ADMINISTRACJA PUBLICZNA PUBLIC ADMINISTRATION

Transkrypt

1 ADMINISTRACJA PUBLICZNA Studia krajowe i międzynarodowe National and International Studies PUBLIC ADMINISTRATION N r 1 ( 1 3 ) Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku

2 RADA NAUKOWA Przewodnicząca: Barbara Kudrycka Członkowie: Kathleen Clark (Washington University), Jak Jabes (National University of Singapore, Lee Kuan Yew School of Public Policy), György Jenei (Corvinus University of Budapest, Centre of Public Affairs Studies), Juraj Nemec (University of Matej Bel, Banska Bystrica, Faculty of Economics), B. Guy Peters (University of Pittsburgh, Departament of Political Science), Martin Potůček (Charles University in Prague), Tiina Randma-Liiv (Tallin University of Technology), Allan Rosenbaum (Florida International University), Miren Sarasibar (Public University of Navarra, Faculty of Law), Bogusław Cudowski, Bogdan Dolnicki, Jan Głuchowski, Dariusz R. Kijowski, Jerzy Kopania, Witold Mikułowski, Agnieszka Pawłowska, Stanisław Prutis, Jerzy Stelmasiak, Halina Święczkowska, Elżbieta Ura, Marek Wierzbowski REDAKCJA Patrycja Joanna Suwaj redaktor naczelny Julita Sitniewska zastępca redaktora naczelnego Bogusław Pezowicz sekretarz redakcji Marek Budkiewicz webmaster, dystrybucja, sprzedaż ADRES REDAKCJI Wyższa Szkoła Administracji Publicznej Białystok, ul. Dojlidy Fabryczne 26 tel./fax: (085) Skład, łamanie, druk AIDA s.j Choroszcz, Porosły 22A tel NAKŁAD 150 egz. Redakcja nie zwraca materiałów nie zamówionych. Zastrzegamy sobie prawo skracania i adiustacji tekstów oraz zmiany ich tytułów. Copyright Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku ISSN

3 SPIS TREŚCI CONTENT INSTYTUCJE INSTITUTIONS Urszula Drozdowska RZECZNIK PRAW PACJENTA NOWY SPOSÓB OCHRONY PRAW PACJENTA? Patient s Rights Ombudsman the new method of patient protection? 8 Tomasz Dubowski Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej wybrane zagadnienia Separation of powers in the European Community selected issues 16 Teresa Mróz Istota i zastosowanie umowy o przeprowadzenie due diligence przedsiębiorstwa The essence and application of due diligence in company contracts 25 Kazimierz Włodkowski Pozycja funkcjonariusza celnego w prawie polskim The position of customs officer in Polish law 32 ZASADY RULES Józef Strzelecki Sądowa kontrola administracji Judicial control of public administration.. 40 Iwona Sierocka Odpowiedzialność płatników składek oraz osób działających w ich imieniu z tytułu naruszeń przewidzianych w ustawie o systemie ubezpieczeń społecznych The liability of insurance premium remitters and their agents in breaches stipulated in the Act on Social Insurance Systems 58 Jacek Czaputowicz Patologie w administracji publicznej zagadnienia wprowadzające Pathologies in public administration introductory issues 65 OBYWATEL CITIZEN Ewa Kowalewska-Borys Rozważania wokół problematyki zbrodni przeciwko Narodowi Polskiemu sprawa Generała Fieldorfa Nila On the issue of crimes against the Polish Nation the case of General A.E. Fieldorf Nil 72

4 Radosław Galicki Publicznoprawne aspekty ubezpieczeń zdrowotnych w Polsce (wybrane zagadnienia) Public and legal aspects of health insurance in Poland (selected issues) 78 POLITYKA POLICY/POLITICS Wioletta Czemiel-Grzybowska Innovations in the companies in the programming period Innowacje w przedsiębiorstwach w okresie programowania Alina Miruć Opieka społeczna w nowożytnej Europie i na ziemiach polskich do wybuchu II wojny światowej Social care in modern Europe and in Poland before World War II 95 Jolanta Urbanovič Rozwój akademickich programów kierunku administracji publicznej na Litwie w kontekście modernizacji administracji publicznej The development of public administration curricula in Lithuania in the context of modernizing public administration 103 PROCEDURY PROCEDURES Arkadiusz Bieliński EUROPEJSKI TYTUŁ EGZEKUCYJNY ZAGADNIENIA WYBRANE The European Enforcement Order selected issues 118 Marta Joanna Czubkowska Pełnomocnik z urzędu w postępowaniu sądowoadministracyjnym The ex officio proxy in court administrative proceedings 131 VARIA Julita Sitniewska, Dorota Konopka Odpowiedzialność zawodowa z perspektywy studenta kierunku administracja publiczna. (raport z badań socjologicznych) Professional Accountability from the Perspective of a Student of Public Administration Faculty (a sociological study) 140 Tadeusz Gawin Białoruska opozycja demokratyczna a Związek Polaków na Białorusi. Początki współpracy ( ) Belarusian democratic opposition and the Union of Poles in Belarus the beginning of the cooperation ( ) 152

5 SPRAWOZDANIA, INFORMACJE REPORTS, INFORMATIONS Dominik Kościuk SPRAWOZDANIE Z X DOROCZNEJ MIĘDZYNARODOWEJ KONFERENCJI NAUKOWEJ STOWARZYSZENIA EDUKACJI ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ PATOLOGIE W ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ 164 RECENZJE REVIEWS Aleksandra Szymanowska Polacy wobec przestępstw i karania (rec. Anna Pulchny) 172

6

7 Instytucje Institutions

8 Urszula Drozdowska* Rzecznik Praw Pacjenta nowy sposób ochrony praw pacjenta? Uwagi wprowadzające Ustawą z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta zostanie wprowadzony 1 nowy instytucjonalny sposób ochrony pacjenta poprzez urząd Rzecznika Praw Pacjenta. Należy podkreślić, iż w dotychczasowym stanie prawnym tego typu funkcję spełniają następujące instytucje: Biuro Praw Pacjenta przy Ministerstwie Zdrowia 2, rzecznicy praw pacjenta powoływani w szpitalach psychiatrycznych 3, rzecznicy praw pacjenta działający przy Narodowym Funduszu Zdrowia, oraz Rzecznik Praw Obywatelskich, jak też w stosunku do małoletnich pacjentów Rzecznik Praw Dziecka. Z doświadczeń wymienionych wyżej instytucji wynika, iż istnieje duże zapotrzebowanie społeczne na tego typu działalność. Znaczna ilość wskazanych wyżej form organizacyjnych usytuowanych na różnym poziomie organizacji państwa informuje także o wadze problemu i dostrzeżeniu faktycznej konieczności ochrony praw pacjenta. Można jednak poczynić założenie, iż ustawodawca dotychczasową działalność wymienionych organów nie ocenia zbyt wysoko, skoro zdecydował się na utworzenie nowego. Nasuwa się zatem pytanie, czy wprowadzenie Rzecznika Praw Pacjenta istotnie wpłynie na zwiększenie ochrony praw pacjenta. Przedmiotem niniejszej publikacji jest prezentacja instytucji Rzecznika Praw Pacjenta podjęta z perspektywy pełnionej przezeń funkcji: ochrony pacjenta i jego praw na tle ustawy z dnia 6 listopada 2008 r. o prawach pacjenta i Rzeczniku Praw Pacjenta (w skrócie ustawa o RPP). * Dr, Wydział Prawa UwB 1 Dz. U. z 2009 r., Nr 52, poz Ustawa wchodzi w życie dnia 5 czerwca 2009 r., z wyjątkiem art oraz art. 56 i art. 57, które wchodzą w życie z dniem ogłoszenia ustawy Przepisy Wprowadzające (Ustawa z dnia 24 kwietnia 2009 r., Dz. U. Nr 76, poz. 641). 2 Zgodnie z Przepisami Wprowadzającymi, o których mowa w przyp. 1, Biuro Praw Pacjenta przy Ministrze Zdrowia stanie się Biurem Rzecznika Praw Pacjenta. Dotychczasowe przepisy regulujące organizację i funkcjonowanie Biura Praw Pacjenta przy Ministrze Zdrowia zachowują moc do czasu wejścia w życie statutu Biura Rzecznika Praw Pacjenta. 3 Zob. art. 10a-10d ustawy z 19 sierpnia 1994 r. o ochronie zdrowia psychicznego (Dz. U. Nr 111, poz. 535 ze zm.). Zgodnie z art. 10d, Rzecznicy Praw Pacjenta Szpitala Psychiatrycznego są pracownikami Biura Praw Pacjenta przy Ministerstwie Zdrowia. A zatem po wejściu w życie ustawy staną się pracownikami Biura Rzecznika Praw Pacjenta (tak też art. 56 omawianej ustawy).

9 Rzecznik Praw Pacjenta nowy sposób ochrony praw pacjenta? Rzecznik Praw Pacjenta jako centralny organ administracji państwowej Zgodnie z ustawą, Rzecznik jest centralnym organem administracji państwowej, którego powołuje i nad którym sprawuje nadzór Prezes Rady Ministrów. Rzecznikiem może zostać osoba spełniająca łącznie następujące kryteria: posiada co najmniej wykształcenie wyższe, tj. tytuł zawodowy magistra lub inny równorzędny; nie była prawomocnie skazana za przestępstwo umyślne; stan jej zdrowia pozwala na prawidłowe sprawowanie funkcji Rzecznika; posiada wiedzę i doświadczenie dające rękojmię prawidłowego sprawowania funkcji Rzecznika (art. 43 ustawy o RPP). Najistotniejszy jest warunek wymieniony jako ostatni. Niewątpliwie funkcję Rzecznika powinna pełnić osoba mająca zarówno wiedzę, jak i doświadczenie. Porównując powyższe uregulowanie z postanowieniami ustawy z dnia 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich 4, zwraca uwagę zdecydowanie zgrabniejsze sformułowanie tej ostatniej. Rzecznikiem Praw Obywatelskich może zostać osoba będąca obywatelem polskim, wyróżniająca się wiedzą prawniczą, doświadczeniem zawodowym, wysokim autorytetem ze względu na swe walory moralne i wrażliwość społeczną. Jak się wydaje, wymienione w ustawie o Rzeczniku Praw Obywatelskich, cechy natury psychofizycznej winny być brane także przy wyborze Rzecznika Praw Pacjenta. Rzecznik Praw Pacjenta jest powoływany przez Prezesa Rady Ministrów spośród osób wyłonionych w drodze otwartego i konkurencyjnego naboru. Szczegółowe zasady przeprowadzania naboru reguluje art. 44 ustawy. Rzecznik przedstawia Radzie Ministrów corocznie sprawozdanie dotyczące przestrzegania praw pacjenta na terytorium RP, które następnie przez Radę Ministrów jest przedkładane Sejmowi wraz z własnym stanowiskiem Rady (art. 58 ustawy o RPP). Rzecznik wykonuje swe zadania przy pomocy nie więcej niż dwóch zastępców, którzy muszą spełnić identyczne warunki, przy czym jeden z zastępców Rzecznika jest obowiązany posiadać co najmniej wykształcenie wyższe w dziedzinie nauk medycznych (art. 46 ustawy o RPP). Rzecznik i jego zastępcy nie mogą prowadzić działalności nie dającej się pogodzić ze sprawowanym urzędem (art. 49 ustawy o RPP). Zwraca uwaga podporządkowanie Rzecznika Praw Pacjenta organom administracji rządowej (Prezesowi Rady Ministrów). Klasyczny sposób regulacji instytucji ombudsmana zakłada jego wybieralność i podporządkowanie Parlamentowi. Według Konstytucji RP z 2 kwietnia 1997 r. Rzecznik Praw Obywatelskich jest niezależny w swej działalności od innych organów państwowych i odpowiada jedynie przed Sejmem. Podobna jest pozycja prawna Rzecznika Praw Dziecka 5. Odmienność usytuowania stanowiska Rzecznika Praw Pacjenta wobec organów administracji rządowej w porównaniu do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka ma swoje uzasadnienie w wyposażeniu Rzecznika Praw Pacjenta w odmienne kompetencje, przede wszystkim władcze 6. Wyprzedzając dalsze rozważania należy wskazać, iż Rzecznik ma prawo wy- 4 T. j. Dz. U. Z 2001 r. Nr 14, poz. 147 ze zm. 5 Podobnie w przypadku Głównego Inspektora Ochrony Danych Osobowych oraz Prezesa Instytutu Pamięci Narodowej. 6 Na kształt ostateczny regulacji miały wpływ krytyczne opinie do pierwotnego projektu ustawy, który przewidywał podporządkowanie Rzecznika Sejmowi, przy jednoczesnym wyposażeniu go w funkcje administracji rządowej w rozumieniu 146 Konstytucji RP, por. L. Bosek, Opinia dotycząca projektu ustawy o ochronie indywidual-

10 10 Urszula Drozdowska mierzać kary pieniężne podmiotom zobowiązanym do przestrzegania praw pacjenta. Tego typu kompetencji nie posiadają ani Rzecznik Praw Obywatelskich ani Rzecznik Praw Dziecka. Przyjrzyjmy się zatem poszczególnym kompetencjom Rzecznika Praw Pacjenta. Kompetencje Rzecznika Praw Pacjenta Podstawowe kompetencje Rzecznika są określone w ustępie 1 art. 47 ustawy o RPP. 1) W pierwszej kolejności ustawodawca wskazuje, iż do zakresu działania Rzecznika należy prowadzenie postępowań w sprawach praktyk naruszających tzw. zbiorowe prawa pacjentów. Przepis art. 59 ustawy stwierdza, iż przez tego typu praktykę rozumie się: bezprawne, zorganizowane działania lub zaniechania podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych bądź organizowanie akcji protestacyjnej lub strajku wbrew przepisom prawa (nielegalność strajku lub akcji protestacyjnej muszą zostać stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu 7 ), które to zachowania mają na celu pozbawienie pacjentów praw lub ograniczenie tych praw, w szczególności gdy są podejmowane celem osiągnięcia korzyści majątkowej. Zaprezentowana wyżej definicja odnosi się do tzw. zbiorowych praw pacjenta w znaczeniu przyjmowanym w doktrynie prawa międzynarodowego. Przez prawa zbiorowe rozumie się prawa grupowe odnoszące się do wspólnot, tj. rodzin, grup religijnych, plemion 8. Prawa pacjenta są prawami zbiorowymi w tym sensie, iż przynależą określonej grupie ludzi ze względu na przysługujący im status pacjenta. Zgodnie ze słowniczkiem pojęć zamieszczonym w art. 3 ustawy o RPP, pacjentem jest osoba zwracająca się o udzielenie świadczeń zdrowotnych lub korzystająca ze świadczeń udzielanych przez podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych lub osobę wykonującą zawód medyczny. Jest to pierwsza w naszym ustawodawstwie legalna definicja pacjenta. Spełnia ona kryteria od dawna podnoszone w doktrynie prawa, aby pojęciem pacjenta objąć zarówno osobę chorą, jak i zdrową, która zwraca się o udzielenie jej świadczenia zdrowotnego, np. badania profilaktycznego. Sposób zdefiniowania praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta nawiązuje do definicji praktyk naruszających zbiorowe prawa konsumenta. Zgodnie z art. 24 ust. 2 ustawy z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumenta 9, przez praktykę naruszającą zbiorowe interesy konsumenta rozumie się godzące w nie bezprawne działania przedsiębiorcy, w szczególności stosowanie niedozwolonych postanowień wzorców umownych, naruszanie obowiązku udzielenia konsumentowi rzetelnej, prawdziwej i pełnej informacji, nieuczciwe praktyki rynkowe lub czyny nieuczciwej konkurencji. Należy podkreślić, iż pacjent w niektórych przypadkach staje się konsumentem usług medycznych (zwłaszcza wówczas gdy wykonywane świadczenie zdrowotne ma charakter odpłatny), w tych wypadkach niewątpliwie znajdzie zastosowanie wymieniona wyżej ustawa. Problem wzajemnego krzyżowania się ustaw traci jednak na ostrości, gdy weźmiemy pod uwagę fakt, iż w wienych i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta, [w:] Zmiany w systemie ochrony zdrowia, druki sejmowe nr 283, 284, 287, 293,294,311, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu Nr 2 za 2008 r., s Zob. ustawę z dnia 23 maja 1991 r. o rozwiązywaniu sporów zbiorowych (Dz. U. Nr 55, poz. 236 ze zm.). 8 Zob. C. Mik, Zbiorowe prawa człowieka, Toruń Dz. U. Nr 50, poz. 337 ze zm.

11 Rzecznik Praw Pacjenta nowy sposób ochrony praw pacjenta? 11 lu przypadkach wykonywania tzw. świadczeń standardowych, tj. finansowanych w ramach systemu ubezpieczeń zdrowotnych, status pacjenta jako konsumenta usług medycznych może być poddany w wątpliwość 10. W związku z tym odrębne zdefiniowanie praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta zasługuje na aprobatę. Tym niemniej ustawowa definicja praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta jest sformułowana dość niejasno. Przede wszystkim istnieje obawa, iż będzie zbyt szeroko interpretowana. Bezprawne, zorganizowane działanie lub zaniechanie podmiotów udzielających świadczeń zdrowotnych (a zatem zarówno zakładów opieki zdrowotnej, jak i praktyk lekarskich i pielęgniarskich 11 ), mające na celu pozbawienie lub ograniczenie praw pacjenta może mieć miejsce np. w przypadku nieudzielenia pacjentom pewnej kategorii świadczeń, czy to z przyczyn organizacyjnych, czy to z przyczyn finansowych. Naczelna Rada Lekarska zwraca uwagę na fakt, iż z zaniechaniem tego rodzaju polscy pacjenci mają do czynienia na co dzień w wyniku złej organizacji i finansowania systemu, a nie wadliwych działań czy zaniechań świadczeniodawców 12. W związku z tym być może ostrze sankcji prawnej nie zostało skierowane zbyt właściwie. Odpowiedzialność za tego typu naruszenia praw pacjenta w polskich realiach powinna dotykać także tzw. płatnika świadczeń zdrowotnych, tj. ubezpieczyciela zdrowotnego (Narodowy Fundusz Zdrowia) 13. Drugi przypadek naruszenia zbiorowych praw dotyczy organizowania akcji protestacyjnej lub strajku wbrew przepisom prawa. Napięcia (przede wszystkim finansowe) występujące w zakładach opieki zdrowotnej owocujące często akcją protestacyjną jego pracowników. Jak się wydaje, również te przypadki naruszenia zbiorowych praw pacjenta (prawa do świadczeń zdrowotnych odpowiadającym wymaganiom wiedzy medycznej) należałoby przede wszystkim rozwiązywać poprzez usprawnienie istniejącego systemu opieki zdrowotnej. Rzecznik w postępowaniu wyjaśniającym bada czy doszło do naruszenia zbiorowych praw pacjenta, wówczas ma prawo żądać przedstawienia dokumentów oraz wszelkich informacji dotyczących okoliczności stosowania tych praktyk w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia otrzymania żądania (art. 61 ustawy o RPP). W przypadku nieprzekazania dokumentów i informacji, nakłada on na podmiot, do którego skierowano żądanie karę pieniężną w wysokości zł (art. 69 ustawy o RPP). Każdy zainteresowany sprawą ma prawo do składania na piśmie z własnej inicjatywy lub na prośbę Rzecznika wyjaśnień odnoszących się do istotnych okoliczności danej sprawy (art. 61 ust. 3 ustawy o RPP). Rzecznik, po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, wydaje postanowienie o wszczęciu postępowania lub odmowie wszczęcia postępowania i zawiadamia o tym strony. Stroną postępowania jest każdy, kto wnosi o wydanie decyzji w sprawie praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub wobec kogo zostało wszczęte postępowanie o stosowanie tej praktyki. Odmowa wszczęcia następuje bądź ze względu na brak przesłanki naruszenia zbiorowych praw pacjenta, bądź w przypadku braku uprawdopodobnienia przez wnoszącego faktu pozbawienia lub ograniczenia praw pacjentów. 10 Sprawa jest przedmiotem sporu w doktrynie prawa, zob. E. Łętowska, Prawo umów konsumenckich, Warszawa 2002, wyd. 2, s. 556 i nast. 11 Zob. art. 3 ust. 1 pkt 5 ustawy o RPP. 12 Zob. punkt 23 stanowiska NRL z 8 lutego 2008 r. w sprawie projektu ustawy o ochronie indywidualnych i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta. 13 W przypadku powołania większej liczby ubezpieczycieli zdrowotnych, uważam iż koniecznością stanie się wyposażenia Rzecznika w kompetencje do kontroli również tych podmiotów.

12 12 Urszula Drozdowska W przypadku wydania decyzji pozytywnej o uznaniu danej praktyki za naruszającą zbiorowe prawa pacjenta, Rzecznik nakazuje jej zaniechanie lub wskazuje działania niezbędne do usunięcia skutków, wyznaczając właściwe terminy do podjęcia tych działań. Decyzjom tym nadaje się rygor natychmiastowej wykonalności. W przypadku niepodjęcia działań określonych w decyzji, Rzecznik nakłada karę w wysokości zł (art. 68 ustawy o RPP). Rzecznik może też zobowiązać podmiot udzielający świadczeń zdrowotnych albo organizatora strajku do składania w wyznaczonym terminie informacji o stopniu realizacji działań niezbędnych do zaniechania praktyki naruszającej zbiorowe prawa pacjentów lub usunięcia skutków tego naruszenia (art. 64 ust. 2 ustawy o RPP). Decyzje Rzecznika są ostateczne. Na decyzję Rzecznika przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Konstrukcja skargi od ostatecznej decyzji Rzecznika do sądu administracyjnego budziła na etapie prac legislacyjnych wiele wątpliwości. Zdaniem L. Bosek powstaje pytanie, czy sąd administracyjny jest ustrojowo powołany do oceny prawidłowości wykonywania zobowiązań cywilnoprawnych i umów o świadczenie usług medycznych, a także porozumień cywilnoprawnych między podmiotami świadczącymi usługi medyczne 14. Istotnie źródłem praktyk naruszających zbiorowe prawa pacjenta mogą być wymienione przez autora umowy, zwłaszcza umowy o świadczenia opieki zdrowotnej zawierane z NFZ. Zwraca uwagę fakt, iż w postępowaniu dotyczącym naruszenia zbiorowych praktyk konsumenckich, od decyzji wydawanej przez Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta przysługuje skarga do specjalistycznego sądu: Sądu Ochrony Konkurencji i Konsumenta. Być może takie rozwiązanie ze względu na podobieństwo procedur toczącego się postępowania przez Rzecznikiem i Prezesem Ochrony Konkurencji i Konsumenta byłoby właściwsze. 2) Następną kompetencją Rzecznika jest prowadzenie postępowań w trybie art ustawy o RPP. Rzecznik wszczyna postępowanie wyjaśniające, jeśli poweźmie wiadomość co najmniej uprawdopodabniającą naruszenie praw pacjenta. Postępowanie toczy się z inicjatywy Rzecznika lub na wniosek. Wniosek jest wolny od opłat, powinien zawierać oznaczenie wnioskodawcy, oznaczenie pacjenta, którego sprawa dotyczy, zwięzły opis stanu faktycznego. Po zapoznaniu się ze skierowanym wnioskiem Rzecznik może: podjąć sprawę (1), poprzestać na wskazaniu wnioskodawcy lub pacjentowi środków prawnych (2), przekazać sprawę według właściwości (3) lub też nie podjąć sprawy (4) (art. 51 ustawy o RPP). W przypadku podjęcia sprawy Rzecznik może prowadzić postępowanie samodzielnie bądź też zwrócić się o zbadanie sprawy lub jej części do właściwych organów, w szczególności organów nadzoru, prokuratury, kontroli państwowej, zawodowej lub społecznej zgodnie z ich kompetencjami (art. 52 ust. 1 ustawy o RPP). Należy zwrócić uwagę na charakterystyczne podwojenie uprawnień Rzecznika. Otóż Rzecznik może przekazać sprawę według właściwości (patrz punkt trzeci art. 51 ustawy o RPP) na etapie wstępnym po zapoznaniu się z wnioskiem bądź też podjąć postępowanie i wtedy zwrócić się o zbadanie sprawy do właściwych organów według ich kompetencji. Ustawodawca zatem zakłada, iż Rzecznik może na etapie wstępnym nie być do końca zorientowany co do dalszego postępowania w sprawie. 14 L. Bosek, Opinia dotycząca projektu ustawy o ochronie indywidualnych i zbiorowych praw pacjenta oraz o Rzeczniku Praw Pacjenta [w:] Zmiany w systemie ochrony zdrowia, druki sejmowe nr: 283, 284, 287, 293, 294, 311, Biuro Analiz Sejmowych Kancelarii Sejmu nr 2/2008, s. 34.

13 Rzecznik Praw Pacjenta nowy sposób ochrony praw pacjenta? 13 W razie samodzielnego badania sprawy przysługują Rzecznikowi znaczące kompetencje. Może on zbadać bez uprzedzenia każdą sprawę na miejscu, żądać złożenia wyjaśnień, przedstawienia akt sprawy prowadzonej przez powołane do tego organy administracji publicznej oraz samorządy zawodów medycznych. W przypadku prowadzenia sprawy przez sądy, prokuraturę i inne organy ścigania, Rzecznik ma prawo żądać wglądu w akta po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia (art. 52 ustawy o RPP). Rzecznikowi przysługuje także prawo zlecania ekspertyz i opinii. Zgodnie z art. 53 ustawy o RPP, po zakończeniu postępowania wyjaśniającego Rzecznik, kieruje wystąpienie do organu, organizacji lub instytucji, w których działalności stwierdził naruszenie praw pacjenta. Wystąpienie takie nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej 15. W wystąpieniu tym Rzecznik formułuje opinie lub wnioski, co do sposobu załatwienia sprawy, może żądać wszczęcia postępowania dyscyplinarnego, a także zastosowania sankcji służbowych. Na tym etapie Rzecznik może zwrócić się także do organu nadrzędnego nad jednostką, która naruszyła prawa pacjenta o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Organ, organizacja lub instytucja, do której zostało skierowane wystąpienie obowiązane są niezwłocznie (nie później jednak niż w terminie 30 dni) poinformować Rzecznika o podjętych działaniach lub zajętym stanowisku. W przypadku gdy Rzecznik nie podziela stanowiska, może zwrócić się do właściwego organu nadrzędnego nad jednostką, która naruszyła prawa pacjenta o zastosowanie środków przewidzianych w przepisach prawa. Przewidziana w przepisie art. 53 ust. 5 ustawy o RPP ponowna możliwość zwrócenia się do organu nadrzędnego celem zastosowania odpowiednich sankcji może być istotnym instrumentem ochrony praw pacjenta, pod warunkiem, że tego typu organy i sankcje prawne w stosunku do danego podmiotu są przewidziane w innych przepisach prawa. W przypadku niepublicznego zakładu opieki zdrowotnej organem nadrzędnym jest podmiot, który utworzył zakład: przeważnie spółka prawa cywilnego lub handlowego. Umowa lub statut spółki stanowią o kompetencjach względem jednostek przez nią utworzonych. W praktyce najczęściej nie ma postanowień, które umożliwiałyby zastosowanie sankcji wobec własnej jednostki organizacyjnej 16. Sytuacja inaczej wygląda w odniesieniu do publicznego zakładu opieki zdrowotnej. Przepisy ustawy o zakładach opieki zdrowotnej wskazują zarówno na organ założycielski zakład opieki zdrowotnej (podmiot prawa publicznego: jednostka samorządu terytorialnego bądź właściwy minister), istnieje także Rada Społeczna, która posiada określony zakres uprawnień kontrolnych 17. W przypadku niestwierdzenia naruszenia praw pacjenta, Rzecznik wyjaśnia na piśmie wnioskodawcy i pacjentowi stanowisko, które zajął w sprawie. Informację o niestwierdzeniu naruszenia praw pacjenta przekazuje się także podmiotowi udzielającemu świadczeń zdrowotnych, którego sprawa dotyczy. Wnioskodawcy przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy w trybie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego (art kpa). W zakresie nieuregulowanym w ustawie zastosowanie znajdują przepisy art kpa. 15 De facto zatem w przypadku prowadzenia postępowania sądowego, Rzecznik nie będzie mógł skierować wystąpienia. 16 Pozostają organy kontrolne rejestrujące zakłady opieki zdrowotnej (zob. art. 15 ustawy z dnia 30 sierpnia 1991 r. o zakładach opieki zdrowotnej, t. j. Dz. U. z 2007 r., Nr 1, poz. 31). Trudno jednak nazwać je organami nadrzędnymi. 17 Zob. art. 44b i nast. ustawy o zoz.

14 14 Urszula Drozdowska Ten typ postępowania wykazuje podobieństwo do postępowania wyjaśniającego, jakie toczy się w związku ze skargą złożoną do Rzecznika Praw Obywatelskich. 3) Uprawnienia w zakresie uczestnictwa w postępowaniu sądowym cywilnym określa art. 55 ustaw o RPP. W sprawach dotyczących naruszenia praw pacjenta, Rzecznik może z urzędu lub na wniosek strony żądać wszczęcia postępowania lub brać udział w toczącym się postępowaniu na prawach prokuratora. Zastosowanie znajdują zatem przepisy art kpc. Zwraca uwagę szeroko ujęty zakres postępowań, w których Rzecznik może brać udział. Sprawy związane z naruszeniami praw pacjenta to zarówno te dotyczące tzw. błędów medycznych, zakażeń wewnątrzszpitalnych czy pozbawienia lub ograniczenia praw natury osobistej (np. prawa wglądu w dokumentację medyczną czy naruszenia prawa do tajemnicy lekarskiej). 4) Inne kompetencje Rzecznika Praw Pacjenta wymienione w art. 47 ust. 1 ustawy o RPP dotyczą: opracowywania i przedkładania Radzie Ministrów projektów aktów prawnych dotyczących ochrony praw pacjenta, występowania do właściwych organów z wnioskami o podjęcie inicjatywy ustawodawczej bądź o wydanie lub zmianę aktów prawnych w zakresie ochrony praw pacjenta, opracowywania i wydawania publikacji oraz programów edukacyjnych popularyzujących wiedzę o ochronie praw pacjenta, współpracy z organami władzy publicznej w celu zapewnienia pacjentom przestrzegania ich praw, w szczególności z ministrem właściwym do spraw zdrowia, przedstawiania właściwym organom władzy publicznej, organizacjom i instytucjom oraz samorządom zawodów medycznych ocen i wniosków zmierzających do zapewnienia skutecznej ochrony praw pacjenta, współpracy z organizacjami pozarządowymi, społecznymi i zawodowymi, do których celów statutowych należy ochrona praw pacjenta, analizy skarg pacjentów w celu określenia zagrożeń i obszarów w systemie ochrony zdrowia wymagających naprawy, wykonywania innych zadań określonych w przepisach prawa lub zleconych przez Prezesa Rady Ministrów. Organy i instytucje, do których Rzecznik zwraca się z wnioskami, w ramach wykonywanych przez niego kompetencji są obowiązane ustosunkować się do tych wniosków w terminie 30 dni od dnia ich otrzymania. Wnioski Powołanie Rzecznika Praw Pacjenta jako instytucjonalnego sposobu ochrony praw pacjenta należy ocenić co do zasady pozytywnie. To jednak czy Rzecznik spełni pokładane w nim nadzieje związane ze zwiększeniem ochrony praw pacjenta zależy od wyposażenia go w bardziej skuteczne instrumenty prawne w porównaniu do organów i instytucji zajmujących się obecnie tego typu ochroną. Zwraca uwagę hybrydowy charakter instytucji Rzecznika Praw Pacjenta. Z jednej strony jest to szczególny typ Rzecznika powołanego dla kontroli przestrzegania praw przynależnych pewnym grupom osób. Można twierdzić, iż tak jak prawa pacjenta stanowią uszczegółowienie praw człowieka, tak Rzecznik Praw Pacjenta jest podtypem Rzecznika Praw Obywatelskich. Niewątpliwie

15 Rzecznik Praw Pacjenta nowy sposób ochrony praw pacjenta? 15 lektura ustawy prowadzi do wniosku, iż kompetencje Rzecznika Praw Obywatelskich i Rzecznika Praw Pacjenta są do siebie zbliżone, przede wszystkim istnieje podobieństwo w zakresie uregulowań art ustawy o RPP, dotyczących sposobu prowadzenia postępowania wyjaśniającego w sprawie naruszenia praw pacjenta. Mankamentem ustawy o RPP jest brak precyzyjnych uregulowań w zakresie wzajemnych relacji między Rzecznikiem Praw Pacjenta a Rzecznikiem Praw Obywatelskich. Zgodnie z art. 48 ustawy o RPP, Rzecznik może zwrócić się do Rzecznika Praw Obywatelskich lub Rzecznika Praw Dziecka o podjęcie działań z zakresu ich kompetencji. Przepis ten jest zbyt ogólny i nie określa wzajemnych stosunków między wymienionymi organami. Z drugiej strony Rzecznik Praw Pacjenta w przeciwieństwie do tradycyjnej instytucji ombudsmana jest częścią administracji rządowej i wykonuje funkcje tej administracji. Charakterystyczne jest podporządkowanie Rzecznika Prezesowi Rady Ministrów. Rzecznik Praw Pacjenta w odróżnieniu od Rzecznika Praw Obywatelskich wyposażony jest w instrumenty prawne związane z ochroną tzw. zbiorowych praw pacjenta. Rzecznik kontroluje i nakłada kary pieniężne na świadczeniodawców stosujących praktyki godzące w tzw. zbiorowe prawa pacjenta (tu istnieje podobieństwo z kompetencjami Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumenta). Problematyczna jest jednak zarówno definicja zbiorowych praw pacjenta, jak i brak wyposażenia Rzecznika w kompetencje do ochrony praw z tytułu ubezpieczenia zdrowotnego. W praktyce może rodzić wiele problemów fakt, iż Rzecznik nie ma instrumentów prawnych wpływania na politykę NFZ. Abstract The establishment of Patient s Rights Ombudsman in the Polish law system as the institutional protection should be evaluated in a positive way. The question whether the Ombudsman will be able to improve patient s protection. In the author s opinion it depends on equipping the OPR with more efficient legal measures than the present authorities possess. The dual character of Patient s Rights Ombudsman is worth mentioning. The institution has been set up to enforce the laws of a very special group of people therefore Patient s Rights Ombudsman may be recognized as a some kind of the Ombudsman of the Human Rights. There is no doubt that competences of these offices are similar. Under Art. 48 of the Patient s Rights and the Patient s Rights Ombudsman Act (Act of , Official Journal No. 52,417) Patient s Rights Ombudsman may address to the Children s Rights Ombudsman or the Human Rights Ombudsman s attention to the cases which are within their competence, but the regulation is far too broad and does not state any interdependence. On the other hand the Ombudsman of the Patient s Rights is, just contrary to the traditional Ombudsman Office, a part of the governmental administration subordinated to the Prime Minister. The other difference between the Ombudsman of the Patient s Rights and the Human Rights Ombudsman is that the first one is specially authorised to control and to impose a penalty on the health service providers if the collective patients` rights are not respected. Both the definition of the collective patients` rights and the lack of Patient s Rights Ombudsman s competence to influence the policy of the National Health Found seems to be problematic here. The fact that Patient s Rights Ombudsman does not have legal measures to influence the policy the National Health Fund policy may result in many conflicts and problems.

16 Tomasz Dubowski * Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej wybrane zagadnienia Uznanie Wspólnoty Europejskiej za organizację o charakterze ponadnarodowym oznacza m.in., iż państwa członkowskie przekazały na jej rzecz określony zakres uprawnień suwerennych. Prawo stanowione przez Wspólnotę czyli w istocie przez upoważnione do tego instytucje, posiada jednocześnie szczególny charakter, na który składają się m.in. wykształcone w toku procesów integracyjnych zasady prymatu prawa wspólnotowego czy skutku bezpośredniego. Ich przestrzeganie powoduje, iż stopień wspólnotowej penetracji w sferze prawa krajowego jest bardzo wysoki, a prawo stanowione przez organizację międzynarodową wpływa nie tylko na zakres praw i obowiązków Państw Członkowskich lecz także kształtuje pozycję prawną podmiotów prywatnych, w tym jednostek. W konsekwencji aktualnym staje się pytanie, czy wspólnotowy porządek prawny i w jakim stopniu wychodzi naprzeciw postulatowi podziału władzy. W literaturze przedmiotu prezentowane są opinie, iż zasada trójpodziału władzy, w swej klasycznej postaci, we Wspólnocie nie znajduje zastosowania, a za jej odpowiednik można uznać zasadę równowagi instytucjonalnej 1. K. D. Borchardt zauważa jednak, iż jakkolwiek klasyczny podział władzy nie został urzeczywistniony w Traktatach, nie oznacza to, iż nie został on w ogóle uwzględniony 2. Warto zatem zastanowić się, na ile zasada podziału władzy znajduje odbicie w ramach WE. Problemowi temu poświęcono poniższe rozważania. Zasada podziału władzy w ujęciu klasycznym Zasada podziału władzy 3 została ukształtowana jako przeciwieństwo zasady koncentracji (jedności) władzy, której przejawem w toku rozwoju historycznego stała się absolutna władza mo- * Dr, Wyższa Szkoła Administracji Publicznej im. Stanisława Staszica w Białymstoku 1 J. Barcz, M. Górka, A. Wyrozumska, Instytucje i prawo Unii Europejskiej. Podręcznik dla kierunków zarządzania i administracji, Warszawa 2008, s. 91. Więcej o zasadzie równowagi instytucjonalnej zob. m.in. J. Galster, Równowaga instytucjonalna jako kategoria doktrynalna, orzecznicza i normatywna, Toruń 2008; T. Dubowski, Zasada równowagi instytucjonalnej. Wybrane problemy [w:] C. Mik (red.) Zasady ogólne prawa wspólnotowego, Toruń 2007, s K. D. Borchardt, Die rechtlichen Grundlagen der Europäischen Union, Heidelberg 2002, s W niniejszej pracy używam pojęcia podział władzy, jakkolwiek terminologia w tym zakresie jest jak wska-

17 Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej wybrane zagadnienia 17 narchy 4. Zasada podziału władzy odnosi się więc do sposobu organizacji władzy państwowej. Jej teoretyczne ujęcie oraz uzasadnienie jest w dużej mierze zasługą myślicieli liberalnych Johna Locke a oraz Monteskiusza (Charles Louis de Montesqieu), przy czym to Monteskiusz dokonał rozwinięcia idei prezentowanych przez Locke a, czyniąc konstrukcję podziału władzy bardziej przejrzystą 5. Zaprezentowany przez niego model podziału władzy przetrwał do dnia dzisiejszego jako najbardziej znany i czytelny 6. Genezy zasady podziału władzy należy upatrywać w potrzebie zapewnienia jednostce niezbędnych gwarancji wolności wobec władzy państwowej. Gwarancją owej wolności jest z kolei osłabienie władzy poprzez jej podział między różne organy 7. Jak wskazuje E. Zwierzchowski, zaprezentowany przez Monteskiusza model podziału władzy można sprowadzić do trzech fundamentalnych założeń. Po pierwsze, władza państwowa dzieli się na trzy wyodrębnione funkcje (władze) ustawodawczą, wykonawczą i sądowniczą. Po drugie, każda ze wskazanych funkcji powinna być wykonywana przez odrębny organ państwowy, niezależny od pozostałych. Po trzecie wreszcie, system powiązań między wyodrębnionymi władzami powinien zapewniać ich wzajemne ograniczanie się (hamowanie) 8. Nie podejmując dogłębnej analizy zasady podziału władzy, jej roli we współczesnych ustrojach demokratycznych, warto zwrócić uwagę na następujące kwestie. Przede wszystkim, opisana wyżej istota podziału władzy pozwala na jej rozpatrywanie w aspekcie przedmiotowym (funkcjonalnym), jak i podmiotowym (organizacyjnym). W znaczeniu funkcjonalnym podział władzy zakłada istnienie wyodrębnionych sfer (kierunków) działalności władzy państwowej funkcji prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. W aspekcie organizacyjnym podział władzy oznacza, iż każdej z wyodrębnionych funkcji władzy państwowej przyporządkowany jest określony oddzielony od pozostałych organ państwowy (grupa organów) 9. Zasada podziału władzy jeśli trzymać się powyższych założeń w sposób sztywny mogłaby oznaczać całkowitą separację władz. Sytuacji takiej w praktyce prawdopodobnie nie udałoby się utrzymać. Jej wynikiem byłyby zapewne poważne problemy z koordynacją działań organów państwowych, a w konsekwencji trudności z zapewnieniem efektywnego funkcjonowania systemu władzy 10. W tym świetle należy uznać, iż zasada podziału władzy nie ma charakteru absolutnego 11. Jej teoretyczne modele powinny pełnić rolę swego rodzaju idealnego wzorca, do którego konkretne rozwiązania ustrojowe mogą się jedynie zbliżać 12. Zresztą, biorąc pod uwagę trzecią z tez Monteskiuszowskiego ujęcia podziału władzy mechanizm powiązań między wyróżnionymi władzazuje L. Garlicki chwiejna. Używa się także określenia podział władz. Zob. L. Garlicki, Polskie prawo konstytucyjne. Zarys wykładu, Warszawa 2005, s. 71. Można się również spotkać ze stosowaniem terminu trójpodział władzy zob. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie do nauki prawa konstytucyjnego państw demokratycznych, Katowice 1992, s Ibidem. 5 Monteskiusz, O duchu praw, Kęty A. Jamróz, Demokracja współczesna. Wprowadzenie, Białystok 1993, s Ibidem, s E. Zwierzchowski, op. cit., s L. Garlicki, Polskie prawo, op. cit., s E. Zwierzchowski, Wprowadzenie, op. cit., s L. Garlicki, op. cit., s E. Zwierzchowski, ibidem.

18 18 Tomasz Dubowski mi powinien zapewniać ich wzajemne ograniczanie się 13 okazuje się, iż absolutna separacja poszczególnych władz względem siebie nie wydaje się pożądana. Przeciwnie, możliwość skutecznego wzajemnego hamowania się zakłada, moim zdaniem, pewien stopień współdziałania, czy też istnienie pewnych punktów stycznych w funkcjonowaniu poszczególnych władz. Na tym tle warto zauważyć, jak ważnym wątkiem w dyskusji na temat podziału władzy jest problem oddziaływania poszczególnych elementów podzielonej władzy na siebie. W tym kontekście mówi się nie tylko o podziale władzy, ale również o jej równowadze. Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej 14 w art. 10 stanowi, iż ustrój RP opiera się na podziale i równowadze władzy ustawodawczej, władzy wykonawczej i władzy sądowniczej. W literaturze prawa konstytucyjnego często podkreśla się, iż wskazane wyżej oddziaływanie poszczególnych władz na siebie ma zapewnić ich wzajemną równowagę, a wszystkie trzy władze powinny być zrównoważone i wyposażone w kompetencje, które umożliwią im kontrolowanie działalności każdej z pozostałych 15. L. Garlicki uważa system hamulców i równowagi za jeden z elementów zasady podziału władzy (poza dokonaniem przedmiotowego podziału władzy i przyporządkowaniem mu określonych grup organów) 16. R. Ludwikowski postuluje w tym kontekście rezygnację z tłumaczenia angielskiego zwrotu checks and balances jako systemu hamulców i równowagi 17. Słowo balances powinno być raczej rozumiane jako równoważniki (stąd system hamulców i równoważników). Uwaga na temat terminologii jest o tyle istotna, iż zdaniem cytowanego autora, idea równoważenia się władz jako element podziału władzy nie jest tożsama z równością władz 18. Co za tym idzie, równowaga jako równość nie musi iść w parze z zasadą podziału władzy. Władzy nie da się bowiem podzielić w równy sposób funkcje sprawowane przez poszczególne organy są różne i nie jest możliwym ich precyzyjne wyważenie 19. Dlatego bardziej zasadnym może wydawać się używanie terminu równoważenie władz. Kolejną istotną kwestią wartą podniesienia w tym miejscu jest pytanie, czy zasada podziału władzy w ogóle powinna być rozpatrywana w kontekście wspólnotowym? Podział władzy w ujęciu klasycznym stanowi niezbędną gwarancję zabezpieczenia praw i interesów jednostki wobec władzy państwowej. Tym samym charakter zasady podziału władzy jako zasady determinującej kształt ustroju państw demokratycznych jest naturalny. Wspólnota jednak państwem nie jest, a biorąc pod uwagę fakt, iż jest organizacją międzynarodową 20, zakres jej 13 Cytuję za: E. Zwierzchowski, op. cit., s Konstytucja Rzeczpospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. z 1997 r., nr 78, poz B. Banaszak, Porównawcze prawo konstytucyjne współczesnych państw demokratycznych, Kraków 2004, s L. Garlicki, op. cit., s R. Ludwikowski, Prawo konstytucyjne porównawcze, Toruń 2000, s Ibidem. 19 Ibidem. 20 Można spotkać opinie, iż Wspólnota nie jest organizacją międzynarodową, a ponadnarodową, zob. E. Cała- Wacinkiewicz, Charakter prawny Unii Europejskiej w świetle prawa międzynarodowego, Warszawa 2007, s oraz wskazana tam literatura. W pracy przyjmuję założenie, iż Wspólnota jest rzeczywiście organizacją ponadnarodową, jednak ten typ organizacji traktuję jako jedną z kategorii organizacji międzynarodowych jako podmiotów prawa międzynarodowego publicznego, wyróżnioną na podstawie kryterium kompetencji organizacji. Rozwiązanie to pozostaje w zgodzie z poglądami prezentowanymi w nauce prawa międzynarodowego zob. m.in. J. Menkes, A. Wasilkowski, Organizacje międzynarodowe. Prawo instytucjonalne, Warszawa 2006, s ; W. Czapliński, A. Wyrozumska, Prawo międzynarodowe publiczne. Zagadnienia systemowe, Warszawa

19 Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej wybrane zagadnienia 19 uprawnień w sferze kształtowania pozycji prawnej jednostek jest w porównaniu do władzy państwowej ograniczony. W tym miejscu podkreślić należy jednak pewne cechy charakterystyczne dla samej Wspólnoty jako organizacji międzynarodowej oraz stanowionego przez nią prawa. Po pierwsze, zgodnie z orzecznictwem Trybunału Sprawiedliwości, Wspólnota jest nowym typem organizacji międzynarodowej. Jako taka stanowi nowy porządek prawny w prawie międzynarodowym, na rzecz którego państwa ograniczyły, jakkolwiek tylko w wąskich dziedzinach, swoje prawa suwerenne, i którego normy znajdują zastosowanie nie tylko do państw członkowskich, ale i pochodzących z nich jednostek 21. W konsekwencji, prawo wspólnotowe, niezależne od ustawodawstwa państw członkowskich, nie tylko nakłada na jednostki zobowiązania, lecz może również być źródłem uprawnień stanowiących element statusu prawnego tych jednostek 22. Co więcej, prawo wspólnotowe korzysta z pierwszeństwa względem prawa krajowego. Zasada prymatu (pierwszeństwa) prawa wspólnotowego rozciąga się zarówno na prawo pierwotne, jak i prawo pochodne (wiążące akty prawne stanowione przez instytucje wspólnotowe) 23. W konsekwencji stopień wpływu regulacji wspólnotowych na pozycję prawną jednostki jest znaczący. Warto więc powyższe wątki uzupełnić o bardziej dogłębną analizę wskazanego problemu w kontekście wspólnotowym. W tym świetle niezbędne jest odniesienie się zarówno do funkcjonalnego, jak i organizacyjnego wymiaru podziału władzy. Podział władzy we Wspólnocie aspekt funkcjonalny Przypomnijmy, iż w aspekcie funkcjonalnym definiowanie poszczególnych gałęzi władzy odbywa się poprzez wskazanie funkcji realizowanych w ramach każdej z nich. Tym samym władza prawodawcza odnosi się do funkcji wydawania aktów generalnych i abstrakcyjnych; władza wykonawcza do funkcji stosowania aktów legislacyjnych do określonych spraw indywidualnych; władza sądownicza odnosi się z kolei do funkcji rozstrzygania sporów powstałych m.in. wskutek zastosowania aktów legislacyjnych do sytuacji indywidualnych 24. Przyjmując powyższe ustalenia należy zastanowić się, czy Wspólnota rzeczywiście realizuje owe trzy odmienne rodzajowo funkcje stanowienia prawa, wykonywania prawa oraz funkcje sądownicze. Innymi słowy czy można wyodrębnić wskazane wyżej trzy główne kierunki w działalności Wspólnoty. Zdefiniowanie zakresu poszczególnych funkcji władzy sugeruje, iż kryterium odróżniającym sferę prawodawstwa od sfery egzekutywy może być charakter aktów przyjmowanych w zakresie 2004, s Zob. wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dn. 5 lutego 1963 roku w sprawie nr 26/62 (NV Algemene Transport en Expeditie Onderneming van Gend & Loos v. Holenderska administracja celna), źródło: eu./pl/content/juris/index_form.htm. 22 Ibidem. 23 S. Biernat, Prawo Unii Europejskiej a prawo państw członkowskich [w:] J. Barcz (red.), Prawo Unii Europejskiej. Zagadnienia systemowe, Warszawa 2006, s Por. także wyrok Trybunału Sprawiedliwości z dn. 15 lipca 1964 roku w sprawie nr C-6/64 (Flaminio Costa v. E.N.E.L.), źródło: juris/index_form.htm. 24 K. Lenaerts, Some Reflections on the Separation of Powers in the European Community, Common Market Law Review, Volume 28/1991, s

20 20 Tomasz Dubowski każdej z nich. Wydaje się także, iż pomocnym może być również wskazanie procedur właściwych działalności legislacyjnej i wykonawczej. Upraszczając, działalność prawodawcza realizowana powinna być poprzez stanowienie w odpowiednim trybie (legislacyjnym) aktów generalnych i abstrakcyjnych. Natomiast działalność wykonawcza powinna opierać się na stosowaniu norm generalnych i abstrakcyjnych do konkretnych przypadków indywidualnych w drodze aktów wykonawczych wydawanych również w toku odpowiedniej procedury. Założenia te powodują, iż w zakresie wyodrębnienia wspólnotowej władzy prawodawczej i wykonawczej możemy napotkać istotne problemy. Jeżeli chodzi o wyodrębnienie funkcji (władzy) prawodawczej warto bliżej przyjrzeć się art. 249 TWE. Upoważnia on określone instytucje WE do wydawania rozporządzeń, dyrektyw i decyzji oraz zaleceń i opinii, wskazując jednocześnie charakter prawny tych instrumentów. Wydaje się, iż upoważnienie poszczególnych instytucji do wydawania rozporządzeń świadczy o tym, iż Wspólnota faktycznie realizuje funkcję prawodawczą. Rozporządzenie jest bowiem aktem o zasięgu ogólnym, wiążącym w całości i bezpośrednio stosowanym we wszystkich państwach członkowskich (art. 249 TWE), co upodabnia je do ustawy w prawie krajowym. Uchwalanie rozporządzeń ma zatem wymiar stanowienia aktów o charakterze generalnym i abstrakcyjnym 25 i stanowi przejaw realizacji funkcji prawodawczej w przyjętym wyżej znaczeniu. Warto jednak zastrzec, iż trudno o podobnie jednoznaczne wnioski w odniesieniu do pozostałych aktów prawa wspólnotowego wskazanych w art. 249 TWE. Pomijam zalecenia i opinie jako instrumenty pozbawione mocy wiążącej. Można jednak zadać pytanie, czy stosowanie dyrektyw i decyzji jest przejawem działalności prawodawczej czy wykonawczej. Pytanie to jest szczególnie aktualne w odniesieniu do decyzji w rozumieniu art. 249 TWE czy jej wydanie to stanowienie, czy wykonywanie prawa wspólnotowego. Zauważmy bowiem, iż charakter decyzji a jest to akt wiążący w całości adresatów, do których jest kierowany świadczy o ich podobieństwie do krajowych decyzji administracyjnych 26. Te z kolei stanowią instrument wykonywania prawa. Problem z rozróżnieniem funkcji prawodawczych i wykonawczych we Wspólnocie jest więc zagadnieniem złożonym. Wiąże się z brakiem podziału w TWE na akty prawotwórcze i wykonawcze oraz brakiem jednolitej procedury wykonawczej (administracyjnej). Wydaje się zatem, iż przewidziane w TWE procedury stanowienia aktów prawa wtórnego (m.in. procedura współdecydowania art. 251 TWE oraz procedura współpracy art. 252 TWE) tylko do pewnego stopnia są dowodem na realizowanie funkcji (władzy) prawodawczej przez Wspólnotę. Wydanie rozporządzenia aktu generalnego i abstrakcyjnego może wprawdzie nastąpić w trybie art. 251 TWE bądź art. 252 TWE, należy jednak pamiętać, iż zarówno procedura współdecydowania i współpracy, jak też pozostałe procedury, służą podejmowaniu wszelkich aktów prawa wtórnego, w tym także tych, które mają wymiar wykonawczy. Należy zatem podkreślić, iż dla rozdziału funkcji prawodawczej i wykonawczej kryterium rozstrzygającym nie są wyłącznie procedura podjęcia, czy też sam rodzaj aktu wspólnotowego, ale również cel i okoliczności jego wydania. Ten sam akt (np. dyrektywa) może pełnić podwójną rolę zarówno aktu prawodawczego, jak i wykonawczego. Tylko przyjmując to zastrzeżenie można stwierdzić, iż podział na funkcję (władzę) prawodawczą i wykonawczą we Wspólnocie jest możliwy. 25 Por. M. M. Kenig-Witkowska (red.), Prawo instytucjonalne Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s Ibidem, s. 196.

21 Podział władzy w ramach Wspólnoty Europejskiej wybrane zagadnienia 21 Na tym tle stosunkowo łatwo wyodrębnić funkcję (władzę) sądowniczą we Wspólnocie. Jeżeli owa funkcja polega na rozstrzyganiu sporów powstałych wskutek stosowania aktów legislacyjnych do konkretnych przypadków, można uznać, iż pierwotne prawo wspólnotowe wskazuje instytucje odpowiedzialne za realizację tych zadań oraz krąg podmiotów legitymowanych do występowania przed nimi. Na mocy art. 220 TWE instytucjami powołanymi do czuwania nad poszanowaniem prawa w wykładni i stosowaniu TWE są każdy w zakresie swej kompetencji Trybunał Sprawiedliwości oraz Sąd Pierwszej Instancji. W tym zakresie organy te są upoważnione m.in. do kontroli legalności aktów wydawanych przez instytucje wspólnotowe łącznie z prawem orzekania ich nieważności (art. 230 w zw. z art. 231 TWE). Biorąc pod uwagę pozostałe regulacje TWE dotyczące aspektów proceduralnych działalności obu instytucji sądowniczych oraz innych instytucji w tej materii (m.in. art. 226 i 228 TWE), fakt pełnienia przez Wspólnotę określonych funkcji sądowniczych nie powinien budzić wątpliwości. Podsumowując powyższe uwagi można stwierdzić, iż w aspekcie funkcjonalnym postulat podziału władzy we Wspólnocie jest realizowany. Pozostaje jednak pytanie, czy zgodnie z istotą podziału władzy aspekt funkcjonalny owego podziału łączy się z jego wymiarem organizacyjnym? Podział władzy we Wspólnocie aspekt organizacyjny Przypomnijmy, iż tradycyjny podział władzy zakłada nie tylko możliwość wyodrębnienia trzech zasadniczych funkcji (władz) jako podstawowych kierunków działalności danego organizmu w rozpatrywanym wypadku Wspólnoty. Nie mniej istotne jest, by funkcje te pozostawały domeną odrębnych względem siebie organów (grup organów). Oczywiście, jak sygnalizowano wyżej, nie chodzi o absolutną separację organów władzy prawodawczej, wykonawczej i sądowniczej. Istotne jest jednak, by możliwe było ustalenie charakteru poszczególnych instytucji jako organów legislatywy, egzekutywy i sądownictwa na podstawie zakresu ich kompetencji i głównych kierunków ich działalności. Rozwiązanie to powoduje, iż nie wyłącza się upoważnienia poszczególnych organów do wykonywania innych zadań (nawet w ramach innych funkcji władz). Pozostają one jednak poza głównym nurtem działalności danej instytucji, która zasadniczo posiada charakter organu prawodawczego, wykonawczego bądź sądowniczego 27. W tym ujęciu, w ramach Wspólnoty, sztywny podział na legislatywę, egzekutywę oraz sądownictwo wydaje się niemożliwy. Składa się na to kilka czynników. Zakładając definiowanie poszczególnych gałęzi władzy poprzez wskazanie funkcji realizowanych w ramach każdej z nich, omówiony wyżej, funkcjonalny wymiar podziału władzy na gruncie wspólnotowym, jest rzeczywiście możliwy do przeprowadzenia. Problem pojawia się w momencie próby ustalenia owego podziału w aspekcie organizacyjnym (podmiotowym). Przede wszystkim na proste przeniesienie systemu podziału władzy w wymiarze organizacyjnym (trias politica) do wspólnotowego porządku prawnego nie pozwala przyjęta w TWE technika regulacji. Wyliczonym w art. 7 TWE instytucjom nie przyporządkowano wprost określonych funkcji 28. Traktat nie nazywa konkretnych instytucji nosicielami władzy prawodawczej czy wy- 27 Por. E. Zwierzchowski, Wprowadzenie, op. cit., s Ch. Möllers, Gewaltengliederung, Tübingen 2005, s. 257.