wyników kontroli ex-ante. Działaniem, które usprawni funkcjonujący system kontroli jest wprowadzenie metodologii doboru próby postępowań do kontroli. Dobór próby powinien dotyczyć postępowań realizowanych w ramach 7 os., Działania 8.3, 8.4 oraz powinien być rozgraniczony na dobór postępowań do kontroli ex-ante oraz ex-post. W przypadku Działania 8.4 wyłącznie ex-post. Dzięki wprowadzeniu metodologii doboru próby, możliwe będzie ograniczenie prowadzonych kontroli postępowań do tych, w których prawdopodobieństwo pojawienia się 86

87 naruszeń jest większe. Wprowadzenie metodologii doboru próby wydaje się działaniem zasadnym, ponieważ w nowej perspektywie finansowej, realizatorami POIG będą Beneficjenci, którzy w obecnej perspektywie zdobyli bogate doświadczenie. Jak pokazują wyniki badań, Beneficjenci uczą się na błędach i starają się nie popełniać w kolejnych postępowaniach uchybień/ nieprawidłowości, wykrytych w postępowaniach, które podlegały kontroli. Zatem aby zwiększyć skuteczność prowadzonych działań kontrolnych (ex-ante oraz ex-post) w przyszłej perspektywie finansowej należy się skupić przede wszystkim na nowych Beneficjentach oraz Beneficjentach prowadzących postępowania o wysokiej wartości zamówienia. Doświadczenia z obecnej perspektywy pokazują, iż niezwykle ważne dla realizowanych działań kontrolnych są różnego rodzaju działania pozakontrolne. Należą do nich szkolenia i konferencje organizowane dla Beneficjentów, wydawanie publikacji zawierających cenne informacje i wskazówki dla Beneficjentów przygotowujących dokumentacje przetargowe. Rekomenduje się kontynuację prowadzonych zadań, wraz z promowaniem ich produktów. 87

88 6. Ocena sposobu wyboru projektów/beneficjentów do kontroli 6.1. Wyniki badania Niniejszy rozdział został opracowany w oparciu o analizy eksperckie członków Zespołu badawczego (specjalisty ds. zamówień publicznych oraz specjalisty ds. audytu systemów zarządzania i kontroli) oraz o analizę baz danych zawierających wyniki dotychczas prowadzonych kontroli postępowań prowadzonych przez Beneficjentów. Jak wygląda metodologia wyboru projektów do kontroli? Czy zapewnia ona reprezentatywność próby oraz wybór projektów, w których może dochodzić do poważnych naruszeń umowy? Aktualnie Departament Systemu Zarządzania i Kontroli WWPE nie stosuje w ramach prowadzonych kontroli ex-ante ani ex-post metodologii doboru postępowań do kontroli. Wynika to z faktu, że w ramach kontroli ex-post prowadzona jest pełna weryfikacja postępowań, nie oparta o próbkowanie. Ex-post muszą zostać skontrolowane te wszystkie postępowania, których weryfikacja jest niezbędna do poświadczenia wniosku o płatność. Jeśli chodzi o nieobligatoryjne kontrole ex-ante, prowadzone są one każdorazowo na wniosek Beneficjenta, który aktualnie ma możliwość przekazania do kontroli wszystkich postępowań realizowanych w ramach swoich projektów. Badanie pełne (kontrole pełne) realizowane w ramach weryfikacji ex-post dają Instytucji Wdrażającej pewność, że zostaną wychwycone wszystkie postępowania, w których dochodzi do naruszeń umowy/ustawy PZP. Należy jednak podkreślić, że kontrola ex-post, wskazująca na istotne naruszenia powoduje nałożenie korekty finansowej na Beneficjenta, czyli prowadzi do sytuacji, która jest już nieodwracalna i powoduje negatywne konsekwencje dla Beneficjenta. Dlatego też, na co zwracana jest uwaga w kilku miejscach niniejszego raportu, dużo większą wagę powinno się przywiązać do właściwego doboru postępowań, które byłyby objęte prewencyjnymi kontrolami ex-ante. Aktualną sytuację, w której sam Beneficjent decyduje o potrzebie weryfikacji ex-ante przygotowanego postępowania, należy ocenić pozytywnie, jednak, z drugiej strony, przy takim podejściu, do kontroli trafiają postępowania relatywnie proste, o niskich wartościach szacunkowych, a mogą nie trafić te postępowania, które powinny zostać zweryfikowane, np. ze względu na wysoką wartość zamówienia, czy niewielkie doświadczenie Beneficjenta w prowadzeniu postępowań przetargowych. Jaka metodologia doboru próby jest najczęściej wybierana (dobór losowy, analiza ryzyka, czy metody statystyczne)? Co za tym przemawia? Jakie są konsekwencje danego wyboru? Kto opracowuje listę czynników ryzyka do wyboru projektów? W jakich przypadkach stosuje się dobór losowy bądź metodę statystyczną, przy założeniu, że zalecana jest metoda analizy ryzyka? Jakie są konsekwencje zastosowania doboru losowego lub metody statystycznej, przy założeniu, że zalecana jest metoda analizy ryzyka? Czy zasadne byłoby wprowadzenie innych metod doboru projektów do kontroli? Jeśli tak, to jakich? 88

89 Mając na uwadze, że aktualnie WWPE nie stosuje metodologii doboru próby postępowań (w ramach kontroli ex-ante decyzje o przystąpieniu do kontroli pozostawione są Beneficjentom, w ramach ex-post stosuje się badanie pełne), odpowiadając na niniejsze pytania badawcze należy przedstawić propozycje optymalnej metodologii doboru próby na kolejny okres programowania oraz rekomendacje działań, które mogą zostać zastosowane jeszcze w ramach obecnego okresu programowania. Aby opracować najbardziej adekwatną metodologię doboru postępowań do kontroli, należy wziąć pod uwagę specyfikę wdrażanych projektów, ich wartość (w szczególności wartość postępowań o udzielenia zamówień publicznych), doświadczenie Beneficjentów oraz inne aspekty, które mogą decydować o właściwym przygotowaniu Beneficjenta do opracowania i prowadzenia postępowań przetargowych. Powyższe zdanie wskazuje na fakt, iż zdaniem Wykonawcy, najbardziej odpowiednia metodologia powinna być oparta o wnikliwą analizę czynników ryzyka. Dobór losowy postępowań, bez uwzględnienia analizy ryzyka, mógłby doprowadzić do sytuacji, w której do kontroli wybierane byłyby postępowania o niskim ryzyku popełnienia błędu przez Beneficjenta, niewielkiej wartości zamówienia, dla których prowadzenie kontroli ex-ante czy ex-post byłoby ekonomicznie nieuzasadnione, natomiast mogłyby zostać pominięte te przetargi, które generują znacznie większe ryzyko. Metody statystyczne również są oparte o losowy dobór próby. Metody te także mogą nastręczać dodatkowych problemów dla instytucji prowadzącej kontrole, gdyż w celu dokonania wyboru konkretnych postępowań do badania, powinna być znana cała populacja podlegająca badaniu, a ze względu na specyfikę wdrażania programów unijnych, różne okresy, w których podpisywane są poszczególne umowy na realizację projektów, różne terminy ogłaszania przetargów, nie sposób w określonym terminie zamknąć listę podmiotów (postępowań), a więc populacji. Dlatego też, najlepszą metodą doboru postępowań powinna być metodologia oparta o analizę ryzyka, a wybór postępowań powinien mieć charakter celowy. Metodologia doboru próby w obecnym okresie programowania ( ) Biorąc pod uwagę aktualny poziom zaawansowania we wdrażaniu projektów w obecnym okresie programowania (końcowa faza wdrażania programu), należy przyjąć, że aktualny system prowadzenia kontroli ex-ante oraz ex-post powinien zostać utrzymany. Wprowadzanie systemowych, znaczących zmian, na aktualnym etapie wdrażania programu może być utrudnione, z uwagi na czas potrzebny na wdrożenie i przetestowanie nowego systemu. Uproszczoną metodologię doboru próby postępowań do kontroli można by zastosować w ramach Działań 8.3 i 8.4, ograniczając weryfikację ex-post jedynie do postępowań o najwyższej wartości w projekcie. Tego typu podejście stosowane jest już przez WWPE w ramach działań 8.3 i 8.4. W związku z koniecznością wprowadzenia uproszczeń i przyspieszenia rozliczeń wydatków do poświadczeń i dokonywania wpłat kontrola poprawności zawierania umów (czyli kontrole ex-post) dokonywana jest poprzez sprawdzenie poprawności zawartego kontraktu/umowy o najwyższej wartości w danym projekcie nie później niż do dnia dokonania wypłaty ostatnich 5% dofinansowania (tzw. 89

90 płatności końcowej). Specyfika działań 8.3 i 8.4 POIG polega na tym, że jest bardzo dużo stosunkowo małych projektów, w których pojawia się jedno duże zamówienie. W związku z tym kontrola ma skupiać się na tym jednym największym zamówieniu w projekcie. Pełną wiedzę na temat tego, które zamówienie jest największe w projekcie ma opiekun projektu z Departamentu Funduszy Strukturalnych II WWPE. Oznacza to, że pracownicy WKZP nie mają de facto udziału w wyborze zamówienia do kontroli i są zdani na informacje z DFS II. Można również zaniechać prowadzenia kontroli ex-ante w przypadku tych Beneficjentów 7 os. oraz Działania 8.3, którzy mają za sobą najbardziej kluczowe z punktu widzenia realizacji projektu postępowania, które zostały zweryfikowane pozytywnie (nie stwierdzono w ich ramach żadnych nieprawidłowości a szczególnie tych, które skutkowałyby naliczeniem korekty finansowej). Metodologia doboru próby w przyszłym okresie programowania ( ) Metodologia doboru próby postępowań do kontroli w przyszłym okresie programowania powinna być oparta o analizę czynników ryzyka. Do czynników ryzyka, które powinny być brane pod uwagę przy doborze próby należą: wartość postępowania przetargowego/zapytania ofertowego, doświadczenie Beneficjentów w prowadzeniu postępowań zamówień publicznych. Świadomie proponujemy jedynie dwa najistotniejsze czynniki ryzyka, gdyż wprowadzenie zbyt dużej liczby czynników może doprowadzić do sytuacji, w której sam dobór próby będzie bardziej kłopotliwy niż przeprowadzenie działań kontrolnych. Lista czynników ryzyka może zostać poszerzona, np. o doświadczenie Beneficjentów w realizacji projektów w perspektywie finansowej lub inne czynniki, które WWPE uzna za zasadne, należy jednak pamiętać, aby lista ta nie była zbyt obszerna. Kontrole ex-ante Metodologia doboru próby w przypadku kontroli ex-ante powinna w pierwszej kolejności opierać się o wcześniejsze doświadczenia Beneficjentów w realizacji projektów 7 os. oraz Działania 8.3 PO IG. Jeśli dany Beneficjent pozytywnie przeszedł dwie kontrole swoich procedur przetargowych, można wobec niego zaniechać stosowania kontroli ex-ante, pod warunkiem, że: w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania analogicznego do 7 os. PO IG szacunkowa wartość postępowania przetargowego jest niższa niż 1 mln złotych, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania analogicznego do Działania 8.3 szacunkowa wartość postępowania przetargowego jest niższa niż 500 tys. złotych. Wskazane progi wartości postępowań wynikają z analizy dotychczas przeprowadzonych kontroli postępowań przetargowych. Postępowania, których szacunkowe wartości są wyższe 90

91 niż wskazane progi niosą ze sobą ryzyko zwrotu większych kwot środków finansowych, w przypadku popełnienia ewentualnych błędów przez beneficjentów. Dlatego też, w przypadku najwyższych postępowań, nie powinno się rezygnować z kontroli ex-ante. Biorąc pod uwagę aktualne doświadczenia, nie rekomendujemy prowadzenia kontroli ex-ante postępowań realizowanych w ramach odpowiednika Działania 8.4 PO IG przez przedsiębiorstwa stosujące uproszczone metody zamówień publicznych. W wariancie uproszczonym metodologii doboru próby w ramach odpowiedników 7 os. oraz Działania 8.3, można kontrolę ex-ante zastosować wobec największych wartościowo postępowań realizowanych przez doświadczonego Beneficjenta w projekcie. W przypadku nowych Beneficjentów oraz tych, którzy w realizowanych przez siebie projektach popełniali błędy skutkujące naliczaniem korekt finansowych, kontrola ex-ante powinna mieć szersze zastosowanie i dotyczyć, np. wszystkich postępowań o wartości powyżej 200 tys. złotych. Kontrole ex-post W wyniku analizy wartości zamówień, objętych kontrolami ex-post w ramach aktualnego okresu programowania, można zauważyć bardzo dużą rozpiętość cenową kontrolowanych postępowań. Doświadczenia bieżącego okresu programowania pokazują, że na wysokie obłożenie pracą, pracowników dokonujących kontroli zamówień publicznych na dokumentach, wpływały sytuacje, w których kontrolowano zamówienia o bardzo niskiej wartości, w ramach których, albo ryzyko popełnienia błędu było niewielkie, albo zastosowane korekty finansowe miały znikome znaczenie w perspektywie całości wdrażanych działań. W 7 os. mamy do czynienia w ramach kontroli ex-post z postępowaniami o wartości 2.497,00 zł i ,98 zł, w ramach Działania 8.3 można wskazać postępowania o wartości 1.291,50 zł, jak i ,54 zł. W Działaniu 8.4 również obserwujemy wysoką rozpiętość kontrolowanych postępowań od 4.920,00 zł do ,19 zł. Przytoczone powyżej przykłady utwierdzają w przekonaniu, że w nowym okresie programowania warto również rozważyć zastosowanie metodologii doboru próby w przypadku kontroli ex-post. Metodologia mogłaby mieć charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie dzielono by postępowania na te, w ramach których przeprowadzono kontrole ex-ante oraz nie przeprowadzano kontroli ex-ante. Jeśli nie była prowadzona kontrola ex-ante, do kontroli ex-post mogłyby kwalifikować się postępowania o wartościach: powyżej 200 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do 7 os. PO IG, powyżej 100 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do Działania 8.3 PO IG, 91

92 powyżej 200 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do Działania 8.4 PO IG. Jeśli dane postępowanie było objęte kontrolą ex-ante, w ramach której wskazano nieprawidłowości skutkujące naliczeniem korekty finansowej, do kontroli ex-post powinny kwalifikować się wszystkie takie postępowania. Jeśli natomiast kontrola ex-ante zakończyłaby się wynikiem bez zastrzeżeń, weryfikacja ex-post powinna dotyczyć tylko kluczowych postępowań z perspektywy realizacji projektu (najwyższych wartościowo w ramach danego projektu). Ponadto pracownicy powinni WWPE powinni otrzymywać od Beneficjentów informację o tym, czy zastosowali się do wszystkich zaleceń przekazanych im w informacji pokontrolnej. W badaniu ankietowym większość Beneficjentów (71,1%) przesyła taką informację do IW pomimo, że nie ma takiego obowiązku. Pozostałe osoby, które nie przesyłają informacji, powołują się na brak informacji obligującej ich do takiego działania. Przedstawione wyniki świadczą, iż wprowadzenie obowiązku przesyłania informacji o zastosowanych zaleceniach wynikających z kontroli ex-ante nie stanowiłaby dla Beneficjentów dużej uciążliwości, natomiast stanowiłaby cenne źródło informacji dla pracowników WWPE dokonujących wyboru postępowań do kontroli ex-post. Rysunek 16. Przekazywanie IW informacji zwrotnej na temat zastosowania zaleceń wynikających z kontroli ex-ante Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych z badania CAWI z Beneficjentami. Przedstawiona powyżej metodologia stanowi propozycję działań, które mogą zostać podjęte w ramach kontroli ex-ante i ex-post, aby usprawnić pracę osób prowadzących kontrole na dokumentach. Opiera się ona o szczegółową analizę baz danych zawierających dane o prowadzonych kontrolach (szczególnie wartościach postępowań objętych działaniami kontrolnymi) oraz wskazane propozycje czynników ryzyka. Ostateczną decyzję dotyczącą wyboru konkretnego podejścia metodologicznego powinna podjąć WWPE w okresie 92

93 I kwartału 2014 roku, przed rozpoczęciem realizacji projektów w nowym okresie programowania Podsumowanie Obecnie IW nie stosuje metodologii doboru postępowań do kontroli. Kontrole ex-ante są realizowane na wniosek Beneficjenta, natomiast decyzją WWPE, kontrole ex-post realizowane są w odniesieniu do wszystkich postępowań z uwagi na bezpieczeństwo poświadczania wydatków. Uwzględniając doświadczenie Beneficjentów, duże obciążenie pracą pracowników WKZP oraz potrzebę realizacji kontroli ex-ante na szerszą skalę (wśród większej liczby Beneficjentów, przy założeniu, iż potrzebę taką będą zgłaszali) w nowym okresie programowania należy przyjąć metodologię doboru postępowań do kontroli. Najlepszą metodą doboru postępowań powinna być metodologia oparta o analizę ryzyka, a wybór postępowań powinien mieć charakter celowy. Za zasadne uznaje się wprowadzenie metodologii doboru próby w nowej perspektywie finansowej, gdyż wprowadzanie zmian na aktualnym etapie programu, może być utrudnione ze względu na potrzebny czas na wdrożenie istotnych zmian. Obecnie można zastosować uproszczoną metodologię doboru próby postępowań do kontroli. Rekomenduje się jej zastosowania przede wszystkim w postępowaniach w Działaniu 8.3, poprzez ograniczenie kontroli ex-ante jedynie do postępowań o najwyższej szacunkowej wartości. Ponadto, w postępowaniach z 7 os. oraz Działania 8.3 należy rozważyć zasadność prowadzenia kontroli ex-ante w przypadku Beneficjentów, którzy posiadają bogate doświadczenie w realizacji postępowań, które przy poprzednich kontrolach nie kończyły się wskazywaniem naruszeń oraz nakładaniem korekty finansowej. Na obecnym etapie wdrażania PO IG nie rekomenduje się wprowadzania zmian do doboru postępowań do kontroli ex-ante. W przyszłej perspektywie finansowej należy wprowadzić metodologię doboru postępowań do kontroli opartą o analizę czynników ryzyka. Najważniejszymi czynnikami są: wartość postępowania przetargowego/zapytania ofertowego, doświadczenie Beneficjentów w prowadzeniu postępowań zamówień publicznych. Lista czynników ryzyka nie jest zamknięta, nie rekomenduje się jednak wprowadzenia wielu czynników/kryteriów doboru próby, gdyż może ona powodować znaczne utrudnienia w samym doborze, a w efekcie zagubiona zostałaby intencja wprowadzania metodologii doboru próby. Dobór postępowań do kontroli ex-ante powinien opierać się przede wszystkim o doświadczenie. Jeśli u danego Beneficjent w wyniku wcześniej prowadzonych kontroli procedur przetargowych nie wykryto naruszeń, można wobec niego zaniechać stosowania kontroli ex-ante, pod warunkiem, że: 93

94 w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania analogicznego do 7 os. PO IG szacunkowa wartość postępowania przetargowego jest niższa niż 1 mln złotych, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania analogicznego do Działania 8.3 szacunkowa wartość postępowania przetargowego jest niższa niż 500 tys. złotych. W przypadku nowych Beneficjentów oraz tych, którzy w realizowanych przez siebie projektach popełniali błędy skutkujące naliczaniem korekt finansowych, kontrola ex-ante powinna mieć szersze zastosowanie i dotyczyć, np. wszystkich postępowań o wartości powyżej 200 tys. złotych. Metodologia doboru postępowań do kontroli ex-post powinna mieć charakter dwuetapowy. W pierwszym etapie należy podzielić postępowania ze względu na wcześniejsze przeprowadzenie kontroli ex-ante. Jeśli nie była prowadzona kontrola ex-ante, do kontroli ex-post mogłyby kwalifikować się postępowania o wartościach: powyżej 200 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do 7 os. PO IG, powyżej 100 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do Działania 8.3 PO IG, powyżej 200 tys. zł, w przypadku odpowiedniego działania w nowym okresie programowania, analogicznego do Działania 8.4 PO IG. Jeśli dane postępowanie było objęte kontrolą ex-ante, w ramach której wskazano nieprawidłowości skutkujące naliczeniem korekty finansowej, do kontroli ex-post powinny kwalifikować się wszystkie takie postępowania. Ich ilość mogłaby zostać ograniczona poprzez przekazywaną do IW informację o tym, czy Beneficjenci wdrożyli zalecenie pracowników WKZP wynikające z informacji pokontrolnej ex-ante. Potwierdzenie wdrożenia zaleceń, mogłoby ograniczyć liczbę postępowań kierowanych do kontroli ex-post. Jeśli natomiast kontrola ex-ante nie wykazałaby żadnych uchybień/naruszeń, weryfikacja expost powinna dotyczyć tylko kluczowych postępowań z perspektywy realizacji projektu (najwyższych wartościowo w ramach danego projektu). 94

95 7. Ocena procedur związanych z przeprowadzeniem kontroli 7.1. Wyniki badania System kontroli zamówień publicznych, który funkcjonuje w obecnej formie, przeszedł modyfikację w czerwcu 2012 roku w wyniku wprowadzenia Planu Działań Naprawczych (Remedial Action Plan). W ramach struktur Władzy Wdrażającej Programy Europejskie powołano Wydział Kontroli Zamówień Publicznych, który przejął zadania Wydziału Prawnego, związane z kontrolą postępowań realizowanych w ramach PZP. Utworzenie osobnej komórki, zajmującej się prowadzeniem kontroli postępowań, wynikało przede wszystkim ze zwiększającego się zakresu obowiązków pracowników odpowiedzialnych za przeprowadzanie kontroli. Zakresy kompetencji i obowiązków poszczególnych Departamentów i Wydziałów we WWPE są określone w Zarządzeniu nr 9/2012 Dyrektora Władzy Wdrażającej Programy Europejskie z dnia 5 czerwca 2012r zmieniające zarządzenie w sprawie szczegółowej struktury etatowej, zakresu działania poszczególnych komórek organizacyjnych oraz obowiązków pracowniczych we Władzy Wdrażającej Programy Europejskie. System kontroli zamówień publicznych funkcjonujący do czerwca 2012 ograniczał prowadzone kontrole jedynie do ex-post. Obecnie do kompetencji pracowników WKZP należy również przeprowadzanie kontroli ex-ante postępowań na wniosek Beneficjentów. IW nadal posiada możliwość przeprowadzania kontroli postępowania przetargowego przez zewnętrznych ekspertów wybranych w trybie przetargowym, jednak w analizowanym okresie, z tej możliwości korzystano znacznie rzadziej. Obecnie (po czerwcu 2012), pracownicy WWPE mają również obowiązek wprowadzania informacji na temat prowadzonych kontroli wraz z ich wynikami do KSI SIMIK Obowiązek taki wynika przede wszystkim z rozporządzenia implementacyjnego Komisji (WE) nr 1828/ Zgodnie z artykułem 58 pkt. d) oraz artykułem 60 pkt. c) krajowe systemy zarządzania i kontroli programów operacyjnych powinny posiadać wiarygodne, skomputeryzowane systemy rachunkowości i księgowości, monitorowania i sprawozdawczości finansowej zapewniające możliwość rejestracji i przechowywania zapisów księgowych dla każdej operacji w ramach programu operacyjnego oraz możliwość gromadzenia danych niezbędnych do celów zarządzania finansowego, monitorowania, weryfikacji, audytu i oceny oraz inicjatywy pracowników WWPE dotyczącej usystematyzowania i uzupełnienia danych zawartych w KSI SIMIK. Procedury dotyczące kontroli postępowań są określone w Instrukcji Wykonawczej do procesów realizowanych przez WWPE (Instytucję Wdrażającą /Pośredniczącą II stopnia) w ramach 7 Osi Priorytetowej oraz Działań 8.3. i 8.4. w ramach 8 Osi Priorytetowej Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka. Wprowadzone zmiany w procedurach kontroli nie wpłynęły na zmniejszenie obciążenia pracą pracowników WKZP. Wręcz przeciwnie, posiadają oni większe obłożenie pracą wynikające z tytułu realizowania kontroli ex-ante. Poziom obciążenia tymi kontrolami nie jest do końca do oszacowania ze względu na fakt, iż jest to kontrola o charakterze 95

96 fakultatywnym, na którą decydują się Beneficjenci z własnej woli. Problemem, jaki pojawia się w tym zakresie który również sygnalizowano w poprzednich podrozdziałach - jest termin przesyłania dokumentacji do WWPE do kontroli ex-ante. Obowiązkiem Beneficjenta, który chce, by jego postępowanie podlegało kontroli ex-ante, jest złożenie wniosku oraz dostarczenie dokumentacji w terminie umożliwiającym IW przeprowadzenie kontroli. Czy procedury kontroli są znane Beneficjentom (jakie dokumenty należy przygotować do kontroli, w jakim terminie, jak kontrola będzie przebiegała, jakie kroki zostaną podjęte po opracowaniu wyników kontroli), ponadto są jednakowe dla wszystkich i były/są niezmienne w trakcie całego procesu kontroli Beneficjentów? Czy istnieją procedury, które nie wnoszą żadnej wartości do procesu prowadzonej kontroli, natomiast w sposób istotny utrudniają pracę pracowników kontrolujących bądź Beneficjentów? Obecnie nie funkcjonuje żaden dokument, który wyjaśniałby Beneficjentowi procedury związane z przeprowadzaniem kontroli. Na podstawie badania CAWI można jednak uznać, iż większość (4 na 5) Beneficjentów posiada świadomość istniejących procedur, gdyż blisko 80,2% Beneficjentów przed rozpoczęciem kontroli zapoznawało się z jej procedurą. Informacje o kontroli oraz rodzaju przesyłanych dokumentów są przekazywane bezpośrednio przez pracowników WKZP w drodze rozmowy telefonicznej oraz za pomocą pisma informującego. Beneficjenci posiadają informację o tym, iż dokumentację przetargową oraz dokumenty związane z udzieleniem zamówienia (zależnie od trybu kontroli ex-ante i ex-post) muszą dostarczyć do WWPE. Istnieje możliwość przesłania dokumentacji w formie elektronicznej, jednak dokumentacja ta musi być opatrzona bezpiecznym podpisem elektronicznym (z wykorzystaniem platformy e-puap). Część Beneficjentów wskazuje, iż możliwość przesyłania dokumentacji w formie elektronicznej byłaby dla nich znacznym uproszczeniem. Zważywszy na fakt, iż możliwość taka istnieje, wymaga jednak opatrzenia dokumentacji podpisem elektronicznym, Beneficjenci wskazywali na możliwość przesyłania dokumentacji do sprawdzenia drogą elektroniczną, ale bez podpisu. Rodzi to natomiast zagrożenie związane z przesyłaniem przez Beneficjentów w przypadku kontroli ex-ante - dokumentacji niekompletnych, będących w fazie opracowywania. Sytuacja taka może stanowić zagrożenie dla efektywnej pracy pracowników WKZP ze względu na poświęcenie czasu na sprawdzenie dokumentacji, która następnie może ulec zmianie w toku prac Beneficjenta. 96

97 Rysunek 17. Opinie Beneficjentów nt. procedur Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych badania CAWI z Beneficjentami Dla znacznej większości Beneficjentów, procedury są obiektywne i łatwo dostępne. Pomimo to połowa Beneficjentów (50,8%) jest zdania, iż należy zwiększyć zakres przekazywanych informacji nt. procedur. Zderzając ten fakt ze stanem faktycznym, może się okazać, iż powiadomienia telefoniczne Beneficjentów nie są wystarczające. Pracownicy WKZP nie spotykali się z częstymi krytykami procedur ze strony Beneficjentów. Z ich doświadczenia oraz z prowadzonych relacji z Beneficjentami wynika, iż nie istnieją procedury, które są nieznane Beneficjentowi, natomiast negatywnie wpływają na proces przeprowadzenia kontroli. Brak spisanych procedur kontroli nie wpływa negatywnie na jej przeprowadzenie (niezależnie od tego, czy dotyczy to kontroli ex-ante czy ex-post). Jednak, co ważne, należy zastanowić się nad sporządzeniem dokumentu, który wstępnie informowałby Beneficjenta o procedurach kontroli, jak również samej możliwości skorzystania z kontroli ex-ante. Informacja o możliwości skorzystania z kontroli ex-ante - jak już wspominano - powinna znajdować się w piśmie zawiadamiającym o dokumentach niezbędnych do podpisania umowy o dofinansowanie. W piśmie tym powinny znajdować się również informacje, gdzie Beneficjent może zasięgnąć dodatkowej wiedzy na temat procedur przeprowadzanych kontroli. Pracownicy WKZP nie wskazali procedury, która ich zdaniem stanowiłaby znaczne utrudnienie dla Beneficjentów. Sami Beneficjenci również jednoznacznie nie wskazują takiej procedury, jednak po raz kolejny podkreślają czas oczekiwania na wyniki kontroli ex-ante, jako utrudniający przeprowadzenie postępowania, które podlegało kontroli. Beneficjenci 97

98 w razie pytań, kontaktują się z pracownikami WKZP telefonicznie, jednak nie jest to sytuacja na tyle częsta, by stanowiła uciążliwość w codziennej pracy WKZP. W perspektywie pracy WKZP, procedurą, która w pewnym (ale nieistotnym) stopniu utrudnia pracę i mogłaby zostać zaniechana, jest wewnętrzne przekazywanie za pośrednictwem poczty wyników kontroli do jednostek WWPE. Przekazywanie tej samej informacji drogą elektroniczną nie jest w wysokim stopniu uciążliwe dla pracowników WKZP, jednak widzą oni możliwość rezygnacji z tego działania, które w negatywny sposób nie wpłynie na obieg informacji w jednostce. Ponadto, należy mieć również na uwadze fakt, iż pracownicy są zobowiązani do wpisywania wyników kontroli do KSI SIMIK, zatem terminowo wprowadzane informacje powinny być wystarczające i mogą wyeliminować proces przekazywanie wyników kontroli za pośrednictwem poczty . Problemem, jaki wskazywali pracownicy WKZP jest również termin przesyłania dokumentacji do kontroli ex-ante. Pracownicy IW mają na dokonanie kontroli 21 dni od dnia otrzymania dokumentów od Beneficjenta. Okazuje się jednak, iż zdarzają się jednostkowe sytuacje, iż dokumentacja nie trafia bezpośrednio do pracowników WKZP dokonujących kontroli, przez co tracony jest czas na jej realizację. Ze względu na ilość obowiązków, pracownicy WKZP nie są w stanie elastycznie reagować na pojawiające się dodatkowe obowiązki związane z przeprowadzeniem niezaplanowanej kontroli, jaką jest kontrola exante. Dlatego też jak najszybsze przekazywanie dokumentacji do pracowników zajmujących się kontrolą w znaczy sposób może usprawnić proces przeprowadzania kontroli. Niekoniecznie może się to przełożyć na szybszy termin uzyskania przez Beneficjentów informacji pokontrolnej, jednak może przyczynić się do lepszej jakości pracy pracowników WKZP, którzy nie będą musieli przeprowadzać danej kontroli w pośpiechu. Czy Beneficjenci w przypadku stwierdzenia nieprawidłowości/zastrzeżeń są informowani o przyczynach tej diagnozy z podaniem podstawy prawnej oraz możliwości wniesienia odwołania (skargi)? Każdorazowo po przeprowadzonej kontroli (ex-ante i ex-post), Beneficjenci otrzymują pismo z wynikami kontroli. W każdym piśmie znajdują się odniesienia do zaopiniowanych przez pracowników WKZP naruszeń wraz z informacją o wskaźniku korekty, który może zostać nałożony (w przypadku kontroli ex-ante) bądź który został nałożony (w przypadku kontroli ex-post) oraz podstawą prawną, na podstawie której wskazane zostały naruszenia. Pisma zawierają informację o rodzaju naruszenia wraz z odniesieniem do konkretnego artykułu ustawy PZP. Jednocześnie pracownicy WKZP opisują konkretne naruszenie w postępowaniu Beneficjenta i w przypadku kontroli ex-ante wskazują sposoby wyeliminowania powstałych naruszeń. Odnosząc się do Instrukcji Wykonawczej, Beneficjent ma prawo w terminie do 14 dni od doręczenia wyników kontroli wnieść zastrzeżenia lub wyjaśnienia/uzupełnienia. Informacja ta o treści Jednocześnie pragnę poinformować, iż mają Państwo możliwość wniesienia zastrzeżeń do powyżej stwierdzonych naruszeń w terminie 14 dni od doręczenia niniejszego pisma. pojawia się w większości pism z wynikami kontroli: 98

99 Rysunek 18. Zawarcie informacji o możliwości odwołania się od informacji pokontrolnej ex-ante Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych badania CAWI z Beneficjentami. Rysunek 19. Zawarcie informacji o możliwości odwołania się od informacji pokontrolnej ex-post Źródło: Opracowanie własne na podstawie danych badania CAWI z Beneficjentami. Analiza 50 dokumentacji pokontrolnych ex-ante wykazała, iż spośród 50 pism, 23 nie posiadały tej informacji skierowanej do Beneficjenta. Informacji znacznie rzadziej brakowało w przypadku pism z wynikami kontroli ex-post. Spośród przeanalizowanych 50 pism z wynikami kontroli, 7 stanowiły pisma odpowiadające na odwołania Beneficjentów, natomiast spośród 43 przeanalizowanych pism z wynikami kontroli, informacji o możliwości wniesienia odwołania zabrakło jedynie w dwóch dokumentach. Informacja o możliwości złożenia swojego stanowiska w stosunku do wyników kontroli, zawarta jest w umowie o dofinansowanie, jednak brak tych informacji w piśmie z wynikami kontroli może skutkować nieprzekazaniem przez Beneficjentów istotnych wyjaśnień bądź odwołań. W przypadku kontroli ex-ante, brak wyjaśnień i konsultacji z pracownikami WKZP może skutkować niewyeliminowaniem części wskazanych naruszeń, ze względu na pewność Beneficjenta, iż zapis ten wynika ze specyfiki jego projektu, której nie mógł przedstawić IW, a co za tym podąża nie posiada opinii IW w perspektywie swoich wyjaśnień. Z drugiej jednak strony, należy mieć na uwadze fakt, iż odwołania Beneficjenta dodatkowo angażują czas pracy pracowników WWPE, którego - przy obecnych zasobach kadrowych - brakuje. Ważne zatem jest przekazanie Beneficjentowi wyników kontroli oraz poświęcenia czasu pracy pracowników WWPE na realizacje kolejnych kontroli, niż przyjmowanie wyjaśnień i zastrzeżeń Beneficjentów. Kontrola ex-ante ma charakter prewencyjny oraz fakultatywny, dlatego też to od Beneficjenta zależy, czy wdroży wyniki kontroli czy też nie. Brak zapisu w części pism z informacjami o wynikach kontroli jest spowodowany zmianą wzoru pisma od czerwca 2012 r. przez IW. Sam wzór pisma należy uznać za przejrzysty, treściwy i czytelny. Czy funkcjonuje system kontrolujący pracę pracowników dokonujących kontroli? Czy zdarza się, iż pracownicy kontrolujący wykrywają błędy przeprowadzenia poprzedniej kontroli? Jeśli tak, jak wygląda procedura postępowania. Kiedy należy zacząć budować zespoły kontrolne by przygotować je w odpowiednim terminie i na odpowiednio wysokim poziomie? 99