IX Kongres Ekonomistów Polskich

Transkrypt

1 Prof. dr hab. Maciej Bałtowski Wydział Ekonomiczny UMCS w Lublinie IX Kongres Ekonomistów Polskich FUNKCJA WŁAŚCICIELSKA PAŃSTWA JAKO INSTRUMENT WSPÓŁCZESNEJ POLITYKI GOSPODARCZEJ Streszczenie W ostatnim ćwierćwieczu XX w., w okresie dominacji doktryny neoliberalnej w ekonomii, najbardziej rozwinięte kraje Zachodu z reguły zmniejszały zakres domeny państwowej w gospodarce. Od początku XXI w., a szczególnie po kryzysie lat , następuje w tym obszarze istotna zmiana. W większości krajów świata, zarówno rozwiniętych, jak i rozwijających się, można obserwować także w ujęciu statystycznym wzrastającą rolę państwa-właściciela. Autor stawia tezę, że przedsiębiorstwa państwowe, szczególnie w krajach aspirujących do grona potęg globalnych, a także w krajach o niskim poziomie rozwoju, stają się współcześnie ważnym narzędziem oddziaływania państwa na gospodarkę, co jednocześnie oznacza istotne rozszerzenie tradycyjnego rozumienia polityki gospodarczej prowadzonej na szczeblu państw narodowych. W pierwszej części opracowania zostały przeanalizowane problemy metodologiczne dotyczące wyodrębniania i definiowania przedsiębiorstw państwowych. W części drugiej zostały scharakteryzowane różne modele funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach. Szczególną uwagę zwrócono na głębokie zróżnicowanie celów oraz funkcji tych podmiotów w ramach polityki gospodarczej w poszczególnych, wyodrębnionych modelach. Oznacza to, że nie istnieje jeden, uniwersalny wzorzec dotyczący miejsca i roli przedsiębiorstw państwowych w systemach gospodarczych. Summary In the last quarter of the twentieth century, when neo-liberal doctrine was dominant in the economy, it was common among the most developed Western countries to reduce the scope of state domain in the economy. Since the beginning of the twenty-first century, especially after the crisis, there has been a significant change in that area. In most countries around the globe, both developed and developing, an increasing role of the state as the owner has been observed also in statistical terms. The author argues that state-owned enterprises, especially in countries that aspire to become global powers, but also in those less developed, are currently becoming an important tool of state influence on the economy, which at the same time means a significant broadening of the traditional understanding of the economic policy implemented at the level of nation-states. The first part of the study focuses on the analysis of methodological problems concerning separation and definition of state-owned enterprises. The second part comprises a characteristics of various models of state-owned enterprises functioning in modern economies. Special attention has been paid to the profound diversity of objectives and functions of these entities within the economic policy in each discrete model. What this means is that there is no single, universal pattern concerning the place and role of state-owned enterprises in economic systems. Słowa kluczowe: przedsiębiorstwa państwowe, polityka gospodarcza, własność państwowa. 1. Uwagi wprowadzające. Cel i zakres opracowania Pośród różnych form, sposobów i instrumentów oddziaływania państwa na gospodarkę analizowanych w nauce ekonomii zarówno w ramach analizy ekonomicznej, jak i polityki gospodarczej oddziaływanie poprzez własność zajmuje miejsce zupełnie marginalne. W podręcznikach polityki gospodarczej ten obszar aktywności państwa z reguły jest albo pomijamy, albo traktowany zupełnie zdawkowo, jako poboczny aspekt polityki mikroekonomicznej (przemysłowej) 1. Tymczasem ogląd rzeczywistości gospodarczej prowadzi do wniosku, że przedsiębiorstwa państwowe są istotnym i szczególnym elementem współczesnej, globalnej gospodarki, a w niektórych wielkich, światowych gospodarkach odgrywają rolę zasadniczą właśnie jako narzędzia oddziaływania państwa na gospodarkę. Co więcej, istnieją poważne przesłanki wskazujące, że rola przedsiębiorstw państwowych generalnie będzie rosnąć w najbliższych latach, a funkcja właścicielska nabierać będzie znaczenia przy określaniu i realizacji celów polityki gospodarczej na szczeblu państw narodowych. 1 Autorzy obszernego podręcznika pod red. B. Winiarskiego (Polityka gospodarcza, WN PWN, Warszawa 2006) poświęcają temu zagadnieniu jeden krótki akapit (s. 251), a w pracy pod red. H. Ćwiklińskiego (Polityka gospodarcza, Wydawnictwo UG, Gdańsk 1999), o funkcji właścicielskiej państwa wspomina się jedynie w kontekście historycznym (s. 128). 1

2 Ten stan rzeczy, rozbieżność między teorią a obserwowaną rzeczywistością, wywołujący u każdego analityka życia gospodarczego pewien rodzaj dysonansu poznawczego, wynika przede wszystkim moim zdaniem z faktu, że teoria ekonomii od swoich początków jest zdominowana przez myśl angloamerykańską, której podglebiem był rynkowy, stosunkowo liberalny system gospodarczy oparty na własności prywatnej z mocno ograniczoną rolą państwa i klarownie zdefiniowanymi prawami własności. Teoretyczna idealizacja tego systemu, wykorzystywana przez kolejne pokolenia ekonomistów głównego nurtu (począwszy od neoklasyków) jako podstawa analizy naukowej, sprowadzała się do modelu określanego dalej mianem tradycyjnego w którym państwo jako podmiot polityki gospodarczej występowało wyłącznie w charakterze regulatora, a nie właściciela. Również keynesizm, generalnie poświęcający dużo uwagi relacjom państwo gospodarka, skoncentrowany był i jest nadal w swoich współczesnych rozwinięciach na zagadnieniach regulacyjnego oddziaływania państwa na prywatną gospodarkę. Istnienie państwowej własności gospodarczej i w ekonomii neoklasycznej i keynesistowskiej jest praktycznie nieuwzględniane. Dodatkowym czynnikiem sprzyjającym ignorowaniu istnienia własności państwowej przez teorię ekonomii był fakt, że wiązana ona jest tradycyjnie z myślą socjalistyczną, która w oczywisty sposób nie sprawdziła się jako doktrynalna podstawa systemów gospodarczych. Jednak ten argument nie wydaje się obecnie znaczący. Od końca XX w. stało się jasne, że trwałą i rosnącą rolę w światowej gospodarce zajmują systemy gospodarcze, które trudno określić jako kapitalistyczne bądź socjalistyczne w tradycyjnym rozumieniu, gdzie podstawowym kryterium rozróżniającym była właśnie dominująca forma własności gospodarczej (prywatna bądź państwowa). Mam tu na myśli w szczególności kraje określane mianem BRIC (Brazylia, Rosja, Chiny i Indie), w których relacje państwo gospodarka są odległe od modelu tradycyjnego w krajach tych prawa własności są generalnie słabo zdefiniowane, a państwo występuje nie tylko w roli aktywnego regulatora, ale i potężnego właściciela. Dodatkowo kryzys finansowy lat w pewien sposób przewartościował dotychczasowe poglądy na temat roli państwa w gospodarce, w tym także na temat państwa-właściciela. Fakt, że w wielu przypadkach najbardziej rozwiniętych i najbardziej liberalnych gospodarek na świecie państwo stało się właścicielem ostatniej instancji (m.in. przypadki grupy finansowej AIG oraz General Motors w USA czy Royal Bank of Scottland w Wielkiej Brytanii) podważył zasadność ignorowania przez teorię ekonomii właścicielskich funkcji państwa. Kryzys wywołał też wzrost partykularyzmów narodowych i regionalnych. Przyjmowana wcześniej powszechnie idealistyczna koncepcja globalnej współpracy ekonomicznej zastępowana jest na naszych oczach koncepcją współzawodnictwa, w której ekonomiczne i pozaekonomiczne interesy poszczególnych państw, szczególnie pretendujących do odgrywania roli mocarstw regionalnych lub nawet światowych, realizować można najpełniej a w pewnych sytuacjach wyłącznie poprzez wykorzystywanie państwowej własności gospodarczej. W tym świetle zasadne staje się stwierdzenie o powrocie własności państwowej 2, w rozumieniu wzrostu jej znaczenia, w pierwszej kolejności do sfery realnej gospodarki, a w konsekwencji choć dotychczas w mniejszym stopniu także do sfery nauki ekonomii traktowanej jako usystematyzowana wiedza o gospodarce. Wykorzystywanie własności państwowej jako narzędzia polityki gospodarczej, czy szerzej jako narzędzia oddziaływania państwa na gospodarkę w ostatnim okresie zaczyna być coraz mocniej dostrzegalne także w gospodarce polskiej. Świadczy o tym powołanie państwowej spółki Polskie Inwestycje Rozwojowe SA, której celem jest realizowanie ważnych zamierzeń gospodarczych państwa, czy motywowana politycznie decyzja o podjęciu przez zależną od państwa grupę energetyczną PGE SA budowy elektrowni Opole, która będzie największą polską inwestycją ostatnich kilkunastu lat. Celem niniejszego artykułu jest analiza stosunkowo nowego i słabo opisanego w literaturze przedmiotu zjawiska gospodarczego, które można określić właśnie jako powrót własności państwowej. Rozważania koncentrują się wokół dwóch hipotez badawczych. Po pierwsze, będę się starał wykazać wielką różnorodność własności państwowej we współczesnych gospodarkach, determinowaną zarówno czynnikami genetycznymi, jak i teleologicznymi, w dużym stopniu o charakterze pozaekonomicznym 3. Co więcej, pokażę, że ta różnorodność jest immanentna, tzn. zarówno na podstawie analizy empirycznej, jak i teoretycznej nie jest możliwe sformułowanie uniwersalnych, ogólnie słusznych stwierdzeń dotyczących roli, miejsca, celów czy funkcji przedsiębiorstw państwowych we współczesnych systemach gospodarczych. Po drugie, zwrócę uwagę na fakt, rzadko podnoszony w literaturze, że wielu przypadkach krajów mniejszych i niżej rozwiniętych istnienie (a nawet wzrost znaczenia) przedsiębiorstw państwowych jest pewnego rodzaju panaceum na zagrożenia wynikające z procesów globalizacyjnych. W zakończeniu sformułuję pewne wnioski uogólniające dotyczące właścicielskiej funkcji państwa we współczesnych gospodarkach. 2. Definicja i wyodrębnienie przedsiębiorstw państwowych 2.1. Dylematy definicyjne Pojęcie przedsiębiorstwo państwowe, powszechnie używane zarówno w opracowaniach naukowych, jak i w publicystyce ekonomicznej, jest moim zdaniem jedną z najbardziej niejednoznacznych i trudnodefiniowalnych kategorii w nauce ekonomii. Problem klarownego wyodrębnienia przedsiębiorstw państwowych z magmy różnorakich 2 Nawiązuję tu świadomie do tytułu głośnego, często cytowanego tekstu amerykańskich ekonomistów z Uniwersytetu Harvarda: A. Musacchio, F. Flores-Macias, The Return of State-Owned Enterprises: Should We Be Afraid? Harvard International Review, March Teza ta nie jest oczywiście oryginalna (zob. np. P.A. Toninelli (ed.), The Rise and Fall of State-owned Enterprise in the Western World, Cambridge University Press, Cambridge 2000, s. 4 5), ale w pokryzysowej rzeczywistości nabiera nowych kontekstów. 2

3 podmiotów gospodarczych wydaje się nierozwiązywalny, co z jednej strony w ogóle zniechęca do zajmowania się tymi enigmatycznymi tworami w ramach analizy naukowej, a z drugiej powoduje, że do wszelkich analiz ilościowych w tym zakresie należy podchodzić z dużą dozą krytycyzmu. Kluczową kwestią jest to, że we współczesnych systemach gospodarczych państwo często, w sposób bezpośredni lub pośredni, jest jedynie współwłaścicielem podmiotów gospodarczych spółek kapitałowych, a pozostałymi współwłaścicielami są podmioty (osoby) prywatne. Oznacza to, że zbiór przedsiębiorstw, które mogą być określane jako państwowe, zawsze tworzy pewne spektrum podmiotów od stuprocentowej własności państwowej poprzez własność większościową aż do własności mniejszościowej, ale dominującej, wystarczającej do sprawowania kontroli korporacyjnej. Przy czym zakres tej kontroli maleje z reguły w miarę zmniejszania się udziałów państwa. Aby więc wyodrębnić przedsiębiorstwa państwowe należy w pewnym miejscu tego spektrum postawić linię oddzielającą to, co jeszcze jest państwowe od tego, co już prywatne. Kwestię tę podnoszą m.in. S.G. Lazzarini i A. Musacchio, według których we współczesnych gospodarkach można wyróżnić dwa modele własności państwowej 4. Pierwszy oznacza sytuację, w której państwo posiada stuprocentowe lub większościowe udziały w spółkach. Nie ma wątpliwości, że tego rodzaju podmiot należy określać mianem przedsiębiorstwa państwowego (przedsiębiorstwa sektora publicznego) 5. Drugi natomiast polega na sprawowaniu przez państwo faktycznej kontroli korporacyjnej nad przedsiębiorstwami, ale bez większościowego udziału własnościowego, a więc sytuację, w której władza publiczna posiada decydujący wpływ na realizację podstawowych uprawnień właścicielskich, takich jak powoływanie organów zarządzających, określanie strategii rozwoju czy podział zysku. Kontrola ta może być sprawowana poprzez różnorodne oddziaływania i zapisy regulacyjne, zarówno bezpośrednio przez rząd, jak i przez zależne od państwa banki, agencje, fundusze emerytalne, fundusze majątkowe itp. Zgadzając się w pełni z tym poglądem, trzeba zaznaczyć, że również przy takim ujęciu rzecz sprowadza się do rozstrzygnięcia, co oznacza faktyczna kontrola państwa nad przedsiębiorstwem. W najwyżej rozwiniętych gospodarkach świata, w których własności państwowej nie jest dużo (jest ona można powiedzieć łatwo policzalna przy przyjęciu określonych kryteriów wyodrębniających) i w których istnieje właściwy poziom ładu korporacyjnego, można zwykle stwierdzić, które przedsiębiorstwa są pod faktyczną kontrolą państwa. Natomiast w przypadku takich krajów jak Rosja czy Chiny, gdzie zakres własności państwowej jest zdecydowanie większy, a prawa własności słabo zdefiniowane, nigdy nie jest to do końca możliwe. Również w przypadku gospodarki polskiej, co pokażę dalej, rozstrzygnięcie tego dylematu nie jest proste. Następny problem wiążący się z definicją i wyodrębnieniem przedsiębiorstw państwowych to zasady reprezentacji państwa wobec nich. We współczesnych gospodarkach różne podmioty i instytucje władzy publicznej mogą wykonywać prawa własności wobec przedsiębiorstw, a same przedsiębiorstwa mogą przybierać różne formy organizacyjno-prawne. W konsekwencji przedsiębiorstwa państwowe mogą być zarówno elementem własności Skarbu Państwa, reprezentowanego przez organy rządowe, w tym specjalne agencje nadzorcze, jak i własności jednostek samorządów terytorialnych, reprezentowanych zwykle wprost przez odpowiednie organy tych jednostek. Ten drugi rodzaj własności państwowej dla odróżnienia określa się często mianem własności komunalnej bądź municypalnej. W obu przypadkach problem komplikuje istnienie spółek-córek (spółek-wnuczek, itd.) tych przedsiębiorstw państwowych, które zresztą dodatkowo często mogą mieć własność mieszaną: państwowo-prywatną. Szczególna konfuzja pojawia się przy próbach porównań międzynarodowych, bo kategoria przedsiębiorstwa państwowego zawsze istnieje w określonych ramach prawno-instytucjonalnych, a także zwyczajowych. W niektórych krajach władztwo państwa może być faktycznie realizowane poprzez posiadanie tzw. złotej akcji przy formalnie niewielkim udziale własnościowym, co np. w krajach Unii Europejskiej z reguły nie ma miejsca. W traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej występuje natomiast pojęcie przedsiębiorstwa publicznego, a więc takiego, któremu państwa przyznają prawa specjalne lub wyłączne 6. W innych z kolei krajach (np. w Rosji czy wielu krajach rozwijających się) funkcjonują tradycyjnie najróżniejsze niesformalizowane sposoby oddziaływania władzy publicznej na przedsiębiorstwa z bardzo niewielkimi udziałami państwa lub nawet na przedsiębiorstwa prywatne. Dodatkowym powszechnie występującym problemem jest trudność w odróżnieniu przedsiębiorstw państwowych sensu stricto od różnego rodzaju agencji, funduszy i innych podmiotów będących własnością państwa, które funkcjonują na pograniczu działalności czysto komercyjnej oraz działalności o charakterze regulacyjnym czy polityko-gospodarczym. Właśnie w Rosji pewne funkcje regulacyjne, dotyczące całości funkcjonowania danej branży (np. energetyki atomowej) zlecane są przez rząd określonemu przedsiębiorstwu państwowemu, które w takiej sytuacji jest jednocześnie podmiotem komercyjnym i podmiotem polityki gospodarczej rządu. Ekspercki raport na temat sektora przedsiębiorstw państwowych w najbardziej rozwiniętych krajach świata, opublikowany w roku 2011 przez OECD 7, wskazuje na wielkie zróżnicowanie, gdy chodzi o przyjmowane w tych krajach definicje przedsiębiorstw sektora publicznego, z czego wynikają zasadnicze problemy przy wszelkich analizach o charakterze komparatywnym. Generalnie można stwierdzić, że w większości krajów spółki z mniejszościowym, ale 4 A. Musacchio, S.G. Lazzarini, Leviathan in Business: Varieties of State Capitalism and their Implications for Economic Performance, Working Paper , Harvard Business School, June Także w statystyce europejskiej tego rodzaju podmioty klasyfikowane są bezsprzecznie jako przedsiębiorstwa państwowe (publiczne). 6 Art. 106 ust. 1 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, Dz. Urzędowy UE 2010, C 83. Więcej na ten temat: F. Grzegorczyk, Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo, LexisNexis, Warszawa 2012, rozdz. II. 7 H. Christiansen, The Size and Composition of the SOE Sector in OECD Countries, OECD Corporate Governance Working Papers, 2011, No. 5. 3

4 dominującym, zapewniającym kontrolę korporacyjną, udziałem państwa traktowane są jako państwowe 8. Niektóre źródła i raporty analityczne, dotyczące zarówno krajów zachodnich, jak i Rosji, traktują jako przedsiębiorstwa państwowe te podmioty, w których państwo w sposób pośredni lub bezpośredni posiada co najmniej 25% akcji/udziałów 9. Dodajmy, że zgrubnie liczony udział własności państwowej w gospodarkach najbardziej rozwiniętych krajach świata nie przekracza 10%, natomiast w krajach rozwijających się, szczególnie w tzw. krajach BRIC (Brazylia, Rosja, Indie, Chiny) jest znacząco wyższy, rzędu 30 65% 10 (miarą jest udział w tworzeniu PKB lub w zatrudnieniu w całym sektorze przedsiębiorstw). Te nierozwiązywalne do końca w gruncie rzeczy trudności o charakterze metodologicznym nie mogą jednak prowadzić do zaniechania badań nad przedsiębiorstwami państwowymi, które niezależnie od problemów definicyjnych istnieją w realnych gospodarkach i są ważnymi elementami współczesnych systemów gospodarczych. Właściwym rozwiązaniem tego problemu wydaje się z jednej strony przyjęcie pewnych arbitralnych założeń i rozstrzygnięć dotyczących definicji przedsiębiorstwa państwowego, które wynikać muszą z szerokiego i pogłębionego oglądu rzeczywistości gospodarczej, a z drugiej wystrzeganie się sądów kategorycznych i jednoznacznych, bazujących na analizach o charakterze ilościowym, które zawsze powinny być traktowane jako przybliżone Wyodrębnienie i klasyfikacja przedsiębiorstw państwowych w Polsce Podniesione powyżej problemy definicyjno-klasyfikacyjne świetnie ilustruje sytuacja przedsiębiorstw domeny państwowej w Polsce. Główny Urząd Statystyczny używa pojęcia sektor publiczny dla wyodrębnienia szeroko rozumianej domeny państwowej w gospodarce przy grupowaniu podmiotów gospodarki narodowej według kryterium rodzaju własności. Na sektor publiczny według GUS składają się te podmioty, których mienie w całości lub w przeważającej części (podkreślenie M.B.) należy do Skarbu Państwa, państwowych osób prawnych lub jednostek samorządu terytorialnego 11. Przy czym w jego skład wchodzą zarówno podmioty gospodarcze (przedsiębiorstwa), jak i wyodrębnione podmioty państwowe (państwowe osoby prawne), takie jak szkoły wyższe, szpitale, agencje, jednostki administracji publicznej itd. W tym sensie, w przypadku Polski najlepszym rozwiązaniem terminologicznym dla określenia przedsiębiorstw domeny państwowej wydaje się stosowanie określenia dłuższego, ale precyzyjniejszego przedsiębiorstwa sektora publicznego (PSP). Zawsze kiedy udziały państwa w danym przedsiębiorstwie (spółce) są mniejszościowe, GUS zalicza je do sektora prywatnego. Wynika to z faktu, że kategoria kontroli korporacyjnej nie jest możliwa do uchwycenia w sensie statystycznym w skali całej gospodarki. Jednak jest to możliwe i sensowne w przypadku największych i najbardziej znaczących polskich przedsiębiorstw, szczególnie notowanych na GPW w Warszawie 12. Przyjmując podział przedsiębiorstw sektora publicznego na trzy podstawowe grupy: a/ przedsiębiorstwa (spółki) o pełnej, 100-procentowej własności państwa, b/ spółki z większościową (bezpośrednią lub pośrednią) własnością państwa, c/ spółki z mniejszościową własnością państwa, ale wystarczającą do sprawowania kontroli korporacyjnej, warto przedstawić bardziej szczegółową charakterystykę każdej z tych grup w odniesieniu do gospodarki polskiej. Ad. a/. Grupa ta obejmuje pięć rodzajów podmiotów: 1. Jednoosobowe spółki Skarbu Państwa (jssp) najważniejszy rodzaj PSP, obejmujący największe i najbardziej znaczące przedsiębiorstwa z domeny państwowej. 2. Spółki komunalne ze stuprocentowym udziałem jednostek samorządu terytorialnego. 3. Istniejące jeszcze samorządowe przedsiębiorstwa państwowe (pp), z reguły w stanie likwidacji bądź upadłości. 4. Podmioty państwowe o charakterze przedsiębiorstw, funkcjonujące na zasadach szczególnych (np. Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe państwowa jednostka organizacyjna działająca na podstawie specjalnej ustawy). 5. Spółki-córki, spółki-wnuczki itd. podmiotów z wymienionych powyżej grup PSP z ich stuprocentową własnością. Ad. b/. Do grupy tej należą dwa rodzaje podmiotów: 1. Spółki kapitałowe, w których państwo samodzielnie lub wraz z podmiotami z pierwszej grupy posiada większościowe udziały własnościowe, ale w strukturze własnościowej występuje jednocześnie właściciel prywatny. Ten rodzaj PSP obejmuje zarówno wielkie notowane na giełdzie spółki publiczne (np. PGE SA, PGNiG SA), jak i niewielkie spółki z kapitałem mieszanym z większościowymi udziałami jednostek samorządu terytorialnego. 8 Tamże, tabl Np. McKinsey Board Academy, materiały szkoleniowe, Warszawa 2011, s H. Christiansen, op. cit., ss , A. Musacchio, S.G. Lazzarini, op. cit. ss Zmiany strukturalne grup podmiotów gospodarki narodowej w rejestrze REGON, Informacje i opracowania statystyczne, GUS, Warszawa 2012, s Zob. M. Bałtowski, Udział i znaczenie przedsiębiorstw sektora publicznego w gospodarce polskiej, artykuł przyjęty do druku w dwumiesięczniku Kontrola Państwowa. 4

5 2. Spółki-córki podmiotów z pierwszej grupy, w których posiadają one udziały większościowe, a udziały mniejszościowe należą do właściciela prywatnego. Trudny do jednoznacznego rozstrzygnięcia jest status podmiotów z kolejnych szczebli własności pośredniej, tzn. spółek-wnuczek itd. podmiotów wymienionych w p. 1 oraz 2. Ad. c/. Ta szczególna grupa PSP obejmuje m.in. kilka wielkich i bardzo ważnych spółek notowanych na GPW w Warszawie spółkę paliwową PKN Orlen SA, kombinat miedziowy KGHM Polska Miedź SA czy grupę energetyczną Tauron SA. A także kluczowe polskie podmioty finansowe bank PKO BP SA oraz giganta ubezpieczeniowego PZU SA. Kontrola korporacyjna jest w tych przypadkach realizowana przez państwo na dwa sposoby. Po pierwsze, wynika z wykorzystywania przez państwo statusu akcjonariusza dominującego 13. Jak pokazuje doświadczenie, w przypadku spółek giełdowych o rozproszonej własności, do uzyskania trwałej, bezwzględnej większości głosów na walnych zgromadzeniach akcjonariuszy, zapewniającej kontrolę korporacyjną, wystarcza zwykle posiadanie 30 40% akcji. Oznacza to możliwość powoływania organów spółki, określania podziału zysku, czy wyznaczania strategii rozwojowej, bowiem tego rodzaju decyzje podejmowane są zwykłą większością głosów akcjonariuszy obecnych na WZA. I taka sytuacja ma właśnie miejsce w przypadku wymienionych spółek. Drugim sposobem sprawowania kontroli korporacyjnej bez posiadania większościowych udziałów własnościowych, praktykowanym w ostatnich latach w Polsce przez państwo, jest wprowadzenie do statutu spółki o mieszanej strukturze własności zapisów preferujących państwowego (największego) akcjonariusza. Zwykle zapis taki przyjmuje brzmienie, że na walnym zgromadzeniu żaden z akcjonariuszy nie ma prawa do wykonywania więcej niż 10% (lub 20%) głosów, niezależnie od liczby posiadanych akcji. Przy czym ograniczenie to nie obejmuje akcjonariuszy, którzy w dniu uchwalenia zmiany statutu mieli ponad 10% (lub 20%) akcji w spółce, a więc jedynie Skarbu Państwa. Zapisy takie znalazły się m.in. w statutach wszystkich wymienionych powyżej ważnych spółek giełdowych z mniejszościowymi udziałami państwa. Dodajmy jeszcze, że traktowanie niektórych spółek z mniejszościowymi udziałami państwa jako państwowych jest także w pewien sposób legitymizowane dokumentami rządowymi. W Planie prywatyzacji na lata opracowanym przez ministra Skarbu Państwa i przyjętym przez Radę Ministrów 27 marca 2012 r. znalazło się zestawienie 47 podmiotów o istotnym znaczeniu pozostających w nadzorze Ministra Skarbu Państwa. Wśród nich było sześć spółek o mniejszościowym (poniżej 50%) udziale państwa: PKO BP SA, Tauron SA, KGHM PM SA, PKN Orlen SA, PZU SA, Naftoport sp. z o.o Modele funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach 3.1. Uwagi wprowadzające Jakkolwiek nie ma wątpliwości, że własność państwowa odgrywa i nadal będzie odgrywać znaczącą rolę w gospodarce światowej, to próba sformułowania ogólnych konkluzji teoretycznych dotyczących miejsca i roli przedsiębiorstw państwowych we współczesnych systemach gospodarczych, a na tej podstawie pewnych wniosków i rekomendacji dla polityki gospodarczej, jest zadaniem bardzo trudnym. Trudność ta wynika z faktu, że wszystkie podstawowe cechy i okoliczności determinujące istnienie przedsiębiorstw państwowych geneza, zakres, cele, zasady funkcjonowania itp. są silnie zróżnicowane w skali globalnej. Nie istnieje tu jeden wzorzec zarówno o charakterze pozytywnym, jak i normatywnym który mógłby być traktowany jako punkt odniesienia w badaniach teoretyczno-ekonomicznych. Jeżeli więc chcemy formułować jakiegokolwiek rodzaju wnioski uogólniające dotyczące analizowanych tu zagadnień, to najpierw należy zidentyfikować owe różnorodne wzorce funkcjonowania, następnie nadać im pewne ujęcie modelowe i dopiero te wyodrębnione modele poddać analizie teoretycznej. Jest to oczywiście zadanie wykraczające poza ramy niniejszego artykułu, niemniej pewne wstępne uwagi w tym zakresie można poczynić w skrótowej formie. Wydaje się, że współcześnie dwa kryteria, w zasadzie o charakterze pozaekonomicznym, są kluczowe dla wyodrębnienia owych wzorców funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych. Pierwszym z nich jest ich geneza (źródła, pochodzenie) państwowej własności gospodarczej zakres (udział w gospodarce) i sposób funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych są silnie determinowane jest rozmaitymi, egzogenicznymi w stosunku do gospodarki, czynnikami historyczno-kulturowymi. Drugim, bodaj ważniejszym kryterium, są cele stawiane im przez państwowego właściciela, które z reguły związane są z pełnionymi przez te przedsiębiorstwa funkcjami w systemie gospodarczym, a nawet szerzej w systemie polityczno-gospodarczym. Jeżeli z tych dwóch punktów widzenia spojrzymy na mnogość zróżnicowanych rozwiązań narodowych w tym zakresie 15, to sensowne wydaje się wyodrębnienie sześciu odmiennych modeli (wzorców funkcjonowania) własności państwowej we współczesnych systemach gospodarczych. Określam je jako: 13 Definicję spółki dominującej obowiązują w polskim prawie podaje kodeks spółek handlowych w art. 4, par. 1. Pojęcie spółki dominującej występuje także w ustawie o rachunkowości z dnia 29 września Spółki z mniejszościowymi udziałami państwa pojawiały się także we wcześniejszych latach na listach tzw. spółek strategicznych, określanych niegdyś na podstawie odpowiednich rozporządzeń Rady Ministrów (np. Dz.U. 2008, nr 192, poz. 184). 15 Nieco zdezaktualizowana, ale wciąż istotna jest tu praca: P.A. Toninelli (ed.), op.cit. Z nowszych opracowań należy wymienić: Ha-Joon Chang, State-Owned Enterprise Reform, UN UNDESA, New York 2007; H. Christiansen, op. cit. 5

6 1. Model angloamerykański 2. Model europejski (kontynentalny) 3. Model postsocjalistyczny 4. Model rosyjski 5. Model chiński 6. Model gospodarek wschodzących Do tej z natury rzeczy subiektywnej typologii 16, choć opartej na obszernej analizie empiryczno-teoretycznej, należy dodać dwie uwagi. Po pierwsze, podział ten nawiązuje w znacznym stopniu do znanych w literaturze typologii kultur kapitalizmu 17 oraz typologii modeli corporate governance 18. Nie jest to oczywiście nawiązanie przypadkowe. Znaczenie gospodarcze i sposoby funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych są ściśle związane z oboma tymi czynnikami. Kultura kapitalizmu określa najogólniej mówiąc pewien historycznie ukształtowany i powszechnie akceptowany wzorzec relacji między państwem a rynkiem, z czego wynika także rola i miejsce własności państwowej w systemie gospodarczym. Model corporate governance oznacza natomiast również w dużym stopniu historycznie determinowany charakterystyczny dla danego systemu gospodarczego sposób postrzegania i traktowania praw własności (w szerokim znaczeniu, bez rozróżniania form własności), w tym także w ujęciu instytucjonalnym. Ten generalnie rozumiany ład korporacyjny wpływa niewątpliwie również na zasady funkcjonowania własności państwowej. Inaczej mówiąc, ogólne reguły wykonywania, przestrzegania i egzekwowania praw własności w danym systemie gospodarczym determinują również sposoby działania państwa-właściciela wobec przedsiębiorstw państwowych. Druga uwaga wiąże się z wyodrębnieniem trzech różnych modeli własności państwowej w gospodarkach posiadających istotny element wspólny, tj. dziedzictwo socjalistyczne. To odrębne potraktowanie gospodarki rosyjskiej oraz gospodarki chińskiej wydaje się jednak uzasadnione z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, ze względów historyczno-kulturowych. Zarówno w Rosji, jak i w Chinach tradycja obszernej i cieszącej się szczególnymi przywilejami własności państwowej jest silnie osadzona w kulturze narodowej i sięga znacznie głębiej w historię niż tylko do okresu socjalistycznego, co rzutuje także na teraźniejsze postrzeganie i zasady funkcjonowania tych przedsiębiorstw. Czynnik ten nie występuje natomiast w europejskich krajach postsocjalistycznych, takich jak Czechy, Węgry czy Polska. Po drugie, ze względu na wielkość tych gospodarek i udział w nich przedsiębiorstw państwowych. Zarówno Rosja, jak i Chiny pretendują do grona światowych mocarstw gospodarczych i właśnie w tych dwóch krajach przedsiębiorstw państwowych jest bardzo dużo, zarówno w wymiarze relatywnym jak i bezwzględnym oraz odgrywają one rzeczywiście podstawową rolę w gospodarkach obu tych krajów Krótka charakterystyka modeli własności państwowej 1. Model angloamerykański W krajach anglosaskich, szczególnie w Stanach Zjednoczonych, nie ma tradycji państwa-właściciela. Państwowa własność gospodarcza, ograniczona do sfery usług komunalnych oraz niekonkurencyjnych rynków, traktowana jest jako wyjątkowy, niereprezentatywny element gospodarki opartej na własności prywatnej. Zakres przedsiębiorstw państwowych (mierzony zatrudnieniem lub wkładem w PKB) nie przekracza 5%, a ich sposób funkcjonowania jest silnie determinowany ogólnymi regułami dotyczącymi przedsiębiorstw prywatnych. Sytuacja taka ma miejsce w okresach normalnej koniunktury gospodarczej. Natomiast w sytuacjach kryzysowych nierzadkie są przypadki ingerencji państwa o charakterze własnościowym, polegające na ratunkowej nacjonalizacji prywatnych podmiotów 19. Przy czym, jak pokazuje doświadczenie, po ustaniu zagrożeń państwo potrafi stosunkowo szybko pozbyć się owej przejściowej własności. 2. Model europejski Model ten jest dość zróżnicowany wewnętrznie, niemniej w takich najbardziej reprezentatywnych i ważnych gospodarkach, jak niemiecka, francuska, hiszpańska czy włoska, można doszukać się pewnych elementów wspólnych. I tak, przedsiębiorstwa państwowe (wcześniej cesarskie, bądź królewskie) są od setek lat trwałym, choć nigdy nie dominującym, elementem tych gospodarek. Ich udział w gospodarkach krajów Zachodniej Europy wynosi od kilku procent (np. w Holandii, Belgii czy Szwecji) do 10 12% (w takich krajach jak Norwegia, Finlandia, Grecja czy Francja) Natomiast w okresach wcześniejszych np. bezpośrednio po I wojnie światowej oraz w pierwszym dziesięcioleciu po drugiej wojnie światowej udział ten był znacznie większy, rzędu 20 30%. Tradycyjnie były to głównie przedsiębiorstwa infrastrukturalne (poczta, telekomunikacja, koleje, linie lotnicze, producenci i dostawcy energii elektrycznej i gazu). W ostatnim ćwierćwieczu zakres własności państwowej we wszystkich tych krajach znacząco się zmniejszył, sprywatyzowane zostały państwowe wcześniej telekomy, w wielu krajach linie lotnicze, w 16 Oparty na innych kryteriach podział (model scentralizowany, dualny, zdecentralizowany) pojawia się np. w pracy: M. Vagliasindi, Governance Arrangements for State Owned Enterprises, The Word Bank Sustainable Development Network, Ch. Hampden-Turner, A. Trompenaars, Siedem kultur kapitalizmu, Wolters Kluwer, Warszawa 2012; P. Jachowicz, S. Sztaba, Oblicza kapitalizmu, CDiEG SGH, Warszawa J. Weimer, J. Pape, A Taxonomy of Systems of Corporate Governance, Corporate Governance. An International Review 1999, vol. 7, no Zob. na ten temat: R. Millward, Public Enterprise In the Modern Western Word: an Historical Analysis, Working Paper, European Economic Workshop 2010, s. 6. 6

7 niektórych także poczta oraz koleje. Obecnie przedsiębiorstwa państwowe z reguły ulokowane są w branżach uznawanych za strategiczne przed wszystkim w energetyce, petrochemii oraz bankowości o częściowo charakterze monopolistycznym. Niekiedy (np. w Norwegii) ich działalność związana jest z wykorzystywaniem rodzimych bogactw naturalnych. Systemy nadzoru właścicielskiego państwa są zróżnicowane, ale z reguły dobrze sformalizowane, tworzone na podobieństwo zasad corporate governance w sektorze prywatnym. Efektywność przedsiębiorstw państwowych zwykle odstaje w niewielkim stopniu in minus od porównywalnych przedsiębiorstw prywatnych. 3. Model postsocjalistyczny Obejmuje te liczne już dziś byłe kraje socjalistyczne, które w okresie transformacji przyjęły generalnie europejski kierunek rozwoju (Polska, Czechy, Słowacja, Słowenia, Chorwacja, Węgry, Rumunia, Bułgaria oraz republiki nadbałtyckie). Jakkolwiek udział przedsiębiorstw państwowych w gospodarkach tej grupy krajów jest dość zróżnicowany (od 3 6% w Estonii czy Słowacji do kilkunastu procent w Polsce czy w Bułgarii) to wykazują one wszędzie pewne wspólne, szczególne cechy. Po pierwsze, są to przedsiębiorstwa o rodowodzie socjalistycznym, praktycznie w żadnym z wymienionych krajów nie powstawały po roku 1990 nowe, znaczące przedsiębiorstwa państwowe. Po drugie, są to najczęściej przedsiębiorstwa bardzo duże, często o charakterze infrastrukturalnym (poczta, koleje, energetyka), działające w branżach mało konkurencyjnych. Po trzecie, w przedsiębiorstwach tych istnieją silne związki zawodowe, podsycające postawy roszczeniowe, które ze względu na bardzo liczne załogi tych przedsiębiorstw spotykają się ze słabym odporem ze strony rządów. W konsekwencji w przedsiębiorstwach tych występują przerosty zatrudnienia, wyższe niż w sektorze prywatnym wynagrodzenia oraz niższa efektywność, która paradoksalnie w niewielkim stopniu wpływa na poziomy osiąganych zysków (o charakterze monopolistycznym). Choć akcje tych przedsiębiorstw, przynajmniej największych, często notowane są giełdach papierów wartościowych, to relacje właścicielskie pozostawiają zwykle dużo do życzenia. Sposoby wykonywania nadzoru właścicielskiego ze strony państwa oraz zarządzanie tymi przedsiębiorstwami są na stosunkowo niskim poziomie. Regułą jest wykorzystywanie ich jako swoistego łupu politycznego przez kolejne ekipy polityczne. 4. Model rosyjski W b. ZSRR w ramach gospodarki socjalistycznej a więc przez prawie trzy pokolenia wszystkie praktycznie przedsiębiorstwa, także te najmniejsze, były własnością państwową. O ile po roku 1992 małe i średnie przedsiębiorstwa zostały w Rosji w bardzo dużym stopniu sprywatyzowane, to podmioty największe i najważniejsze dla gospodarki tego kraju są nadal w przeważającej części pod kontrolą państwa. Można szacować, że udział własności państwowej w całej gospodarce rosyjskiej jest obecnie na poziomie 30%, a pośród największych przedsiębiorstw przekracza 50% 20. Charakterystycznym zjawiskiem dla modelu rosyjskiego jest niska określoność praw własności. Ma ona dwa zasadnicze wymiary. Po pierwsze, państwo sprawuje faktyczną kontrolę nie tylko nad przedsiębiorstwami ze 100-procentowymi lub większościowymi udziałami własnościowymi, lecz także poprzez różne narzędzia, mniej lub bardziej sformalizowane nad przedsiębiorstwami literalnie prywatnymi, przy posiadaniu niewielkich udziałów własnościowych. Po drugie, sposób wykonywania tej kontroli (realizowania praw własności) jest słabo skodyfikowany, nawet tam, gdzie istnieją pisane normy, nie są one w praktyce przestrzegane. Istnieją różnorodne formy organizacyjnoprawne przedsiębiorstw państwowych, a wiele największych spośród nich działa w sposób szczególny, na podstawie specyficznych aktów prawnych niskiego rzędu. Przedsiębiorstwa państwowe traktowane są jako własność aktualnej ekipy władzy. Efektywność ich funkcjonowania jest niewielka, ale zyski ze względu na wykorzystywanie renty monopolistycznej i szczególne przywileje ze strony państwa wysokie. 5. Model chiński Do fenomenu chińskich przedsiębiorstw państwowych, szeroko analizowanego we współczesnej literaturze ekonomicznej 21, trudno odnieść standardowe narzędzia badawcze i sposoby analizy ekonomicznej. Własność państwowa w Chinach jest bardzo szeroka, obejmuje zarówno przedsiębiorstwa małe, o znaczeniu lokalnym, jak i największe. Ogółem w gospodarce wynosi ok %, a w grupie największych i najważniejszych przedsiębiorstw przekracza 60%. Granica między tym co państwowe, a tym, co prywatne jest słabo i niejednoznacznie zarysowana. Sposób zarządzania w chińskich przedsiębiorstwach państwowych jest niekonwencjonalny. Z jednej strony biurokratyczny, opierający się na tradycji i niepisanych normach, z drugiej wykorzystujący najnowsze technologie wspomagania decyzji i najlepsze doświadczenia wiodących korporacji globalnych świata Zachodniego. Zasady nadzoru właścicielskiego państwa są słabo skodyfikowane. Jednocześnie chiński kapitalizm państwowy jest stosunkowo bezwzględny, a rola załóg pracowniczych w przedsiębiorstwach państwowych nie jest wielka. Strategia inwestycyjna i rozwojowa tych przedsiębiorstw z reguły odzwierciedla priorytety rządu chińskiego. 6. Model gospodarek wschodzących Ten model obejmuje wiele bardzo zróżnicowanych systemów gospodarczych, od pretendujących do rangi mocarstw XXI w. Indii czy Brazylii do niewielkich krajów Ameryki Południowej czy Afryki. Wspólną cechą tych gospodarek jest 20 M. Bałtowski, P. Augustynowicz, Państwo jako właściciel we współczesnych gospodarkach (Polska i Rosja na tle rozwiniętych krajów zachodnich), 21 Wiele unikalnych informacji na ten temat: A. Szamosszegi and C. Kyle, An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism In China, U.S.-China Economic and Security Review Commission, Washington DC, October 2011; Li, Xi and Liu, Xuewen and Wang, Yong, A Model of China's State Capitalism, October 2012, available at SSRN: or 7

8 stosunkowo niski, aktualny poziom PKB per capita oraz duże aspiracje rozwojowe, a jednocześnie właśnie obszerny i silny sektor własności państwowej. W krajach tych zwykle istnieje długa tradycja obszernej własności państwowej, często sięgająca okresu kolonialnego. Zakres sektora państwowego jest w tych krajach silnie zróżnicowany od 15 20% w Indiach (przy czym w energetyce i transporcie ok. 50%), przez ok. 25% w Tajlandii do 25 30% w Brazylii 22. Niemniej sektor obejmuje zwykle największe i najważniejsze przedsiębiorstwa surowcowe i infrastrukturalne. Ponieważ kraje te z reguły nie są w pełni demokratyczne, to sektor przedsiębiorstw państwowych jest silnie i bezpośrednio uzależniony od władzy politycznej. Chroniony jest on przed konkurencją wewnętrzną i zewnętrzną, szczególnie w obszarach uznawanych za strategiczne eksploatacja surowców naturalnych, telekomunikacja i łączność, usługi bytowe. Przedsiębiorstwa państwowe często działają na podstawie specjalnych przepisów prawa, w tym podatkowych. Zasady nadzoru właścicielskiego państwa są słabo skodyfikowane. Zwięzła charakterystyka wymienionych modeli została przedstawiona w tabeli Ekonomiczne i pozaekonomiczne cele i funkcje przedsiębiorstw państwowych Powyższa, skrótowa analiza sześciu wyodrębnionych modeli funkcjonowania przedsiębiorstw państwowych we współczesnych gospodarkach wskazuje wyraźnie na zasadnicze między nimi różnice, a nawet sprzeczności trudno mówić o jednym, uniwersalnym wzorcu dotyczącym miejsca i roli przedsiębiorstw państwowych w systemach gospodarczych. Te różnice szczególnie widoczne są w przypadku kluczowej charakterystyki, tj. celów istnienia własności państwowej i jej funkcji jako narzędzia współczesnej polityki gospodarczej Model anglosaski i europejski W modelu anglosaskim, a także europejskim, rola przedsiębiorstw państwowych w systemie gospodarczym nie jest specjalnie istotna, a cele stawiane przed nimi przez państwowego właściciela mogłyby być z reguły realizowane przez firmy prywatne. Z pewnym uproszczeniem można powiedzieć, że gdyby wszystkie przedsiębiorstwa państwowe w każdym z krajów objętych tymi dwoma modelami zostały szybko sprywatyzowane (co oczywiście ze względów społecznych i politycznych nie jest wcale łatwe), nie miałoby to większego wpływu na kształt i jakość funkcjonowania gospodarki każdego z tych krajów. Państwowa własność gospodarcza w tych krajach ma więc w dużym stopniu charakter zaszłościowy, PSP istnieją gruncie rzeczy dlatego, że szeroko rozumiane koszty ich likwidacji byłyby zapewne większe i bardziej dolegliwe politycznie niż tolerowanie ich dalszego, najczęściej nieefektywnego ekonomicznie trwania. Ten stan rzeczy dotyczy normalnej sytuacji gospodarki i zmienia się istotnie w warunkach kryzysowych, kiedy to państwo-właściciel staje się aktywnym uczestnikiem życia gospodarczego, a własność państwowa jednym z kluczowych narzędzi oddziaływania rządu na gospodarkę Model postsocjalistyczny W krajach postsocjalistycznych przedsiębiorstwa państwowe istnieją i najprawdopodobniej nadal będą istnieć z dwóch zasadniczych powodów: a/ strategiczne interesy państwa i obawy przed prywatyzacją przy udziale kapitału zagranicznego, b/ presja opinii publicznej i załóg pracowniczych. Gospodarki postsocjalistyczne przez wiele lat znajdowały się w orbicie wpływów rosyjskich (radzieckich) i lęki przez ponowną utratą niezależności gospodarczej zarówno ze strony Rosji, jak i enigmatycznego kapitału zagranicznego są nadal obecne w myśleniu elit politycznych tych krajów. Interesy strategiczne oznaczają tu w dużym stopniu zachowanie suwerenności energetycznej w odniesieniu do ropy i gazu importowanego do tych krajów z Rosji. Natomiast utrata kontroli państwa nad największymi przedsiębiorstwami, nawet na rzecz kapitału zachodnioeuropejskiego czy amerykańskiego, wywołuje obawy, że powstaje możliwość ich przejęcia w przyszłości przez kapitał rosyjski. W krajach tych istnieje również stosunkowo powszechne przekonanie, sięgające okresu socjalizmu, wedle którego istnienie domeny państwowej w pewnych obszarach gospodarki (poczta, koleje, energetyka) jest oczywiste, a same przedsiębiorstwa państwowe traktowane są jako dobro wspólne, własność ogólnospołeczna, której nie należy się pozbywać. Największe z nich są też zwykle ostoją związków zawodowych przeciwnych generalnie procesom prywatyzacyjnym. Część krajów postsocjalistycznych dokonała szerokiego otwarcia gospodarki, a kluczowe przedsiębiorstwa państwowe z okresu socjalizmu zostały przejęte przez globalne koncerny. Następstwem tego było przyjęcie uniwersalnych wzorców rozwojowych, zarówno w sensie ekonomicznym, jak i społecznym. W gruncie rzeczy kraje te są obecnie bliżej modelu europejskiego niż postsocjalistycznego w powyżej przedstawionym rozumieniu. Ten kierunek zmian jest charakterystyczny dla krajów bałtyckich, a także Słowenii, a więc dla niewielkich, stosunkowo rozwiniętych gospodarek i społeczeństw bliskich cywilizacyjnie krajom Europy Zachodniej. Wśród krajów postsocjalistycznych występują też próby budowania częściowo własnego modelu rozwojowego, co zawsze wiąże się z określonymi restrykcjami odnośnie do dostępu kapitału zagranicznego. Kraje takie jak Węgry czy nawet Polska starają się odnaleźć w polityce gospodarczej złoty środek pomiędzy zewnętrznymi zagrożeniami ze strony globalnych rynków, a wewnętrzną nieefektywnością państwowych, narodowych czempionów. 22 A. Musacchio, S.G. Lazzarini, op. cit., Table 2. 8

9 Tabela 1. Modele własności państwowej i ich wybrane charakterystyki Model Przykłady krajów Geneza Udział w gospodarce Obszary/rodzaje Cele istnienia/funkcje w systemie gospodarczym Zasady funkcjonowania 1 Anglosaski USA, W. Brytania, Australia Kryzys lat i powojenna odbudowa Znikomy (1 3%) Drobne lokalne przedsiębiorstwa, usługi komunalne, infrastruktura Zaszłości historyczne, szczególne cele ekonomiczne. Funkcje marginesowe Na podobieństwo sektora prywatnego. Szczególne podstawy prawne 2 Europejski Francja, Włochy, Norwegia, N. Zelandia Tradycje etatystyczne, powojenna nacjonalizacja Niewielki (5 8%) Energetyka, banki, infrastruktura, przedsiębiorstwa strategiczne Zaszłości historyczne, niekiedy suwerenność gospodarki narodowej. Funkcje niewielkie Na podobieństwo sektora prywatnego. Zróżnicowane formy nadzoru państwa 3 Postsocjalistyczny Polska, Czechy, Słowenia Gospodarka socjalistyczna Znaczący (10 20%) Energetyka, banki, infrastruktura, przedsięb. strategiczne. Mniejsze przedsięb. pozostałości historycz. Zaszłości poprzedniego ustroju. Ochrona gospodarki przed kapitałem zagranicznym Na podobieństwo sektora prywatnego. Różne formy prawne. Znaczny zakres ręcznego sterowania 4 Rosyjski Rosja, Białoruś Ukraina Gospodarka socjalistyczna Duży (30 50%) Duże przedsiębiorstwa. Przemysł surowcowy, banki Jak wyżej, plus wzmacnianie władzy państwowej. Czerpanie korzyści przez elity polityczne Bardzo zróżnicowane formy prawne. Bardzo duży zakres ręcznego sterowania 5 Chiński Chiny, Wietnam Gospodarka socjalistyczna Dominujący (40 60%) Duże przedsiębiorstwa. Wszystkie obszary gospodarki Jak wyżej, plus kontrolowanie przez państwo rozwoju gospodarczego, utrzymanie zatrudnienia Na podobieństwo sektora prywatnego przy szczególnych regulacjach i oddziaływaniach ze strony państwa (przywileje podatkowe, wspomaganie inwestycji itp.) 6 Gospodarek wschodzących Brazylia, Indie, Tajlandia Tradycje etatystyczne (kolonialne) Znaczny (15 30%) Różne infrastruktura, bankowość, komunikacja, łączność, przemysł, surowce Jak wyżej, plus lęki globalizacyjne Bardzo zróżnicowane, uwarunkowane historycznie źródło: opracowanie własne. 9

10 4.3. Model rosyjski i chiński W modelu rosyjskim, w sytuacji bardzo ograniczonej demokracji, panowanie nad sektorem państwowym obejmującym zasadniczą część gospodarki, jest obok panowania nad służbami mundurowymi źródłem faktycznej legitymizacji władzy politycznej. Funkcje gospodarcze przedsiębiorstw państwowych podporządkowane są w pełni wymogom pozaekonomicznym, a kryterium ich prawidłowego działania wynika z możliwości realizacji narzucanych egzogenicznie celów. Podmioty te, najczęściej prowadzące działalność w branżach tradycyjnych (surowcowych), z natury rzeczy nie podlegają silnej konkurencji międzynarodowej, szczególnie na poziomie innowacji, a dodatkowo są chronione i wspierane na różne sposoby przez działania administracyjno-polityczne. Wykorzystywanie bieżących zysków, a także ekspansja rozwojowa tych przedsiębiorstw, jest ściśle związana z realizacją celów politycznych czy geopolitycznych państwa. Cele istnienia i funkcje gospodarcze przedsiębiorstw państwowych w modelu chińskim są generalnie podobne jak w modelu rosyjskim, choć istnieją tu nieco odmienne akcenty, a także pewne, specyficzne różnice. Zasadnicze podobieństwo wynika z faktu pierwszeństwa celów pozaekonomicznych nad ekonomicznymi, przy czym o ile w Rosji cele te bardziej dotyczą bieżących korzyści obecnej władzy, to w Chinach mają charakter bardziej strategiczny, są zorientowane na długookresowe korzyści państwa i wzmacnianie jego pozycji w gospodarce światowej. W obu krajach choć w Chinach w nieco mniejszym stopniu niż w Rosji przedsiębiorstwa państwowe są powszechnie wykorzystywane dla uzyskiwania indywidualnych (prywatnych) korzyści przez elity władzy politycznej i biurokratycznej. Różnice są dwie zasadnicze. Po pierwsze, w Chinach, w przeciwieństwie do Rosji, głównie ze względu na liczbę przedsiębiorstw państwowych, nadzór państwa jest w znacznym stopniu zdecentralizowany. Władza centralna sprawuje bezpośrednią kontrolę jedynie nad ok. 120 kluczowymi podmiotami, często o charakterze konglomeratów 23, natomiast tysiące mniejszych podmiotów pozostaje w gestii władz lokalnych (regionalnych). Po drugie, przedsiębiorstwa państwowe w Chinach w przeciwieństwie do rosyjskich istnieją w najróżniejszych branżach, w tym zaawansowanych technologicznie, wiele z nich działa poza granicami kraju. Oznacza to, że są one poddawane ostrzejszej międzynarodowej konkurencji, a w konsekwencji stawiane im cele pozaekonomiczne nie mogą być zupełnie oderwane od bieżącej efektywności ich funkcjonowania Model gospodarek wschodzących W modelu gospodarek wschodzących, jak już wspominałem, bardzo zróżnicowanym zewnętrznie, funkcje przedsiębiorstw państwowych sprowadzają się do dwóch kluczowych elementów. Po pierwsze, podobnie jak w modelu rosyjskim czy chińskim, są one źródłem legitymizacji i siły władzy publicznej, a także narzędziem realizacji celów pozaekonomicznych. W warunkach częściowej jedynie demokratyzacji systemu politycznego, charakterystycznych dla krajów rozwijających się, elity władzy odnoszą różnorodne korzyści z istnienia przedsiębiorstw państwowych. Ale dochodzi tu jeden bardzo istotny, dodatkowy element, który nabiera rosnącego znaczenia w ostatnich latach i który w znaczącym stopniu moim zdaniem zmienia postrzeganie i ocenę miejsca oraz roli przedsiębiorstw państwowych we współczesnej, zglobalizowanej gospodarce. Dodam, że zagadnienie to jest słabo opisane i analizowane w literaturze przedmiotu. Otóż o ile w ujęciu tradycyjnym, XX-wiecznym, kluczowe problemy polityki gospodarczej dotyczyły wewnętrznych relacji między elementami systemu gospodarczego, o tyle współcześnie punkt ciężkości przesuwa się na relacje państwo korporacje globalne 24. Relacje te zupełnie inaczej wyglądają w krajach wysokorozwiniętych oraz w krajach rozwijających się, na niższym obecnie poziomie rozwoju. W tym pierwszym przypadku generalnie rzecz biorąc globalne korporacje, w tym z sektora finansowego, są immanentną częścią ich gospodarek. Zyski korporacji, wypracowywane w najróżniejszych miejscach świata, w ostatecznym rozrachunku odkładają się w tych właśnie krajach, są źródłem dobrobytu ich mieszkańców. Relacje między władzą państwową a globalnymi korporacjami opierają się na sprawdzonych od dziesiątków lat wzorcach regulacyjno-instytucjonalnych. Oczywiście niekiedy, jak w przypadku kryzysu lat , wzorce te okazują się niewystarczające do nowych wyzwań zmieniającej się gospodarki, ale taka sytuacja tworzy silny bodziec do naprawy istniejącego stanu rzeczy. W warunkach demokracji i medialnej kontroli sceny politycznej i gospodarczej wypracowany zostaje szybko racjonalny kompromis między oczekiwaniami rządów oraz globalnych graczy gospodarczych. W przypadku krajów na niższym poziomie rozwoju, szczególnie mniejszych, sytuacja jest zasadniczo różna. Kraje te są bardziej przedmiotami niż podmiotami globalnej gospodarki. W tym sensie są stosunkowo bezbronne wobec ekspansji wielkich korporacji, co wynika z kilku czynników: nieugruntowanego systemu demokracji parlamentarnej, podatnej na korupcję administracji, braku obiektywnych mediów sprawujących kontrolę publiczną, ciągot społecznych do awansu materialnego, czego wielkie korporacje (ich produkty) tworzą złudną namiastkę. A co najważniejsze braku rodzimych, prywatnych firm zdolnych do konkurowania z globalnymi gigantami na niektórych choćby rynkach. 23 Na liście Fortune 500, obejmującej zbiór największych światowych korporacji, znajduje się 73 przedsiębiorstwa chińskie, z tego 61 (84%) to przedsiębiorstwa pod kontrolą państwa. Ich łączne przychody w roku 2012 wyniosły 3572 mld USD. 24 Zgodnie z tytułem głośnej książki I. Bremmera: The End of the Free Market: Who Wins the War Between States and Corporations, (New York: Portfolio, 2010). Więcej na ten temat: M. Bałtowski, M. Miszewski, Przeobrażenia cywilizacyjne a zmiany modelu polityki gospodarczej uwarunkowania i konsekwencje, artykuł przyjęty do druku w dwumiesięczniku Ekonomista. 10

11 Warunkiem utrzymania stabilności i suwerenności politycznej jest w tych krajach prowadzenie polityki gospodarczej zapewniającej miejscową akumulację na odpowiednio wysokim poziomie. W takich okolicznościach przedsiębiorstwa państwowe, często funkcjonujące w sposób monopolistyczny, protekcjonistyczny i nieefektywny, wydają się być przy wszystkich tych wadach jedynym możliwym panaceum na zagrożenia związane z ekspansją globalnych korporacji. 5. Uwagi końcowe i wnioski 1. Przedsiębiorstwa państwowe stanowią trwały i dość znaczący element większości współczesnych gospodarek, także w krajach wysokorozwiniętych, a w niektórych wielkich i ważnych gospodarkach (Chiny, Rosja) odgrywają kluczową rolę jako narzędzie oddziaływania państwa na gospodarkę. Ta ich rola nie znajduje odpowiedniego odzwierciedlenia w teorii polityki gospodarczej, która tradycyjnie ogranicza się do narzędzi regulacyjnych (instytucjonalnych) i fiskalnych, a pobocznie traktuje narzędzia o charakterze własnościowym W następstwie kryzysu finansowego lat wzrosła ogólnie rola państwa w gospodarce, a szczególnie dotyczyło to funkcji właścicielskiej 26. Ale nie tylko doświadczenie kryzysu finansowego wpłynęło na zmianę miejsca i roli państwa-właściciela w ostatnich latach. Co najmniej dwa nowe zjawiska są tu warte podkreślenia: wzrost siły gospodarczej tych krajów, w których państwo odgrywa w gospodarce znacznie większą rolę niż krajach zachodnich w szczególności krajów BRIC, wzrost nacjonalizmów gospodarczych związany z dysponowaniem zasobami surowcowymi, szczególnie energetycznymi oraz zwiększanie kontroli nad nimi przez poszczególne państwa. 3. Nie ma wątpliwości, że przedsiębiorstwa państwowe są generalnie mniej efektywne ekonomicznie i mniej zdolne do konkurowania na otwartych rynkach niż przedsiębiorstwa prywatne 27. Zgodzić się należy ze stwierdzeniem A. Shleifera, że własność prywatna winna mieć pierwszeństwo przez własnością prywatną wszędzie tam, gdzie liczy się silna skłonność do innowacji i ograniczania kosztów 28, i to pomimo, że w ostatnich latach można mówić generalnie o poprawie efektywności działania przedsiębiorstw państwowych 29, co wynika z dwojakiego rodzaju przyczyn. Po pierwsze, rządy szczególnie krajów wysokorozwiniętych prowadzą bardziej spójną i nakierowaną na osiąganie celów efektywnościowych politykę właścicielską wobec PSP w porównaniu z sytuacją sprzed 20 czy 30 lat, wzorowaną coraz częściej na najlepszych przykładach przedsiębiorstw prywatnych 30. Po drugie, PSP coraz częściej stają się podmiotami z większościowymi lub nawet mniejszościowymi udziałami państwa, których akcje są dopuszczone do publicznego obrotu. Taka sytuacja oznacza ich większą zależność od rynku, szczególnie w pozyskiwaniu kapitału, co wprowadza dodatkową ocenę zewnętrzną i sprzyja zarówno efektywności, jak i transparentności funkcjonowania Analiza przeprowadzona powyżej prowadzi do wniosku o zdecydowanie odmiennych celach istnienia i funkcjach własności państwowej w różnych systemach gospodarczych. W krajach wysokorozwiniętych (model anglosaski oraz europejski) własność państwowa stanowi małoznaczący margines gospodarki, a jej istnienie warunkowane jest głównie zaszłościami historycznymi. Podobnie jest w większości krajów postsocjalistycznych, przy czym dochodzą tu do głosu rozmaite resentymenty związane z dziedzictwem poprzedniego ustroju. W krajach aspirujących do miana mocarstw regionalnych (Rosja i Chiny) przedsiębiorstwa państwowe są narzędziem ekspansji zarówno gospodarczej, jak i politycznej, a zasady i cele ich funkcjonowania opierają się na w dużym stopniu na kryteriach pozaekonomicznych. 5. Szczególna jest sytuacja przedsiębiorstw państwowych w wielu krajach o niższym poziomie rozwoju i niewielkich gospodarkach. Istnienie PSP warunkuje tam prowadzenie autonomicznej polityki gospodarczej, szczególnie rozwojowej, tworzy jedyną możliwą jak się wydaje tamę przed ekspansywną polityką globalnych korporacji. W przypadku tego rodzaju gospodarek, kiedy zasadniczą kwestią racjonalnej polityki gospodarczej, warunkującą wzrost gospodarczy i postęp społeczny, jest zdolność do wewnętrznej akumulacji wypracowywanej nadwyżki ekonomicznej, istnienie przedsiębiorstw państwowych wydaje się nie do zastąpienia. 25 V. Tanzi, Government versus Markets. The Changing Economic Role of the State, Cambridge University Press, New York 2011, rozdz Zob. np. I. Bremmer, The End of, s. 21. Tenże, State capitalism and the crisis, McKinsey Insights & Publications, June 2009, 27 Przegląd badań empirycznych na ten temat zawiera: A.P. Bartel, A.E. Harrison, Ownership versus Environment: Disentangling the Sources of Public Sector Inefficiency, Review of Economics and Statistics 2005, nr 1 (87). 28 Za: L. Balcerowicz (red.), Odkrywając wolność. Przeciw zniewoleniu umysłów, Zysk i S-ka, Poznań 2012, s Więcej na ten temat: P. Augustynowicz, G. Kwiatkowski, Znaczenie przedsiębiorstw państwowych w światowej gospodarce uwarunkowania i kierunki zmian, w materiałach na niniejszy Kongres, p Najlepszym przykładem jest tu funkcjonowanie przedsiębiorstw sektora publicznego w Norwegii. Zob. też: H-J. Chang, State Owned Enterprise Reform, Report for UN Department for Economic and Social Affairs, 2007, s H-J. Chang, op.cit., s

12 Bibliografia 1. Augustynowicz P., Kwiatkowski G., Znaczenie przedsiębiorstw państwowych w światowej gospodarce uwarunkowania i kierunki zmian, w materiałach na niniejszy Kongres. 2. Bałtowski M., Polskie czempiony charakterystyka i analiza zbioru największych polskich przedsiębiorstw po 20 latach transformacji, Zeszyty Naukowe 224, UE w Poznaniu, Poznań Bałtowski M., Udział i znaczenie przedsiębiorstw sektora publicznego w gospodarce polskiej, artykuł przyjęty do druku w dwumiesięczniku Kontrola Państwowa. 4. Bałtowski M., Augustynowicz P., Państwo jako właściciel we współczesnych gospodarkach (Polska i Rosja na tle rozwiniętych krajów zachodnich), w: Polska i Rosja w procesie globalnej integracji i dywersyfikacji (red. J. Kotowicz-Jawor), INE PAN, Warszawa Bałtowski M., Miszewski M., Przeobrażenia cywilizacyjne a zmiany modelu polityki gospodarczej uwarunkowania i konsekwencje, artykuł przyjęty do druku w dwumiesięczniku Ekonomista. 6. Bartel A.P., Harrison A.E., Ownership versus Environment: Disentangling the Sources of Public Sector Inefficiency, Review of Economics and Statistics 2005, nr 1 (87). 7. Bremmer I., The End of the Free Market. Who Wins the War Between States and Corporations?, Portfolio, New York Bremmer I., State capitalism and the crisis, McKinsey Insights & Publications, June 2009, 9. Chang H.-J., State Owned Enterprise Reform, Report for UN Department for Economic and Social Affairs, Christiansen H., The Size and Composition of the SOE Sector in OECD Countries, OECD Corporate Governance Working Papers 2011, No Flores-Macias F., Musacchio A., The Return of State-Owned Enterprises, Harvard International Review, Grzegorczyk F., Przedsiębiorstwo publiczne kontrolowane przez państwo, LexisNexis, Warszawa Millward R., Public Enterprise In the Modern Western Word: an Historical Analysis, Working Paper, European Economic Workshop Musacchio A., Lazzarini S.G., Leviathan in Business: Varieties of State Capitalism and their Implications for Economic Performance, Working Paper , Harvard Business School, June Szamosszegi A. and Kyle C., An Analysis of State-owned Enterprises and State Capitalism In China, U.S.-China Economic and Security Review Commission, Washington DC, October Tanzi V., Government Versus Markets. The Changing Economic Role of the State, Cambridge University Press, New York Toninelli P.A. (ed.), The Rise and Fall of State-Owned Enterprise in the Western World, Cambridge University Press, Cambridge