partycypacji publicznej Partycypacja publiczna osób Polsce. Diagnoza i rekomendacje ANALIZY I OPINIE Numer specjalny 01/ Decydujmy razem

Transkrypt

1 ANALIZY I OPINIE Numer specjalny 01/ Decydujmy luty 2013 razem Decydujmy razem Niniejsze opracowanie powstało w ramach projektu Decydujmy razem oraz serii wydawniczej Instytutu Spraw Publicznych Analizy i Opinie kilkustronicowych analiz dotyczących ważnych tematów dla Polski i Europy. Anna Olech Paulina Sobiesiak-Penszko Anna Krajewska Paulina Sobiesiak - Penszko Partycypacja publiczna Partycypacja publiczna osób w zagrożonych Polsce. wykluczeniem Diagnoza i rekomendacje Polacy stosunkowo rzadko uczestniczą w życiu publicznym. Problem Współpraca braku władz zaangażowania lokalnych z jeszcze mieszkańcami mocniej ogranicza dotyczy osób się do najmniej zagrożonych wymagających wykluczeniem, form w partycypacji, tym szczególnie tj. do z informowania powodu niskiego poziomu wykształcenia i ze względu na wiek. ich i wyjaśniania im podjętych decyzji oraz konsultowania ich z nimi. Często są to również dla władzy jedyne do przyjęcia W procesie budowania społeczeństwa obywatelskiego sposoby wolnego współpracy od nierówności z mieszkańcami. w zakresie uczestnictwa Wykorzystywanie różnych przez grup obywateli władze form, w życiu które publicznym wymagają aktywnego doniosłe znaczenie włączania mieszkańców ma tworzenie w ram proces organizacyjno-prawnych decyzyjny, jak współdecydowanie umożliwiających i podejmowanie delegowanie, należą aktywności do rzadkości. przez osoby zagrożone wykluczeniem. Władze Wypracowane lokalne nie cenią do tej partycypacji pory rozwiązania publicznej. prawno-instytucjonalne, które powinny ułatwiać obywatelom zagrożonym Największe poparcie przedstawicieli władz lokalnych zyskują te sposoby wykluczeniem uczestnictwo w sprawach publicznych, mają zarządzania gminą, które polegają na samodzielnym charakter wyrywkowy i są niewystarczające. podejmowaniu decyzji, informowaniu o nich mieszkańców, ewentualnie Tworząc system ich wyjaśnianiu wsparcia udziału i uzasadnianiu. obywateli w procesach decyzyjnych, Polacy, niezależnie należy od wypracowywać wymaganego odrębne nakładu rozwiązania czasu i zaangażowania, rzadko uczestniczą w życiu publicznym. - Najpowszechniejsza cytów osób zagrożonych forma wykluczeniem, partycypacji ma ułatwiające charakter pokonywanie przeszkód w partycypacji, jakie wynikają między innymi bierny i jest nią poszukiwanie informacji na temat decyzji ze złego stanu zdrowia, z wieku czy z niskiego poziomu wiedzy. podejmowanych przez władze. Władze Cudzoziemcy lokalne powinni powinny mieć zdobywać możliwość rzetelną współdecydowania i pogłębioną wiedzę o sprawach, na temat które społeczności, ich dotyczą, obecnie którymi bowiem zarządzają. są oni Jej budowaniu właściwie niemal może całkowicie służyć na przykład pozbawieni przeprowadzana wpływu z naudziałem życie publiczne. mieszkańców diagnoza partycypacyjna. Władze Ze względu lokalne na duży powinny wpływ, rozwijać jaki na nowe poziom kanały angażowania komunikacji się z obywateli mieszkańcami, w życie w publiczne tym między ma innymi czynnik te wiedzy wykorzystujące i kompetencji, nowoczesne istotną rolę w technologie systemie wsparcia informacyjno-komunikacyjne. partycypacji publicznej powinna Niezbędna odgrywać jest edukacja edukacja władz na temat lokalnych procedur i mieszkańców i narzędzi partycypacji dostępnych mieszkańcom. na temat partycypacji. Wśród samorządowców edukacja ta powinna być realizowana przez szeroko zakrojony system szkoleń, doradztwa i wizyt studyjnych. Wiedza na temat partycypacji powinna być również niezbędnym elementem edukacji obywatelskiej prowadzonej przez organizacje pozarządowe i instytucje edukacyjne wszystkich szczebli.

2 2

3 Co z tą partycypacją? Choć w ostatnich latach kwestia partycypacji publicznej, czyli uczestnictwa obywateli w stanowieniu i realizacji polityk publicznych, budzi żywe zainteresowanie, to do niedawna stan wiedzy na temat jej poziomu w Polsce był zdecydowanie niewielki. By to zmienić, na przełomie 2011 i 2012 roku Instytut Spraw Publicznych, w ramach projektu Decydujmy razem. Wzmocnienie mechanizmów partycypacyjnych w kreowaniu i wdrażaniu polityk publicznych, podjął się przeprowadzenia badania, którego celem było całościowe i kompleksowe dokonanie diagnozy stanu partycypacji publicznej w Polsce 1. Nie było to zadanie łatwe, albowiem partycypacja to nie tylko najczęściej utożsamiane z nią konsultacje społeczne czy aktywność obywatelska podejmowana przez organizacje trzeciego sektora. To cały konglomerat metod, mechanizmów i sposobów także indywidualnej aktywności jednostki, które różnią się m.in. zakresem wpływu mieszkańców na podejmowane decyzje, co ma swoje źródło w gotowości władz publicznych do uznania roli mieszkańców jako współrządzących. Metodą najprostszą i jednocześnie wymagającą od władz najmniejszego wysiłku jest po prostu informowanie mieszkańców o podjętych decyzjach, które dodatkowo może być również uzupełnione o ich wyjaśnienie czy uzasadnienie, nakłaniające do akceptacji decyzji. Te formy nie zakładają jednak udziału mieszkańców w podejmowaniu decyzji. W tym wypadku ich obecność w życiu publicznym ma charakter bierny. Silniejszy sposób włączania mieszkańców w życie publiczne to konsultowanie podejmowanych decyzji, a więc aktywne zasięganie ich opinii na drodze formalnie zorganizowanego procesu konsultacji społecznych. Jeszcze większy zakres udziału w podejmowaniu decyzji daje mieszkańcom współdziałanie, czyli wspólne wypracowywanie rozwiązań, które później znajdą się w uchwałach 1 Badanie przeprowadzono w 200 gminach na reprezentatywnej próbie 1000 mieszkańców i 400 przedstawicieli władz lokalnych władzy wykonawczej i uchwałodawczej oraz niezależnie sekretarzy urzędów gmin. Badania przygotował i opracował zespół ekspertów ISP w składzie: dr Anna Olech, dr Tomasz Kaźmierczak, dr Katarzyna Dzieniszewska-Naroska, Michał Kotnarowski, Paulina Sobiesiak-Penszko, prof. Piotr Matczak oraz dr Arkadiusz Peisert. Omówienie wyników badań zawiera publikacja Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, red. Anna Olech, t, 1, Instytut Spraw Publicznych, Warszawa

4 4 i będą przyjęte do realizacji (taka współpraca władz z mieszkańcami może przebiegać na przykład w ramach formalnie powołanych zespołów lub nieformalnych grup roboczych). Natomiast najbardziej partycypacyjny sposób podejmowania decyzji publicznych to delegowanie ich na samych mieszkańców, co ma miejsce wówczas, gdy władze powierzają mieszkańcom samodzielne przygotowanie pewnych rozwiązań, które potem znajdą się w uchwałach i zostaną przyjęte do realizacji. Partycypacja publiczna ma więc charakter stopniowalny, a korzystanie przez władze lokalne ze wskazanych form wskazuje, czy mieszkańcy są przez nich traktowani jako ważny partner w sprawowaniu rządów, czy też są jedynie biernym odbiorcą podejmowanych przez nie decyzji. Jednocześnie partycypacja publiczna nie jest też możliwa bez samych mieszkańców. To również od ich gotowości i chęci zaangażowania się w sprawy publiczne zależy, czy w ogóle do partycypacji dojdzie, a jeśli tak, to jaki będzie jej poziom i jakość. Czy zatem władze lokalne są otwarte na współpracę z mieszkańcami? Czy mieszkańcy są gotowi, by współuczestniczyć w rządzeniu? Oto najważniejsze wnioski z przeprowadzonych badań.

5 Partycypacja publiczna ma głównie informacyjno- -konsultacyjny charakter Władze badanych gmin włączają mieszkańców w życie publiczne, wykorzystując przede wszystkim trzy najmniej wymagające sposoby angażowania obywateli, tj. informowanie i wyjaśnianie im podjętych decyzji oraz konsultowanie ich z nimi. Tak więc niemal we wszystkich badanych gminach 99% władze informowały mieszkańców o podejmowanych przez siebie decyzjach 2, ale w 12% z nich była to maksymalna forma włączania mieszkańców w sprawy publiczne 3. Decyzje władz były dodatkowo wyjaśniane i uzasadniane w 60% badanych gmin (najczęściej w gminach wiejskich, najrzadziej w miejskowiejskich), ale znów w 8% gmin władze na wyjaśnianiu swoich decyzji poprzestawały. Zdecydowanie najpowszechniejszym sposobem włączania mieszkańców w podejmowanie decyzji publicznych były konsultacje społeczne. W ciągu 12 miesięcy poprzedzających badanie aż 80% gmin przeprowadziło je w sprawie choćby jednego rozwiązania w przyjmowanych uchwałach (najczęściej konsultacje organizowane były w gminach wiejskich, najrzadziej w gminach miejskich). Jednocześnie jednak władze co drugiej gminy 51% poprzestawały właśnie na konsultacjach, w żaden silniejszy sposób nie angażując mieszkańców. Z najbardziej partycypacyjnych sposobów podejmowania decyzji publicznych, czyli współdziałania i delegowania, władze badanych gmin korzystały zdecydowanie rzadziej. Współdziałanie przy opracowaniu choćby jednego rozwiązania w dowolnych uchwałach stosowane było w 18% gmin (niemal równie często w gminach miejskich, jak miejsko-wiejskich, rzadziej w gminach wiejskich). Możliwość delegowania na mieszkańców przygotowania choćby jednego rozwiązania w przyjmowanych uchwałach wykorzystano jeszcze rzadziej tylko w 13% gmin (najczęściej w gminach wiejskich, najrzadziej w miejsko-wiejskich). 2 W 3 gminach na 193 biorące udział w badaniu nie informowano mieszkańców w ogóle ani o rozwiązaniach przyjętych w uchwale budżetowej, ani o rozwiązaniach przyjętych w uchwale dodatkowej. 3 Por. więcej na temat maksymalnych form partycypacji publicznej: Anna Olech, Modele partycypacji publicznej w Polsce, [w:] Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, op. cit., s

6 Współpraca władz lokalnych z mieszkańcami polega przede wszystkim na informowaniu ich o swoich decyzjach, wyjaśnianiu ich bądź zasięganiu ich opinii podczas konsultacji społecznych. Często są to również dla władzy jedyne do przyjęcia sposoby współpracy z mieszkańcami. Wykorzystywanie przez władze tych form, które wymagają aktywnego włączania mieszkańców w proces decyzyjny, jednocześnie umożliwiając im rzeczywisty wpływ na te decyzje, należą do rzadkości O ile dominacja trzech pierwszych metod włączania mieszkańców w sprawy publiczne informowania, wyjaśniania i konsultowania nie jest zaskakująca, to zaskakująca jest taka ich przewaga nad metodami najbardziej partycypacyjnymi. Wypada stwierdzić, że konsultowanie swoich decyzji wydaje się być dzisiaj dla władz samorządowych najwyższym możliwym do przyjęcia poziomem angażowania mieszkańców. 6

7 Partycypacja publiczna praktykowana jest w standardowych formach Każda z metod włączania mieszkańców w życie publiczne może być praktykowana na wiele różnych sposobów. Władze mogą w rozmaity sposób informować, wyjaśniać, konsultować, współpracować, delegować. Niektóre z tych sposobów wymagają większej gotowości i otwartości władz lokalnych na uczestnictwo mieszkańców i większego wysiłku w organizowanie tego uczestnictwa. Inne zdecydowanie mniej. Wyniki badania pokazują, że stosowane przez władze formy włączania mieszkańców należą do tych tradycyjnych, standardowych i mniej wymagających. Informując o podjętych przez siebie decyzjach, władze przede wszystkim zamieszczają informacje w Biuletynie Informacji Publicznej, do czego wszak są zobligowane. Inne sposoby informowania to: zamieszczanie informacji na stronie internetowej urzędu, zamieszczanie informacji na tablicy ogłoszeń oraz przekazywanie informacji w trakcie spotkań z mieszkańcami. Praktykowane przez władze formy wyjaśniania i uzasadniania swoich decyzji mają już charakter bardziej bezpośredni. W tym wypadku władze częściej korzystają z bezpośrednich form kontaktu z mieszkańcami, jak spotkania z nimi bądź z ich reprezentantami z organizacji pozarządowych i jednostek pomocniczych. Także najpopularniejsze formy konsultacji stosowane we wszystkich badanych gminach mają znamiona działań rutynowych jak organizowanie spotkań z mieszkańcami lub niewymagających szczególnego wysiłku jak zbieranie pisemnych opinii dostarczanych pod wskazany adres lub do wskazanego miejsca oraz zbieranie opinii za pośrednictwem radnych. Współdziałanie zdecydowanie częściej przebiega w ramach nieformalnych grup roboczych, składających się z mieszkańców (w tym organizacji społecznych, związków zawodowych) i przedstawicieli władz gminy/miasta (radni, wójt, burmistrz, prezydent, urzędnicy). Rzadziej natomiast władze współpracują z mieszkańcami w ramach formalnie powołanych zespołów co oczywiście miałoby większe znaczenie dla instytucjonalizacji uczestnictwa mieszkańców w podejmowaniu decyzji. Z kolei delegując podjęcie decyzji na mieszkańców, władze korzystają przede wszystkim z ich przedstawicielstw uczestnicy zespołów, którym powierzano przygotowanie pro- 7

8 W kontakcie z mieszkańcami władze lokalne wykorzystują przede wszystkim tradycyjne oraz mniej wymagające formy angażowania ich w podejmowanie decyzji jektów decyzji/uchwał to głównie przedstawiciele organizacji pozarządowych. Natomiast zwykli mieszkańcy angażowani są do takich działań rzadziej, choć z punktu widzenia poziomu partycypacji publicznej to właśnie ich udział jest najbardziej istotny. Zdecydowanie rzadziej natomiast władze korzystają z mediów lokalnych. Do rzadkości należą konferencje prasowe, występowanie w programach radiowych i telewizyjnych czy publikowanie ogłoszeń lub artykułów na stronach wykupywanych w prasie lokalnej. Do najrzadziej stosowanych form konsultacji należą również te bardziej wymagające, jak: organizowanie deliberacji (debaty prowadzonej przez niezależnego moderatora, której rezultatem są wspólne, spisane ustalenia), przeprowadzenie wysłuchania publicznego czy badania ankietowe. Warto tu podkreślić przede wszystkim dwie kwestie. Po pierwsze, wśród stosowanych przez władze form informowania, wyjaśniania i konsultowania pojawiają się zawsze spotkania z mieszkańcami. To cenna skądinąd forma komunikacji bezpośredniej, ale wydaje się, że dla władz lokalnych stała się ona dobra na wszystko. Po drugie, jeśli już praktykowane jest współdziałanie i delegowanie, to częściej w formach, w których udział mieszkańców jest zapośredniczony przez organizacje pozarządowe, co może wskazywać na uprzywilejowanie tych ostatnich w procesach decyzyjnych. 8

9 Partycypacyjne zarządzanie gminą nie jest cenione Postrzegany przez samorządowców stopień zainteresowania i zaangażowania mieszkańców w życie publiczne stoi w niejakiej sprzeczności z preferowanym przez nich sposobem zarządzania gminą. Co prawda większość badanych ocenia mieszkańców jako zainteresowanych i mających wpływ na działania władz lokalnych, ale jednocześnie największe poparcie zyskują te formy zarządzania sprawami publicznymi, w których aktywność mieszkańców nie jest wykorzystywana 4. O ile więc opinie przedstawicieli władz na temat aktywności mieszkańców i ich zainteresowania sprawami publicznymi są budujące (m.in. zdaniem 85% badanych mieszkańcy są zainteresowani tym, co robią władze lokalne ; zdaniem 87% badanych mieszkańcy mają wpływ na to, co robią władze lokalne ), największe poparcie przedstawicieli władz lokalnych zyskują te sposoby zarządzania gminą, które polegają na samodzielnym podejmowaniu decyzji, informowaniu o nich mieszkańców, ewentualnie ich wyjaśnianiu i uzasadnianiu (za najlepsze i jednocześnie najoszczędniejsze uznało je aż 36% badanych). Natomiast im bardziej wymagająca forma, im większego włączania mieszkańców ona wymaga, tym jest mniej ceniona. Stąd dla przykładu delegowanie, czyli najbardziej partycypacyjna metoda rządzenia, za najlepszy sposób zarządzania gminą zostało uznane przez jednego przedstawiciela władzy lokalnej (0,2%), natomiast za sposób najbardziej oszczędny przez 3% badanych. To bardzo istotna obserwacja, pokazująca, iż podmiotowość mieszkańców, wyrażająca się uznaniem ich autonomicznej zdolności do podejmowania publicznych decyzji, jest pojmowana raczej w kategoriach oszczędności niż dobra lokalnej wspólnoty. Powyższe dane rodzą również pytania o poziom wiedzy samorządowców o społecznościach, którymi zarządzają. Zwróćmy bowiem uwagę na fakt, że za nietrafnym, zawyżonym szacowaniem zainteresowania i wpływu mieszkańców będą zapewne Samorządowcy najniżej cenią bardziej partycypacyjne sposoby zarządzania gminą 4 Por. więcej na ten temat: Katarzyna Dzieniszewska-Naroska, Joanna Grzeszczak, Formy zarządzania gminą w opiniach mieszkańców i przedstawicieli władzy lokalnej, [w:] Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, op. cit., s

10 10 szły zawyżone oczekiwania co do angażowania się mieszkańców w procesy partycypacyjne, co w praktyce przełoży się na brak działań mających na celu zachęcanie mieszkańców do włączania się w życie publiczne.

11 Małe i nowe jest bardziej partycypacyjne Otwartość władz na współpracę z mieszkańcami uwarunkowana jest różnymi czynnikami. Jak się jednak okazuje, kluczowym jest wielkość gminy. Choć wraz z jej wielkością zazwyczaj wzrasta różnorodność wykorzystywanych form partycypacji, takich jak na przykład konsultacje społeczne, to jednak nadal gminy wiejskie mają lepiej rozwiniętą politykę informacyjną i zazwyczaj częściej wykorzystują istniejące mechanizmy partycypacji. Może to więc oznaczać, że większa różnorodność form wykorzystywanych w większych ośrodkach jest konsekwencją nie tyle samej chęci władz do dywersyfikowania partycypacji, co wielkości ośrodka, wymagającej uruchomienia większej liczby partycypacyjnych procedur i mechanizmów. Drugim kluczowym czynnikiem jest wpływ stabilności lokalnego układu politycznego (mierzonej liczbą kadencji sprawowanych przez przedstawicieli władzy wykonawczej) na partycypację. Ma on charakter negatywny, co oznacza, że władze pełniące swoje funkcje przez więcej niż jedną kadencję, z biegiem czasu stają się coraz bardziej zamknięte na mieszkańców. Rzadziej informują ich o podejmowanych przez siebie decyzjach, rzadziej im te decyzje wyjaśniają i je z nimi konsultują. W tym kontekście warto również uświadamiać sobie istotność wyborczej aktywności obywatelskiej. Najbardziej otwarte na współpracę z mieszkańcami są władze gmin wiejskich Im władza krócej rządzi, tym bardziej jest otwarta na włączanie mieszkańców w życie publiczne 11

12 Partycypacja publiczna Polaków jest deficytowa Polacy rzadko uczestniczą w życiu publicznym. Im bardziej partycypacja wymaga zaangażowania i poświęcenia czasu, tym uczestnictwo jest rzadsze Partycypacja publiczna może być ważnym sposobem praktykowania obywatelstwa, jak jednak pokazują wyniki diagnozy partycypacji publicznej, uczestnictwo Polaków w życiu publicznym nie jest powszechne. Niezależnie od tego, czy praktykowanie partycypacji wymaga od nas dużego czy też raczej niewielkiego zaangażowania, stosunkowo rzadko włączamy się w procesy decyzyjne w gminach. Mimo tego, że 66% Polaków deklaruje swoje zainteresowanie tym, co robią władze, w praktyce tylko niespełna 31% w jakikolwiek sposób w roku poprzedzającym badanie włączyło się w proces podejmowania decyzji w swoich gminach. Przy czym im bardziej uczestnictwo to jest wymagające pod względem czasu bądź zaangażowania, tym poziom partycypacji jest niższy. O ile więc 25% Polaków poszukiwało informacji na temat decyzji podejmowanych przez władze gmin, to już tylko 10% z nich brało udział w konsultacjach społecznych i zgłaszało władzom swoje opinie lub sugestie dotyczące jakiejś sprawy, zaledwie 2,5% wspólnie z władzami wypracowywało jakieś rozwiązania, a 1,9% samodzielnie je na zlecenie władz przygotowywało. Polacy nie wykorzystują również innych możliwości włączania się w życie publiczne, do których należą m.in.: zabieranie głosu na sesjach rady gminy, bezpośrednie komunikowanie się z władzami gminy podczas dyżurów czy korzystanie z inicjatywy uchwałodawczej, umożliwiającej mieszkańcom przygotowywanie projektów uchwał i wnoszenie ich do lokalnych organów stanowiących. Tak więc mimo tego, że w 78% gmin podczas obrad rady gminy/dzielnicy wyodrębnia się stały punkt, w którym może zabrać głos każdy mieszkaniec, to aż w 14% z nich nie zdarza się to nawet raz w roku, a w ponad 60% gmin głosów tych nie jest rocznie więcej niż 10. Chęć bezpośredniego spotkania z wójtem/burmistrzem/prezydentem zgłasza średnio niespełna 0,2% mieszkańców tygodniowo. Na 20 gmin przypada tylko 1 inicjatywa uchwałodawcza mieszkańców 5. 5 Por. więcej na ten temat: Arkadiusz Peisert, Piotr Matczak, Aktywność lokalnej wspólnoty politycznej a modele partycypacji oraz Katarzyna Dzieniszewska-Naroska, Infrastruktura komunikacji społecznej w gminach a partycypacja, [w:] Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, op. cit., s oraz s

13 Natomiast, jak pokazują badania, zdecydowanie częściej niż wpływać na decyzje podejmowane przez władze, wolimy je na różne sposoby oprotestowywać. Ten rodzaj aktywności mieszkańców występuje w ponad 26% gmin, przy czym wcale nie okazujemy się skłonni do tego, by wyrażać go w formie blokad, strajków czy manifestacji. Najchętniej korzystamy z możliwości zgłaszania uwag w trakcie sesji plenarnych rad gminy bądź w trakcie zebrań z udziałem władz. Praktyka wyrażania sprzeciwu ma więc przede wszystkim wymiar indywidualny, w mniejszym stopniu zbiorowy (np. organizowanie debat publicznych), co zapewne wynika ze względów praktycznych (takie działania po prostu łatwiej jest podejmować), ale z drugiej strony może być również potwierdzeniem braku potrzebnych zasobów i umiejętności, by takie działania organizować. Polacy wolą protestować przeciwko podejmowanym decyzjom niż wpływać na nie przed ich podjęciem przez władze 13

14 Partycypacja publiczna Polaków ma wybiórczy charakter Polacy mają swoje preferencje, jeśli chodzi o uczestnictwo w życiu publicznym. Chcą mieć wpływ na podejmowane decyzje przede wszystkim w kwestiach związanych z funkcjonowaniem infrastruktury, zagospodarowania przestrzennego, kultury oraz ekologii i zieleni miejskiej Niezależnie od tego, że partycypacja publiczna może dotyczyć właściwie każdego wymiaru funkcjonowania gminy, ci, którzy partycypują, włączają się w wybrane aspekty życia lokalnego. Jest to infrastruktura, zagospodarowanie przestrzenne, kultura oraz ekologia i zieleń miejska. Z jednej strony oznacza to oczywiście, że to właśnie w tych obszarach władze otwierają się na współpracę z mieszkańcami, np. konsultując z nimi podejmowane decyzje, ale z drugiej strony wskazuje, że to na te właśnie obszary mieszkańcy chcą sami wywierać wpływ, m.in. zgłaszając swoje opinie i sugestie dotyczące ich funkcjonowania. Natomiast na drugim biegunie skali zaangażowania się w sprawy publiczne są obszary, których funkcjonowanie tradycyjnie obejmuje działania jednostek organizacyjnych samorządów: ośrodków pomocy społecznej (pomoc i integracja społeczna), urzędów pracy (przedsiębiorczość i tworzenie miejsc pracy) oraz ośrodków zdrowia (ochrona zdrowia), przez co w świadomości mieszkańców mogą one nie być w ogóle postrzegane jako potencjalne miejsca angażowania się i włączania w procesy decyzyjne, ale także rzeczywistych możliwości partycypacji w ich obrębie może być stosunkowo niewiele. Ponadto mają one, w przeciwieństwie do tych obszarów, gdzie partycypacji jest najwięcej, charakter selektywny, tzn. interesujemy się nimi w sytuacjach szczególnych: kiedy dotyka nas bezrobocie, jesteśmy chorzy bądź żyjemy w ubóstwie. Wówczas sytuacja się zmienia w usługach selektywnych partycypują bowiem mocno ci, którzy z nich korzystają i dla których są one osobiście najważniejsze 6. 6 Por. Tomasz Kaźmierczak, Udział mieszkańców gmin w zarządzaniu gminnymi usługami publicznymi, [w:] Dyktat czy uczestnictwo? Diagnoza partycypacji publicznej, t. 1, op. cit., s

15 Partycypacja publiczna Polaków ma tradycyjny charakter Diagnoza partycypacji publicznej wskazuje również, że mimo coraz większego znaczenia, jakiego we wszelkiej komunikacji nabierają nowoczesne technologie, partycypacja publiczna mieszkańców nadal ma przede wszystkim tradycyjny charakter. Najczęściej odbywa się w wyniku bezpośredniego kontaktu mieszkańca z urzędem, czytania przez niego ogłoszeń na tablicach informacyjnych oraz udziału w zebraniach z przedstawicielami władz lokalnych i korzystaniu z możliwości przekazywania swoich opinii za pośrednictwem radnych. Stosunkowo rzadko natomiast korzysta się z nowoczesnych technologii, w tym Internetu. Na przykład tylko niecałe 2% Polaków w roku poprzedzającym badanie skorzystało z możliwości wzięcia udziału w konsultacjach społecznych przy wykorzystaniu Internetu. Jeśli już natomiast do komunikacji z władzami publicznymi zapośredniczonej przez Internet dochodzi, ma ona przede wszystkim charakter bierny. Dzięki internetowi Polacy korzystają więc z możliwości pozyskiwania informacji na temat działań i decyzji władz, ale już zdecydowanie rzadziej wykorzystują technologie komunikacyjne do zabrania głosu czy przekazania władzom opinii w jakiejś sprawie, co prawdopodobnie oznacza, że po prostu nie mają technicznej możliwości, by w taki sposób partycypować. Polacy korzystają głównie z tradycyjnych form partycypacji. Współpraca z władzami lokalnymi rzadko odbywa się za pośrednictwem nowoczesnych technologii 15

16 Janusowe oblicze partycypacji Polaków Zaangażowanie Polaków w sprawy publiczne zależy od wielu czynników. Większość z nich można jednak sprowadzić do dwóch wzajemnie na siebie oddziaływających determinantów: środowiska życia i statusu społeczno-ekonomicznego jednostki. Z jednej strony więc w życie publiczne najchętniej włączają się mieszkańcy wsi, a więc małych społeczności, gdzie więzi społeczne są relatywnie silniejsze, poziom atomizacji niższy, ale gdzie również władzom łatwiej uruchamiać procesy partycypacyjne ze względu na mniejszy niż w dużych ośrodkach miejskich dystans, który dzieli ich od mieszkańców. Na przeciwnymi biegunie zaangażowania mieszkańców są natomiast duże ośrodki miejskie i aglomeracje. Z drugiej strony jednak to w miastach istnieje największy potencjał do rozwijania partycypacji. Jeśli bowiem weźmiemy pod uwagę indywidualne cechy jednostki, a nie miejsce jej życia, to wówczas okazuje się, że do partycypacji potrzebujemy nie tylko kapitału społecznego, o który najłatwiej w małych społecznościach, ale także kapitału ludzkiego, którego relatywnie więcej jest w dużych ośrodkach miejskich. Generalnie więc zarówno z bardziej, jak i mniej wymagających form zaangażowania w sprawy publiczne częściej korzystają osoby stosunkowo dobrze wykształcone, należące do kadry kierowniczej, właściciele i specjaliści, dla których partycypacja publiczna może być po prostu ważnym narzędziem w pracy zawodowej, służącym realizacji indywidualnych interesów i zaspokajaniu potrzeb. Zresztą ten ostatni aspekt nabiera również znaczenia, kiedy popatrzymy raz jeszcze na środowisko życia jednostki. Częściej partycypują bowiem mieszkańcy terenów relatywnie mniej zmodernizowanych i rozwiniętych pod względem cywilizacyjnym, w których jednocześnie mieszkańcy mogą mieć większe niż w społecznościach lepiej rozwiniętych motywacje, by za pomocą partycypacji usiłować redukować istniejące niedostatki i poprawiać swoją jakość życia. Janusowe oblicze partycypacji jest więc przede wszystkim efektem złożoności całego zjawiska. To, czy partycypujemy, zależy nie tylko od tego, jak jesteśmy wykształceni, ale jednocześnie także od tego, gdzie żyjemy. Jeśli więc należymy do grupy 16

17 osób dobrze wykształconych i raczej zamożnych, będziemy działać inaczej, w zależności od tego, czy zamieszkujemy gminę biedną czy bogatą, zmodernizowaną czy raczej słabo rozwiniętą pod względem cywilizacyjnym. Najczęściej partycypują mieszkańcy wsi, ale ze względu na kapitał ludzki to w miastach jest największy potencjał do rozwijania partycypacji 17

18 Niezbędna jest edukacja władz lokalnych na temat partycypacji publicznej Należy edukować władze lokalne na temat partycypacji. Edukacja ta powinna być realizowana przez szeroko zakrojony i łatwo dostępny dla samorządowców system szkoleń, doradztwa i wizyt studyjnych Edukacja władz lokalnych na temat partycypacji publicznej to podstawowy warunek wzrostu poziomu partycypacji publicznej w Polsce. Szczególne znaczenie w tym kontekście ma poszerzenie przez nich wiedzy (np. przez szkolenia, wizyty studyjne, prezentacje dobrych praktyk, doradztwo) na temat najrzadziej stosowanych i jednocześnie najbardziej partycypacyjnych sposobów włączania w sprawy publiczne. Istotne jest również pokazywanie całego spektrum metod i narzędzi, które można wykorzystywać w procesach partycypacyjnych, jak m.in. deliberacja czy wysłuchanie publiczne. Edukacja pozwoli nabyć władzom lokalnym nie tylko konkretne umiejętności, ale także przez pokazywanie znaczenia i potrzeby partycypacji wpłynie na kształtowanie postaw otwartości na udział mieszkańców we współrządzeniu, co jest szczególnie istotne wówczas, gdy istniejące wzory kultury politycznej są niezgodne lub sprzeczne z wysokim poziomem kultury uczestnictwa, nie sprzyjają zatem partycypacji publicznej. Niezbędne jest zatem, by rozmaite formy edukacji były łatwo dostępne samorządowcom, a udział w nich propagowany i wzmacniany na przykład przez uruchamianie nansowania ze środków publicznych i unijnych. 18

19 Niezbędna jest rzetelna wiedza przedstawicieli władz lokalnych o swojej społeczności Władze lokalne powinny dysponować wiedzą na temat społeczności, którymi zarządzają, muszą też mieć świadomość, o jakich mieszkańcach nie mają żadnej wiedzy 7. Tymczasem zidentyfikowany w badaniach brak świadomości samorządowców, m.in. co do poziomu zainteresowania mieszkańców sprawami publicznymi, świadczy o niewielkiej wiedzy władz lokalnych na temat społeczności, którymi zarządzają. To przeświadczenie samorządowców o dobrej znajomości i wystarczającej wiedzy na temat swojej społeczności jest tyleż powszechne co iluzoryczne i może mieć negatywne skutki dla partycypacji publicznej, w tym prowadzić do zaniechania działań związanych z uruchamianiem procesów partycypacyjnych. W tym kontekście tak istotnego znaczenia nabiera często niedoceniana przez władze lokalna diagnoza partycypacyjna 8, pozwalająca od bezpośrednio zaangażowanych w nią mieszkańców zdobyć niezbędną wiedzę na temat ich potrzeb społecznych, problemów i oczekiwań, w tym związanych również z organizowaniem procesu partycypacji. Istotnym źródłem dla przedstawicieli władz lokalnych o społeczności mogą też stać się udostępniane wyniki badań socjologicznych oraz bazy danych, tworzone przez instytucje rządowe i samorządowe wszystkich szczebli. Zarządzanie gminą, w tym uruchamianie procesów partycypacyjnych, wymaga od władz lokalnych rzetelnej i pogłębionej wiedzy na temat społeczności. Jej budowaniu może służyć m.in. przeprowadzana z udziałem mieszkańców diagnoza partycypacyjna 7 Zob.: Lucyna Rajca, Demokracja partycypacyjna na poziomie lokalnym w Wielkiej Brytanii, [w:] Stan i perspektywy demokracji bezpośredniej w Polsce, red. Maria Marczewska-Rytko, Wydawnictwo Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej, Lublin 2010; patrz także: doi/ /padm issue-1/issuetoc [dostęp ]. 8 Por. m. in.: Agata Urbanik, Quo vadis? O partycypacyjnej diagnozie lokalnej, [dostęp ]. 19

20 Konieczna jest edukacja Polaków zarówno o partycypacji, jak i do partycypacji Polacy nie uświadamiają sobie znaczenia partycypacji. Dlatego zagadnienie to powinno stanowić niezbędny element edukacji obywatelskiej, podejmowanej m.in. przez instytucje edukacyjne wszystkich szczebli i organizacje pozarządowe. Potrzebne są również ogólnopolskie kampanie upowszechniające partycypację Niski poziom partycypacji Polaków nie jest ani przypadkowy, ani zaskakujący. Jest on konsekwencją nie tylko braku odpowiednich wzorców i nawyków oraz negatywnego dziedzictwa okresu komunizmu. Jest to również odpowiedź na zachodzące przemiany kulturowe, społeczne i cywilizacyjne społeczeństw, w tym wzrastającą rolę konsumpcjonizmu, zmniejszający się autorytet państwa i tracące na znaczeniu poczucie wspólnoty. Jak pisze znakomity historyk Tony Judt, jeśli nie szanujemy dóbr publicznych, jeśli pozwalamy na prywatyzowanie przestrzeni, zasobów i usług publicznych lub wręcz zachęcamy do niej, jeśli entuzjastycznie wspieramy skłonność młodych ludzi do dbania wyłącznie o własne potrzeby, to nie powinien nas dziwić postępujący spadek zaangażowania w proces podejmowania decyzji publicznych 9. Wobec takiego splotu całego szeregu czynników zniechęcających do partycypacji, którym niekiedy trudno jest bezpośrednio przeciwdziałać, kwestia podnoszenia partycypacji staje się sprawą niezwykle złożoną i skomplikowaną. Bez wątpienia jednak ważną rolę w tym zakresie ma do odegrania edukacja obywatelska, realizowana m.in. przez instytucje edukacyjne wszystkich szczebli i organizacje pozarządowe. Ich rolą powinno być zarówno przekazywanie wiedzy o praktycznych mechanizmach i metodach włączania obywateli w procesy decyzyjne, jak i wskazywanie roli i znaczenia partycypacji jako narzędzia pomocnego w podnoszeniu jakości życia ludzi (sami najlepiej znamy nasze potrzeby), ale też skutecznej ochrony demokracji przed nieuczciwością rządzących czy ich tendencjami do autorytaryzmu. Edukacja Polaków na temat partycypacji już od młodego wieku ma również znaczenie z punktu widzenia wyrabiania u nich nawyków uczestnictwa w demokracji, obecnie definiowanych zbyt wąsko, bo głównie przez pryzmat dokonywanego raz na kilka lat aktu wyborczego. Niezbędne są również ogólnopolskie akcje promujące i upowszechniające partycypację. 9 Tony Judt, Źle ma się kraj. Rozprawa o naszych współczesnych bolączkach, Wydawnictwo Czarne, Wołowiec 2011, s

21 Władze lokalne powinny rozwijać komunikację z mieszkańcami za pośrednictwem nowoczesnych technologii Możliwość komunikowania się władz lokalnych z mieszkańcami za pośrednictwem Internetu powinna stawać się jednym z kluczowych kanałów komunikacji, zwłaszcza że jak pokazuje przeprowadzona diagnoza Internet jest najbardziej preferowanym sposobem brania udziału w konsultacjach społecznych. Aż 29% Polaków gotowych wziąć w nich udział chciałoby, by proces ten odbywał się przy wykorzystaniu Internetu. By więc zaangażowanie Polaków w sprawy publiczne mogło się w przyszłości zwiększyć, uruchomienie takich kanałów komunikacji z mieszkańcami staje się niezbędne. Możliwość skorzystania z nowych technologii informacyjno-komunikacyjnych powinna być zapewniona przy projektowaniu wszelkich mechanizmów uczestnictwa w życiu publicznym, począwszy od głosowania w wyborach, po możliwość podpisania petycji i zaopiniowania jakiejś sprawy dotyczącej gminy. Szczególne znaczenie ma to w przypadku osób młodych, dla których Internet jest podstawowym źródłem wiedzy i informacji o świecie, a które obecnie należą do grupy najrzadziej partycypujących. Być może już obecnie niski poziom partycypacji wśród tej grupy wiąże się z nieadekwatnością kierowanych do niej kanałów komunikacji, a w przyszłości, jak należy przypuszczać, problem ten będzie narastał, czego konsekwencją mogą być nie tylko malejące wskaźniki partycypacji. Także ona sama może stać się czymś anachronicznym. Władze lokalne powinny uruchamiać nowe kanały komunikacji z mieszkańcami, w tym w szczególności wykorzystywać w procesach partycypacyjnych nowe technologie informacyjno- -komunikacyjne 21

22 22

23 Noty o autorkach Anna Olech doktor, socjolog, adiunkt w Instytucie Profilaktyki Społecznej i Resocjalizacji Uniwersytetu Warszawskiego oraz w Instytucie Rozwoju Służb Społecznych. Obszary zainteresowań badawczych: praca socjalna, pomoc społeczna, polityka społeczna, społeczności lokalne. Ekspert główny Instytutu Spraw Publicznych w projekcie Decydujmy razem. Paulina Sobiesiak-Penszko socjolog, doktorantka w Instytucie Socjologii Uniwersytetu Warszawskiego, kierownik Programu Społeczeństwa Obywatelskiego, analityk w Instytucie Spraw Publicznych. Kieruje projektem Decydujmy razem. Interesuje się problematyką sektora pozarządowego, partycypacji i socjologią społeczności lokalnych. 23

24 Decydujmy razem to to partnerski projekt projekt systemowy, którego którego głównym głównym celem celem jest rozwijanie jest rozwijanie silnych i silnych aktywnych i aktywnych wspólnot wspólnot w Polsce, w poprzez Polsce, wzmocnienie przez wzmocnienie udziału obywateli udziału obywateli w kreowaniu w kreowaniu i wdrażaniu i wdrażaniu polityki publicznej polityki w publicznej obszarach w wybranych obszarach przez wybranych poszczególne przez samorządy: poszczególne zatrudnienia, samorządy: integracji zatrudnienia, społecznej, integracji przedsiębiorczości społecznej, przedsiębiorczości lub zrównoważonego rozwoju. lub zrównoważonego rozwoju. W podejmowanych działaniach Partnerstwo koncentruje się na wypracowaniu i upowszechnianiu Wmechanizmów podejmowanych współpracy działaniach administracji Partnerstwo publicznej koncentruje ze społecznościami się na wypracowaniu lokalnymi, i upowszechnianiu wykorzystując mechanizmów sprawdzoną współpracy metodę angażowania administracji obywateli publicznej w sprawy ze społecznościami publiczne, jaką lokalnymi, jest animacja wykorzystując społeczna. sprawdzoną Prowadzonym metodę w projekcie angażowania obywateli w sprawy eksja publiczne, naukowa. jaką jest animacja społeczna. Prowadzonym w projekcie działaniom Wyprodukowano z z poszanowaniem zasady zrównoważonego rozwoju PUBLIKACJA BEZPŁATNA Partnerzy projektu: Patronat medialny: Unię Europejską w ramacheuropejskiego Funduszu Społecznego