Czym budżet zadaniowy dla JST różni się od budżetów tradycyjnych?

Transkrypt

1 Dr Jacek Sierak Wykład Czym budżet zadaniowy dla JST różni się od budżetów tradycyjnych? 1. Wprowadzenie W gospodarce finansowej jednostek samorządu terytorialnego duże znaczenie ma efektywność gromadzenia i podziału środków budżetowych. Władze lokalne uchwalając budżet podejmują decyzje dotyczące kierunków alokacji środków, określając ich strukturę w podziale na wydatki bieżące i inwestycyjne. Czyniąc to muszą mieć świadomość ich krótko i długookresowych następstw. W Polsce w sektorze publicznym budżet rozumiany jako plan dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów jest konstruowany w układzie wykonawczym według zasad wynikających z klasyfikacji budżetowej, z podziałem na części (tylko w budżecie państwa), działy, rozdziały i paragrafy klasyfikacji budżetowej. Ta tradycyjna konstrukcja ma ograniczoną przejrzystość. W budżecie brakuje informacji o celach i zadaniach, jest trudny w odbiorze dla mieszkańców, a często i radnych uchwalających budżet. Tym samym nie dobrym narzędziem komunikacji między organami władzy a mieszkańcami, ograniczona jest możliwość jego pełnego wykorzystania jako instrumentu zarządzania strategicznego. Wzrostowi efektywności gospodarki finansowej służy stosowanie nowatorskich metod planowania i realizacji wydatków budżetowych. Elementem tego procesu jest zastosowanie nowoczesnych form zarządzania finansami, w tym metod programowania budżetowego i wieloletniego planowania finansowego. Narzędziem, które może 1 służyć racjonalizacji wykorzystania publicznych zasobów finansowych jest roczny plan dochodów i wydatków tworzony w układzie zadaniowym. Budżet zadaniowy oprócz obowiązkowego podziału środków budżetowych wg klasyfikacji budżetowej zawiera również wyszczególnione zadania rzeczowe, jakie będą realizowane w danym roku budżetowym. W Polsce początki wprowadzania budżetu zadaniowego w układzie zadaniowym sięgają roku 1994 kiedy w Krakowie rozpoczęto reformę metody planowania wydatków 2. Kolejnymi dużymi miastami, które wprowadziły tę metodę budżetowania były: Lublin, Szczecin i Poznań. 2. Zdefiniowanie i istota budżetu zadaniowego. Budżet lokalny stanowi ważne narzędzie zarządzania środkami publicznymi. Jest podstawowym narzędziem planowania finansowego. Powinien być konstruowany zgodnie z zasadami efektywności oraz ekonomicznej kalkulacji, z zachowaniem zasady racjonalnego gospodarowania, tj. właściwych relacji ponoszonych kosztów do uzyskiwanych korzyści. 1 Należy jednak podkreślić, że samo wprowadzenie budżetu zdaniowego nie daje samo z siebie poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi. Stanowi jeden z elementów kompleksowego procesu zarządzani strategicznego. Wskazują na to choćby doświadczenia wdrażania budżetu zadaniowego w finansach państwa Jego konstrukcja oraz forma, jako załącznika do ustawy budżetowej, w niewielkim stopniu zmieniły przejrzystość wieloletniego planowania w obszarze finansów publicznych 2 Przeprowadzone w latach dziewięćdziesiątych wdrożenia budżetu zadaniowego możliwe były dzięki realizacji programów finansowanych przez Agencję Rozwoju Międzynarodowego USAID (największy to zakończony w roku 2000 Local Government Partnership Program) oraz z brytyjskiego funduszu Know-How Fund. 1

2 Budżetowanie zadaniowe to metoda, w której zostają sprecyzowane i zhierarchizowane cele, a pomiar efektów wydatkowanych środków na poszczególne zadania jest mierzony przy wykorzystaniu przyjętych wskaźników. Zarówno teoria jak i praktyka budżetowania dowodzi, iż nie ma jednej formy budżetowania zadaniowego (Performance Budgeting). Według R. Allena oraz D. Tommasi ego istota budżetu zadaniowego po pierwsze przyporządkowuje operacje finansowe dokonywane przez rząd do funkcji i programów, które realizują określone cele w zakresie polityki społeczno-gospodarczej, a po drugie określa mierniki dla każdego programu lub zadania oraz mierzy koszty realizacji tych zadań, a także ich końcowe efekty 3. Inną definicję sformułował M. Robinson, wg którego budżet zadaniowy odnosi się do zachodzących w sektorze finansów publicznych mechanizmów oraz procesów zaprojektowanych celem wzmacniania zależności między nakładami finansowymi a rezultatami, co ma się dokonywać dzięki kompleksowemu wykorzystaniu informacji o stopniu wykonania zadań budżetowych, a to z kolei powinno zapewniać coraz lepsze zarządzanie środkami budżetowymi 4. W polskiej literaturze zbliżone podejście prezentuje. S. Owsiak, który definiuje budżet zadaniowy jako plan finansowy państwa (lub jednostek samorządu terytorialnego), który niezależnie od obowiązującej klasyfikacji wydatków i dochodów budżetowych zawiera także zapis konkretnych zadań charakteryzujących się jednorodnością. Każde zadanie ma ilościowo i jakościowo określone cele, koszt oraz wskaźniki efektywności. Ponadto wskazana jest również osoba, która będzie odpowiedzialna za realizację danego zadania 5. Z kolei według T. Lubińskiej istota budżetu zadaniowego polega na wprowadzeniu zarządzania środkami publicznymi przez odpowiednio skonkretyzowane i zhierarchizowane cele, na rzecz osiągnięcia określonych rezultatów (czyli realizacji zadań), które są mierzone przy pomocy przyjętego systemu mierników 6. Tak skonstruowany budżet pozwala ustalić, które z zadań są priorytetowe dla realizacji określonych celów, a system mierników wykazuje, w jakim stopniu zadania te zostały wykonane. OECD ogólnie definiuje budżet zadaniowy jako formę budżetowania, która odnosi alokowane środki finansowe do mierzalnych rezultatów. Definicja ta obejmuje swym zakresem różnorodne modele oraz podejścia do budżetowania zadaniowego. 7 Wspólnym założeniem powyższych definicji jest nowoczesne podejście do procesu budżetowania, zrywające ze stosowaną w polskim samorządzie terytorialnym konstrukcją budżetu tradycyjnego, tworzonego przy użyciu historycznej metody kształtowania wydatków (najczęściej poprzez ich indeksowanie wskaźnikiem inflacji). W budżetowaniu zadaniowym punkt wyjścia procesu budżetowania stanowią potrzeby, które są zaspokajane dzięki 3 Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyński P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s Robinson M., Robinson M., Performance Budgeting Models and Mechanisms, [w:] Performance Budgeting. Linking Funding and Results, red. Robinson M., International Monetary Fund, New York 2007 s Owsiak S., Finanse publiczne. Teoria i praktyka, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2005, s Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2007, s Performance Budgeting in OECD Countries, OECD 2007, s

3 wyspecyfikowanym w budżecie zadaniom. Są one realizowane na podstawie wypracowanych metod analizy alternatywnych scenariuszy ich realizacji. Budżetowanie zadaniowe polega na podzieleniu działalności jednostki samorządowej na zadania stanowiące elementarne jednostki, które charakteryzuje wewnętrzna spójność i które reprezentują w miarę jednorodne działania. Dla tych zadań określane są cele, kalkulowane koszty całkowite, określane wskaźniki efektywności oraz wyznaczane osoby odpowiedzialne za ich właściwą realizację 8. W budżecie zadaniowym wyróżnia się dwie integralne części, zróżnicowane co do charakteru i zakresu: część inwestycyjną oraz część operacyjną. Ma to swoje odzwierciedlenie w dwóch grupach zadań : bieżących (operacyjnych) i inwestycyjnych. Budżet w części inwestycyjnej przedstawia wielkość środków finansowych przeznaczonych na realizację zadań inwestycyjnych i daje upoważnienie do wydawania tych środków. Podstawą jego konstrukcji powinien być wieloletni plan inwestycyjny, którego fragment dotyczący danego roku budżetowego. Z kolei budżet w części operacyjnej stanowi plan finansowy zadań bieżących, dotyczących operacyjnej aktywności JST, codziennej działalności związanej z realizacją usług na rzecz społeczności lokalnej. Zadania operacyjne mają charakter kontynuowany bądź doraźny, ich cykl realizacyjny i finansowy zamyka się w obrębie jednego roku budżetowego. Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego ma służyć poprawie wyników gospodarowania jednostek samorządu terytorialnego oraz realizacji celów stawianych przez społeczności lokalne. Czy taka role on spełnia zależy od tego czy: 1) budżet zadaniowy ma mieć wyłącznie charakter prezentacyjny i sprawozdawczy? 2) czy też budżet zadaniowy ma służyć poprawie efektywności gospodarowania w sektorze publicznym, w tym w jednostkach samorządu terytorialnego. Oczywiście najbardziej pożądanym rozwiązaniem byłoby połączenie tych dwóch celów z jednej strony poprawy czytelności budżetu i zwiększenia jego przejrzystości (dla mieszkańców, pracowników czy tez radnych), z drugiej stała poprawa jakości gospodarowania budżetem wyrażająca się w systematycznej poprawie efektywności gospodarowania, mierzonej przyjętymi, akceptowanymi i umożliwiającymi interpretacje zjawisk wskaźnikami. Jeśli budżet zadaniowy miałby mieć wyłącznie charakter prezentacyjny lub sprawozdawczy to informacje o jego realizacji w ujęciu poszczególnych zadań nie będą odgrywały w zasadzie żadnej roli przy rozstrzygnięciach dotyczących alokacji środków finansowych. W takim rozumieniu informacje o zadaniach służą tylko zwiększeniu przejrzystości prezentowanych wydatków w celu poprawy jakości dialogu pomiędzy społeczeństwem a politykami oraz urzędnikami, współtworzącymi projekt budżetu. Nie prowadzą natomiast do poprawy efektywności wydatkowania środków budżetowych. W drugim ujęciu budżet zadaniowy jest traktowany jako instrument poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi, czego wymiarem jest realizacja przyjętych celów, ich wymiernych efektów z wykazaniem zakładanych wyników oraz 8 Filas J., Piszczek M., Stobnicka I., Budżet zadaniowy narzędzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa 1999 s

4 rezultatów w przyszłości. Można więc powiedzieć, że istnieje tu bezpośrednia zależność pomiędzy alokacja środków na poszczególne zadania, a osiąganymi efektami ich realizacji. Innymi słowy, finansowanie jest oparte bezpośrednio na osiągniętych rezultatach. Aby budżet zadaniowy stanowił rzeczywisty instrument zarządzania, prowadzący do racjonalizacji gospodarki budżetowej, jego konstrukcja i treść powinna dawać odpowiedź na poniższe pytania: - co w danej jednostce samorządu terytorialnego przewiduje się zrobić? - po co to się robi i co chce osiągnąć? - jak to zrobić? - jakie środki są potrzebne? - jak można zmierzyć efekty tej pracy? W literaturze przedmiotu podkreśla się, że metoda budżetowania zadaniowego oparta jest na czterech zasadach: - przejrzystości, która sprowadza się do wprowadzenia klasyfikacji zadaniowej o charakterze podmiotowo-rezultatowym, - skuteczności, która wynika z określenia celów i mierników efektów im przypisanych oraz porównania efektów z wydatkowanymi środkami publicznymi, - wieloletniości, która pozwala na powiązanie realizacji bieżących zadań oraz mierników produktów i rezultatów z celami długookresowymi i miernikami oddziaływania, - konsolidacji, polegającej na konsolidacji wydatków dotyczących różnych zagadnień i różnych dysponentów dla realizacji wspólnych celów i osiągania efektów synergii w zarządzaniu zadaniami. Prawidłowe zastosowanie tych zasad zwiększa przejrzystość i czytelność procesu budżetowania. Jasne określenie mierników realizacji zadań publicznych przy czytelnie sformułowanych celach daje mieszkańcom możliwość dokonania oceny skuteczności i efektywności działania władz samorządowych. W literaturze przedmiotu T. Lubińska podkreśla, że budżet zadaniowy jest narzędziem wspierającym prace organu wykonawczego jednostki samorządu terytorialnego, skarbnika, sekretarza, dyrektorów wydziałów i organów stanowiących w takich działaniach zarządczych, jak: - integrowanie celów strategii (celów długookresowych) rozwoju jednostki samorządu terytorialnego z podejmowanymi działaniami operacyjnymi (krótkookresowymi) i taktycznymi (średniookresowymi); - formułowanie podstaw i założeń polityki budżetowej; - tworzenie projektu budżetu, wieloletniego programu inwestycyjnego i finansowego; - podejmowanie decyzji przez radnych; W praktyce nie występuje jeden model budżetu zadaniowego. Nawet jeśli państwa wdrażają zbliżone modele, to stosują one zróżnicowane podejście w implementacji reform 4

5 budżetowania, adaptując je do możliwości oraz priorytetów państwowych, a także mając na uwadze podłoże kulturowe Elementy struktury oraz narzędzia budżetu zadaniowego Budżet zadaniowy cechuje określona struktura. Metodyka jego konstrukcji wprowadza następujące szczeble klasyfikacji zadaniowej 10 : - funkcje; - zadania; - podzadania; - działania. Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego w samorządzie terytorialnym wymaga pewnego sformalizowania procesu planowania t.j. stosowania procedur i narzędzi, jak również odmiennego (w stosunku do działów klasyfikacji budżetowej) układu gromadzenia danych i późniejszego nimi administrowania. Międzynarodowym standardem w zakresie klasyfikacji funkcji oraz zadań publicznych jest tzw. klasyfikacja COFOG (Classification Of the Functions Of Government) 11, wyróżniająca następujące główne kategorie zadań publicznych: 1. Działalność ogólnopaństwowa 2. Obrona narodowa 3. Bezpieczeństwo i porządek publiczny 4. Sprawy gospodarcze 5. Ochrona środowiska 6. Gospodarka mieszkaniowa i komunalna 7. Ochrona zdrowia 8. Organizacja wypoczynku, kultura i religia 9. Edukacja 10. Ochrona socjalna Klasyfikacja ta w wielu państwach stanowi podstawę przy definiowaniu funkcji, zadań i podzadań. Najbardziej ogólną jednostkę klasyfikacji zadaniowej tworzą funkcje grupujące wydatki danego obszaru działalności. Zakres zadań realizowanych przez samorząd terytorialny daje możliwość konstrukcji budżetu zadaniowego gminy, powiatu i województwa zgodnie z podanym wyżej wykazem branżowym. W konstrukcji budżetu zadaniowego podstawowym pojęciem jest zadanie budżetowe. Wg przyjętej definicji zadanie jest zespołem działań, realizowanych przez jedną lub kilka instytucji, finansowanych z budżetu państwa lub innych źródeł publicznych, którego celem jest osiągnięcie określonego ilościowo lub jakościowo efektu. Zadanie obejmuje całość wykonywanych w danej dziedzinie działań, pogrupowanych w podzadania. Definicja ta dla realizacji określonego zadania wyraźnie eksponuje działanie jednego lub kilku podmiotów. 9 Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, red. T. Lubińska, Difin, Warszawa 2007 s Jest to klasyfikacja przyjęta dla polskiego budżetu w układzie zadaniowym na szczeblu centralnym, możliwa do zastosowania także w jednostkach samorządu terytorialnego. 11 Na podstawie Rozporządzenie Komisji (WE) nr 150/2000 z dnia 10 lipca 2000 oraz Rozporządzenie Komisji (WE) nr 113/2002 z dnia 23 stycznia2002 r. 5

6 Każde z nich jest identyfikowane przy pomocy nazwy, która powinna odzwierciedlać jego treść. Zadania są finansowane z budżetu, a wykonywane przez jednostki organizacyjne oraz osoby prawne i fizyczne. Każde zadanie ma swoja specyfikę, obejmuje określoną jednorodną działalność, ma ustalone cele realizacji, mierniki wykonania (efektu/rezultatu) oraz koszty realizacji. Cechami każdego zadania powinny być następujące elementy: - jasne sprecyzowanie celu, - odniesienie do stanu istniejącego i potrzeb danej jednostki samorządu terytorialnego, - podanie szczegółowego zakresu, - określenie odpowiedzialności za realizacje zadań, - skalkulowanie rzeczywistych realizacji zadań - określenie czynności niezbędnych do realizacji zadania (rozplanowanych w czasie), - określenie mierników skuteczności wskaźników wykonania i efektywności. Wykonywanie przyjętych zadań jest procesem ciągłym. Ich właściwa realizacja stanowi podstawowy warunek prawidłowości wykonania budżetu zadaniowego. W praktyce dzieje się to poprzez codzienną, bieżącą pracę wszystkich komórek organizacyjnych jednostki, (w tym spełnianie postawionych im wymogów), w zgodności z obowiązującymi przepisami prawa. W procedurze budżetowania zadaniowego każde zadanie powinno mieć precyzyjnie oszacowane koszty. Należy przez nie rozumieć nakłady finansowe poniesione na jego realizację. Stanowią one sumę kosztów bezpośrednich oraz kosztów pośrednich (kosztów obsługi). Koszty bezpośrednie są to koszty, które można w całości przyporządkować do danego zadania czy świadczonej usługi, ponieważ wprost i bezpośrednio przyczyniają się do jego realizacji np. zakupy dóbr, usługi materialne i niematerialne. Koszty pośrednie to te, które nie mogą być bezpośrednio i w całości przypisane danemu zadaniowi, czy rodzajowi usługi. Składają się na nie koszty osobowe oraz koszty ogólne (administracyjne, ogólnourzędowe). Dla każdego zadania kalkuluje się całkowite koszty oraz wyznacza osoby odpowiedzialne za ich realizacje. Analiza kosztów stanowi podstawę wzrostu efektywności wydatkowania środków publicznych dla realizacji poszczególnych zadań związanych z zapewnieniem obywatelom określonych dóbr i usług. Mając na uwadze specyfikę działalności jednostek samorządu terytorialnego budżet zadaniowy może uwzględniać różne rodzaje zadań. Przede wszystkim należy wskazać na : - zadania bezpośrednie - które bezpośrednio wpływają na zaspokojenie potrzeb społeczności lokalnej; - zadania pośrednie (pomocnicze), które warunkują wykonanie zadań bezpośrednich. Można tez dokonać innego rodzaju klasyfikacji, wykorzystując odmienne kryteria, np: ze względu na zakres zadań i kompetencji wyróżnia się: zadania własne, zlecone i powierzone, z kolei stosując kryterium czasu i stopnia zaawansowania wyodrębnia się zadania nowe i kontynuowane W strukturze organizacyjnej za definiowanie zadań budżetowych, jako etap rozpoczynający całą procedurę, odpowiedzialność ponoszą kierownicy poszczególnych komórek organizacyjnych urzędu oraz jednostek budżetowych, zakładów budżetowych 6

7 samorządowych instytucji kultury i pozostałych podmiotów korzystających ze wsparcia finansowego budżetów samorządowych. Wskazują oni wydatki bezpośrednio przypisane do poszczególnych zadań oraz wydatki mające charakter ogólny. Ta druga grupa kosztów ma charakter wspólny, przypisuje się je w odpowiednich proporcjach do realizacji kilku zadań. Jak wspomniano wyżej dotyczą one kosztów pośrednich, np.: obsługi administracyjnej (sekretariat, kadry, obsługa prawna) i technicznej (koszty stałe utrzymania urzędu). Realizacja zadań w ramach procedury budżetu zadaniowego ma miejsce w pracach poszczególnych komórek organizacyjnych. Komórki te powinny stale współdziałać ze służbami finansowo-księgowymi jednostki samorządu terytorialnego. Na etapie tworzenia projektu budżetu określa się w ten sposób zapotrzebowanie na środki pieniężne niezbędne do realizacji poszczególnych działań/podzadań/zadań. Przypisywane są one także do obligatoryjnej, tradycyjnej klasyfikacji budżetowej w układzie dział rozdział- paragraf. Tym samym ma miejsce powiązanie zadań z rozdziałami i paragrafami. Tak więc w całym procesie budżetowania zadaniowego konieczna jest współpraca komórek merytorycznych ze skarbnikiem. Proces identyfikacji konkretnego zadania integruje trzy aspekty: zarządzania (łączenie celów z miernikami); budżetowy (wydatki oraz ich realizacja) oraz księgowy (strona kosztowa). Wynika z tego, iż każde zadanie spełnia rolę kategorii zarządczo-budżetowoksięgowej 12. Jednorodność działalności ujętej w poszczególnych zadaniach umożliwia ich kategoryzację według różnorodnych kryteriów, a najważniejsze z nich stanowi kryterium przedmiotowe. W konstrukcji budżetu zadaniowego następny stopień klasyfikacji tworzą podzadania. Obejmują one spójne, wyodrębnione grupy jednorodnych działań, do których przypisywane są konkretne wydatki służące realizacji wspólnych celów operacyjnych 13. Podział na podzadania tak jak w przypadku zadań powinien spełniać wymogi czytelności i przejrzystości budżetu oraz elastyczności zachowań dysponentów w zakresie wydatkowania środków budżetowych. Poszczególne zadania i podzadania mogą podlegać dalszemu uszczegółowieniu na działania. Stanowią one układ wykonawczy wydatków budżetowych (wydatki i koszty) według paragrafów klasyfikacji budżetowej. Ich wyodrębnianie przez dysponentów jest niezbędne, ułatwia bowiem realizację zadań budżetowych oraz pozawala na większą koordynację prac. W budżetowaniu zadaniowym kluczowe znaczenie ma właściwy dobór mierników służących do pomiaru stopnia realizacji poszczególnych celów i zadań w relacji do potrzeb społecznych, a także sposób ich wykonania w odniesieniu do posiadanych zasobów Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., Budżet zadaniowy w Polsce istota, struktura, metodyka, [w:] Nowe zarządzanie publiczne skuteczność i efektywność. Budżet zadaniowy w Polsce, red. Lubińska T., Difin, Warszawa 2009., s Por. Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., op. cit., s Chrzanowski M., Marczewski K., Pogoda A., Fundamentalne znaczenie miernika jako elementu ściśle skorelowanego z celami w ramach budżetu zadaniowego, [w:] Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyński P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s

8 Powinno to służyć usprawnieniu realizacji wydatków publicznych poprzez poprawę ich skuteczności, celowość, przejrzystość oraz efektywność. Podkreślenia wymaga fakt, iż budżet w układzie zadaniowym w swej ścisłej formule dotyczy jego strony wydatkowej. Wydatki w układzie zadaniowym są uporządkowane w taki sposób, by wyraźne było ich powiązanie z odpowiednimi zadaniami, celami oraz miernikami 15 Przykłady konstrukcji budżetu zadaniowego przedstawiono w poniższych zestawieniach tabelarycznych: Przykładowy formularz planowania budżetu zadaniowego Numer zadani i podzadania Nazwa zadania/ podzadania Cel Nazwa miernika 1 Zadnie X Podzadanie X1 przyjęty cel przyjęty miernik Działanie X Działanie X Działanie X Podzadanie X2 przyjęty cel przyjęty miernik 2 Zadanie Y bazo wa Wartości Planowane wydatki Rozdział klasyfikacji budżetowej docelo wa ogółem W tym majątko we Przykładowy formularz planowania wydatków osobowych dla podzadań w budżecie zadaniowym - układ dla komórki organizacyjnej urzędu Imię i nazwisko Podzadanie Udział zaangażowania w podzadania w całości wydatków osobowych dla danej osoby Paragraf klasyfikacji budżetowej Przykład arkusza dającego możliwość przejścia z układu zadaniowego na układ wykonawczy Rozdział/paragraf Rozdział Paragraf Rozdział Rozdział Paragraf Działanie Działanie Działanie Działanie Działanie System budżetowania zadaniowego, aby mógł być skuteczny i efektywny, powinien funkcjonować w ramach kompleksowego podejścia do zarządzania w sektorze publicznym, jakim jest nowe zarządzanie publiczne (NPM). Koncepcja ta pojawiła się w latach 80. i 90. XX w., a pierwszymi krajami w których model ten wprowadzano do praktyki sektora publicznego były: Nowa Zelandia, Australia, Wielka Brytania oraz Stany Zjednoczone, później także państwa europejskie. Istotą NPM jest zastosowanie w sektorze publicznym 15 Będzieszak M., Godek M., Lozano Platonoff A., Lubińska T., Strąk T., Budżet zadaniowy op cit, s

9 połączenia mechanizmów wolnorynkowych oraz idei i technik zarządzania stosowanych w sektorze prywatnym 16. W zakresie budżetowania elementem koncepcji NPM może być zastąpienie budżetu tradycyjnego budżetem zadaniowym z założonymi mierzalnymi (jakościowo oraz ilościowo) celami realizacji zadań. Duże znaczenie w funkcjonalności budżetu zadaniowego w ramach założeń NPM ogrywa również wieloletnie planowanie budżetowe oraz zarządzanie strategiczne. Realność planowania wieloletniego jest w znacznym stopniu uzależniona od wypracowania właściwego modelu uwzględniającego prognozy makroekonomiczne, parametry finansowe oraz bogaty zestaw wskaźników pozwalających na przedstawienie faktycznego obrazu danego działu gospodarki. Planowanie wieloletnie pozwala w planowaniu budżetowym uwzględnić długoterminowe trendy oraz mogące wystąpić zagrożenia finansowe. Umożliwia także wyznaczenie przejrzystych celów budżetowych. Zasadne jest, aby formułowane na potrzeby budżetu zadaniowego cele były konkretyzacją zapisów zawartych w dokumentach strategicznych jednostki samorządu terytorialnego (strategia rozwoju, wieloletni plan inwestycyjny, wieloletni plan finansowy), ze szczególnym uwzględnieniem wskazanych w nich priorytetów. Implementacja i funkcjonowanie budżetu zadaniowego w ramach sektora publicznego działającego w oparciu o elementarne założenia nowego zarządzania publicznego w dłuższej perspektywie przynosi wymierne korzyści. Racjonalne wykorzystanie zasobów przez administrację publiczną przyczynia się do obniżenia kosztów jej funkcjonowania i w efekcie prowadzi do racjonalizacji poziomu zatrudnienia w sektorze publicznym. Ponadto zapewniona jest spójność w procesie planowania i wydatkowania środków na zadania. Dodatkowo podwyższona jest sprawność (w postaci lepszych rezultatów) funkcjonowania administracji, co w dalszej perspektywie przyczynia się do poprawy warunków działalności gospodarczej. Możliwa jest także bardziej wszechstronna i miarodajna kontrola połączona z oceną wydatkowania środków przez administrację publiczną, uwzględniająca czynnik jakościowy i ilościowy poniesionych nakładów. 4. Cele i mierniki ich realizacji w budżetowaniu zadaniowym Budżet zadaniowy należy traktować jako instrument strategicznego zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Charakterystycznym dla tego modelu zarządzania jest stałe prowadzenie analiz kosztowo-efektywnościowych oraz orientacja na zintegrowane cele bieżące oraz średnio i długookresowe. W strukturze budżetu zadaniowego bardzo istotną rolę spełniają cele, które zakłada się osiągnąć w wyniku realizacji określonego zadania bądź podzadania. Cel jest przyszłym, pożądanym stanem faktycznym, który jest wynikiem analizy potrzeb publicznych realizowanych przez dana jednostkę publiczną. 16 Greve C., Jespersen P.K., New Public Management and its Critics. Alternative Roads to Flexible Service Delivery to Citizens?, [w:] Citizens and the New Governance. Beyond New Public Management. EGPA Yearbook, red. Rouban L., European Group of Public Administration, IOS Press Ohmsha, Amsterdam-Berlin- Oxford-Tokyo-Washington, DC 1999, s

10 Różnorodność realizowanych przez jednostki sektora publicznego zadań sprawia, iż stawiane cele nie są jednolite, można natomiast podjąć się próby ich ogólnej klasyfikacji, wyróżniając 17 : - cele główne definiowane na najwyższym szczeblu, traktowane jako nadrzędne w stosunku do pozostałych celów, - cele szczegółowe określane są na średnim szczeblu, prowadzą do rezultatu czyli do konkretnych wyników związanych z bezpośrednimi efektami wykonania określonego zadania, wywierając wyraźny wpływ na zaspokajanie potrzeb beneficjentów. - cele operacyjne ustalane na najniższym szczeblu, a ich skutkiem jest wytworzenie określonych produktów użytecznych dla osiągnięcia pożądanych przez beneficjentów rezultatów 18. Alternatywą w stosunku do powyższej klasyfikacji jest podział na cele: strategiczne, taktyczne i operacyjne. Cele strategiczne stanowią zadania dla najwyższego kierownictwa jednostki odpowiedzialnej za dane zadanie, cele taktyczne odnoszą się do podzadań skierowanych do menadżerów średniego szczebla organizacyjnego, natomiast cele operacyjne są formułowane na poziomie działań dla menadżerów niższego szczebla organizacyjnego. W całym procesie budżetowania zadaniowego właściwe określenie celów jest jednym z jego najważniejszych elementów. Każdy z przyjętych celów ma charakter ogólny, wskazanym jest jego uszczegółowienie w odniesieniu do realizowanych zadań i podzadań. Zajmują się tym pracownicy komórek merytorycznych, do realizacji których dane zadanie zostało przypisane, współpracując z komórkami finansowo-księgowymi, których zadaniem jest właściwe ich zapisanie w ujęciu księgowym. Jest to ważne dla przygotowania całego planu finansowego jak i ewidencjonowania realizacji poszczególnych zadań. Cele przypisane do poszczególnych zadań powinny spełniać określone wymogi. Przede wszystkim mają być one realne i mierzalne (zastosowanie mierników liczbowych). Nie mogą być oderwane od celów zawartych w programach długoterminowego planowania (np. w strategii rozwoju, wieloletnim planie inwestycyjnym, wieloletnim planie finansowym). Muszą również być zgodne z zadaniami statutowymi danej jednostki. W procesie formułowania celów dla budżetu zadaniowego można korzystać z opracowanych przez Unię Europejską standardów SMART. Taki zręczny cel jest: - specyficzny (specific) - precyzyjnie sformułowany, dostosowany do problemu, konkretny i szczegółowy; - mierzalny (measurable) - czyli możliwy do określenia w liczbach wymiernych, pozwalający stwierdzić, czy cel został osiągnięty, - aprobowany (affirmative) - doceniany, akceptowany przy wykorzystaniu dostępnych zasobów, uzgodniony z innymi; 17 Poniższa klasyfikacja jest zgodna z terminologią przyjętą przez Komisję Europejską. 18 Orłowski W.M., Cele formułowane w budżecie zadaniowym jako niezbędny element zarządzania środkami publicznymi przez efekty, [w:] Budżet zadaniowy w administracji publicznej, red. Perczyński P., Postuła M., Publikacja Ministerstwa Finansów i Fundacji Europejski Instytut Administracji Publicznej, Warszawa 2008, s

11 - realny (realistic)- realistyczny, czyli możliwy do zrealizowania oraz dostosowany do możliwości; powinien zakadac rozwój i postęp w danej dziedzinie funkcjonowania, - terminowy (timeframed) skonkretyzowany w czasie, z określeniem terminu realizacji celu. Cele powinny być sformułowane tak, aby odnosiły się do efektów działań, powinny być także poddane mechanizmom oceny i kontroli. Wyrazem ich osiągnięcia powinna być wymierna poprawa jakości świadczonych zadań i dostępności usług, czego wyrazem będzie poprawa wskaźników obrazujących poziom życia i zadowolenie mieszkańców Ważnym aspektem tworzenia budżetu zadaniowego jest określenie wskaźników (mierników) do oceny realizacji poszczególnych zadań. Oszacowanie wymiernych rezultatów, możliwych do uzyskania dzięki realizacji celów należy najważniejszych problemów początkowej fazy wdrażania budżetu zadaniowego. Mierniki mogą mieć różny charakter: liczbowy, kosztowy lub produktowy. W ich określaniu główną rolę odgrywają komórki merytoryczne, w których realizowane są poszczególne zadania. Mając na uwadze kosztowy charakter zadań konieczna jest współpraca komórek merytorycznych z komórkami księgowości. Wdrożenie budżetu zadaniowego wiąże się z opracowaniem systemu mierników wskaźników realizacji określonych zadań. Dokonując ogólnego podziału można wyróżnić cztery zasadnicze typy mierników zadań publicznych 19 : - mierniki ilościowe, określające w jednostkach fizycznych rozmiary wykonywanych zadań - miernikiem tego typu jest np. liczba uczniów w szkołach publicznych, - mierniki jakości, wskazujące stopień osiągnięcia obowiązujących (lub założonych) standardów wykonywania poszczególnych zadań - ich wartości są najczęściej traktowane jako ograniczenia brzegowe, nie liczymy kosztu osiągnięcia wyższej jakości, lecz żądamy osiągnięcia określonej wartości mierników jakości, - wskaźniki efektu (wpływu), pokazujące bezpośrednie i pośrednie skutki realizacji zadań publicznych - w istocie rzeczy dopiero te wskaźniki powinny być stosowane do oceny efektywności wydatków publicznych. - wskaźniki kosztu, wiążące wydatki na wykonanie zadania ze wskaźnikami efektu. W metodyce budżetowania zadaniowego w podsektorze rządowym wyróżniono trzy rodzaje mierników efektów dla celów, które planujemy osiągnąć. Są to 20 : 1) mierniki produktu - odzwierciedlają wykonanie danego zadania w krótkim okresie i pokazują konkretne dobra i usługi, 2) mierniki rezultatu - mierzą tzw. rezultaty proefektywnościowe uzyskane w wyniku działań objętych zadaniem, mierzą skutki podejmowania działań, 19 W. Misiąg, Mierzenie zadań publicznych jako podstawa planowania budżetowego, [w:] Ekonomiczne i prawne problemy racjonalizacji wydatków publicznych. Racjonalizacja wydatków publicznych - uwarunkowania i instrumenty, (red.) J. Głuchowski, A. Pomorska, J. Szołno-Koguc, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii C" Skłodowskiej 2005, s W literaturze przedmiotu spotykane są jeszcze inne klasyfikacje, m.in. podział na mierniki nakładu, procesu, wyniku, skutku oraz wpływu. Na podstawie: Chrzanowski M., Marczewski K., Pogoda A., op. cit., s T. Lubińska, T. Strąk, A. Lozano-Platonoff, M. Będzieszak, M. Godek..., op.cit., s

12 3) mierniki oddziaływania - mierzą długofalowe konsekwencje realizacji zadania, mogą mierzyć bezpośrednie skutki wdrażania zadania, ale które ujawniają się w dłuższym okresie. Wskaźniki produktu dotyczą bezpośrednich, materialnych następstw wydatków budżetowych. Są one z reguły wyrażone w kwantyfikowanych jednostkach fizycznych, np. długość wybudowanych sieci infrastrukturalnych, dróg, czy liczba uczniów, klientów pomocy społecznej. Z kolei wskaźniki rezultatu opisują efekty wykonanych zadań, które wystąpiły bezpośrednio po ich zakończeniu. Przybierają one formę wskaźników fizycznych (np. skrócenie czasu przejazdu odcinkiem drogi w wyniku jej modernizacji, wzrost liczby miejsc pracy wskutek realizacji inwestycji infrastrukturalnych) lub wskaźników finansowych (np. niższe koszty transportu, korzystniejsze ceny pewnych usług). Natomiast wskaźniki oddziaływania określają przyszłe efekty zrealizowanych zadań. Pomiar rezultatów może okazać się jednak skomplikowany i problematyczny. Sposobu wykonywania zadań publicznych nie można na ogół opisać przy pomocy jednego syntetycznego miernika - pełny obraz otrzymujemy zwykle dopiero wtedy, gdy jednocześnie analizujemy kilka wskaźników, opisujących wykonanie zadań w różnych aspektach. Przykładowy katalog funkcji, zadań, podzadań i działań oraz celów i mierników przedstawiono w poniższym zestawieniu: Katalog funkcji, zadań, podzadań i działań oraz celów i mierników Funkcja Funkcja X Edukacja, wychowanie i opieka Zadanie Podzadanie Działanie Zadanie X1 Oświata i wychowanie Podzadanie X.X.1 Zarządzanie i nadzór nad systemem oświaty Działanie X.X.1.1. Nadzór pedagogiczny Cel Przykład Poprawa jakości kształcenia Podniesienie jakości pracy szkół i placówek oświatowych Podniesienie jakości pracy szkół i placówek oświatowych Miernik 1) Procent szkół, w których średni wynik egzaminu gimnazjalnego mieści się w staninach 7-9, 2) Procent szkół, w których średni wynik sprawdzianu mieści się w staninach 7-9 Stosunek liczby pozytywnie ocenionych szkół i placówek do liczby szkół i placówek skontrolowanych Liczba szkół i placówek, które spełniają wymagania na poziomie E w badanym obszarze w stosunku do liczby szkół i placówek Uwagi, wyjaśnienia % w % Poziom E wskazuje, których wymagań szkoła lub placówka nie spełnia w danym obszarze Stosowane w budżecie zadaniowym wskaźniki do oceny zadań (bądź działań) powinny spełniać wymogi: - adekwatności wskaźniki powinny być dostosowane do charakteru zadania, - mierzalności wskaźniki powinny być wyrażone liczbowo, 12

13 - wiarygodności weryfikacja wskaźników nie powinna sprawiać trudności, - dostępności wskaźniki powinny być łatwe do uzyskania. Baza mierników ma kluczowe znaczenie, bowiem w budżecie w układzie zadaniowym to właśnie dokładana analiza i interpretacja uzyskanych mierników (zarówno ilościowych, jak i jakościowych) w ramach poszczególnych zadań oraz podzadań jest podstawą do wyciągania wniosków i przeprowadzenia korekty lub podejmowania nowych decyzji dotyczących kierunków wydatków budżetowych na przyszłe okresy. Właściwy dobór mierników ma kluczowe znaczenie w pomiarze skuteczności i efektywności, a tym samym w funkcjonowaniu systemu budżetowania zadaniowego. Mierniki służą ocenie realizacji poszczególnych celów, zadań oraz podzadań, zaś celem systemu pomiaru jest poprawa zarządzania wydatkami publicznymi oraz procesu decyzyjnego w czasie teraźniejszym i przyszłym. W innym ujęciu według terminologii OECD pomiary efektów realizacji programów, zadań i podzadań dokonywane są na pięciu następujących płaszczyznach 21, a są to: 1. efektywność jest stosunkiem między dobrami bądź usługami publicznymi dostarczonymi w ramach danego programu, zadania lub podzadania, a zasobami zużytymi do ich wytworzenia. Jednostka miary jest koszt ponoszony na jednostkę wyniku; 2. skuteczność określa w jakim stopniu określony program lub zadanie realizuje założone cele i jakie są jego skutki; 3. oszczędność (economy) definiowana jest jako proces uzyskiwania zasobów finansowych, ludzkich i fizycznych w odpowiedniej ilości oraz o odpowiedniej jakości, we właściwym czasie oraz po możliwie jak najniższym koszcie; 4. zgodność podejmowane przez poszczególne podmioty działania muszą być zgodne z wewnętrznymi i zewnętrznymi normami legislacyjnymi, wynikającymi z przepisów ustaw; 5. jakość dostarczanych usług grupa mierników, która w większym stopniu odnosi się do jakości dóbr i usług niż do rezultatów działań. Wynik na płaszczyznach jakości usług powinien być zestawiany z wysokością nakładów finansowych oraz oczekiwaną efektywnością. Bardzo ważnym elementem procedury budżetowania zadaniowego jest kontrola i ocena przyjętych mierników. Po pierwsze należy tu sprawdzić i stwierdzić, czy wszystkie zaplanowane zadania zostały w całości zrealizowane. Jeśli wystąpiły jakieś zakłócenia czy odstępstwa należy ustalić ich przyczynę. W przypadku mierników kosztowych należy sprawdzić, czy faktyczny koszt jednostkowy mieści się w pułapie zaplanowanego miernika. W przypadku mierników liczbowych sprawdzane jest, czy wykonana liczba przekracza minimalny pułap w planowanym miernik W procedurze tej można dokonać także kontroli trafności wybranych mierników. W przypadku ich negatywnej weryfikacji należy rozważyć możliwość ich modyfikacji lub zmiany na inne. 21 Managing Public Expenditure. A Reference Book for Transition Countries, red. Allen R., Tommasi D., OECD 2001, s

14 Trafne zdefiniowanie zadań, ich prawidłowa kategoryzacja, a także wyraźnie powiązanie zadań z ich wykonawcami oraz odpowiedzialnością za te zadania są kluczowe dla osiągnięcia skuteczności metody budżetowania zadaniowego. Wskazując podstawową różnice pomiędzy budżetowaniem tradycyjnym i zadaniowym, że budżet tradycyjny jest tylko narzędziem wydatkowania środków, zaś budżetowanie zadaniowe jest narzędziem zarządzania środkami publicznymi. Podstawowe różnice w konstrukcji i funkcjach obydwu metod budżetowania przedstawiono w poniższym zestawieniu: Budżet w ujęciu tradycyjnym Budżet w ujęciu zadaniowym Jest głownie narzędziem wydatkowania środków Brak powiązań z celami wydatków innych podmiotów sektora publicznego Konstrukcja budżetu ograniczona do układu : dział, rozdział, paragraf co czyni budżet skomplikowanym w odbiorze W planie wydatków nie określa się celów i przypisanych do nich środków za pomocą maja być osiągnięte Brak wiedzy o efektywności poniesionych wydatków nie zawiera wykazu i opisu mierników realizacji zadań budżetowych Utrudniona hierarchizacja wydatków Ujęcie statyczne rok budżetowy - ograniczoność integracji celów krótkookresowych i wieloletnich Zbiorowa odpowiedzialności za realizacje zadań, lub odpowiedzialność kierownika jednostki Jest narzędziem zarządzania środkami publicznymi służącym racjonalizacji gospodarki budżetowej Podejście całościowe umiejscowienie w całym sektorze publicznym Konstrukcja w układzie funkcji, zadań podzadań, działań co daje bardziej czytelną informację o wydatkach budżetowych. Planowi wydatków towarzyszy tzw. część sprawozdawcza, zawierająca opis celów i środków, za pomocą których mają one być osiągnięte Pomiar stosunku nakładów do efektów przy pomocy zestawu mierników ze wskazaniem ich wielkości docelowych, Daje możliwość hierarchizacji wydatków - pozawala na lepszą alokację zasobów finansowych, w rezultacie właściwsze zaspokojenie potrzeb mieszkańców Charakter dynamiczny - powiązanie budżetu rocznego z wieloletnim programowaniem budżetowym Odpowiedzialności konkretnych osób za realizację oraz koordynację wyznaczonych zadań, a dysponenci rozliczani są z wyników 5. Prawne uwarunkowania tworzenia budżetu zadaniowego w Polsce W polskim prawie finansów publicznych w art. 2 pkt 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych zostało zdefiniowane jedynie pojęcie układu zadaniowego budżetu państwa. Zgodnie z tym przepisem poprzez układ zadaniowy rozumiane jest zestawienie odpowiednio wydatków budżetu państwa lub kosztów jednostki sektora finansów publicznych sporządzone według funkcji państwa, oznaczających poszczególne obszary działań państwa, oraz: - zadań budżetowych grupujących wydatki według celów, - podzadań budżetowych grupujących działania umożliwiające realizację celów zadania, w ramach którego podzadania te zostały wyodrębnione wraz z opisem tych zadań i podzadań, a także z bazowymi i docelowymi miernikami stopnia realizacji celów działalności państwa, oznaczającymi wartościowe, ilościowe lub opisowe określenie bazowego i docelowego poziomu efektów z poniesionych nakładów. W ustawie nie zdefiniowano natomiast układu zadaniowego budżetu jednostki samorządu terytorialnego. 14

15 Z kolei art. 40 ustawy o finansach publicznych. upoważnia Ministra Finansów do określenia w drodze rozporządzenia m.in. szczególnych zasad rachunkowości, które dotyczą m.in. ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym. Określono w nim, że szczególne zasady rachunkowości dotyczące ewidencji wykonania budżetu w układzie zadaniowym odnoszą się do jednostek, o których mowa w ust. 2 tego przepisu, a więc jednostek budżetowych, samorządowych zakładów budżetowych, państwowych funduszy celowych oraz państwowych jednostek budżetowych mających siedzibę poza granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Wspomniany przepis nie oznacza jednak obligatoryjnego obowiązku przygotowania budżetu w układzie zadaniowym przez jednostki samorządu terytorialnego. Przepisu art. 40 ustawy o finansach publicznych nie można bowiem czytać w oderwaniu od innych przepisów tej ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o regulacje zawarte w dziale V ustawy o finansach publicznych, w którym zostały kompleksowo uregulowane sprawy budżetu jednostki samorządu terytorialnego. Żaden z zamieszczonych tam przepisów nie nakłada na jednostki samorządu terytorialnego obowiązku sporządzania budżetu w układzie zadaniowym (dotyczy to zarówno projektu budżetu jak i sprawozdania z wykonania budżetu). Także w art. 269 ustawy o finansach publicznych, który określa elementy sprawozdania budżetowego nie zawiera obowiązku przygotowanie sprawozdania w układzie zdaniowym. Podsumowując można stwierdzić, że przepisy ustawy o finansach publicznych dotyczące obowiązku przygotowaniu budżetu zadaniowego przepis nie dotyczy jednostek samorządu terytorialnego. W jednostkach samorządu terytorialnego opracowujących budżet zadaniowy jest on zazwyczaj przygotowywany równolegle z projektem uchwały budżetowej. Można go więc traktować jako dodatkowe, bardziej szczegółowe niż budżet tradycyjny, narzędzie planowania wydatków ponoszonych na zadania urzędu i innych jednostek budżetowych. Jednostki samorządu terytorialnego, które zdecydowały się wprowadzić budżet zadaniowy przygotowują i realizują go równolegle do projektu uchwały budżetowej". Mają one charakter dodatkowych limitów dla wydatków i stanowią zestawienie zadań - oczywiście niesprzecznych z budżetem tradycyjnym (uchwalonym przez organ stanowiący jednostki samorządowej). Podstawą funkcjonowania budżetu zadaniowego jest zarządzenie organu wykonawczego. Budżet zadaniowy powinien być wpisany w obowiązującą w jednostce samorządu terytorialnego procedurę budżetową przyjętą przez organ stanowiący. Ani przepisy ustawy o finansach publicznych, ani wydane na ich podstawie przepisy wykonawcze, nie określają zasad ewidencji wykonania budżetu samorządowego w układzie zadaniowym. Mimo braku legalnej definicji wiele JST opracowuje - oprócz wymaganego przez prawo układu tradycyjnego budżetu opartego na klasyfikacji budżetowej - także prezentację swojego budżetu w układzie zadaniowym, wykorzystując tu metodologię układu zadaniowego budżetu państwa lub doświadczenia zagraniczne samorządów w których budżety zadaniowe funkcjonują od wielu lat. 6. Korzyści zastosowania metody budżetu zadaniowego. 15

16 Osiągniecie założeń poprawy efektywności gospodarowania środkami publicznymi samorządu terytorialnego przy zastosowaniu tej metody ma wiele uwarunkowań o charakterze gospodarczym, społecznym i politycznym. Wprowadzenie metody budżetowania zadaniowego wymaga stosowania odpowiednich procedur oraz narzędzi, ale także odmiennego układu gromadzenia danych i administrowania nimi. Może ona przynieść szereg wymiernych korzyści występujących jako oszczędności środków finansowych oraz podniesienie jakości zarządzania finansami jednostki samorządu terytorialnego. Porównując system budżetu zadaniowego z powszechnie stosowanym w samorządzie terytorialnym budżetem tradycyjnym można wskazać na kilka podstawowych obszarów, w których korzyści z wprowadzenia nowego sposobu planowania i zarządzania budżetem są bardziej wymierne 22. Wśród korzyści jego zastosowania można wymienić : - zmiana konstrukcji budżetu z tradycyjnego zapisu wydatków w klasyfikacji budżetowej na szczegółowe przedstawienie go w układzie wszystkich realizowanych zadań. W założeniach taki układ budżetu ma służyć lepszemu wykorzystaniu jego funkcji oraz bardziej efektywnemu wykorzystaniu jako instrumentu zarządzania jednostką samorządu terytorialnego. Zarządzanie zadaniami wydaje się być formuła dająca możliwość jednoczesnej prezentacji aspektów rzeczowych i finansowych; - możliwość racjonalizacji kosztów - każde zadanie w budżecie posiada kalkulację jego kosztu całkowitego, obejmującą składniki bezpośrednio związane z osiągnięciem zakładanego rezultatu jak również pośrednie zapewniające sprawne działanie wykonawcy oraz utrzymanie infrastruktury koniecznej dla realizacji danego zadania. Tak szczegółowe rozpisanie kosztów daje możliwość prowadzenia analiz porównawczych mających na celu racjonalizację kosztów realizacji zadań, - dokonywanie alokacji środków na podstawie dokładnej kalkulacji kosztów sporządzonej dla każdego projektu. Powszechne stosowanie zasady nakazującej porównywanie wydatków z rzeczowymi efektami powinno być źródłem oszczędności, podniesienia wydajności i racjonalizacji prowadzonej gospodarki budżetowej; - stosowanie długookresowego horyzontu planowania - przy konstrukcji budżetu musza być brane pod uwagę priorytety średni i długookresowe, mamy więc do czynienia z sytuacją w której następuje wzajemne dopasowania planowania w krótkim, średnim i długim okresie. Powinno to zapewniać wzajemne dopasowanie wielkości planowanych zadań i środków służących ich realizacji; - konkurencja o środki budżetowe pomiędzy jednostkami starającymi się o ich pozyskanie. Daje to możliwość porównywania kosztów alternatywnie proponowanych zadań stanowi podstawę do wyboru najkorzystniejszej oferty. System ten zwiększa racjonalność podejmowanych decyzji o kierunkach wydatkowania środków publicznych; - wprowadzenie bezpośredniej odpowiedzialności za przygotowanie i realizacje zadań, co powinno prowadzić do poprawy organizacji pracy oraz usprawnienia procesu planowania i realizacji budżetu. Model taki zrywa z zasadą odpowiedzialności zbiorowej, często 22 Problematykę te omówiono szerzej w : Filas J., Piszczek M., Stobnicka I., Budżet zadaniowy narzędzia i procedury, Agencja Rozwoju Komunalnego, Warszawa

17 nieefektywnej. Powinien tez prowadzić do usprawnień w zakresie sprawozdawczości budżetowej, Atutem tej metody jest lepszy dostęp do informacji o kosztach całkowitych poszczególnych usług oraz definiowanie odpowiedzialności na poszczególnych szczeblach zarządzania; - poprawa jakości zarządzania jednostką samorządu terytorialnego poprzez lepsze przygotowanie i umiejętności pracowników oraz spójne zastosowania instrumentów zarządzania strategicznego strategii rozwoju, wieloletnich planów inwestycyjnych i prognoz finansowych. Ważna jest tu orientacja na wyniki, przejrzysta i logiczna struktura celów i działań, realistyczny harmonogram, przejrzysty i zrozumiały budżet. Istotna jest także umiejętność przełożenia strategii realizacji wypracowanych celów na konkretny projekt inwestycyjny. Kluczowe znaczenie ma umiejętność powiązania zagadnień operacyjnego zarządzania projektem i zarządzania finansami; - lepsza realizacja zasad jawności i przejrzystości budżetu budżet sporządzony w formule zadaniowej umożliwia szerokiej grupie odbiorców łatwy dostęp do informacji, ułatwiając w ten sposób możliwość oceniania przyjętych przez decydentów na dany rok założeń polityki społeczno-gospodarczej. Stosowanie jednolitych zasad przy planowaniu i sprawozdawaniu przez wszystkie podmioty publiczne sprzyja również racjonalnej alokacji zasobów na bazie przyjętych priorytetów; - metoda budżetu zadaniowego daje znacznie więcej informacji o działaniach jednostek samorządu terytorialnego obejmuje bowiem nie tylko urząd, ale także jednostki organizacyjne. Zwiększa to jawność prowadzonej gospodarki budżetowej, zapewniając lepszą komunikację ze społecznością lokalną. Budżet zadaniowy stanowi więc narzędzie poprawy efektywności gospodarowania finansami jednostki samorządu terytorialnego, oczywiście pod warunkiem, iż celem jego wprowadzenia nie jest tylko efekt prezentacyjny. Położenie nacisku na zagadnienia efektywnościowe powinno sprzyjać zapewnieniu dobrej kondycji budżetu lokalnego zarówno w krótkim, jak i długim wymiarze czasowym. Dzięki dbałości o efektywność wydatków publicznych możliwym jest utrzymanie długookresowej równowagi finansowej, przy realizacji planowanego zakresu zadań bieżących i inwestycyjnych. Podsumowując można stwierdzić, ze wprowadzenie budżetu zadaniowego powinno dać szereg korzyści identyfikowanych w wielu obszarach funkcjonowania gminy zarządzania usługami, organizacji pracy, procesu decyzyjnego, a przede wszystkim na każdym etapie procesu budżetowego. Zakończenie Wprowadzenie budżetu zadaniowego przez jednostkę samorządu terytorialnego powinno służyć podnoszeniu efektywności wydatkowania środków publicznych. Jest to proces wymagający od władz lokalnych szerokiej wiedzy oraz umiejętności połączenia planowania w krótkim, długim i średnim okresie. Istotą tego procesu jest zmiana podejścia do konstrukcji planu finansowego przejście z ujęcia działów klasyfikacji budżetowej do formuły zadań budżetowych. W budżetowaniu zadaniowym mówimy o takim systemie zarządzania wydatkami danej jednostki, w którym zostają sprecyzowane i zhierarchizowane określone 17