PRAWO ADMINISTRACYJNE

Transkrypt

1 Bartłomiej Jaworski Uniwersytet Wrocławski PRAWO ADMINISTRACYJNE prezentacja

2 POJĘCIE ADMINISTRACJI POJĘCIE ADMINISTRACJI

3 3 POJĘCIE ADMINISTRACJI w najpotoczniejszym ujęciu pojęcie administracji występuje w trzech znaczeniach: (1) oznacza wydzielone w państwie struktury organizacyjne powołane specjalnie do realizacji określonych celów o charakterze zadań publicznych

4 4 POJĘCIE ADMINISTRACJI (2) oznacza określoną i o specjalnych cechach działalność podejmowaną w ramach realizacji celów o charakterze publicznym (3) oznacza ludzi zatrudnionych (powołanych, nominowanych, wybieranych, przyjętych do pracy w oparciu o umowę cywilną) w strukturach wyodrębnionych w pierwszym znaczeniu

5 5 POJĘCIE ADMINISTRACJI zdefiniowanie administracji nie jest zadaniem łatwym, a niektórzy przedstawiciele doktryny prawa administracyjnego posługują się nawet definicjami podkreślającymi niemożność pełnego określenia, czym właściwie jest administracja

6 6 E. Ochendowski próby pozytywnego określenia administracji nie dają zadowalającego wyniku. Przyczyna takiego stanu rzeczy polega nie na umiejętności naukowego ujęcia tej kwestii, lecz na cechach charakterystycznych administracji, na obszarach jej działania, zadaniach, jej strukturze i formach działania, które są tak zróżnicowane, że ich zdefiniowanie wydaje się prawie niemożliwe E. Ochendowski, Prawo administracyjne. Część ogólna, Toruń 2004, s. 22 i n.

7 7 J. Zimmermann w obrębie prawa administracyjnego [ ] pełne, logiczne i zamknięte definiowanie pojęć nie jest możliwe, potrzebne, a nawet celowe. [ ] zgromadzenie różnych cech, które można przypisać administracji publicznej w każdym (przedmiotowym i podmiotowym) rozumieniu tego słowa, wydaje się pożyteczniejsze od formułowania zamkniętej definicji J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 29 i 31.

8 8 E. Forsthoff administracji nie można zdefiniować, lecz można ją tylko opisać J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 29.

9 9 L. von Stein administracją jest to, czego nie umiem nazwać J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s. 29.

10 10 J. Boć złudne jest przekonanie, iż można wyznaczyć administracji granice jej ingerencji J. Boć [w:] A. Błaś, J. Boć, J. Jeżewski, Administracja publiczna, Wrocław 2003, s. 127.

11 11 J.S. Langrod województwo jest to władza, która nikomu nie dogadza, dzieli się na działy, wydziały i podwydziały, żeby strony nie wiedziały, gdzie się sprawy ich podziały J. Bielatowicz, Gaude mater Polonia, Paryż 1964, s. 28.

12 12 POJĘCIE ADMINISTRACJI w nauce polskiej i zachodniej najczęściej spotyka się następujące modele określenia administracji (w znaczeniu działalności)

13 13 POJĘCIE ADMINISTRACJI (1) z obszaru definicji negatywno-przedmiotowych

14 14 S. Kasznica administracja jest tą częścią działalności państwowej, która pozostaje po wyeliminowaniu z niej działalności prawodawczej i sądowniczej S. Kasznica, Polskie prawo administracyjne, Poznań 1946, s. 9.

15 15 POJĘCIE ADMINISTRACJI (2) z obszaru definicji negatywno-podmiotowych

16 16 J. Borkowski administracja to działalność organów publicznych, które nie są organami sądowymi i ustawodawczymi J. Borkowski, Określenie administracji i prawa administracyjnego, [w:] System prawa administracyjnego, J. Starościak (red.), Wrocław, Warszawa, Kraków, Gdańsk 1977, s

17 17 POJĘCIE ADMINISTRACJI choć negowanych

18 18 J. Filipek definicja, w tym przypadku definicja negatywna administracji, nie dająca w praktyce wyraźnej wskazówki ułatwiającej oddzielenie wzajemnych kompetencji ustawodawcy, sądów i administracji publicznej, ani też teorii prawa administracyjnego dostatecznie ugruntowanego oparcia dla dalszych badań, nie może odgrywać w tej nauce większej roli praktycznej czy teoretycznej J. Filipek, Prawo administracyjne. Instytucje ogólne (część I), Kraków 2003, s. 17.

19 19 POJĘCIE ADMINISTRACJI (3) z obszaru definicji przedmiotowych pozytywnych

20 20 A. Peretiatkowicz pojęcie administracji publicznej można by zatem określić jako trwałą działalność mającą na celu załatwienie spraw należących do organizacji prawnopublicznych, a więc państwa, ciał samorządowych, zakładów ubezpieczeń społecznych etc. A. Peretiatkowicz, Podstawowe pojęcia prawa administracyjnego, Poznań 1946, s. 8.

21 21 POJĘCIE ADMINISTRACJI (4) z obszaru definicji pozytywnych podmiotowych

22 22 W. Dawidowicz administracja państwowa to system podmiotów utworzonych i wyposażonych przez ustawę w kompetencje do prowadzenia organizatorskiej i kierowniczej działalności na podstawie ustaw w kierunku wewnętrznym i zewnętrznym w stosunku do podporządkowanych podmiotów gospodarki państwowej oraz w stosunku do społeczeństwa, przy czym zarówno przebieg, jak i skutki tej ostatniej działalności przypisywane są zawsze państwu jako takiemu W. Dawidowicz, Wstęp do nauk prawnoadministracyjnych, Warszawa 1974, s. 19.

23 23 POJĘCIE ADMINISTRACJI (5) z obszaru definicji opartych na kryterium szczególnym

24 24 T. Bigo działalność państwa jest zawsze działalnością prawną, gdyż oparta jest na normach prawnych. Poza tym działalność państwa ma zawsze na celu dobro ogólne, interes publiczny. Te właśnie cechy jego zdaniem pozwalają odróżnić administrację państwową od administracji prywatnej L. Kaczmarski, Ewolucja pojęcia administracji publicznej w polskiej doktrynie prawa administracyjnego po II wojnie światowej, Studia Lubuskie, Sulechów 2009, s. 223.

25 25 J.S. Langrod administracja to planowe zgrupowanie ludzi w służbie pewnej misji publicznej, a dopiero potem poprzez tych ludzi suma urządzeń, którymi dysponują J.S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, Kraków 2003, s. 191 i n.

26 26 W.L. Jaworski administracja to nie tylko wykonywanie ustaw, ale także działalność twórcza W.L. Jaworski, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia ogólne, Warszawa 1924, s. 10.

27 27 POJĘCIE ADMINISTRACJI na podstawie powyższych definicji, J. Boć skonstruował definicję, w zamiarze, jak najbardziej kompletną, która czerpie z dotychczasowej doktryny prawa administracyjnego

28 28 J. Boć administracja publiczna jest to przejęte przez państwo i realizowane przez jego zawisłe organy, a także przez organy samorządu terytorialnego, zaspokajanie zbiorowych i indywidualnych potrzeb obywateli, wynikających ze współżycia ludzi w społecznościach J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 15.

29 29 POJĘCIE ADMINISTRACJI obecnie administracja publiczna to nie jedynie służba społeczeństwu przez świadczenie usług publicznych, ale również relacja administracji publicznej z systemem politycznym i prawem

30 30 POJĘCIE ADMINISTRACJI administrację publiczną odnosi się coraz częściej także do gospodarki rynkowej i społeczeństwa obywatelskiego, z czym związane są pojęcia New Public Management oraz public governance

31 31 New Public Management zarządzanie publiczne z jego sztandarową koncepcją nowego publicznego zarządzania (New Public Management), kładzie nacisk na obywatela jako konsumenta usług publicznych, outsourcing, instrumenty prawa prywatnego, wyniki, jakość, zbliżając się do mechanizmów charakterystycznych dla gospodarki rynkowej

32 32 public governance w przypadku administracji publicznej odnoszącej się do społeczeństwa obywatelskiego, używa się trudno definiowalnego terminu (public) governance, przez który rozumie się nie struktury administracyjne czy rządowe (government), ale proces zarządzania złożonym społeczeństwem z udziałem podmiotów sektora publicznego i prywatnego, często w postaci sieci, w której miejsce centralne wcale nie musi należeć do organu administracji publicznej (zarządzanie przez współrządzenie)

33 PRAWO ADMINISTRACYJNE POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO / WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE

34 34 POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO jest to zespół norm regulujących działalność administracyjną (administrację w sensie przedmiotowym) prawo administracyjne jest to prawo, które normuje administrację publiczną

35 35 POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO dotyczy administracji publicznej (pojętej jako pewna dziedzina kultury społecznej) i jest dla niej swoiste obejmuje to, co jest wytworzone właśnie dla organizacji i działania administracji publicznej, a nie zarazem dla innych dziedzin kultury społecznej

36 36 POJĘCIE PRAWA ADMINISTRACYJNEGO opiera się na uwzględnieniu szczególnej cechy tego prawa cechy władztwa prawem administracyjnym jest to prawo, które zawiera element władztwa (administracyjnego)

37 37 władztwo administracyjne władztwo administracyjne polega na możliwości jednostronnego rozstrzygania sytuacji indywidualnych, rozstrzygania trwałego i obowiązującego wszystkie podmioty prawne w państwie oraz zabezpieczonego przymusem państwowym, w razie gdy treścią rozstrzygnięcia jest nałożenie obowiązku

38 38 władztwo administracyjne jego konstrukcja opiera się na nierównorzędności podmiotów, wyrażającej się w możliwości kształtowania przez organ administracji publicznej sytuacji drugiego podmiotu, niezależnie od jego woli, ale zgodnie z prawem przedmiotowym

39 39 władztwo administracyjne A... a...

40 40 władztwo administracyjne A a schemat jednostronnej zależności, jaka zachodzi między organem administrującym, a administrowanym

41 41 WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE wewnętrzne prawo administracyjne jest terminem, który określa liczne i bardzo zróżnicowane dyrektywy powinnego zachowania się (nakazy, zakazy, przyzwolenia) tworzone i realizowane w organizacyjnych układach kierownictwa w administracji publicznej (tak zwane akty kierownictwa wewnętrznego)

42 42 WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE układ kierownictwa określić możemy jako hierarchiczne powiązanie organów administracyjnych: kierującego (nadrzędnego) i podporządkowanego oraz powiązanie służbowe przełożonego i podwładnego w strukturze organu Wyrok NSA z dnia 6 lutego 1981 r., sygn. akt SA 819/80.

43 43 WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE (1) dyrektywy wewnętrznego prawa administracyjnego mają ograniczony zasięg obowiązywania (w ramach organizacyjnego układu kierownictwa) (2) dyrektywy wydawane są na podstawie ogólnego upoważnienia do kierowania podporządkowanymi organami a więc na podstawie nie poddanej rygorom formalnego i merytorycznego powiązania aktu wykonawczego z ustawą

44 44 WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE (3) dyrektywy wewnętrznego prawa administracyjnego cechuje znaczne zróżnicowanie postaci, zmienność i dowolność nazw, pod jakimi występują w praktyce (historycznie najstarsze to instrukcje, okólniki i wytyczne), a także brak generalnego obowiązku publikowania aktów

45 45 WEWNĘTRZNE PRAWO ADMINISTRACYJNE wewnętrzne prawo administracyjne różni się zatem od powszechnie obowiązującego (zewnętrznego wiążącego zarówno organy państwowe, jak i obywateli i inne podmioty prawa), zarazem jednak jego cechy utrudniają określenie charakteru prawnego i klasyfikację aktów wewnętrznych (problem res internae w administracji publicznej)

46 ORGANIZACJA PRAWNA ADMINISTRACJI POJĘCIE ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ / POJĘCIE ORGANU ADMINISTRUJĄCEGO / URZĘDY ORGANÓW ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ / PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ / ZAKŁADY ADMINISTRACYJNE

47 47 POJĘCIE ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ organ administracji publicznej to człowiek (lub grupa ludzi w przypadku organu kolegialnego): (1) znajdujący się w strukturze organizacyjnej państwa lub samorządu terytorialnego,

48 48 POJĘCIE ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ (2) powołany w celu realizacji norm prawa administracyjnego, w sposób i ze skutkami właściwymi temu prawu, (3) działający w granicach przyznanych mu przez prawo kompetencji J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 133.

49 49 POJĘCIE ORGANU ADMINISTRUJĄCEGO organem administrującym jest każdy podmiot, któremu prawo przydaje funkcje administrowania, lub któremu prawo stwarza podstawy do przydania funkcji administrowania, a przydanie to nastąpiło, jest to pojęcie szersze niż pojęcie organu administracji publicznej i je w sobie mieszczące

50 50 URZĄD ORGANU ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ przez urząd organu administracji publicznej rozumiemy: (1) wyodrębniony zespół kompetencji (praw i obowiązków związanych z określonym organem administracji publicznej) (2) szczególna nazwa organu administracyjnego (3) zorganizowany zespół osób przydatny organowi administracyjnemu do pomocy w wykonywaniu jego funkcji

51 51 PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ organy administracji państwowej wyodrębniamy z organów administracji publicznej, odróżniając od nich organy administracji samorządowej wśród organów administracji państwowej istotną grupę stanowią organy administracji rządowej

52 52 PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ wśród organów administracji rządowej wyróżniamy naczelne organy administracji rządowej w grupie naczelnych organów administracji rządowej wyróżniamy natomiast centralne organy administracji rządowej i organy administracji rządowej w terenie

53 53 PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ naczelne organy administracji rządowej to organy administracji publicznej powoływane przez Prezydenta RP bezpośrednio czy też po uprzednim wyborze przez Sejm i zwierzchnie wobec pozostałych organów (i innych podmiotów organizacyjnych państwa) w strukturze administracji rządowej

54 54 PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ centralne organy administracji rządowej to naczelne organy administracji publicznej powoływane przez Prezydenta RP czy Sejm i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa

55 55 PROBLEM NACZELNYCH ORGANÓW ADMINISTRACJI RZĄDOWEJ organy administracji rządowej w terenie to naczelne organy administracji publicznej zwierzchnie wobec pozostałych organów w strukturze administracji rządowej i których właściwość terytorialna obejmuje obszar całego państwa

56 56 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY przez zakład administracyjny rozumiemy jedność osób i rzeczy, powoływana przez organy administracji publicznej, bądź za ich zezwoleniem przez inne podmioty, dla trwałej realizacji określonego zadania publicznego R. Kędziora, Ogólne postępowanie administracyjne, Warszawa 2008, s. 31.

57 57 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY zakładem administracyjnym jest jednostka organizacyjna powołana do świadczenia usług niematerialnych na podstawie nawiązanego z użytkownikiem stosunku administracyjnoprawnego J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 169.

58 58 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY cechy charakterystyczne zakładów administracyjnych: (1) powołane do świadczenia usług niematerialnych w dziedzinie: oświaty, kultury, nauki, wychowania, reedukacji, ochrony zdrowia, opieki społecznej (2) powoływanie zakładów leży w sferze humanistycznych i społecznych zadań każdego nowoczesnego państwa, toteż motywacje ekonomiczne powinny być tu drugorzędne

59 59 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY (3) zakłady administracyjne tworzone są przez różne organy administracji publicznej na podstawie różnych podstaw prawnych, w różnych formach aktów kreujących (4) korzystanie z zakładów jest ograniczone (5) korzystanie z zakładu może być dobrowolne lub przymusowe

60 60 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY (6) między organami zakładu a użytkownikiem (destynatariuszem) nawiązuje się stosunek administracyjnoprawny w sposób właściwy dla powstania tych stosunków (7) między korzystającym a organami zakładu wytwarza się z mocy prawa lub decyzji o przyjęciu stosunek władztwa zakładowego

61 61 ZAKŁAD ADMINISTRACYJNY (8) zakłady administracyjne nie mają osobowości prawnej (szkoły wyższe oraz resortowe instytuty naukowo-badawcze jednak takową posiadają) (9) działalność zakładów jest objęta w sferze finansowania budżetem centralnym lub budżetem samorządowym w zależności od tego, czy organami zwierzchnimi zakładu są organy administracji rządowej, czy samorządu terytorialnego

62 STOSUNKI ADMINISTRACYJNOPRAWNE I SYTUACJE ADMINISTRACYJNOPRAWNE POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO / SPOSOBY [ ] NAWIĄZYWANIA STOSUNKÓW ADMINISTRACYJNOPRAWNYCH

63 63 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO zachodzi wtedy, gdy prawo przedmiotowe ma dla dwóch podmiotów takie znaczenie, że w określonych warunkach sytuacja prawna jednego podmiotu jest połączona w pewien sposób z sytuacją prawną drugiego F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, Wrocław 1964, s. 16.

64 64 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO cechy charakterystyczne stosunku administracyjnoprawnego: (1) jednym z podmiotów jest zawsze (obligatoryjnie) organ administracji publicznej, który przez nawiązanie stosunku prawnego staje się podmiotem praw lub obowiązków w sferze realizacji zadań administracji, i któremu z tego powodu wystarcza zdolność administracyjnoprawna czynna, sformułowana przez normy prawne określające jego kompetencje

65 65 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO (2) drugim z podmiotów stosunku może być obywatel, spółka, przedsiębiorstwo państwowe, zakład administracyjny i każda inna jednostka organizacyjna kwalifikowana przez prawo jako podmiot praw bądź obowiązków administracyjnoprawnych

66 66 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO (3) podmiotem rozstrzygającym o treści ustanowionych między dwoma podmiotami praw czy obowiązków jest zawsze organ administracji publicznej (z wyjątkiem stosunków powstających z mocy prawa), niezależnie od tego, czy inicjatywa nawiązania stosunku wyszła od organu administracyjnego (z urzędu), czy od drugiego podmiotu stosunku (na wniosek)

67 67 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO ta zdolność organu do rozstrzygania o prawach bądź obowiązkach odzwierciedla się w tak zwanej jednostronności stosunku administracyjnego, czyli władztwie administracyjnym

68 68 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO A... a...

69 69 POJĘCIE STOSUNKU ADMINISTRACYJNOPRAWNEGO A a schemat jednostronnej zależności, jaka zachodzi między organem administrującym, a administrowanym

70 70 SPOSOBY [ ] NAWIĄZYWANIA STOSUNKÓW ADMINISTRACYJNOPRAWNYCH stosunek administracyjnoprawny nawiązuje się: (1) z mocy samego prawa powstają tak wyłącznie obowiązki, nie nawiązują się w ten sposób stosunki procesowe

71 71 SPOSOBY [ ] NAWIĄZYWANIA STOSUNKÓW ADMINISTRACYJNOPRAWNYCH gdy w danym stanie faktycznym lub prawnym zaczyna obowiązywać norma prawna (akt normatywny), która z tym stanem wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydania prawa, bądź ich modyfikacji

72 72 SPOSOBY [ ] NAWIĄZYWANIA STOSUNKÓW ADMINISTRACYJNOPRAWNYCH gdy w danym stanie prawa zmienia się sytuacja faktyczna (bądź prawna) i z którą to zmianą sytuacji faktycznej (lub prawnej) norma prawna wiąże określone skutki prawne, wyrażające się w nałożeniu obowiązku, przydania prawa, bądź ich modyfikacji

73 73 SPOSOBY [ ] NAWIĄZYWANIA STOSUNKÓW ADMINISTRACYJNOPRAWNYCH (2) z mocy decyzji organu administracyjnego ten sposób formułowania praw i obowiązków jest najczęstszy, a jeśli idzie o powstawanie praw niemal wyłączny, chodzi tu o każdy rodzaj zindywidualizowanej wypowiedzi organu administracyjnego, a nie tylko o te wypowiedzi, które mają kwalifikowaną postać aktu administracyjnego (decyzji administracyjnej)

74 KONTROLA PRAWNA ADMINISTRACJI POJĘCIE I ZASIĘG KONTROLI / PODZIAŁY KONTROLI / KONTROLA RESORTOWA / KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA

75 75 POJĘCIE I ZASIĘG KONTROLI najogólniej przez kontrolę rozumiemy: (1) badanie zgodności stanu istniejącego ze stanem postulowanym, [tak zwana kontrola czysta]

76 76 POJĘCIE I ZASIĘG KONTROLI (2) ustalenie zasięgu i przyczyn rozbieżności, (3) przekazanie wyników tego ustalenia, a czasem i wynikających stąd dyspozycji zarówno podmiotowi kontrolowanemu, jak i podmiotowi organizacyjnie zwierzchniemu J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 378.

77 77 kryteria kontroli w dzisiejszym stanie prawnym, miernikami oceny poprawności działania kontrolowanego, pozwalającymi na zbudowanie modelu, z którym porównujemy istniejący stan faktyczny są kryteria legalności / celowości / rzetelności / gospodarności / uwzględnienia interesu społecznego / uwzględnienia interesu indywidualnego / zgodności z polityką rządu / inne (kryteria) szczegółowe

78 78 PODZIAŁY KONTROLI ze względu na intensywność, charakter środków zapewniających skuteczność i wzajemne związki organizacyjne między kontrolowanym i kontrolującym odróżniamy szeroko pojętą kontrolę od nadzoru

79 79 PODZIAŁY KONTROLI jeśli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni organizacyjnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za jego działania, i jeśli temu organowi zwierzchniemu służą środki oddziaływania władczego wobec podrzędnego w strukturze podmiotu kontrolowanego, to kontrola przybiera kwalifikowaną postać nadzoru

80 80 nadzór nadzór to taki zespół realizowanych kompetencji, których wpływ na działalność organów podporządkowanych jest bardziej intensywny i bezpośredni, a które mają na celu usunięcie nieprawidłowości i zapobieganie im na przyszłość T. Bigo [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 382.

81 81 nadzór nadzór = kontrola + zwierzchność organizacyjna (ciągłość jej sprawowania) + środki oddziaływania władczego

82 82 PODZIAŁY KONTROLI jeśli kontrola sprawowana jest przez organ zwierzchni funkcjonalnie nad kontrolowanym, a zatem i odpowiedzialny za dopilnowanie poprawności jego działań w granicach określonych prawem, i jeśli temu organowi służą wobec kontrolowanego podmiotu zdecentralizowanego środki oddziaływania władczego, to kontrola przybiera kwalifikowaną postać nadzoru weryfikacyjnego

83 83 nadzór weryfikacyjny nadzór weryfikacyjny = kontrola + zwierzchność funkcjonalna (ciągłość jej sprawowania) + środki oddziaływania władczego

84 84 nadzór weryfikacyjny nadzór weryfikacyjny, jako kwalifikowana postać kontroli, ma dziś miejsce w szczególności wobec podmiotów samorządu terytorialnego, w ramach nadzoru prawnego nad działalnością gminy, działalnością powiatu oraz działalnością samorządu województwa, będąc jednym ze środków tegoż nadzoru

85 85 KONTROLA RESORTOWA kontrola resortowa oznacza taką kontrolę, która odbywa się w organizacyjnych granicach jednego resortu bez względu na to, czy kontrolujący i kontrolowany stanowią odrębne jednostki organizacyjne, czy mieszczą się w ramach jednej jednostki

86 86 KONTROLA RESORTOWA biorąc to pod uwagę, możemy wyróżnić następujące typy kontroli resortowej: (1) kontrolę sprawowaną przez jednostkę (lub jednostki) nadrzędną organizacyjnie bądź funkcjonalnie, mającą za przedmiot sprawy nie wykraczające poza zakres organizacji i działania wewnętrznego podmiotu kontrolowanego

87 87 KONTROLA RESORTOWA (2) kontrolę sprawowaną przez jednostkę nadrzędną organizacyjnie bądź funkcjonalnie, mającą za przedmiot takie działania podmiotu kontrolowanego, które ustalają sytuację prawną podmiotów spoza resortu (ten typ obejmuje kontrolę aktów normatywnych administracji, kontrolę umów administracyjnych oraz kontrolę decyzji administracyjnych)

88 88 KONTROLA RESORTOWA (3) kontrolę sprawowaną przez organy danej jednostki organizacyjnej wobec niej samej, czyli kontrolę wewnętrzną w urzędach organów administracji publicznej

89 89 KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA kontrola międzyresortowa jest kontrolą zewnętrzną (choć w pewnym zakresie może być także kontrolą wewnętrzną), zwana także inspekcjami specjalnymi, z punktu widzenia podległości organizacyjnej są to inspekcje resortowe, natomiast z punktu widzenia zasięgu kontroli są to inspekcje międzyresortowe

90 90 KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA kontrola międzyresortowa odznacza się tym, że: (1) organy kontroli, zwane zazwyczaj inspekcjami wbudowane są organizacyjnie w ramy określonego resortu (z paroma wyjątkami), choć zakres ich działalności jest w zasadzie powszechny (obejmuje też podmioty samorządu terytorialnego)

91 91 KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA (2) sposób określenia zakresu kontroli jest przede wszystkim rzeczowy, a nie podmiotowy (3) organy inspekcji dosyć często są władne modyfikować bezpośrednio działalność podmiotu kontrolowanego, czyli zachowywać się podobnie jak jednostki zwierzchnie w ramach nadzoru (możliwość stosowania środków władczych)

92 92 KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA (4) sprawność kontroli zapewniona jest między innymi przez zagwarantowanie inspektorom prawa wstępu do pomieszczeń lub na teren innych nieruchomości objętych kontrolą oraz przez nałożenie na kontrolowanych obowiązku udostępniania wszelkich materiałów objętych kontrolą, a także przez blokadę czynności kontrolowanej czy jej skutków

93 93 KONTROLA MIĘDZYRESORTOWA przykładowo kontrolę międzyresortową przeprowadzają: Państwowa Inspekcja Sanitarna / Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów / Inspekcja Handlowa / Dozór Techniczny / Inspekcja Jakości Handlowej i Artykułów Rolno-Spożywczych / Inspekcja Farmaceutyczna / Państwowa Inspekcja Ochrony Roślin i Nasiennictwa / Inspekcja Weterynaryjna / Inspektor do Spraw Substancji i Preparatów Chemicznych / Urząd Komunikacji Elektronicznej

94 STOSUNKI USTROJOWO-PRAWNE MIĘDZY PODMIOTAMI ADMINISTRUJĄCYMI CENTRALIZACJA / DECENTRALIZACJA / NADZÓR PRAWNY

95 95 CENTRALIZACJA istotne elementy prawne współczesnej centralizacji: (1) ścisłe wyodrębnienie prawne zadań i kompetencji na każdym stopniu organizacyjnym administracji, (2) możliwość ich dekoncentrowania na organy niższego stopnia,

96 96 dekoncentracja dekoncentracja jest ilościowym wyrazem centralizacji, może być rozpatrywana w sensie statycznym (obraz aktualnego rozkładu kompetencji między poszczególnymi organami aparatu administracyjnego), jak i dynamicznym (równoznaczna z procesem dekoncentrowania, to jest przesuwania kompetencji z jednego podmiotu na drugi lub z jednego na kilka podmiotów)

97 97 dekoncentrowanie przez dekoncentrowanie rozumiemy: przeniesienie kompetencji na organy (organ) niższe bądź równorzędne, dokonane w drodze aktu normatywnego rzędu ustawy lub w drodze aktu normatywnego organu przenoszącego kompetencje, z zachowaniem nadrzędności hierarchicznej organów zwierzchnich w zakresie realizacji przekazanych kompetencji J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 234.

98 98 CENTRALIZACJA (3) zachowanie hierarchicznego podporządkowania w sferze realizacji tych kompetencji J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 232.

99 99 hierarchiczne podporządkowanie hierarchiczne podporządkowanie jest elementem dekoncentracji, a tym samym centralizacji, wyraża jednostronną zależność organu niższego stopnia od organu stopnia wyższego lub podmiotu podległego od podmiotu zwierzchniego, na tę zależność składa się zależność osobowa i służbowa

100 100 hierarchiczne podporządkowanie zależność osobowa polega na prawie obsadzania stanowisk w organach bezpośrednio lub pośrednio niższych stopni, nagradzania, karania, awansowania, degradowania, pociągania do odpowiedzialności służbowej i dyscyplinarnej oraz zwalniania J. Szreniawski [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 235.

101 101 hierarchiczne podporządkowanie istotą zależności służbowej jest brak prawnych ograniczeń w wydawaniu poleceń służbowych. Organ niższy nie posiada prawnej samodzielności i niezależności. Organ wyższy może wydać organowi niższemu w każdej sprawie polecenie służbowe J. Szreniawski [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 235.

102 102 hierarchiczne podporządkowanie zasada hierarchicznego podporządkowania odnosi się nie tylko do relacji między organami wyższymi i niższymi, ale także do pracowników aparatu administracyjnego w układzie przełożony podwładny, w którym występuje tzw. posłuszeństwo służbowe J. Szreniawski [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 235.

103 103 DECENTRALIZACJA przez decentralizację można rozumieć taki system organizacyjny administracji, w którym poszczególne podmioty administrujące mają wyraźnie określone kompetencje, ustalone bądź przekazane z innych (wyższych) organów w drodze ustawowej, realizowane w sposób samodzielny i podlegające w tym zakresie jedynie nadzorowi weryfikacyjnemu organów kompetentnych J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 237.

104 104 DECENTRALIZACJA samodzielność jest konstytutywnym elementem decentralizacji i oznacza wyeliminowanie podporządkowania hierarchicznego z układów stosunków z organami zwierzchnimi, co stanowi zarazem podstawowy element różnicujący decentralizację od dekoncentracji

105 105 DECENTRALIZACJA samodzielność ta nie jest jednak samodzielnością bezwzględną, gdyż realizowana jest w ramach jednego porządku prawnego, a formą zapewnienia zgodności działań zdecentralizowanych z prawem jest właśnie nadzór weryfikacyjny

106 106 NADZÓR PRAWNY nadzór (jako nadzór w systemie organów administracji) jest elementem składowym centralizacji i decentralizacji, jednak w każdym z tych układów realizowany jest w innej postaci prawnej, innymi środkami prawnymi i w zmiennym nasileniu ich stosowania, tak więc nadzór w sferze prawa administracyjnego oznacza

107 107 NADZÓR PRAWNY badanie działalności danego podmiotu administrującego (kontrola) połączone z możliwością pomocy, wpływu, a także modyfikacji tej działalności, dokonywane przez organ zwierzchni organizacyjnie, bądź funkcjonalnie, w celu zapewnienia zgodności tej działalności z prawem, a w określonych przypadkach zgodności z pewnymi wartościami szczegółowymi (także określonymi w prawie) J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 239.

108 108 NADZÓR PRAWNY nadzór prawny, jaki występuje w systemie organów administracji, podzielić możemy na: (1) nadzór nad administracją rządową (nadzór w znaczeniu wąskim, kiedy sprawujący go organ jest organem nadrzędnym organizacyjnie)

109 109 NADZÓR PRAWNY (2) nadzór nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (3) nadzór policyjny (uzależniony od kategorii podmiotów mu poddanych, a zbudowany w oparciu o kryterium przedmiotu: ochrony bezpieczeństwa, porządku i zdrowotności publicznej oraz innych wartości objętych policją administracyjną)

110 110 NADZÓR PRAWNY nadzór prawny nad działalnością jednostek samorządu terytorialnego (nadzór nad działalnością gminy, działalnością powiatu oraz działalnością samorządu województwa) jest tą instytucją prawną, która w sposób bezpośredni decyduje o rzeczywistym zakresie swobody działania tego samorządu, a zapewnić ma realizację celów administracji publicznej oraz utrzymać jej działalność w granicach prawa B. Dolnicki [w:] J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010, s. 240.

111 111 nadzór prawny nad działalnością jst sprawowany jest, zgodnie z ustawami ustrojowymi przez organy nadzoru: Prezesa Rady Ministrów, wojewodę oraz regionalne izby obrachunkowe (w zakresie spraw finansowych), a także przez organy spełniające funkcje nadzorcze (w szczególności): ministra właściwego do spraw administracji publicznej oraz Sejm

112 112 nadzór prawny nad działalnością jst organy te w swojej działalności nadzorczej posługują się środkami nadzoru ad meritum o charakterze prewencyjnym (jak zatwierdzenie, uzgodnienie lub zaopiniowanie przez organ współdziałający w wydaniu rozstrzygnięcia), środkami nadzoru represyjnymi (stwierdzenie nieważności) oraz środkami ad personam

113 113 nadzór prawny nad działalnością jst stwierdzenie nieważności, uregulowane w ustawach samorządowych, jest środkiem nadzoru represyjnego nad sprzecznymi z prawem uchwałami organów jednostek samorządu terytorialnego, a także zarządzeń wójta, burmistrza, prezydenta miasta, jego zakresem objęte są wszystkie uchwały i zarządzenia organów jednostek samorządu terytorialnego (nie tylko akty prawa miejscowego)

114 114 nadzór prawny nad działalnością jst orzeczenie o stwierdzeniu nieważności uchwały lub zarządzenia organu jednostki samorządu terytorialnego (rozstrzygnięcie nadzorcze) ma charakter deklaratoryjny i działa ex tunc, organ nadzoru ma 30 dni na wydanie rozstrzygnięcia od daty doręczenia mu uchwały lub zarządzenia, może również na ten okres wstrzymać wykonanie uchwały lub zarządzenia (decyzja ta ma charakter uznaniowy)

115 115 nadzór prawny nad działalnością jst po upływie wskazanego terminu, organ nadzoru może tylko zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie organu jst do sądu administracyjnego, jednak po upływie jednego roku od dnia podjęcia uchwały lub zarządzenia przez organ jst nie stwierdza się jej nieważności, chyba że nie spełniono obowiązku jej przedłożenia organowi nadzorczemu, albo jeżeli uchwała jest aktem prawa miejscowego

116 116 nadzór prawny nad działalnością jst jeżeli pomimo upływu rocznego terminu istnieją przesłanki nieważności uchwały, sąd administracyjny orzeka o niezgodności uchwały lub zarządzenia z prawem, a rozstrzygnięcie sądu jest skuteczne ex nunc

117 opracowano na podstawie J. Boć (red.), Prawo administracyjne, Wrocław 2010.