EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI RAPORT

Transkrypt

1 EUROPEJSKIE FORUM NOWYCH IDEI RAPORT TERMIN PANELU: 28 września 2012, godz PARTNER: Wrocław Global Forum TEMAT PANELU: Europa Stany Zjednoczone. Przyszłość transatlantyckiego przywództwa MODERATOR: Marcin Zaborowski, Polski Instytut Spraw Międzynarodowych, Polska PANELIŚCI: 1. Lee Feinstein, ambasador, USA 2. Andrzej Koźmiński, Akademia Leona Koźmińskiego, Polska 3. Andrzej Lubowski, ekonomista, publicysta, Polska 4. Andrew Michta, German Marshall Fund, USA 5. Jürgen Thumann, BUSINESSEUROPE, Niemcy AUTOR BRIEFU: Bartosz Wiśniewski 1

2 1. Analiza sytuacji Stosunki transatlantyckie znajdują się w fazie gruntownej redefinicji zarówno z uwagi na czynniki subiektywne, związane ze zmianami priorytetów międzynarodowych (oraz ich rangi z punktu widzenia elit politycznych i gospodarczych) po stronie Stanów Zjednoczonych i amerykańskich partnerów w Europie, jak i obiektywne, wynikające z rosnących wpływów potęg takich jak Chiny, Indie, Brazylia. Na początku drugiej dekady XXI wieku wyłania się system międzynarodowy odznaczający się, z jednej strony, narastaniem współzależności Zachodu i państw pozaeuropejskich, z drugiej - intensyfikacją rywalizacji politycznej i gospodarczej między nimi w regionach dotąd peryferyjnych (Afryka, Ameryka Łacińska) lub wskazywanych jako przyszły globalny środek grawitacji (region Azji i Pacyfiku), kosztem przestrzeni euroatlantyckiej. W rezultacie coraz trudniej jest traktować partnerstwo transatlantyckie jako wyjątkowe dla obydwu stron pomimo deklarowanej nadal wspólnoty wartości, bezprecedensowej wspólnoty interesów ekonomicznych, a także gęstej sieci powiązań instytucjonalnych (w tym również w wymiarze bezpieczeństwa militarnego) oraz na poziomie międzyludzkim. Współpraca transatlantycka wyewoluowała w ostatnich dwóch dekadach od niekwestionowanego fundamentu dla strategii międzynarodowej tak Amerykanów, jak i Europejczyków, do relacji w najlepszym razie warunkowych, uzależnionych od bieżącej konfiguracji interesów w znacznie bardziej zróżnicowanym środowisku międzynarodowym. Inaczej niż podczas zimnej wojny, stosunki transatlantyckie nie mają obecnie charakteru partnerstwa z konieczności. Zniknięcie zagrożenia dla świata zachodniego ze strony ZSRR i relatywny spadek znaczenia tematyki twardego bezpieczeństwa skłoniło USA i Europę do rozpatrywania partnerstwa raczej w kategoriach wyboru z diametralnie różnymi skutkami po obydwu stronach. Europa nie zdołała wykształcić własnej tożsamości strategicznej (oraz stworzyć nieodzownego dla niej potencjału instytucjonalnego i ludzkiego). W konsekwencji została zaskoczona i skompromitowana rozwojem wydarzeń, choćby na Półwyspie Bałkańskim w latach 90. Z kolei USA nie doczekały się w Europie partnera myślącego w kategoriach globalnych nie tylko w wymiarze gospodarczym, ale również - a może przede wszystkim - w wymiarze politycznym i militarnym. Próby budowania autonomicznych zdolności wojskowych przez Europejczyków były oprotestowywane w Waszyngtonie jako godzące w spójność i skuteczność NATO. USA późno (dopiero na szczycie Sojuszu Północnoatlantyckiego w Bukareszcie w 2008 r.) i z dużym ociąganiem uznały przydatność wspólnej polityki bezpieczeństwa i obrony UE jako instrumentu kanalizowania międzynarodowej aktywności Europejczyków, komplementarnego wobec więzi transatlantyckiej. Nadal jednak nie wyzbyły się poczucia, że w sprawach bezpieczeństwa, Europa w dużym stopniu (choć trzeba zaznaczyć, że obraz sytuacji jest niejednoznaczny) odgrywa rolę pasażera na gapę europejskie budżety obronne kurczą się, a Europejczycy zdają się liczyć na trwałość amerykańskiej obecności wojskowej w Niemczech, Włoszech czy krajach Beneluksu. W rezultacie nawet wówczas, kiedy Europa zdoła wygenerować impuls polityczny do działania tam, gdzie jest to od niej oczekiwane, zaś USA jawnie dają do zrozumienia, że nie nadają sprawie priorytetowego charakteru vide casus interwencji w Libii przeszkodą okazują się niedostatki potencjału wojskowego. 2

3 Tego rodzaju napięcia w relacjach transatlantyckich nie są nowe. Pojawiały się zarówno podczas zimnej wojny (choćby w okresie intensyfikacji amerykańskiego zaangażowania w Wietnamie), jak również w trakcie przymiarek do odprężenia w stosunkach między supermocarstwami, i wynikających z tego korekt strategii wojskowej USA, w tym obecności amerykańskich jednostek w Europie. Występują także obecnie, o czym mogło świadczyć głośne przemówienie odchodzącego sekretarza obrony USA, Roberta Gatesa, z maja 2011 roku. Oczekiwanie Amerykanów, że Europa wniesie większy (w sensie materialnym oraz politycznym) wkład w zapewnienie własnego bezpieczeństwa oraz w stabilizację swojego sąsiedztwa nie są więc nowe, ale w ostatnich latach diametralnie zmienił się ich kontekst. Pod znakiem zapytania stanął paradygmat, który porządkował współpracę transatlantycką od końca zimnej wojny, tj. eksport stabilności oraz zachodniego porządku normatywnego i instytucjonalnego poprzez rozszerzenie NATO oraz Unii Europejskiej o państwa Europy Środkowo-Wschodniej. Atrakcyjność liberalnego porządku politycznego (demokracja, prawa człowieka) oraz ekonomicznego (gospodarka wolnorynkowa) promowanego przez Zachód zostały zakwestionowane przez dwa wydarzenia w 2008 roku. Konflikt rosyjsko-gruziński unaocznił granice tolerancji Rosji dla dalszego rozszerzanie NATO o państwa b. ZSRR, wyeksponował podziały wśród państw europejskich co do kształtowania stosunków z Rosją i sprowokował dyskusję na temat gotowości do przyjęcia innych państw do Sojuszu, przede wszystkim Ukrainy. Kryzys finansowy, a następnie gospodarczy, który dotknął USA i państwa europejskie, zakwestionował atrakcyjność zachodniego modelu rozwoju opartego o tzw. konsensus waszyngtoński. Kryzys Zachodu oraz transatlantyckiego, unijno-amerykańskiego przywództwa dodatkowo wyostrzył sukces gospodarczy reszty świata, zwłaszcza Chin, Indii czy Brazylii. Przetasowania w strukturze globalnego ładu instytucjonalnego - rewitalizacja i zmiana formuły spotkań G-20 oraz nadanie temu ugrupowaniu statusu głównego instrumentu koordynacji międzynarodowych wysiłków na rzecz walki ze skutkami kryzysu - oraz sformalizowanie współpracy BRIC, a następnie BRICS, świadczyły o świadomości, że Zachód i zdominowany przezeń porządek ustanowiony w Bretton Woods stracił wyłączność na nadawanie tonu global governance. Powstanie nowych forów współpracy, oznacza że reszta, jeśli nie uzyska realnego wpływu na najważniejsze decyzje, jest gotowa koordynować swoje działania i poszukiwać innych sposobów na forsowanie własnych interesów. W USA przybrała kolejna fala tak zwanego deklinizmu, a więc dyskusji o schyłku (super)mocarstwowej pozycji Ameryki w świecie. Trend ten był już wyczuwalny przed wybuchem kryzysu, a pojawił się głównie na tle trudności USA w Iraku, a potem w rosnącym stopniu w Afganistanie. 3

4 Tymczasem Europę trapi kryzys najbardziej ambitnego projektu integracyjnego, unii walutowej. Może mieć on nieprzewidywalne konsekwencje dla przyszłości całej Wspólnoty. Pochłania więc uwagę unijnych urzędników oraz liderów państw członkowskich i odbiera impet projektom skierowanym do najbliższych sąsiadów, mającym stanowić wyraz jej ambicji UE do przyciągania nowych członków w wymiarze politycznym, gospodarczym i społeczno-cywilizacyjnym. Pewność siebie obydwu transatlantyckich partnerów osłabła w wymiarze geopolitycznym wskutek kosztownych (oraz źle zaplanowanych i przeprowadzonych) inicjatyw w polityce bezpieczeństwa, recesji, oraz konieczności gruntownego przemyślenia dotychczasowego modelu gospodarczego. Warto przy tym zauważyć, że poczynając od sposobów wyjścia z kryzysu, a na receptach mających zapewnić wzrost w długim okresie kończąc, ujawniły się głębokie różnice między Ameryką a Europą. Spór jest fundamentalny i dotyczy odpowiedzi na pytanie o reakcję na spowolnienie gospodarcze: wydawać więcej, czy przeciwnie ciąć wydatki. Dyskusja nie toczy się zresztą wyłącznie między USA a UE czy też państwami członkowskimi lecz także w samej Ameryce, ponieważ problem ten dotyka fundamentalnych, by nie powiedzieć, odwiecznych pytań o zakres roli rządu w gospodarce. Trwałość więzi transatlantyckich nie jest wprawdzie otwarcie kwestionowana, lecz ich przydatność, w kontekście rozwiązywania konkretnych problemów stojących przez partnerami z obydwu stron Atlantyku, bywa opatrywana znakiem zapytania. Z punktu widzenia USA chodzi, przede wszystkim, o zniecierpliwienie brakiem strategicznej wizji ze strony Europy, a w ostatnich miesiącach również o obawy, że deficyt woli politycznej i przywództwa wśród europejskich elit, uwidoczniony przez kryzys w strefie euro, odbije się negatywnie na stanie całej gospodarki światowej i zniweczy symptomy ożywienia gospodarczego. Z kolei w Europie, przynajmniej od przełomu lat 2011 i 2012, poddaje się w wątpliwość rangę współpracy transatlantyckiej dla Stanów Zjednoczonych. Symptomy jej obniżenia były widoczne zresztą wcześniej, np. kiedy na początku 2010 roku prezydent Obama zrezygnował z udziału w corocznym szczycie UE-USA. Z rezerwą przyjmowane są również zapewnienia, że azjatycki zwrot (Asia-Pacific pivot), jaki zadeklarowała obecna administracja amerykańska, nie odbędzie się kosztem zaangażowania w Europie. W tym kontekście wskazuje się decyzje w sprawie przyszłej struktury obecności wojskowej USA w Europie, a szerzej odchodzenia przez Stany Zjednoczone od realizacji wizji, która organizowała ich strategię europejską w latach 90. i pierwszej dekadzie XXI wieku, tj. idei Europy całej i wolnej (Europe whole and free). Tendencja ta wynika nie tylko ze wspomnianego zwrotu ku regionowi Azji i Pacyfiku, ale również z koncentracji amerykańskich elit politycznych i intelektualnych na problemach polityki wewnętrznej i trudnościach gospodarczych oraz pozytywnej oceny sytuacji bezpieczeństwa i geostrategicznej Europy. Historia dowodzi, że zachowanie przez Stany Zjednoczone statusu europejskiego mocarstwa leży w ich żywotnym interesie i jest uwarunkowane doświadczeniami konfliktów XX wieku o bezpośrednich implikacjach dla bezpieczeństwa USA, operacyjnymi (dogodne położenie amerykańskiej infrastruktury wojskowej) oraz politycznymi (zachowanie możliwości mobilizowania 4

5 sojuszników do wsparcia własnych priorytetów w dziedzinie bezpieczeństwa). Jednak, nawet w tym kontekście, dominuje przekonanie, że Stany Zjednoczone powinny stawać się coraz mniej europejskie. Znaczący wpływ na to ma dokonująca się wśród amerykańskich elit politycznych zmiana pokoleniowa i stopniowe odchodzenie w cień polityków i liderów ceniących silne więzi z sojusznikami europejskimi (vide niedawna porażka wyborcza wpływowego senatora Richarda Lugara z kandydatem wspieranym przez prawicowy ruch Tea Party, w programie którego silne są akcenty izolacjonistyczne). Z badań Transatlantic Trends 2011 wynika, że większość Amerykanów (51%) za bardziej istotny dla interesów amerykańskich postrzega region Azji niż UE (38%). W Europie Azja jest uważana za priorytet (i kierunek polityki zagranicznej ważniejszy niż USA) tylko we Francji, Hiszpanii i Szwecji. Z kolei w przypadku Polski, Wielkiej Brytanii, Niemiec czy Rumunii większą wagę przypisuje się współpracy z USA. Ciekawe i warte uwagi byłoby zweryfikowanie tej obserwacji zwłaszcza jeżeli chodzi o współpracę gospodarczą z Chinami - w świetle trudności gospodarczych kilku państw europejskich. Odmienności te pozwalają twierdzić, że Europa staje się coraz mniej (trans)atlantycka, tj. mniej skłonna i gotowa do aktywnego sprawowania, wraz z USA, odpowiedzialności za kształtowanie ładu globalnego w duchu zasad i wartości typowych dla świata zachodniego. Niejako na przekór tej pesymistycznej diagnozie należy podkreślić, że, po pierwsze, stosunki transatlantyckie nie muszą być wymyślane na nowo, ponieważ nadal istnieje mocny fundament dla ścisłej współpracy amerykańsko-europejskiej. Po drugie, żadna ze stron nie może sobie pozwolić na roztrwonienie jej dotychczasowego dorobku. W bodaj żadnej sferze te obserwacje nie sprawdzają się pełniej, niż w odniesieniu do współpracy gospodarczo-handlowej oraz powiązań finansowych. Transatlantycka przestrzeń gospodarcza bywa określana jako swoista kotwica gospodarki światowej, tj. jej najbardziej zintegrowany i dynamiczny segment (por. część Fakty i inspiracje ). W obliczu wspomnianego zwrotu USA w kierunku Azji i związanych z nim pytań o rangę więzi transatlantyckich dla globalnej strategii Stanów Zjednoczonych rzadko kwestionuje się znaczenie kontaktów w sferze ekonomicznej. Nawet, jeśli w minionych latach uwagę przyciągały szybko rozwijające się gospodarki azjatyckie czy latynoamerykańskie, to gospodarka transatlantycka nadal nie ma sobie równych. Amerykańsko-europejska wymiana handlowa to obecnie połowa handlu światowego, o wartości ok. 5 bilionów dolarów rocznie. Dzienna wartość handlu towarami i usługami to 1,7 miliarda dolarów, co daje 1/3 światowych obrotów towarowych oraz ponad 40% handlu usługami. Eksport z USA do Europy jest trzykrotnie większy niż do Chin, i piętnastokrotnie większy niż do Indii. 5

6 Z UE do USA trafiło dwa razy więcej unijnego eksportu niż do Chin, i siedem razy więcej niż do Indii. Ameryka i Europa są dla siebie najważniejszymi partnerami inwestycyjnymi. Łączna wartość transatlantyckich inwestycji to dziś 2,7 biliona dolarów. Inwestycje transatlantyckie odpowiadają za 15 milionów miejsc pracy po obydwu stronach Atlantyku, bo tyle pracowników zatrudniają amerykańskie przedsiębiorstwa w Europie i europejskie w USA. Z Europy pochodzi najwięcej nowych miejsc pracy, które powstały w Stanach Zjednoczonych po wybuchu obecnego kryzysu, objawiającego się przede wszystkim dotkliwym, jak na warunki amerykańskie, bezrobociem. Z jednej strony dowodzi to jak istotne znaczenie może mieć transatlantycka więź gospodarcza dla przezwyciężenia recesji i przywrócenia wzrostu. Z drugiej - pozwala zrozumieć, że to właśnie na tym poziomie stosunków międzyludzkich, kontaktów jednostek zawiązuje się wspomniany fundament relacji transatlantyckich. Zarazem jednak nie unieważnia to zarysowanych wcześniej trendów Zachód znajduje się w kryzysie i geopolitycznej defensywie. Sytuację tę należy wykorzystać do odnowy relacji transatlantyckich, zaczynając ten proces tam, gdzie jest najwięcej do stracenia, a tkanka współpracy jest najtrwalsza, czyli właśnie w sferze gospodarczej. USA i UE muszą skupić się na wzmocnieniu coraz częściej kwestionowanego liberalnego ładu ekonomicznego. Bardziej otwarty, jeszcze głębiej zintegrowany rynek transatlantycki, np. dzięki liberalizacji handlu usługami, zwiększeniu efektywności rynków finansowych, czy zniesieniu i tak już niskich, ale mogących zapewnić nawet 120 miliardów dolarów dodatkowych obrotów, i doprowadzić do wzrostu PKB po obu stronach Atlantyku o 180 miliardów dolarów kolejnych barier w handlu to cel, o którym mówi się i pisze od wielu lat. Obecnie stawka wydaje się znacznie większa. Partnerzy transatlantyccy stoją przed wyzwaniem jakościowej zmiany ich modelu współpracy w taki sposób, aby stał się on atrakcyjny dla państw trzecich i nadawał ton gospodarce światowej np. w dziedzinie regulacji bankowych (i szerzej: finansowych), przede wszystkim zaś, aby zmniejszyć prawdopodobieństwo, że inne ugrupowania integracyjne lub pojedyncze państwa zdecydują się na przyjęcie rozwiązań protekcjonistycznych. Wzajemne uznanie przez UE i USA regulacji w dziedzinie ochrony praw konsumentów, ochrony własności intelektualnej, standardów ochrony zdrowia, czy większej mobilności pracowników mogłoby stanowić rdzeń szerszego ładu społeczno-ekonomicznego, otwartego (dostępnego) dla innych państw. W praktyce mogłoby to oznaczać zawarcie porozumienia o wolnym handlu między Unią Europejską a Stanami Zjednoczonymi. Gospodarki USA i państw europejskich nie cechują się znaczącymi różnicami, jeśli chodzi o poziom zaawansowania standardów ochrony pracowników, i szerzej rozwoju na poziomie instytucjonalnym i normatywnym. To powinno sprzyjać liberalizacji. Realizacja tego celu będzie jednak wymagała nie tylko impulsu politycznego na najwyższym szczeblu (do zwolenników transatlantyckiego 6

7 porozumienia handlowego należą m.in. kanclerz Merkel i premier Cameron, a ideę tę zdają się wspierać po stronie amerykańskiej oba największe środowiska polityczne), ale i aktywnego zaangażowania ze strony kręgów gospodarczo-biznesowych. 2. Pytania do dyskusji: Co łączy partnerów transatlantyckich i czy wciąż jest to silniejsze od tego, co ich dzieli? 7

8 Co jest fundamentem więzi transatlantyckiej? Czy wspólnota interesów w sferze gospodarczej wystarczy do tego, aby utrzymać znaczenie relacji transatlantyckich jako liczącego się motoru polityki międzynarodowej? Czy potencjał polityczny, gospodarczy i militarny partnerów transatlantyckich wystarczy, by w skoordynowany sposób rozstrzygać kwestie międzynarodowe kluczowe z punktu widzenia nowego ładu globalnego? Czy istnieje alternatywa dla transatlantyckiego przywództwa? Czy wschodzące mocarstwa podejmą się sprawowania roli liderów i ponoszenia odpowiedzialności, jaka się z tym wiąże? Fakty i inspiracje: 8

9 Wykres 1. Stosunek opinii publicznej oraz elit w Europie i w USA wobec współpracy i utrzymywania dobrych stosunków z Chinami i Rosją. Źródło: Transatlantic Trends: Leaders 2011, German Marshall Fund of the United States, s. 16 Wykres 2. Opinia publiczna oraz elity w Europie i w USA wobec problemu współpracy gospodarczej z Chinami. Źródło: Transatlantic Trends: Leaders 2011, German Marshall Fund of the United States, s

10 Wykres 3. Stosunek do interwencji rządowej w celu przeciwdziałania recesji różnice między USA a wybranymi państwami UE i Turcją. Źródło: Transatlantic Trends 2009, German Marshall Fund of the United States, s. 19. Wykres 4. Priorytetowe kierunki polityki zagranicznej poszczególnych państw UE i Turcji. Źródło: Transatlantic Trends 2011, German Marshall Fund of the United States, s

11 Wykres 5. Stosunki transatlantyckie w dziedzinie inwestycji i handlu na tle gospodarki światowej. Źródło: Transatlantic Economy 2009, Johns Hopkins University SAIS, Center for Transatlantic Relations, Washington DC, s. 15. Wykres 6. Najważniejsze kierunki amerykańskiej zagranicznej polityki ekonomicznej przez pryzmat wolumenu handlu, inwestycji oraz aktywności amerykańskich przedsiębiorstw transnarodowych, Źródło: Transatlantic Economy 2009, Johns Hopkins University SAIS, Center for Transatlantic Relations, Washington DC, s