I. Kluczowe kwestie wynikające z Komunikatu.

Transkrypt

1 Stanowisko PKEE w sprawie Komunikatu Komisji Europejskiej Realizacja rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej C(2013) 7243 wersja ostateczna I. Kluczowe kwestie wynikające z Komunikatu. PKEE z zainteresowaniem przyjmuje Komunikat KE ws. realizacji rynku wewnętrznego energii elektrycznej przy jak najlepszym wykorzystaniu interwencji publicznej. Za szczególnie pozytywne przesłanie należy uznać potwierdzoną przez KE zasadność interwencji państwa w określonych przypadkach. Wydaje się, że harmonizacja zasad interwencji publicznej stanowi korzystny element polityki energetycznej UE, głównie z uwagi na przewymiarowane subsydia dla OZE w niektórych państwach członkowskich UE, które co do zasady powinny być ograniczane. Również postulowana przez KE zasada proporcjonalności jest korzystna, gdyż zmniejsza efekt zaburzenia konkurencji na rynku. Za właściwą tendencję należy również uznać harmonizację zasad pomocy publicznej dla podmiotów działających na rynku, gdyż wyrównuje to szanse między nimi. Równocześnie PKEE dostrzega wiele zapisów w Komunikacie, które mogą zasadniczo utrudnić decyzje o przyszłych inwestycjach w moce oparte na paliwach kopalnych, w tym zwłaszcza na węglu poprzez ograniczenie możliwości wsparcia ich rentowności. Do takich należą: zapisy potencjalnie uniemożliwiające zastosowanie wsparcia wobec el. węglowych wskazujące na brak zasadności wspierania źródeł wysokoemisyjnych i konieczności unikania tzw. lock-in effect wynikającego z budowy nowych bloków i ich długoterminowej eksploatacji; zapisy dot. konieczności wyeliminowania subsydiów dla wytwarzania energii z paliw kopalnych do 2020 r. w tym miejscu należy nadmienić, że Rada Europejska w konkluzjach z maja br. nie wspomina o wytwarzaniu energii. Mowa była o bezpośrednich subsydiach dla paliw kopalnych. Takie rozszerzenie pojęcia odchodzenia od subsydiowania paliw kopalnych do 2020 r. może spowodować trend hamowania inwestycji nie tylko w energetykę węglową, ale także gazową; zapisy sugerujące zasadność sporządzania analizy rentowności nowych jednostek konwencjonalnych w oparciu o ścieżki cenowe CO2 z Mapy Drogowej 2050 Komisji Europejskiej, które charakteryzują się bardzo wysokimi cenami uprawnień do emisji. Ponadto, problemem w Komunikacie są proponowanie przez KE ograniczenia w zakresie możliwości wprowadzenia mechanizmów mocowych. KE umożliwia wdrożenie mechanizmów mocowych, ale musi to być poprzedzone szeregiem analiz potwierdzających nieuchronność wprowadzenia poprzez m.in.: udowodnienie że działania prewencyjne zostały podjęte w stopniu maksymalnym, dowód zniesienia taryf dla odbiorców końcowych (wyjątek stanowią wrażliwi odbiorcy), ocenę kosztów wprowadzenia instrumentu na ceny dla odbiorców. Trzeba będzie także wykazać, że ew. wyłączenia mocy będą miały większy wpływ na koszty dla gospodarki aniżeli wprowadzenie mechanizmów im zapobiegających (tzw. efekt lost load). Zastosowanie mechanizmów mocowych wg KE jest możliwe jedynie w przypadkach braku możliwości rozwiązania problemu poprzez rozwój połączeń transgranicznych oraz zarządzanie stroną popytową

2 (poprzez wdrożenie dyrektywy o efektywności energetycznej, przetargi na negawaty, rozwój smart metering). II. Obszary tematyczne poruszone w Komunikacie Połączenia transgraniczne W dokumencie KE prezentuje pogląd, że rozwój połączeń transgranicznych jest jednym ze sposobów rozwiązania problemu braku mocy. Jednak rozwój połączeń transgranicznych i regionalnych, a w dalszej perspektywie również wspólnotowego rynku energii elektrycznej nie jest rozwiązaniem mogącym zaradzić problemom braku mocy dyspozycyjnej ani w Polsce, ani w innych państwach. Może on jedynie spowodować okresowe zwiększenie elastyczności pracy krajowych systemów energetycznych w związku z wykorzystaniem efektu przesunięć czasu występowania szczytów zapotrzebowania i możliwości generacji mocy w różnych częściach Europy. Zjawisko samo przez się nie spowoduje jednak powstania impulsów dla realizacji inwestycji. Inicjatywa polegająca na stworzeniu wewnętrznego rynku energii, nie stanowi jak twierdzi wiele środowisk europejskich i krajowych, panaceum na obecne problemy funkcjonalne rynku czy zapewnienie bezpieczeństwa systemów energetycznych państw członkowskich. Ponadto, zarówno projekty infrastrukturalne, które stanowią trzon koncepcji wspólnego rynku energii jak i uzgodnienia na poziomie prawnym i handlowym są istotnie opóźnione. Niezależnie od wszystkiego, nierealne wydaje się osiągnięcie takiego stopnia harmonizacji i rozwoju sieci, który pozwoliłby państwom członkowskim polegać na wymianie transgranicznej w kwestii zapewnienia bilansu mocy w systemie. Ponadto, budowanie bezpieczeństwa energetycznego nie jest możliwe w oparciu o połączenia międzysystemowe. Co do zasady zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii zgodnie z Traktatem Lizbońskim jest suwerenną kompetencją danego państwa członkowskiego. W naszej opinii nie można uważać rozwoju połączeń transgranicznych jako jeden z głównych sposobów zapewnienia bezpieczeństwa dla systemów krajów członkowskich, przynajmniej w perspektywie średnioterminowej gdy istnieją ograniczenia w wykorzystaniu połączeń transgranicznych, a ich moc nie jest wystarczająca do prowadzenia swobodnego handlu. OZE Komisja wzywa do harmonizacji systemów wsparcia OZE w państwach członkowskich. Generalne zasady to: wsparcie powinno być udzielane w procesie przetargu/aukcji (market-based allocation mechanism), a Państwo powinno wyznaczyć górny limit wsparcia lub mocy zainstalowanej w OZE. różne technologie powinny ze sobą konkurować o wsparcie (technology neutral), choć pewne rozróżnienia mogą być niezbędne np. dla mikro instalacji. najlepsza metodą wyznaczania górnego poziomu wsparcia dla technologii jest LCOE. OZE powinny ponosić koszty bilansowania i grafikowania. taryfy gwarantowane powinny być wycofywane na rzecz premii do ceny energii uzyskiwanej na rynku lub zielonych certyfikatów system wsparcia powinien zawierać mechanizm zapobiegający uzyskiwaniu nadmiernych przychodów z OZE.

3 Kierunkowo obecnie dyskutowany projekt ustawy OZE jest zgodny z ww. zaleceniami KE jednak w obecnym projkecie ustawy proponowana jest taryfa feed-in tariff a nie feed-in premium, co jest sprzeczne z dążeniem KE do jak największego udziału OZE w rynku. Rynek Mocy Z jednej strony KE proponuje rozwiązania oparte o kwestie konkurencji poszczególnych technologii i najniższych kosztów dla odbiorców. W związku z tym, mechanizmy rynku mocy powinny być sprawiedliwe, tzn. dać się stosować i umożliwiać rozwój wszystkich technologii wytwarzania energii elektrycznej. Dlatego wydaje się, że w toku opracowywania koncepcji rynku mocy należy bazować na doświadczeniach inwestycyjnych dotyczących wszystkich dostępnych technologii. A planowane inwestycje powinny zapewniać zastępowanie starych jednostek wytwórczych nowymi o wyższej sprawności i niższej emisyjności, w tym emisyjności CO2. Z drugiej strony, najistotniejsze elementy komunikatu utrudniają interwencję państwa w postaci wsparcia dla jednostek wytwórczych opartych na paliwach kopalnych, a ułatwiające wsparcie dla działań przyczyniających się do realizacji nadrzędnego celu jakim jest dekarbonizacja gospodarki UE do 2050 r., faworyzując tym samym jednostki OZE: Wg. Komunikatu interwencja publiczna w formie mechanizmów mocowych nie powinna prowadzić do urentownienia wysokoemisyjnych jednostek opartych na paliwach kopalnych (high carbon generation), których rentowność jest w przyszłości wątpliwa. W tym kontekście zaleca się wyliczanie rentowności takich projektów w oparciu o ścieżkę cen CO2 ze scenariusza dekarbonizacyjnego ujętego w mapie drogowej 2050 (cena CO2 50 EUR/t w 2030 r. a następnie znaczny wzrost do 2050 r. 1 ). W tym miejscu należy podkreślić, że prognozy w zakresie cen uprawnień CO2 we wspomnianym dokumencie istotnie odbiegają od obecnych trendów i zastosowanie ich spowodowałoby sztuczne wykluczenie jednostek węglowych z rynku, w momencie, gdy w przypadku utrzymania się obecnej tendencji cenowej takie jednostki stanowią jedne z najtańszych źródeł energii. KE zwraca szczególnie uwagę na unikanie w ramach zapewniania wystarczalności mocy w systemie budowy jednostek wysokoemisyjnych jako źródeł, które w perspektywie długoterminowej przy założeniu zwiększania celów dekarbonizacyjnych staną się trwale nierentowne (tzw. lock-in effect). Można stąd wysnuć wniosek, że w opinii KE brak jest przesłanek do budowania nowych jednostek w oparciu o paliwa węglowe, co jest równoznaczne z ograniczaniem państw członkowskich w zakresie swobodnego kształtowania przez nie krajowego miksu energetycznego. W ramach notyfikacji mechanizmów mocowych KE oczekuje rozwiązań zgodnych z kierunkiem polityki dekarbonizacji, przy czym z zapisów wynika, że wątpliwe jest zatwierdzenie wsparcia np. dla elektrowni węglowej bez instalacji CCS. W opinii PKEE zastępowanie starych jednostek przez jednostki emitujące mniej jest też zgodne z kierunkiem polityki klimatyczno-energetycznej UE. KE obawia się, że znalezienie rozwiązań kompromisowych może być trudne, na przykład wykorzystanie węgla z przyczyn związanych z bezpieczeństwem dostaw może kolidować z celami dotyczącymi ochrony środowiska, a zwiększanie udziału zmiennych źródeł w wytwarzaniu energii może nieść ze sobą obawy co do bezpieczeństwa dostaw w systemach energetycznych charakteryzujących się niewielką liczbą połączeń międzysystemowych lub małą elastycznością. Natomiast interwencja w krajowe zdolności wytwórcze zniechęci do inwestycji w połączenia transgraniczne. 1 patrz Komunikat KE przypis dolny nr 37 na str. 17

4 Takie podejście może w efekcie skutkować jeszcze większą niepewnością dla inwestorów rozważających budowę nowych wysokosprawnych mocy wytwórczych opartych na paliwach kopalnych. Energetyka jądrowa Komunikat nie poświęca wsparciu dla energetyki jądrowej osobnego rozdziału, niemniej jednak wzmiankowo odnosi się do tego zagadnienia wskazując, iż niektóre państwa członkowskie UE uznają energetykę jądrową, obok OZE, za równoprawne źródło, czystej, bezemisyjnej energii ( Some Member States argue that in addition to support schemes for renewables, public intervention is also needed in the form of State aid for investment in nuclear generation, another low carbon electricity source ) co w okresie transformacji do modelu gospodarki bezemisyjnej uzasadnia wsparcie dla tej technologii. Zatem wsparcie dla energetyki jądrowej jest traktowane przez KE jako dopuszczalne, gdyż z powyższym poglądem KE nie polemizuje. W przeciwieństwie do wsparcia dla energetyki opartej na paliwach kopalnych, komunikat nie zawiera treści negatywnie wartościujących problematykę wsparcia dla energetyki jądrowej. Niemniej jednak KE uzależnia takowe wsparcie od poszanowania podstawowych zasad unijnego prawodawstwa w zakresie bezpiecznego gospodarowania odpadami promieniotwórczymi, likwidacji obiektów jądrowych, odpowiedzialności cywilnej za szkodę jądrową oraz promocji wysokiej kultury bezpieczeństwa jądrowego ( The development and implementation of a solid legal framework for the use of nuclear energy, meeting the highest standards of safety, security and nonproliferation, is in the interest of all Member States. Public interventions have to take into account the polluter pays principle enshrined in the Treaty (TFEU) and the EU legal framework for treatment of decommissioning, waste and spent fuel management ). Z uwagi na fakt, iż spełnienie ww. zasad jest warunkowane prawidłową transpozycją przedmiotowo właściwych dyrektyw Euratom 2, a Polska wdrożyła lub finalizuje wdrażanie tychże dyrektyw, uprawnionym jest twierdzenie, iż co do zasady Polska spełnia warunki brzegowe, od wypełnienia których KE uzależnia dopuszczalność wsparcia dla energetyki jądrowej. W tym kontekście szczególnie istotnym jest wypełnienie przez Polskę zasady zanieczyszczający płaci poprzez ustanowienie funduszu likwidacyjnego w ustawie Prawo Atomowe (art. 38d) oraz wynikającym z tego Rozporządzeniu Rady Ministrów 3 z 10 października 2012 r. w sprawie wysokości wpłaty na pokrycie kosztów końcowego postępowania z wypalonym paliwem jądrowym i odpadami promieniotwórczymi oraz na pokrycie kosztów likwidacji elektrowni jądrowej dokonywanej przez jednostkę organizacyjną, która otrzymała zezwolenie na eksploatację elektrowni jądrowej. Ponadto PKEE nie dostrzega potrzeby harmonizowania reżimów prawnych w zakresie odpowiedzialności cywilnej za szkody jądrowe, co jest postulowane przez KE w zdaniu: in the Commission's view further harmonisation of the rules on liabilities should aim to ensure that all actors in the internal electricity market are put on an equal footing. Taka harmonizacja mogłaby skutkować niepewnością prawną i utrudnieniami w realizacji inwestycji w bloki jądrowe w Europie. Obecne polskie uregulowania w kwestii reguł i zasad odpowiedzialności cywilnej za szkody jądrowe należy uznać za wystarczające i nie wymagające zmian. Polska jest stroną Konwencji wiedeńskiej o odpowiedzialności cywilnej za szkodę jądrową, a ponadto odpowiednie przepisy znajdują się w ustawie z dnia 29 listopada 2000 r. Prawo atomowe (art ). Ważnym jest aby wsparcie dla energetyki jądrowej było widziane przede wszystkim jako funkcja celu redukcji GHG, nie zaś wyłącznie jako środek przeciwdziałania niedoborom mocy w systemie, co w okresie transformacji do modelu gospodarki bezemisyjnej szczególnie uzasadnia wsparcie dla tej technologii. Jednocześnie PKEE podkreśla, iż tworzenie i rozwój energetyki jądrowej w Unii Europejskiej oparty jest na Traktacie Euratom. Zgodnie z artykułem 1 Traktatu Euratom, do zadań Wspólnoty należy przyczynianie się do podwyższenia poziomu życia w Państwach Członkowskich i rozwijania 2 Dyrektywa Rady 2009/71/EURATOM, Dyrektywa Rady 2011/70/EURATOM 3 Dz. U. z dnia 6 listopada 2012 r.

5 stosunków z innymi państwami poprzez ustanowienie warunków niezbędnych do stworzenia i szybkiego rozwoju przemysłu jądrowego. Dla realizacji powyższego Wspólnota zobowiązana jest m.in. do ułatwiania inwestycji i zapewniania, w szczególności stymulując działania ze strony przedsiębiorstw, tworzenia podstawowych instalacji niezbędnych do rozwoju energetyki jądrowej we Wspólnocie. Traktat ten zatem daje podstawy do udzielania, przez państwa członkowskie UE, wsparcia energetyce jądrowej w celu zapewnienia jej właściwego rozwoju. W związku z powyższym nie jest zrozumiałym czemu komunikat nie odnosi się do tej zasady traktatowej wprost poprzez odwołanie do nadrzędnych celów Traktatu Euratom, o których mowa w art. 1 i 2. W opinii PKEE podejście KE do wsparcia energetyki jądrowej powinno być oparte na założeniu neutralności technologicznej. Mechanizmy wsparcia powinny bowiem promować osiąganie unijnych celów redukcji emisji CO2 niezależnie od środków (sposobów) ich realizacji. Różne technologie przybliżające do realizacji unijnych celów redukcyjnych powinny być traktowane na tych samych zasadach. III. Podsumowanie i wnioski W obecnym brzmieniu Komunikat dotyczący interwencji publicznych i towarzyszące mu wytyczne potwierdzają wolę harmonizacji zasad interwencji publicznej, ze szczególnym uwzględnieniem zapewnienia wystarczalności mocy wytwórczych, wsparcia OZE oraz działań po stronie popytu, co można uznać za pozytywny kierunek. Należy podkreślić, że proponowane rozwiązania bardzo istotnie ograniczają możliwość uruchomienia rynków mocy/mechanizmów mocowych, szczególnie z udziałem generacji wysokoemisyjnej. Wprowadzają ponadto bardzo trudne do spełnienia dla krajów członkowskich warunki w celu uzyskania akceptacji KE dla wprowadzenia rynków mocy/ mechanizmów mocowych. Abstrahując od kwestii, że mechanizmy mocowe mają głównie na celu zapewnienie bezpieczeństwa dostaw energii, co zgodnie z Traktatem Lizbońskim jest suwerenną kompetencją danego państwa członkowskiego. KE pośrednio zachęca do notyfikacji indywidualnych programów mających na celu bardziej zapobieganie czasowym problemom z dostateczną ilością mocy w systemie, aniżeli długotrwałą zmianą tego systemu na dwutowarowy. Otwarta dyskryminacja wysokosprawnych jednostek opartych na paliwach kopalnych w projekcie Komunikatu KE stoi w sprzeczności z fundamentalną zasadą neutralności technologicznej w polityce energetycznej UE. Nowe jednostki węglowe mogą ograniczyć emisje CO2 nawet do 30% w porównaniu do starych jednostek jest to działanie zgodne z ochroną środowiska. Tym samym celom służy również energetyka jądrowa. Obecne wytyczne KE w sprawie niektórych środków pomocy państwa w kontekście systemu handlu uprawnieniami do emisji gazów cieplarnianych po 2012 r. słusznie przewidują dofinansowanie budowy wysokosprawnych jednostek węglowych nie ma powodu żeby to zmieniać. Tak jak obecnie możliwość wsparcia energetyki węglowej powinna być uzależniona od wypełnienia norm najlepszych dostępnych technik BAT.