Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

Transkrypt

1

2

3 Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

4 Autorzy: Anna Dubel Marta Jamontt-Skotis Karolina Królikowska Krzysztof Dubel Michał Czapski Recenzenci: Andrzej Ruszlewicz Małgorzata Michna Projekt okładki i zdjęcia: Krzysztof Dubel Korekta i skład: Krzysztof Dubel Druk: Drukarnia Stabil Prawa autorskie / Copyright by: Stowarzyszenie Centrum Rozwiązań Systemowych Wydawca: Stowarzyszenie Centrum Rozwiązań Systemowych Wrocław, Kraków 2013 ISBN Publikacja powstała w ramach projektu Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000 Projekt realizowany przy wsparciu Szwajcarii w ramach szwajcarskiego programu współpracy z nowymi krajami członkowskimi Unii Europejskiej.

5 Spis treści Wprowadzenie... 7 Sieć Natura Konflikty ekologiczne Rodzaje konfliktów na obszarach Natura Wprowadzenie Gospodarka leśna Gospodarka rolna Gospodarowanie na ciekach wodnych Zagospodarowanie przestrzenne Turystyka Szansa na porozumienie mniej konfliktowe formy gospodarowania Geneza i mechanizm konfliktów na obszarach Natura Przykłady sytuacji konfliktowych na obszarach Natura 2000 w Polsce i prób ich rozwiązania Obszar Natura 2000 Dolina Białki PLH Obszar Natura 2000 Kamień PLH Obszar Natura 2000 Mrowle Łąki PLH Doświadczenia krajowe w zakresie opracowywania planów zadań ochronnych dla obszarów Natura 2000 i zarządzania tymi obszarami Konflikty na obszarach Natura Zarządzanie obszarami Natura 2000 w oparciu o plany zadań ochronnych Przykłady sytuacji konfliktowych na obszarach Natura 2000 zagranicą i prób ich rozwiązania Konflikty na obszarach leśnych Konflikty dotyczące zagospodarowania przestrzennego i użytkowania gruntów rolnych Konflikty dotyczące gospodarowania wodą

6 Sposoby zapobiegania konfliktom Partycypacja społeczna Właściwe zarządzanie Instrumenty finansowe Instrumenty finansowe na zadania ochronne wskazane w PZO Uporządkowanie sytuacji prawnej i działania legislacyjne Sposoby rozwiązywania konfliktów Mediacje Negocjacje Podsumowanie Participatory management at Natura 2000 sites polish case studies in the PINAT project Literatura Podziękowania O projekcie O Stowarzyszeniu CRS O autorach

7 Lista skrótów ADR (ang. Alternative Dispute Resolution), alternatywne sposoby rozwiązywania konfliktów ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa DŚU decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach GDOŚ Generalna Dyrekcja Ochrony Środowiska JST jednostki samorządu terytorialnego KE Komisja Europejska LP Lasy Państwowe MPZP miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego N2000 Natura 2000 ODR Ośrodki Doradztwa Rolniczego OOŚ oceny oddziaływania na środowisko OSO obszar specjalnej ochrony ptaków OZW obszar mający znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej PROW Program Rozwoju Obszarów Wiejskich PUL plan urządzenia lasu PZO plany zadań ochronnych RDOŚ Regionalna Dyrekcja Ochrony Środowiska RDW Ramowa Dyrektywa Wodna RŚ rolnośrodowiskowe (programy) RZGW Regionalny Zarząd Gospodarki Wodnej SOO specjalny obszar ochrony siedlisk UOOŚ ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko UOP ustawa z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody WZMiUW wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych WZiZT Warunki Zabudowy i Zagospodarowania Terenu 5

8 6 Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

9 1. Wprowadzenie Obszar Natura 2000 jest nową formą ochrony przyrody wprowadzoną w Polsce po wstąpieniu w 2004 roku do Unii Europejskiej. Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000 tworzy wspólny system obszarów ochrony na terenie Wspólnoty składający się z obszarów specjalnej ochrony ptaków (OSO) 1 i specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO) 2. Ochrona ta nie wyklucza gospodarczego wykorzystania obszarów, jednak pod warunkiem, że nie będzie ono znacząco negatywnie oddziaływać na gatunki i siedliska przyrodnicze będące przedmiotem ochrony obszaru. Przedmiotem konfliktów ekologicznych jest środowisko przyrodnicze. Pomimo tego, że warunkowe gospodarcze wykorzystanie obszarów Natura 2000 jest możliwe, bardzo często występują konflikty dotyczące możliwości i sposobów gospodarowania. W praktyce bardzo trudno jest pogodzić ochronę przyrody z interesami wszystkich stron i pożądanymi sposobami zagospodarowania przestrzennego na obszarze. Inspiracją dla realizacji projektu Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000, w ramach którego powstała niniejsza publikacja była potrzeba wypracowania praktycznego modelu zwiększenia udziału społeczeństwa w planowaniu i zarządzaniu ochroną przyrody oraz rozwiązywania konfliktów w zakresie podejmowania decyzji dotyczących ochrony przyrody. Niniejszą publikację dedykujemy wszystkim związanym z problemami ochrony przyrody, zwłaszcza administracji samorządowej i rządowej, innym instytucjom i agencjom, w których gestii jest podejmowanie działań wpływających na ochronę przyrody, organizacjom pozarządowym uczestniczącym w zarządzaniu na obszarach Natura 2000, a także osobom zawodowo lub prywatnie zainteresowanym rozwiązywaniem konfliktów ekologicznych. Zebrano w niej zagadnienia teoretyczne i doświadczenia w zakresie rozwiązywania konfliktów, które zdobyto m. in. w trakcie 1 Dyrektywa 2009/147/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, zwana potocznie dyrektywą ptasią. 2 Dyrektywa 92/43/EWG Rady z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, zwana potocznie dyrektywą siedliskową. 7

10 realizacji projektu. Przedstawiono dobre praktyki zarządzania na obszarach Natura 2000 i rozwiązywania konfliktów, a także wskazówki w tym zakresie wypracowane na ogólnopolskiej konferencji nt. udziału społecznego i wyzwań zarządzania na obszarach Natura 2000 w Polsce. Mamy nadzieję, że dzięki tej książce czytelnicy dowiedzą się jak podchodzić do rozwiązywania sytuacji konfliktowych oraz poznają dobre praktyki dotyczące interesujących ich konfliktów i problemów w aspekcie zarządzania obszarami Natura

11 2. Sieć Natura 2000 Europejska Sieć Ekologiczna Natura 2000 to system obszarów ochrony przyjęty przez wszystkie państwa członkowskie Unii Europejskiej. W ramach niej chronione są określone typy siedlisk przyrodniczych i gatunki roślin oraz zwierząt, które uważa się za cenne (znaczące dla zachowania dziedzictwa przyrodniczego Europy) i zagrożone wyginięciem w skali całej Europy. Ochrona ta nie wyklucza gospodarczego wykorzystania obszarów, jednak każdy plan lub przedsięwzięcie, które mogą w istotny sposób oddziaływać negatywnie na obiekt wchodzący w skład sieci, musi podlegać ocenie oddziaływania jego skutków na cele ochrony obszarów N2000. Obszar Natura 2000 to obszar ochrony, a nie obszar chroniony. Ochronie nie podlega cały obszar, ale konkretne siedliska przyrodnicze i gatunki 3. Każde Państwo Członkowskie zobowiązane jest do wyznaczenia takich obszarów na podstawie dwóch dyrektyw: Dyrektywy Rady 92/43/EWG z dnia 21 maja 1992 r. w sprawie ochrony siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory, potocznie nazywanej dyrektywą siedliskową lub habitatową wprowadzającej specjalne obszary ochrony siedlisk Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2009/147/WE z dnia 30 listopada 2009 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa - wcześniej Dyrektywy Rady 79/409/EWG z dnia 2 kwietnia 1979 r. w sprawie ochrony dzikiego ptactwa, potocznie nazywanej dyrektywą ptasią wprowadzającej obszary specjalnej ochrony ptaków. Powyższe dyrektywy zostały przeniesione do przepisów krajowych i tak w Polsce obszary specjalnej ochrony ptaków (OSO) zostały wyznaczone rozporządzaniem Ministra Środowiska, natomiast listy projektowanych specjalnych obszarów ochrony siedlisk (SOO) zostały przesłane Komisji Europejskiej, która je zatwierdziła i włączy do listy obszarów mających znaczenie dla Wspólnoty (OZW). W Polsce do końca 2013 roku było wyznaczonych 845 OZW (obszary siedliskowe - przyszłe specjalne obszary ochrony siedlisk) oraz 145 obszarów specjalnej ochrony ptaków 4. 3 Klub Przyrodników. Niezbędnik urzędnika

12 Państwa członkowskie są odpowiedzialne za zachowanie w obszarach Natura 2000 ich walorów w stanie niepogorszonym. Unia Europejska w publikowanych dokumentach daje wytyczne i wskazówki dotyczące m.in. zarządzania obszarami. Dyrektywy UE nie narzucają państwom członkowskim szczegółowych rozwiązań prawnych odnośnie zarządzania obszarami Natura 2000, jedynie wskazują na ogólne obowiązki w tym zakresie. Należą do nich przede wszystkim zadania, jakie należy realizować, aby odpowiednio zabezpieczyć chronione gatunki i siedliska, zgodnie z zapisem art. 6 dyrektywy siedliskowej 5. W kontekście zarządzania do zadań tych należą m. in.: przygotowanie planów zarządzania (w Polsce są to plany ochrony i plany zadań ochronnych), podjęcie odpowiednich działań zabezpieczających przed pogorszeniem stanu siedlisk przyrodniczych i siedlisk gatunków, stosowanie oceny oddziaływania planów i przedsięwzięć na obszar naturowy (ocena habitatowa), w tym umożliwienie udziału społecznego, stosowanie środków kompensacyjnych w szczególnych przypadkach. Zobowiązanie wynikające z artykułu 6 dyrektywy siedliskowej dotyczące opracowania dokumentów umożliwiających zarządzanie obszarami Natura 2000 i zintegrowanie ich z innymi dokumentami np. planami zagospodarowania przestrzennego, realizowane jest w Polsce między innymi poprzez ustanawianie planów ochrony i planów zadań ochronnych. Do działań zabezpieczających przed pogorszeniem stanu przedmiotów ochrony należy zaliczyć obowiązek prowadzenia monitoringu na obszarach naturowych. Zajmuje się tym Główny Inspektorat Ochrony Środowiska (GIOŚ) 6 w ramach Państwowego Monitoringu Środowiska, którego częścią jest Monitoring Przyrody, w tym: monitoring gatunków i siedlisk przyrodniczych ze szczególnym 5 Komisja Europejska Zarządzanie obszarami Natura Postanowienia artykułu 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, polski przekład WWF provision_of_art6_pl.pdf

13 uwzględnieniem specjalnych obszarów ochrony siedlisk oraz monitoring ptaków. Przeprowadzanie oceny wpływu planowanych przedsięwzięć na obszar Natura 2000 reguluje ustawa o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko z dnia 3 października 2008 r. Ocena ta realizowana jest poprzez: Przeprowadzenie oceny oddziaływania na środowisko dla przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. I grupa) lub mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. II grupa) określanych zgodnie z Rozporządzeniem Rady Ministrów w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko. Przeprowadzenie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na obszar Natura 2000 tzw. ocena habitatowa dla przedsięwzięć niewymienionych w w/w rozporządzeniu,(tzw. III grupa) jeżeli przedsięwzięcie to może potencjalnie znacząco oddziaływać na obszar Natura 2000, a nie jest bezpośrednio związane z ochroną tego obszaru lub nie wynika z tej ochrony, na podstawie art. 96 ust. 1 UOOŚ. Przy czym zgodnie z zasadą ostrożności (art. 6. ust. 3 dyrektywy siedliskowej) należy brać pod uwagę również potencjalne negatywne oddziaływanie na obszar Natura Należy pamiętać, że to oddziaływanie może być także spowodowane przez przedsięwzięcia zlokalizowane poza obszarem Natura Dyrektywa siedliskowa art.6 3. Każdy plan lub przedsięwzięcie, które nie jest bezpośrednio związane lub konieczne do zagospodarowania terenu, ale które może na nie w istotny sposób oddziaływać, zarówno oddzielnie, jak i w połączeniu z innymi planami lub przedsięwzięciami, podlega odpowiedniej ocenie jego skutków dla danego terenu z punktu widzenia założeń jego ochrony. W świetle wniosków wynikających z tej oceny oraz bez uszczerbku dla przepisów ust. 4 właściwe władze krajowe wyrażają zgodę na ten plan lub przedsięwzięcie dopiero po upewnieniu się, że nie wpłynie on niekorzystnie na dany teren oraz, w stosownych przypadkach, po uzyskaniu opinii całego społeczeństwa 7 Klub Przyrodników. Niezbędnik urzędnika 11

14 Równocześnie należy podkreślić, że zgodnie z art. 3 ust 1 UOOŚ: Za przedsięwzięcie należy rozumieć zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin; przedsięwzięcia powiązane technologicznie kwalifikują się jako jedno przedsięwzięcie, także jeżeli są one realizowane przez różne podmioty. Przez znaczące negatywne oddziaływanie na obszar Natura 2000 należy rozumieć taki wpływ na cele ochrony obszaru Natura 2000, który może: a) pogorszyć stan siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub b) wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lub c) pogorszyć integralność obszaru Natura 2000 lub jego powiązania z innymi obszarami. Artykuł 6 dyrektywy siedliskowej wymienia również wyjątkowe sytuacje, w których plan lub przedsięwzięcie może być zrealizowane ze szkodą dla obszaru Natura W polskim prawie sytuacje te wskazuje art. 34 ustawy o ochronie przyrody. Ustawa o ochronie przyrody, art Jeżeli przemawiają za tym konieczne wymogi nadrzędnego interesu publicznego, w tym wymogi o charakterze społecznym lub gospodarczym, i wobec braku rozwiązań alternatywnych, właściwy miejscowo regionalny dyrektor ochrony środowiska a na obszarach morskich dyrektor właściwego urzędu morskiego, może zezwolić na realizację planu lub przedsięwzięcia, które mogą mieć negatywny wpływ na siedliska przyrodnicze oraz gatunki roślin i zwierząt, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, zapewniając wykonanie kompensacji przyrodniczej niezbędnej do zapewnienia spójności i właściwego funkcjonowania sieci obszarów Natura 2000, z zastrzeżeniem ust Jeżeli na obszarze Natura 2000 występuje siedlisko lub gatunek o znaczeniu priorytetowym, zezwolenie, o którym mowa w ust. 1, może zostać udzielone wyłącznie w celu: 1) ochrony zdrowia i życia ludzi, 2) zapewnienia bezpieczeństwa powszechnego, 3) uzyskania korzystnych następstw o pierwszorzędnym znaczeniu dla środowiska przyrodniczego, 4) wynikającym z koniecznych wymogów nadrzędnego interesu publicznego, po uzyskaniu opinii Komisji Europejskiej. 12

15 Procedurę wymienioną powyżej z wykorzystaniem kompensacji przyrodniczej należy traktować jako działanie ostateczne, gdy zawiodą inne rozwiązania alternatywne i minimalizujące negatywny wpływ na obszar, a dane przedsięwzięcie musi być zrealizowane. (art. 35 UOP). Możliwe działania w przypadku wykonywania kompensacji 8 : odtworzenie rekonstrukcja siedliska, poprawa wartości biologicznej siedliska (na istniejącym obszarze lub nowym obszarze Natura 2000), objęcie ochroną siedliska przed powiększeniem obszaru Natura 2000 lub utworzeniem nowego, Ustawa Prawo ochrony środowiska art. 3. 8) Kompensacja przyrodnicza to zespół działań obejmujących w szczególności roboty budowlane, roboty ziemne, rekultywację gleby, zalesianie, zadrzewianie lub tworzenie skupień roślinności, prowadzących do przywrócenia równowagi przyrodniczej na danym terenie, wyrównania szkód dokonanych w środowisku przez realizację przedsięwzięcia i zachowanie walorów krajobrazowych. W celu określenia czy dana inwestycja nie wpływa negatywnie na stan przedmiotów ochrony danego obszaru Natura 2000 i może być zrealizowana przeprowadza się procedurę tzw. screeningu. Procedura ta uwzględnia w/w wymogi i odstępstwa zawarte w dyrektywie siedliskowej oraz ustawie o ochronie przyrody. Procedura screeningu przebiega wg schematu pokazanego na rysunku Liro A., Ministerstwo środowiska; prezentacja: Wymogi związane z realizacją inwestycji na obszarach Natura

16 Rysunek 2.1: Procedura screeningu (opracowanie K. Dubel na podstawie materiałów szkoleniowych ze szkolenia mecenas M. Bar dla CRS) 14

17 W tym miejscu należałoby wspomnieć również o podmiotach biorących udział w zarządzaniu na obszarach Natura W Polsce głównymi podmiotami biorącymi udział w procesie zarządzania na obszarach N2000 są: Rada Ministrów, Minister Środowiska, Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska, regionalni dyrektorzy ochrony środowiska, Główny Inspektor Ochrony Środowiska, wojewódzcy inspektorzy ochrony środowiska, wojewodowie, Prezes Krajowego Zarządu Gospodarki Wodnej, dyrektorzy regionalnych zarządów gospodarki wodnej, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, Agencja Nieruchomości Rolnych, Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, Administracja Lasów Państwowych, jednostki samorządu terytorialnego i ich agendy, wojewódzkie zarządy melioracji i urządzeń wodnych, ośrodki doradztwa rolniczego, przedsiębiorcy, osoby prywatne, organizacje pozarządowe. Niestety zarówno UOP jak i UOOŚ nie precyzują, kto powinien zarządzać obszarami Natura W art. 27a oraz art. 32 UOP określone zostało jedynie, kto sprawuje nadzór nad obszarem oraz koordynuje funkcjonowanie obszarów. W związku z powyższym obszarami Natura 2000 zarządzają ich właściciele i użytkownicy, czyli m. in. podmioty prywatne, samorządy, instytucje takie jak regionalne dyrekcje gospodarki wodnej, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe. Podmioty te gospodarują na obszarach N2000 mając własne priorytety i dążąc do własnych celów. Prowadzi to do paradoksalnej sytuacji, w której instytucje nadzorujące i odpowiadające za stan obszarów mają niewielki wpływ na zarządzanie tymi obszarami wynikający z ograniczonego wachlarza narzędzi, którymi mogą wywrzeć presję na podmiotach zarządzających w celu realizacji określonych działań lub strategii. 15

18 Ustawa o ochronie przyrody, art. 27a 2. Nadzór nad obszarem Natura 2000 lub proponowanym obszarem mającym znaczenie dla Wspólnoty [ ] sprawuje właściwy regionalny dyrektor ochrony środowiska lub na obszarach morskich - dyrektor urzędu morskiego, z zastrzeżeniem art. 32 ust. 5. art Generalny Dyrektor Ochrony Środowiska nadzoruje funkcjonowanie obszarów Natura 2000, prowadząc ewidencję danych niezbędnych do podejmowania działań w zakresie ich ochrony. 3. Regionalny dyrektor ochrony środowiska koordynuje funkcjonowanie obszarów Natura 2000 na obszarze swojego działania. 4. Na terenie zarządzanym przez Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe, na którym znajduje się obszar Natura 2000, zadania w zakresie ochrony przyrody wykonuje samodzielnie miejscowy nadleśniczy, zgodnie z ustaleniami planu urządzenia lasu. 5. W przypadku, gdy obszar Natura 2000 obejmuje w całości lub w części obszar parku narodowego, sprawującym nadzór nad obszarem Natura 2000 w granicach parku narodowego jest dyrektor parku narodowego. Na szczeblu UE sieć Natura 2000 leży w gestii Dyrekcji Generalnej ds. Środowiska (DG Environment). Ważne decyzje dotyczące np. przyszłości sieci podejmowane mogą być również przez Komisję Europejską (KE), czy Parlament Europejski. Jednak Komisja Europejska wyraźnie stwierdza np. w swoim memorandum na temat sieci 9, że za wdrażanie i zarządzanie siecią odpowiedzialne są poszczególne państwa członkowskie. W wyjątkowych przypadkach jak obszary morskie, wybrane obszary mogą znaleźć się pod nadzorem władz UE. W dokumencie KE o Naturze stwierdza się m.in. odpowiedzialność państw członkowskich za wyznaczenie terenów w ramach Natura 2000 i za ich zarządzanie, a związane z tym szczegółowe prace są często przekazywane różnorodnym agencjom narodowym. Komisja konsekwentnie promowała przygotowanie planów zarządzania, jako instrumentów które stanowią doskonały sposób aktywnego zaangażowania kluczowych grup zainteresowanych, na które mają wpływ decyzje związane Commission Working Document on Natura 2000 & Questions and answers on Natura

19 z zarządzaniem. Finansowanie z programu Life Nature zostało szeroko zastosowane w celu wspierania przygotowania takich planów. KE stwierdza również, że ważne będzie zapewnienie kontynuacji tradycyjnych reżimów zarządzania, które często były niezwykle ważne przy tworzeniu i utrzymywaniu tych siedlisk, które są obecnie cenione. 11 Od wprowadzenia sieci Natura 2000 na obszarze Europy minęło 20 lat, w Polsce obszary Natura 2000 istnieją prawie 10 lat (od wstąpienia Polski do UE), a zarządzanie na obszarach Natura 2000 w państwach członkowskich wciąż jest rozwijane i udoskonalane. W dalszym ciągu są poszukiwane rozwiązania pozwalające żyć w symbiozie i funkcjonować na tym samym terenie siedlisk i gatunków będących przedmiotami ochrony oraz ludzi tam mieszkających i gospodarujących. Wszystko wskazuje na to, że jest jeszcze długa droga do wypracowania idealnych rozwiązań i obecnie funkcjonowanie sieci N2000 nadal wywołuje konflikty zarówno wśród społeczności lokalnych jak i innych podmiotów chcących gospodarować lub gospodarujących na obszarach Natura Komisja Europejska Zarządzanie obszarami Natura Postanowienia artykułu 6 dyrektywy siedliskowej 92/43/EWG, polski przekład WWF provision_of_art6_pl.pdf 17

20 18 Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

21 3. Konflikty ekologiczne Konflikty ekologiczne, czyli takie których przedmiotem jest środowisko przyrodnicze mogą mieć bardzo różnorodny charakter. Jak wszystkie konflikty społeczne można je definiować na trzy główne, przedstawione poniżej sposoby Aspekt strukturalny konfliktu wynika z obiektywnej sprzeczności istniejącej w systemie społeczno-ekologicznym. W takiej sytuacji strona A znajduje się w konflikcie ze stroną B, ponieważ obie te strony mają w jakiejś kwestii sprzeczne interesy, zamierzenia lub cele. W tym sensie niemożliwe jest jednoczesne zaspokojenie interesów, zamierzeń i celów obu (lub większej liczby) stron. 2. Aspekt psychologiczny konfliktu wynika ze stanu wrogości między grupami czy osobami. W takiej sytuacji strona A znajduje się w konflikcie ze stroną B wówczas, gdy strony cechuje wroga postawa lub negatywne nastawienie. 3. Aspekt behawioralny konfliktu to działania lub stosunki społeczne oparte na walce i współzawodnictwie. W takiej sytuacji strona A znajduje się w konflikcie ze stroną B wówczas, gdy strony podejmują działania znamionujące walkę pomiędzy nimi, której celem jest pokonanie przeciwnika i osiągnięcie przez to korzyści. Konflikty społeczne wynikają z sytuacji konfliktotwórczych (czyli potencjalnie konfliktowych), a każda sytuacja konfliktotwórcza jest określonym procesem, który może, ale nie musi doprowadzić do wybuchu właściwego konfliktu 13. Jest to bardzo ważne stwierdzenie z punktu widzenia zapobiegania konfliktom, ponieważ zdiagnozowanie sytuacji konfliktotwórczej i podjęcie stosownych działań może zapobiec wybuchowi sporów. Podsumowując można zatem przyjąć, iż właściwy konflikt ekologiczny na obszarach chronionych, w tym na obszarach Natura 2000 to forma bezpośredniej interakcji między podmiotami (osobami lub instytucjami), która charakteryzuje się występowaniem obserwowalnych przejawów walki między zaangażowanymi stronami. Jest to taka sytuacja, kiedy strony podejmują konkretne, bezpośrednie 12 Runc J., 1998, Ochrona środowiska a konflikty społeczne w Polsce, Wyd. Nauk. Wyższej Szkoły Nauk Humanistycznych i Dziennikarstwa, Poznań, ss Sztumski J., 2000, Konflikty społeczne i negocjacje, jako sposoby ich przezwyciężania, WWZPCz, Częstochowa, ss

22 działania w zaistniałym sporze. Nic takiego oczywiście nie dzieje się z dnia na dzień i bez powodu. Konflikty są poprzedzone występowaniem sytuacji konfliktotwórczych. Na sytuację konfliktotwórczą składają się dwa elementy (osobno lub oba jednocześnie): a) stan wrogości lub negatywnego nastawienia między grupami, osobami, organizacjami i instytucjami będący elementem ich świadomości i postaw (aspekt psychologiczny) i/lub b) obiektywne sprzeczności tkwiące w złożonym systemie przyrodniczo-społeczno-ekonomiczno-kulturowym, jakim jest obszar chroniony (aspekt strukturalny) 14. Aby doszło do wybuchu właściwego konfliktu musi zaistnieć jakaś konkretna przyczyna, iskra, która rozpala walkę pomiędzy grupami interesu. W przypadku obszarów Natura 2000 może to być jakaś decyzja administracyjna np. negatywna opinia RDOŚ lub przystąpienie do sporządzania PZO. Dopóki takie wydarzenie nie nastąpi mamy do czynienia z sytuacją konfliktotwórczą, której przykładem może być obiektywna sprzeczność pomiędzy zapisami decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a wymogiem ochrony występujących tam gatunków i siedlisk. Sytuacja taka może trwać wiele lat, bez żadnych konsekwencji aż do momentu, gdy właściciel gruntów podejmie decyzję o zabudowie w tym miejscu i zacznie się starać o stosowne pozwolenia. Sytuacje konfliktotwórcze oraz bezpośrednie przyczyny konfliktów są wytworem wielu różnych uwarunkowań (przestrzennych, środowiskowych, społecznych, ekonomicznych, politycznych, ideologicznych i kulturowych) i wszystkie te aspekty należy brać pod uwagę przy analizie konfliktów i metod ich rozwiązywania. Przykładowo w konfliktach ekologicznych kwestie przyrodnicze mogą być tylko czubkiem góry lodowej, pod którą kryją się różne prywatne lub polityczne interesy albo spory między różnymi grupami społecznymi. Poza tym natura niektórych konfliktów jest związana z typem środowiska przyrodniczego i związanych z nim siedlisk, a co za tym idzie zagrożeń i metod ochrony. 14 Królikowska K., 2007, Konflikty społeczne w polskich parkach narodowych, Oficyna Wydawnicza Impuls, Kraków, ss

23 Z różnymi źródłami konfliktów związany jest ich podział na następujące typy: Konflikt wartości Jest to konflikt praktycznie nierozwiązywalny, podczas którego przeciwstawia się sobie różne systemy wartości. Różnice mogą występować na poziomie indywidualnym, grupowym lub kulturowym, a ponieważ są czymś całkowicie subiektywnym, to właściwie nie podlegają dyskusji i negocjacjom. W konfliktach ekologicznych spór o wartości najczęściej przejawia się w postaci hasła Człowiek czy przyroda? lub stwierdzenia typu Ludzie są ważniejsi niż motylki. Zaleca się, aby w procesie negocjacji sprowadzać konflikt wartości do konfliktu interesów, który łatwiej rozwiązać. Konflikt strukturalny Konflikt strukturalny występuje wtedy, gdy w systemie pojawiają się obiektywne sprzeczności natury formalno-prawnej, przyrodniczej lub przestrzennej. W przypadku konfliktów ekologicznych najczęściej mamy tu do czynienia z następującymi sprzecznościami: sprzeczność kompetencji (tym samym obszarem zarządzają co najmniej dwie instytucje, które działają na podstawie innych aktów prawnych), uwarunkowana prawnie sprzeczność funkcji przestrzeni (np. nakładanie się stanowionego prawem systemu obszarów chronionych na planowaną sieć autostrad i dróg szybkiego ruchu), uwarunkowane czynnikami przyrodniczymi występowanie w tym samym miejscu różnych zasobów przyrodniczych (np. gaz łupkowy i siedliska naturowe ). Konflikt interesów Konflikt ten występuje wtedy, gdy strony rywalizują o jakieś dobra (na ogół ograniczone) lub mają odmienne potrzeby lub wizje odnośnie wykorzystania danego dobra (na przykład przestrzeni lub zasobów naturalnych). Spór ten może dotyczyć nie tylko kwestii materialnych, ale również proceduralnych (np. uprawnień do czegoś), czy nawet psychologicznych (np. potrzeba szacunku, sprawiedliwości). W konfliktach ekologicznych najczęściej wskazuje się na konflikt 21

24 ochrony przyrody z rozwojem gospodarczym i zyskiem ekonomicznym. Aspekt psychologiczny może ujawniać się w potrzebie konsultowania metod zagospodarowania i ochrony obszaru z ludnością miejscową, zamiast odgórnego ich narzucania. Konflikt danych Konflikt ten pojawia się wtedy, gdy strony nie dysponują pełnymi informacjami na temat przedmiotu sporu lub posiadane przez nich informacje są sprzeczne. Konflikt ten jest najłatwiejszy do rozwiązania poprzez dostarczenie stronom adekwatnych informacji i dlatego wszystkie procesy konsultacyjno-mediacyjne powinny rozpoczynać się od rozwiązania sporów informacyjnych. Konflikt relacji Konflikt tego typu jest rezultatem działania silnych negatywnych emocji, które nie muszą mieć żadnych obiektywnych przyczyn. Mogą one wynikać ze stereotypów i głęboko zakorzenionych przekonań niemających pokrycia w rzeczywistości. Ich źródłem mogą być też dawne wydarzenia, które zrodziły wrogość między stronami i rzutują na obecną sytuację. Ta druga okoliczność jest częsta na obszarach chronionych, gdyż w dyskusjach cały czas powraca kwestia utworzenia różnych form ochrony przyrody wbrew społecznościom lokalnym, mimo iż realnym przedmiotem sporu jest już na ogół zupełnie coś innego. Warunkiem bycia stroną konfliktu jest zaangażowanie i aktywny w nim udział 15. Stronami konfliktu lub podmiotami sytuacji konfliktotwórczej mogą być zarówno osoby fizyczne (występujące jednostkowo lub zbiorowo), jak i osoby prawne, czyli instytucje, przedsiębiorstwa, stowarzyszenia itp. Można też przyjąć, że strona konfliktu nie musi koniecznie przebywać i mieszkać w miejscu rozgrywania się konfliktu, jeśli znajdując się poza tym miejscem bierze czynny udział w konflikcie, co często dotyczy organizacji pozarządowych lub instytucji zajmujących się ochroną przyrody (GDOŚ, RDOŚ). 15 Sztumski J., 2000, Konflikty społeczne i negocjacje, jako sposoby ich przezwyciężania, WWZPCz, Częstochowa, ss

25 4. Rodzaje konfliktów na obszarach Natura Wprowadzenie Gospodarowanie na obszarach Natura 2000 wiąże się z przestrzeganiem pewnych zasad, które dla różnych rodzajów inwestycji nie zostały jasno określone w prawie polskim ani europejskim. Wynika to z faktu, że obszary Natura 2000 zostały ustanowione dla konkretnych przedmiotów ochrony występujących na danym terenie, np. określonych gatunków i ich siedlisk oraz siedlisk przyrodniczych. Każdy z przedmiotów ochrony posiada więc specyficzne dla siebie warunki bytowania, a różne rodzaje przedsięwzięć mogą w inny sposób na nie oddziaływać. W związku z tym ochrona na obszarach naturowych jest realizowana pod kątem przedmiotów ochrony, a nie całego obszaru i odbywa się poprzez odpowiednie użytkowanie terenu z dostosowaniem do lokalnych uwarunkowań. Ustawa nie przewiduje wyraźnych zakazów odnoszących się np. do konkretnych rodzajów przedsięwzięć, zabrania jednak działań mogących znacząco negatywnie oddziaływać na cele ochrony obszaru Natura 2000, w tym powodujących: pogorszenie stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków, dla których ochrony wyznaczono obszar, pogorszenie integralności obszaru lub jego powiązania z innymi obszarami. Pewnym ułatwieniem oceny wpływu na środowisko, w tym także na obszary Natura 2000, jest wydane przez Radę Ministrów rozporządzenie z 12 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U poz. 817) ustanawiające generalny podział na przedsięwzięcia mogące zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (tzw. I grupa) oraz mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (II grupa). W przypadku przedsięwzięć z I grupy w celu uzyskania stosownych pozwoleń na realizację inwestycji, wymagane jest uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach (tzw. decyzji środowiskowej /DŚU), co wiąże się też ze sporządzeniem raportu oddziaływania na środowisko. Natomiast w drugim przypadku (grupa II) obowiązek uzyskania DŚU jest fakultatywny i zależy od oceny organu prowadzącego postępowanie (jednak zgodnie z opiniami właściwych organów ochrony środowiska). Istnieje także III grupa, czyli przedsięwzięcia mogące oddziaływać na obszar Natura 2000 tu przeprowadza się ocenę oddziaływania nie na środowisko, tylko na 23

26 dany obszar. Decyzja o przeprowadzeniu takiej oceny leży po stronie RDOŚ. Ocenie tej mogą być poddawane dowolne przedsięwzięcia w przypadku, gdy istnieje ryzyko, że mogą oddziaływać negatywnie na obszar naturowy, a dokładniej na jego przedmioty ochrony. Z kolei w kwestii zagrożenia ze strony przedsięwzięcia dla integralności obszaru i jego połączeń z innymi obszarami szczególnie istotne jest utrzymanie łączności między obszarami Natura bardzo często ostoja jest częścią korytarzy ekologicznych (na różnych poziomach) - oraz zachowanie integralności obszaru, co powoduje konflikt z inwestycjami liniowymi, np.: drogi, koleje, rurociągi czy linie energetyczne. Szczególnie jest to ważne w przypadku, gdy przecinają one obszar, powodując fragmentację siedlisk i naruszając integralność obszaru. Prowadzi to w konsekwencji do ograniczenia lub przerwania łączności ekologicznej wewnątrz obszaru, jak i między obszarami. Według UOP, na obszarach Natura 2000 nie podlega ograniczeniu działalność związana z utrzymaniem urządzeń i obiektów służących bezpieczeństwu przeciwpowodziowemu oraz działalność gospodarcza, rolna, leśna, łowiecka i rybacka, a także amatorski połów ryb, jeżeli nie oddziałuje znacząco negatywnie na cele ochrony obszaru Natura W przypadku, gdy prowadzona działalność wymaga dostosowania do wymogów ochrony obszaru Natura 2000, a nie obowiązują na nim programy wsparcia z tytułu obniżenia dochodowości, RDOŚ może zawrzeć umowę z właścicielem lub użytkownikiem terenu (z wyjątkiem zarządców nieruchomości Skarbu Państwa), w której zawarte będą zasady wykonywania zadań ochronnych oraz warunki rozliczenia za nie. Jest to jeden z nielicznych instrumentów umożliwiających wdrażanie zapisów planów zadań ochronnych na obszarach Natura Oczywiście tego typu umowy (związane z ograniczeniem dochodowości) obarczone są kosztami ponoszonymi przez budżet państwa. W przypadku dodatkowych działań ochronnych, część z tych funduszy może pochodzić z różnego typu funduszy krajowych bądź unijnych. Analizując sposoby gospodarowania, które mogą rodzić konflikty na obszarach Natura 2000 należy mieć na uwadze, że każdy obszar ma inną specyfikę i w zależności od tego, jakie do tej pory działania były tam prowadzone i w jaki sposób gminy planują użytkowanie tego terenu w przyszłości takie też będą potencjalne tła konfliktów. Doświadczenie w zakresie opracowywania planów zadań ochronnych dla obszarów naturowych pokazuje, że najczęstsze konflikty interesów 24

27 dotyczą m. in. gospodarki leśnej, gospodarki rolnej, ochrony przeciwpowodziowej oraz ogólnie zagospodarowania przestrzennego Gospodarka leśna Znaczna część powierzchni obszarów Natura 2000 położona jest na gruntach będących w zarządzie PGL Lasy Państwowe. Według Centrum Informacyjnego LP 16 38% gruntów zarządzanych przez Lasy Państwowe leży w obszarach Natura Mając na uwadze podstawowy cel działalności Lasów Państwowych, którym jest gospodarka leśna, zadania związane z utrzymaniem właściwego stanu siedlisk i gatunków mogą w niektórych przypadkach powodować mniejsze bądź większe pola do konfliktów z tą gospodarką. Zgodnie z ustawą o ochronie przyrody, w przypadku gdy obszar Natura 2000 znajduje się w całości lub części na terenie nadleśnictwa, plan urządzenia lasu (PUL) musi uwzględniać zakres planu zadań ochronnych obszaru. Projekt PUL wymaga uzgodnienia z RDOŚ w zakresie zadań ochronnych dla obszaru Natura W takim przypadku, kiedy to LP same opracowują dokument raczej nie ma miejsca na konflikty społeczne, należy jednak zaznaczyć, że plan urządzenia lasu powinien obejmować ten sam zakres działań, jaki znalazłby się w PZO. Innym przypadkiem jest natomiast uwzględnianie w PUL zapisów planów zadań ochronnych, które zostały wcześniej opracowane. Tutaj kwestiami spornymi mogą być np. konkretne zapisy w PZO odnoszące się do zagrożeń dla poszczególnych siedlisk i gatunków. Przykładowo wpisanie do formularza PZO jako zagrożenia kodu B02 Gospodarka leśna i plantacyjna i użytkowanie lasów i plantacji może prowadzić do nieporozumień i sprzeciwów środowiska leśników. Wynikałoby z tego, że wszelkie działania związane z gospodarką leśną mogą stanowić zagrożenie dla przedmiotów ochrony, co nie jest zgodne z prawdą. W celu uniknięcia tego typu nieporozumień można stosować bardziej szczegółowe zapisy, np. z innego poziomu zagrożeń lub wyjaśniając szczegółowo w opisie zagrożenia, a najlepiej wykorzystując inny kod odnoszący się do źródła problemu, a nie efektu jego oddziaływania. Problemem zazwyczaj nie jest gospodarka leśna jako taka, tylko na przykład zbyt mała ilość martwego drewna 16 Fronczak K Blisko natury. Lasy państwowe w programie Natura Centrum Informacyjne Lasów Państwowych, Warszawa. 25

28 w siedlisku (zagrożenie J03.01 zmniejszenie lub utrata określonych cech siedliska). Ponadto konflikty mogą dotyczyć także struktury i funkcji poszczególnych typów siedlisk przyrodniczych, wpływu na populację lub jej siedlisko oraz ubytku powierzchni siedlisk leśnych 17. Struktura i funkcja poszczególnych typów siedlisk przyrodniczych odnosi się do specyficznych cech tego siedliska oraz właściwych dla niego procesów przyrodniczych. Możliwe zagrożenia dla siedlisk leśnych mogą wiązać się m. in. z: innym niż naturalny skład drzewostanu siedliska, czy też domieszkami zawierającymi gatunki obce roślin (siedliskowo, geograficznie), co obniża ocenę stanu ochrony siedliska przyrodniczego. Dotyczy to także gatunków rodzimych, które w danym miejscu są poza swoim naturalnym zasięgiem geograficznym. Wpływ na populację lub jej siedlisko może być związany m. in.: z nieświadomym zniszczeniem lub zaburzeniem siedlisk przy pracach leśnych i zabiegach ochrony lasu, ze zmianami w otoczeniu związanymi np. z podsadzeniami zacieniającymi stanowisko światłolubnego gatunku lub wycinką wpływającą na nagłe doświetlenie siedliska, a także tolerowaniem zarastania miejsc kluczowych dla gatunku, zalesieniami niszczącymi stanowisko gatunku, z bezpośrednimi mechanicznymi uszkodzeniami podczas realizacji inwestycji w lasach (np. budowie dróg, zbiorników małej retencji, zastawek na strumieniu), odwadnianiem (w tym skutkami działania istniejących rowów) i zanikiem biotopów bagiennych lub wodnych, antropopresją związaną z większym udostępnianiem lasów np. dzięki budowie systemu dobrych dróg leśnych. Ubytek powierzchni siedlisk przyrodniczych występuje stosunkowo rzadko, a ewentualne niebezpieczeństwo odnosi się głównie do prowadzenia inwestycji na terenach leśnych, organizacją plantacji nasiennych, bloków upraw pochodnych itp. 17 Klub Przyrodników. Niezbędnik leśnika 26

29 4.3. Gospodarka rolna Tereny rolnicze odznaczają się wysoką bioróżnorodnością ze względu m. in. na warunki naturalne oraz utrzymywanie na niskim poziomie intensywności użytkowania gruntów, na co nakładają się także zmiany klimatu i trendy w stylu życia. W Polsce udało się zachować rozległe użytki zielone, które zajmują około 19% (2012 r.) ogólnej powierzchni gospodarstw rolnych, a dzięki stosunkowo małym rozmiarom gospodarstw, nadal można obserwować lokalne zróżnicowanie upraw zbóż i występowanie tradycyjnych ras hodowlanych 18. Wspomniane element sprzyjają zachowaniu różnorodności biologicznej na terenach rolniczych, niemniej jednak istnieją poważne zagrożenia związane ze zmianą sposobu użytkowania gruntów. W przypadku obszarów Natura 2000 najczęściej spotykanymi problemami są: zaprzestanie użytkowania łąk i pastwisk spowodowane nieopłacalnością tego typu działań i brakiem popytu na siano, prowadzi do sukcesji wtórnej i zmian w składzie gatunkowym siedlisk, a w konsekwencji ich częściowej utraty, zalesianie użytków rolnych i nieużytków będących siedliskami przyrodniczymi lub siedliskami gatunków, np. zalesianie murawy kserotermicznej, łąki trzęślicowej, żerowisk ptaków, zamiana łąk, nieużytków będących siedliskiem przyrodniczym lub siedliskiem gatunku na grunty orne, działania związane ze zmianą stosunków wodnych tj. osuszanie i odwadnianie terenu powodujące niszczenie i zanikanie torfowisk, lasów bagiennych, łęgowych i starorzeczy; zmiany te mają negatywny wpływ przede wszystkim na ptaki i płazy, wkraczanie gatunków obcych. Częstym powodem konfliktów z rolnikami bądź właścicielami terenów łąk i pastwisk będących w granicach obszarów Natura 2000 jest brak akceptacji dla podmokłego charakteru tych użytków. Rodzi to chęć osuszania tych terenów lub też powoduje niechęć ich zagospodarowywania ze względu na trudność oraz stosunkowo małą opłacalność. Utrzymanie bioróżnorodności wymaga jednak odpowiednich metod prowadzenia gospodarki rolnej, w tym np.: 18 EEA Środowisko Europy 2010 Stan i Prognozy. Synteza, Europejska Agencja Środowiska, Kopenhaga. 27

30 dostosowania sposobów prowadzenia prac rolnych do warunków wodnych, a nie odwrotnie - pozostawienia niezasianego i nienawożonego pasa pola na jego skraju lub wzdłuż cieków wodnych, wprowadzenia późnego koszenia (ochrona m. in. rzadkich gatunków roślin oraz ptaków), ograniczenia stosowania pestycydów i sztucznych nawozów; rezygnacja z orki i zbiorów w porach roku, gdy zwierzęta wychowują potomstwo, dopasowania systemu wypasu tak, aby stworzyć mozaikową strukturę siedlisk i przeciwdziałać skutkom nadmiernie intensywnego lub niedostatecznego wypasu, odtworzenia i utrzymywania małych oczek wodnych; uprawy roślin jarych (np. rzepak, jarmuż), stosowanie płodozmianu obejmującego mieszankę upraw, użytków zielonych i odłogów, zachowanie elementów krajobrazu tj. żywopłoty, zadrzewienia, oczka wodne, okrajki i wały kamienne o szczególnym znaczeniu dla dziko występujących gatunków, pozostawienie ścierniska po uprawach ozimych. 19 Jak widać, właściwie gospodarowanie na gruntach wchodzących w skład obszarów Natura 2000 wiąże się z przestrzeganiem określonych zasad, za które rolnik powinien być wynagradzany odpowiednimi płatnościami np. w ramach Programu Rozwoju Obszarów Wiejskich. Na ten moment nie jest znany ostateczny kształt PROW , więc nie wiadomo jeszcze jakie zostaną przewidziane płatności dla gruntów na obszarach N2000 lub inne związane np. z dopłatami za konkretne gatunki ptaków lub siedlisk. Należy zaznaczyć, że dopłaty rolnośrodowiskowe były w okresie w zasadzie jedynym instrumentem mogącym wpływać na wykonywanie przez rolników zabiegów ochronnych. Konflikty dotyczące wykonywania opisanych wcześniej zabiegów, mogą być także rozwiązywane m. in. za pomocą umów pomiędzy RDOŚ a właścicielami terenów, określającymi niezbędne działania, sposoby i terminy ich wykonania oraz warunki rozliczenia i rekompensaty za utracone dochody (zgodnie z UOP). W praktyce ten sposób 19 w oparciu o: 28

31 kompensacji jak dotąd nie był stosowany, gdyż dopuszcza się go jedynie dla czynności, dla których nie istnieją inne fundusze wsparcia. Innego typu rozwiązania mogą obejmować np. wykup gruntów lub ich dzierżawę przez RDOŚ lub organizacje pozarządowe, zobowiązując się do utrzymywania właściwego stanu siedlisk i gatunków tam występujących. Wachlarz możliwości jest ograniczony, w związku z czym chyba najlepszym podejściem do zapobiegania lub rozwiązywania konfliktów z właścicielami gruntów rolnych, jest rozmowa. Może w jej wyniku uda się znaleźć nowe możliwości sprostania z jednej strony wymaganiom stawianym przez plany zadań ochronnych, a z drugiej oczekiwaniom rolników Gospodarowanie na ciekach wodnych W związku z tym, że wiele gatunków i siedlisk wodnych lub zależnych od wód objętych jest ochroną w ramach sieci Natura 2000, częstymi przypadkami konfliktowymi są działania związane z gospodarowaniem na ciekach i zbiornikach wodnych oraz ochroną przeciwpowodziową. Dotyczą one zazwyczaj tzw. bieżącego gospodarowania, a rzadziej prowadzenia konkretnych inwestycji, które i tak podlegają ocenie oddziaływania na środowisko. Przykładowo konflikty na obszarach Natura 2000 mogą dotyczyć: przywracania poprzedniego stanu koryta rzeki w związku z zabieraniem terenu przez rzekę, jako wynik naturalnej dynamiki rzek (meandrowania), powoduje to uszczuplenia gruntów i wiąże się z występowaniem o odszkodowania za utracone mienie, działań zmierzających do usuwania drzew i krzewów w międzywalu, gospodarowania na sztucznych zbiornikach retencyjnych w związku z koniecznością dostosowania ich funkcjonowania do przedmiotów ochrony, zwłaszcza ptaków; wykracza to poza pierwotne założenia i cele istnienia tego typu zbiorników, regulacji rzek i potoków, w tym likwidacji piaszczystych wysp i łach. Wspomniane tu możliwe konflikty są często wynikiem prowadzonej przez lata gospodarki polegającej głównie na tzw. 29

32 tradycyjnej ochronie przeciwpowodziowej. Obowiązujące prawo w tym zakresie uległo jednak modyfikacjom w związku z przyjęciem Ramowej Dyrektywy Wodnej. Stanowi ona ramy dla ochrony wszystkich wód powierzchniowych i podziemnych, umożliwiające osiągnięcie dobrego stanu wszystkich wód do 2015 r. Jednym z głównych celów RDW dla wód powierzchniowych jest osiągnięcie dobrego stanu ekologicznego i dobrego stanu chemicznego (dobrego potencjału ekologicznego i dobrego stanu chemicznego dla sztucznych i silnie zmienionych części wód) zasadniczo do 2015 r. Dodatkowo art. 1 (a) dyrektywy wskazuje na ochronę i poprawę stanu ekosystemów wodnych oraz ochronę ekosystemów lądowych i terenów podmokłych bezpośrednio od nich zależnych. Widać więc, że podobnie jak dyrektywa ptasia i siedliskowa, tak i RDW mają wspólne cele w zakresie utrzymania lub odtworzenia ekosystemów wodnych przy jednoczesnym zagwarantowaniu równowagi między ochroną wody/przyrody a zrównoważonym wykorzystaniem zasobów naturalnych środowiska. Przy realizacji działań związanych z gospodarowaniem wodami oraz ochroną przeciwpowodziową należy ponadto mieć na uwadze, że RDW sama z siebie nie pozwala na odstąpienie od wymagań określonych w dyrektywach naturowych i odwrotnie. Ewentualne odstępstwa na mocy RDW muszą uwzględniać ich możliwy wpływ na osiągnięcie celów dyrektyw ptasiej i siedliskowej, co wiąże się z koordynacją działań i konsultacjami pomiędzy zainteresowanymi stronami 20. Wspólne rozmowy i opracowywanie działań (władz odpowiedzialnych za ochronę przyrody i gospodarkę wodną) są bardzo ważne, jeśli mówimy o unikaniu konfliktów przy wdrażaniu dyrektyw naturowych, jak i RDW. W przypadku ochrony przeciwpowodziowej istnieje szereg rozwiązań mogących służyć realizacji celów wszystkich trzech dyrektyw. Przykładami mogą być: budowa polderów, zwiększanie odległości pomiędzy wałami oraz likwidacja wałów poza miejscowościami, budowa kanałów ulgi dla ochrony miast, zwiększanie retencji w całej zlewni np. przez zalesienia w górach, odbudowę systemu zastawek melioracyjnych i właściwe ich wykorzystanie, budowę małych zbiorników na ujściach systemów melioracyjnych, a także zmniejszanie zabetonowanych powierzchni w miastach. Pod kątem przyrodniczym największe znaczenie ma 20 Powiązania między Ramową Dyrektywą Wodną (RDW 2000/60/WE) a dyrektywami naturowymi (dyrektywą ptasią 2009/147/WE i dyrektywą siedliskową 92/43/EWG) Najczęściej zadawane pytania, KE, Grudzień

33 odtwarzanie naturalnego przebiegu rzek i przywracanie im naturalnych terenów zalewowych wraz z renaturyzacją torfowisk i siedlisk podmokłych Zagospodarowanie przestrzenne Jednym z częstych problemów dotyczących Natury 2000 są konflikty na tle zagospodarowania przestrzennego. Można uznać, że problem ten jest wynikiem błędu, jaki został popełniony na etapie wyznaczania granic obszarów w 2004 roku, ponieważ nie zostały wystarczająco wzięte pod uwagę istniejące sposoby użytkowania terenów ani plany z nimi związane. Brak odpowiednio przeprowadzonej kampanii informacyjnej nt. N2000, a następnie właściwie przeprowadzonego procesu konsultacji społecznych, skutkuje obecnie konfliktami trójstronnymi pomiędzy właścicielami gruntów położonych w granicach obszarów N2000, gminami i RDOŚ. Konflikty dotyczą m. in. chęci wykorzystania terenu pod różnego typu inwestycje, zarówno takie, dla których wymagane jest wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, jak i inwestycji dla których wystarczy przedstawienie karty informacyjnej do RDOŚ. Właściciele, którzy uzyskali wcześniej decyzję o warunkach zabudowy i ubiegają się o pozwolenie na budowę dowiadują się, że nie mogą zrealizować założonej inwestycji, ponieważ RDOŚ nie wydaje na nią zgody. Wydane wcześniej decyzje WZiZT często nie uwzględniały faktu istnienia obszaru Natura 2000, co wynikało głównie z niedoinformowania urzędników w gminie, a to z kolei było efektem niewłaściwego wdrażania całej sieci Natura Koło się więc zamyka i wydaje się, że sprawę należy skierować do sądu, na co niektórzy właściciele się decydują. Oczywiście zarysowany tu proces jest uproszczeniem wielu rzeczywistych sytuacji, a wiele zależy od rodzaju danej inwestycji, od dokładnej lokalizacji itd. Mimo to problem jest poważny i aktualnie nie wiadomo w jaki sposób go rozwiązać, tak aby wilk był syty i owca cała. Wydaje się, że jedynie zmiany w prawie określające sposób postępowania w takich przypadkach, mogą przynieść rozwikłanie konfliktu, co nie znaczy, że strony będą z jego wyniku zadowolone. 21 W. Jankowski, Konflikty na styku ochrona przeciwpowodziowa a ochrona przyrody 31

34 4.6. Turystyka Turystyka nie jest osią najostrzejszych konfliktów na obszarach Natura 2000, jednak również w tym zakresie pojawiają się kwestie problematyczne. Dotyczą one głównie lokalizacji różnych elementów infrastruktury turystycznej lub zasad udostępniania poszczególnych miejsc dla różnych form turystyki i rekreacji. W tym pierwszym przypadku największe emocje budzi lokalizacja infrastruktury narciarskiej, czyli nowych wyciągów i nartostrad na obszarach górskich. Spory mogą dotyczyć także przebiegu szlaków pieszych, konnych i rowerowych, oraz usytuowania drobnej infrastruktury, jak wieże i tarasy widokowe. W pojedynczych przypadkach konflikty dotyczą zagospodarowania przestrzennego w kierunku zabudowy letniskowej lub rozwoju bazy noclegowej. W przypadku udostępniania turystycznego najbardziej problematyczne są obiekty, w których bytują nietoperze, a które często są atrakcjami turystycznymi (podziemne obiekty militarne, jaskinie). Konfliktowa bywa też wspinaczka skałkowa oraz sporty wodne. Z drugiej strony należy podkreślić, że rozwój regionu w kierunku gospodarki turystycznej może sprzyjać postawom ochroniarskim. Na przykład właściciele gospodarstw agroturystycznych są bardzo wyczuleni na potrzebę ochrony lokalnego krajobrazu, który warunkuje atrakcyjność turystyczną. Osoby takie bywają przeciwne niektórym inwestycjom mogącym negatywne wpłynąć na krajobraz, a zatem dochody z turystyki np. budowie wiatraków Szansa na porozumienie mniej konfliktowe formy gospodarowania Omówione w niniejszym rozdziale najczęściej pojawiające się konflikty, z pewnością nie wyczerpują listy. Prowadzenie różnego typu gospodarek (leśnej, wodnej, inwestycyjnej itp.) jest niezbędne dla funkcjonowania państwa jako całości, należałoby jednak mieć na uwadze wspólne podejmowanie decyzji odnoszących się m. in. do ochrony przyrody, celem unikania potencjalnych konfliktów na jak najwcześniejszym etapie. Jedną z gałęzi gospodarki, która powinna przynosić korzyści, zwłaszcza dla lokalnych społeczności, jest turystyka oparta na walorach obszarów Natura Rozwój turystyki z jednej strony

35 może sprzyjać rozwojowi lokalnemu opartemu na wartościach przyrodniczych obszarów N2000, z drugiej zaś niesie ze sobą zagrożenia związane z nadmierną antropopresją na obszary cenne przyrodniczo dotyczące np. wprowadzania gatunków obcych i fragmentacją chronionych siedlisk. W związku z tym przedsięwzięcia w tym zakresie, muszą uwzględniać wymogi ochrony gatunków i siedlisk na tych obszarach. Poniżej przedstawiono przykłady działalności, jakie w wielu przypadkach mogą być realizowane na obszarach N2000, i z których lokalne społeczności mogą czerpać korzyści 22 : rolnictwo ekologiczne, rolnictwo biodynamiczne, agroturystyka, turystyka kwalifikowana np. turystyka piesza, turystyka rowerowa, hippika, turystyka kulinarna, edukacja ekologiczna, zielone szkoły, zloty młodzieży szkolnej, studenckiej, rozwój rzemiosła artystycznego, zachowanie ginących zawodów (hafciarstwo, garncarstwo, kowalstwo i inne), rozwój usług (hotelarstwo, gastronomia, transport, wypożyczanie sprzętu turystycznego i inne), promocja regionu za pomocą silnej europejskiej marki jaką jest Natura 2000, wypromowanie własnych regionalnych produktów, organizacja cyklicznych tematycznych imprez plenerowych. 22 Działalność gospodarcza na obszarach Natura 2000, Białystok 2012 r, Projekt Partnerski System Zarządzania Zmianą Gospodarczą na Obszarach Natura 2000 nr POKL /11 33

36 34 Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

37 5. Geneza i mechanizm konfliktów na obszarach Natura 2000 Najlepszą metodą zapobiegania konfliktom jest zdiagnozowanie sytuacji potencjalnie konfliktowych, jeszcze zanim dojdzie do prawdziwego konfliktu np. sprawy w sądzie. Jak omówiono w Rozdziale 3 na sytuację konfliktotwórczą składają się aspekty psychologiczne oraz obiektywne sprzeczności w systemie, które warunkują typ konfliktu, z jakim możemy mieć do czynienia. W przypadku obszarów naturowych można wskazać następujące najważniejsze sprzeczności mogące prowadzić do konfliktów. Sprzeczności informacyjne W tym zakresie najbardziej powszechne są błędne przekonania na temat sposobu zarządzania obszarami Natura Przekonanie, że jest to kolejna forma ochrony rezerwatowej prowadzi do stwierdzeń, że nic nie wolno robić, bo mamy Naturę. Wydaje się, iż rzadkością wśród interesariuszy i ogólnie w społeczeństwie jest wiedza na temat tego, że ochronie podlegają tu tylko gatunki i siedliska będące przedmiotem ochrony zgodnie z odpowiednimi dyrektywami Unii Europejskiej. Innym rodzajem błędnego przekonania jest przypisywanie pewnych ograniczeń wymogom ochrony przyrody, podczas gdy naprawdę wynikają one z innych zupełnie uwarunkowań prawnych np. ustawy Prawo wodne ( Nie mogę wybierać żwiru z rzeki to wszystko przez Naturę. ). Ponadto najczęstsze braki danych w tym przypadku dotyczą: dokładnego przebiegu granic obszaru, rzetelnych wyników inwentaryzacji przyrodniczej oraz wiedzy na temat idących za tym praktycznych konsekwencji ( Mam siedlisko X, to czego konkretnie nie mogę, żeby nie było szkody w środowisku? ), aktualnych danych o zagospodarowaniu terenu (np. treść i data wystawienia postanowień WZiZT), procedur administracyjnych ( Mam działkę na Naturze i chcę się budować, to co teraz? ). 35

38 Sprzeczności strukturalne (kompetencyjne, formalnoprawne, przestrzenne) Według ustawy o ochronie przyrody odpowiedzialność za nadzór nad poszczególnymi obszarami Natura 2000 ponoszą regionalne dyrekcje ochrony środowiska. Jednak zarządzają tymi obszarami inne podmioty właściciele prywatni lub w przypadku własności skarbu państwa, takie instytucje, jak Lasy Państwowe i regionalne zarządy gospodarki wodnej. Instytucje te realizując swoje zadania statutowe na obszarze postępują zgodnie z własnymi procedurami, a ich cele nadrzędne niekoniecznie zawsze są zgodne z ustawą o ochronie przyrody, czy PZO. Dotyczy to na przykład ochrony przeciwpowodziowej i gospodarki leśnej. Właściciele prywatni oczywiście mają konstytucyjne prawo do realizowania prawa własności, natomiast odpowiedzialność za stan siedlisk przed Komisją Europejską ponosi RDOŚ, GDOŚ, a w końcu państwo polskie, czyli my wszyscy. Jest to podstawowa sprzeczność strukturalna w systemie Natura 2000, która sprawia, ze zarządzanie nim jest chwilami niewykonalne. Najlepszym tego przykładem są zadania ochronne w opracowywanych obecnie PZO, których właściwie nie można nikomu narzucić, a niestety nie przyjęło się podpisywanie umów cywilnoprawnych z właścicielami gruntów na ich wykonanie. Jedyne naprawdę wykonalne zadania, to te przypisane do RDOŚ, który w tym układzie nadzoruje sam siebie. Do omawianej kategorii należą też sytuacje wydania formalnych pozwoleń na pewne działania np. w postaci decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu przed wejściem w życie prawa naturowego lub przed przystąpieniem do wykonywania PZO. W takiej sytuacji inwestorzy lub/i właściciele gruntów mogą występować o wypłatę odszkodowań. Sprzeczności tego typu prowadzą do najostrzejszych konfliktów w czasie opracowywania PZO oraz do zagrożenia procesami sądowymi. Natomiast najlepszym przykładem sprzeczności przestrzennych, będących przyczyną najgłośniejszych obecnie konfliktów ekologicznych jest nakładanie się budowanych lub planowanych dróg szybkiego ruchu i autostrad na system obszarów naturowych. Po samym nałożeniu na siebie mapy dróg na mapę Natury 2000 można zdiagnozować konflikty przestrzenne, które z dużą dozą prawdopodobieństwa przekształcą się w konflikty społeczne. Drogi szybkiego ruchu i autostrady to inwestycje nadrzędnego celu publicznego i takie inwestycje są możliwe do realizacji po zastosowaniu procedury oceny habitatowej. 36

39 Sprzeczności interesów W tym przypadku dobrem, o które rywalizują strony jest przestrzeń, a przedmiotem konfliktu różne wizje odnośnie jej wykorzystania. Instytucje ochrony przyrody mają interes prawny w utrzymaniu dobrego stanu siedlisk i gatunków, który stoi w sprzeczności z interesem ekonomicznym gmin, przedsiębiorców i rolników oraz interesem osób prywatnych w zakresie egzekwowania prawa własności. Konflikty mogą wystąpić na etapie określania wytycznych PZO do dokumentów planistycznych, na przykład w formie zalecenia wyłączenia gruntów z zabudowy. W sposób istotny godzi to oczywiście w interesy gmin. Ponadto działania RDOŚ utrudniają życie indywidualnym właścicielom lub użytkownikom gruntów np. poprzez niemożność wybudowania się na terenie, gdzie stwierdzono występowanie gatunków lub siedlisk naturowych lub brak pozytywnego uzgodnienia planowanej inwestycji. Poza obiektywnymi sprzecznościami w systemie społecznoekologicznym, jakim jest obszar Natura 2000 na sytuację potencjalnie konfliktową składa się też aspekt psychologiczny. W przypadku obszarów naturowych można mówić o sporej niechęci zarówno ze strony społeczności lokalnych, jak i samorządów. Często podnoszony jest argument, że system wdrażano odgórnie, bez właściwie przeprowadzonych konsultacji społecznych, a nawet bez informowania gmin o powoływaniu konkretnych obszarów. Wśród mieszkańców panuje wspomniane już przekonanie, że nic nie wolno, bo mamy Naturę, które nie ułatwia porozumienia. Niestety dyskusje na spotkaniach konsultacyjnych często utykają na krytyce utworzenia systemu Natura 2000, zamiast koncentrować się na aktualnych problemach i dużo czasu zajmuje pokonanie tej pierwotnej niechęci. Jak wspomniano w Rozdziale 3 o konflikcie społecznym mówimy wtedy, gdy wystąpią zachowania będące bezpośrednim przejawem sporu lub walki między stronami. W przypadku obszarów Natura 2000 konflikty przejawiają się w formie: wymiany pism między RDOŚ (ew. GDOŚ) i innymi interesariuszami, sporów w czasie spotkań konsultacyjnych w ramach tworzenia PZO, pozwów do sądu. 37

40 38 Metody rozwiązywania konfliktów ekologicznych na obszarach Natura 2000

41 6. Przykłady sytuacji konfliktowych na obszarach Natura 2000 w Polsce i prób ich rozwiązania Według badań ankietowych identyfikujących konflikty w obszarach Natura 2000 w Polsce, przeprowadzonych na potrzeby projektu Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu na obszarach Natura 2000 wynika, iż sytuacje konfliktowe dotyczą następujących problemów: presji inwestycyjnej, presji ze strony rozwoju zabudowy mieszkaniowej, budowy dróg ekspresowych i autostrad, inwestycji związanych z energetyką wiatrową, budowy infrastruktury na obszarach cennych przyrodniczo w zalewowych dolinach rzek, intensyfikacji zabudowy na terenach rolniczych, zabudowy letniskowej obszarów cennych przyrodniczo, penetracji speleologicznej i wspinaczki skałkowej, inwestycji w bazę narciarską, nasilającego się użytkowania turystycznego w sezonie letnim i zimowym (użytkownicy quadów, już istniejące stacje narciarskie), szeroko zakrojonych planów zagospodarowania turystycznego zbiorników wodnych, ochrony przeciwpowodziowej stojącej w konflikcie z ochroną przyrody, w tym budowa zbiorników wodnych, zachowania naturalnego charakteru rzek i potoków presja ze strony zabudowy hydrologicznej (prowadzone prace z zakresu ochrony przeciwpowodziowej), energetycznego wykorzystania wód (małe elektrownie wodne); poboru kruszywa z rzek, zabezpieczania przeciwpowodziowego rzek, regulacje rzek, zaśmiecanie rzek, nieracjonalnego pod względem przyrodniczym wykorzystywania wód zgromadzonych w zbiornikach dla potrzeb istniejących elektrowni wodnych, naturalnych, cyklicznych wylewów rzek w okresach wiosennych, co w znacznym stopniu ogranicza możliwość użytkowania terenów, przykładem może być rzeka Wieprz, wg społeczności lokalnych skuteczne rozwiązanie problemu stanowić będzie 39

42 pogłębienie koryta rzeki, co z kolei może doprowadzić do zaburzenia naturalnych procesów decydujących o walorach przyrodniczych ostoi, gospodarki na stawach rybackich, intensyfikacji gospodarki rybackiej, konflikty z wędkarzami w związku z potrzebą ochrony np. części zbiorników zasiedlanych przez rzadkie gatunki ptaków, zalesiania obszarów chroniących murawy kserotermiczne, braku dostosowania gospodarki leśnej do potrzeb ochrony gatunków, planów budowy biogazowi i przeznaczenie dużych powierzchni łąk pod uprawy roślin mających stanowić źródło biomasy, zabiegów agrotechnicznych na użytkowanych polach uprawnych, pastwiskach i łąkach m.in.: dosiewy, przeorywanie, stosowanie herbicydów, melioracje. Z powyższych sytuacji konfliktowych w projekcie Promocja partycypacji i mediacji w zarządzaniu środowiskiem na obszarach Natura 2000 podjęto próby łagodzenia i rozwiązania trzech różnych rodzajów konfliktów zidentyfikowanych na wybranych obszarach Natura 2000: Dolina Białki PLH120024, Kamień PLH060067, Mrowle Łąki PLH180043). Konflikty dotyczyły: ochrony przeciwpowodziowej w obszarze Natura 2000, zgodnego z wymogami ochrony przyrody gospodarowania na łąkach, presji inwestycyjnej w pobliżu terenów miejskich. Podjęto następujące działania mające doprowadzić do złagodzenia lub rozwiązania konfliktów: podniesienie świadomości decydentów i mieszkańców w zakresie ochrony przyrody poprzez szkolenia, nawiązanie porozumienia pomiędzy stronami konfliktów na wybranych obszarach poprzez spotkania konsultacyjnomediacyjne. 40

43 Celem spotkań było wsparcie tworzenia planów zadań ochronnych w zakresie kwestii spornych i konfliktowych. Proces został zaplanowany zgodnie z przedstawionym schematem (rys. 6.1), który był elastycznie dostosowywany w poszczególnych obszarach. Rysunek 6.1: uproszczony schemat procesu spotkań konsultacyjnomediacyjnych w projekcie PINAT. W każdym przypadku po wstępnych wspólnych lub indywidualnych rozmowach ze stronami konfliktów wynikało, iż spór lepiej można rozwiązań poprzez facylitację (spotkania moderowane zwane konsultacyjnymi), niż na drodze mediacji m.in. dlatego, że w konfliktach brało udział wiele stron, dotyczyły one złożonych, wielowątkowych spraw, brak było konkretnego przedmiotu sporu, a jednym z głównych problemów było niedostosowanie się stron konfliktów do jednolitych zasad. 6.1 Obszar Natura 2000 Dolina Białki PLH Dolina Białki to obszar mający znaczenie dla Wspólnoty (OZW), czyli proponowany specjalny obszar ochrony siedlisk (SOO), zatwierdzony przez Komisję Europejską, dla którego nie został jeszcze ustanowiony akt prawa krajowego. Obszar obejmuje powierzchnię 7,16 km 2 i zlokalizowany jest w województwie małopolskim na terenie 41