UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny. STUDIA PODYPLOMOWE Mechanizmy funkcjonowania strefy euro

Transkrypt

1 UNIWERSYTET MARII CURIE-SKŁODOWSKIEJ W LUBLINIE Wydział Ekonomiczny STUDIA PODYPLOMOWE Mechanizmy funkcjonowania strefy euro Wioleta Meszka nr albumu: Wpływ kryzysu na sytuację w dziedzinie finansów publicznych krajów PIGS Praca dyplomowa napisana pod kierunkiem dr Magdaleny Kąkol Lublin, rok 2016

2 SPIS TREŚCI Wprowadzenie Znaczenie kryteriów fiskalnych i polityki fiskalnej dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w krajach PIGS w latach Skutki kryzysu finansowo-gospodarczego dla finansów publicznych krajów PIGS i procesy dostosowawcze w tych gospodarkach...21 Podsumowanie...33 Bibliografia...35 Spis tabel

3 Wprowadzenie Strefa euro funkcjonuje od 1 stycznia 1999 roku i obejmuje 19 krajów Unii Europejskiej. Utworzenie jej poprzedził prawie pięćdziesięcioletni okres pogłębiania współpracy politycznej i gospodarczej pomiędzy krajami Europy Zachodniej. Początkowym i głównym celem powstania strefy euro było utrzymanie pokoju w Europie po II wojnie światowej. Kolejnym, istotnym motywem integracji europejskiej była chęć powiększania dobrobytu państw, które w niej uczestniczyły. Bardzo istotnym i ważnym elementem integracji państw Unii Europejskiej oraz wzmocnienia jej pozycji na arenie międzynarodowej miała być wspólna waluta, a także wspólna polityka pieniężna. Podstawowym celem pierwszego etapu wprowadzenia UGiW, obejmującego okres , było utworzenie jednolitego rynku wewnętrznego. W 1992 roku podpisano Traktat z Maastricht, który określił kryteria konwergencji gospodarczej. Wprowadzona została ściślejsza koordynacja i wspólny nadzór polityk gospodarczych państw członkowskich, a także wzmocniono współpracę pomiędzy bankami centralnymi w ramach Komitetu Gubernatorów Banków Centralnych. 1 Zasadniczym celem drugiego etapu ( ), było zapewnienie szerokiej konwergencji polityk ekonomicznych państw członkowskich. Rada UE sformułowała wytyczne do prowadzenia polityki gospodarczej, a kraje członkowskie zostały zobowiązane do przedstawienia średniookresowych programów konwergencyjnych. 2 Kraje zostały zobowiązane również do koordynacji polityki pieniężnej i makroekonomicznej oraz unikania nadmiernego deficytu budżetowego oraz do zapewnienia niezależności swojego banku centralnego od rządu. Od 1999 roku rozpoczął się ostatni - trzeci etap tworzenia UGiW. Jedenaście krajów Unii Europejskiej spełniło kryteria z z Maastricht i zostało przyjętych do strefy euro (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia i Hiszpania). Grecja nie spełniła wtedy warunków uczestnictwa i została do strefy przyjęta dopiero 1 stycznia 2001 r. 3 Niestety, niedopasowanie polityki pieniężnej w strefie euro do sytuacji 1 B.Nowak, Unia gospodarcza i Walutowa Unii Europejskiej, Studia Europejskie, nr 4, 2000 r., s Ibidem. 3 P.D. Grauwe, Unia Walutowa, Funkcjonowanie i wyzwania, PWE, Warszawa 2003, s

4 gospodarczej poszczególnych krajów członkowskich okazało się dużo większe niż się spodziewano. Przyczyniło się to do nawarstwienia problemów i do powstania kryzysu, który początkowo z kryzysu bankowego przerodził się w kryzys finansów publicznych i przeniósł się do sfery realnej gospodarek krajów należących do SE. Globalny kryzys finansowy szczególnie mocno dotknął kraje określane jako PIGS (od Portugal, Ireland, Greece, Spain), w których wzrost gospodarczy silnie zależał od sektorów budowlanego i usług finansowanych oraz od importu oszczędności z pozostałych państw strefy euro (głównie z Niemiec). 4 Dzisiaj możemy stwierdzić, że stopy procentowe w strefie euro okazały się zbyt niskie dla części krajów, głównie właśnie dla Grecji, Irlandii, Portugalii i Hiszpanii. Niskie stopy procentowe zniechęcały do oszczędzania, a zachęcały do większych wydatków (finansowanych tanimi kredytami), co doprowadziło do napięcia w systemie bankowym w tych krajach. Głównym celem pracy jest pokazanie, że niewystarczające spełnienie kryteriów konwergencji, które zostały określone w Traktacie z Maastricht, zwiększa ryzyko pogorszenia sytuacji gospodarczej, a zwłaszcza w dziedzinie finansów publicznych dla niektórych krajów i powoduje, że koszty z członkostwa w Unii Gospodarczej i Walutowej mogą być większe niż korzyści. Posłużono się przykładem krajów PIGS, czyli Portugalii, Irlandii, Grecji oraz Hiszpanii. Analizą objęto okres , a więc przed pojawieniem się kryzysu w strefie euro oraz lata kryzysu ( ) i następujące z uwzględnieniem jego wpływu na sytuację finansowo-gospodarczą w tych krajach. Przedstawiono jak kształtowało się na przestrzeni lat saldo budżetowe w krajach PIGS oraz starano się udzielić odpowiedzi na następujące pytania: czy pierwsze lata funkcjonowania strefy euro charakteryzowały się restrykcyjną polityką fiskalną, natomiast w kolejnych latach nastąpiło jej rozluźnienie, jak w okresie globalnego kryzysu gospodarczego państwa strefy euro radziły sobie z utrzymywaniem dyscypliny fiskalnej i czy kryzys przyczynił się do zwiększenia dywergencji salda sektora finansów publicznych pomiędzy państwami strefy euro. O wyborze tematu pracy zadecydował fakt, iż Polska jako członek Unii Europejskiej jest zobowiązana w przyszłości do przyjęcia wspólnej waluty (po 4 L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2014, s

5 spełnieniu kryteriów nominalnej konwergencji gospodarczej). Wstąpienie do Unii Walutowej jest bardzo odpowiedzialnym krokiem, dlatego też należy przeanalizować wszelkie możliwe konsekwencje wiążące się z przyjęciem euro. Należy prześledzić wydarzenia, jakie miały miejsca w Portugalii, Irlandii, Grecji i Hiszpanii, w celu wyeliminowania podobnych zjawisk i błędów w Polsce. 1. Znaczenie kryteriów fiskalnych i polityki fiskalnej dla właściwego funkcjonowania unii walutowej Każde państwo potrzebuje określonych środków finansowych do sprawnego i efektywnego funkcjonowania. Polityka fiskalna rozumiana jako dobór źródeł i metod gromadzenia dochodów publicznych, jak też kierunków i sposobów realizacji wydatków publicznych dla osiągnięcia celów społecznych i gospodarczych, ustalonych przez właściwe organy publiczne 5. Jest podstawowym narzędziem oddziaływania państwa na gospodarkę i obejmuje szereg działań i mechanizmów oraz strategii ekonomicznych, które powinny zapewnić państwu dochody, które pokryją jak największą część deklarowanych przez nie wydatków. Sprawnie prowadzona polityka fiskalna ma na celu przede wszystkim zaspokojenie popytu państwa na pieniądz, co możliwe jest do osiągnięcia np. poprzez wprowadzenie tzw. automatycznych stabilizatorów gospodarki, tj. adekwatny do potrzeb system podatkowy (podatek progresywny, procentowy) czy system świadczeń socjalnych i zasiłków dla bezrobotnych. Polityka fiskalna jest historycznie najstarszą częścią polityki gospodarczej państwa. 6 Jeżeli chodzi o znaczenie polityki fiskalnej w strefie euro, to stanowi ona bardzo ważny instrument polityki makroekonomicznej z wielu powodów. Po pierwsze, podstawowym warunkiem funkcjonowania Unii Gospodarczej i Walutowej, w tym głównie stabilności gospodarki i wspólnej waluty, jest równowaga finansów publicznych. Po drugie, finanse publiczne reprezentują około połowy gospodarki w Eurolandzie, a wydatki budżetowe stanowią istotny składnik globalnego popytu. Po trzecie, rozważana polityka fiskalna stanowi warunek osiągnięcia celów polityki 5 Z. Fedorowicz, Polityka fiskalna, Wyd. Wyższa Szkoła Bankowa, Poznań 1998, s.7. 6 P. Sokół, Możliwości wykorzystania podatków w oddziaływaniu na procesy społeczne i gospodarcze, Problemy zarządzania nr 4(10), 2005, s

6 pieniężnej, ponieważ zapewnia stabilizację warunków gospodarowania. 7 W krótkim okresie wpływa ona na wzrost gospodarczy oraz poziom cen za pomocą działań dyskrecjonalnych, automatycznych stabilizatorów koniunktury oraz zmian stawek podatków pośrednich. W średnim oraz długim okresie polityka fiskalna i wzrost gospodarczy mogą się wzmacniać wzajemnie. 8 Dostosowanie polityki budżetowej i pieniężnej do zmian sytuacji gospodarczej (przebiegu cyklu koniunkturalnego) jest warunkiem skutecznej polityki makroekonomicznej. Chodzi tutaj przede wszystkim o optymalne wykorzystanie interakcji pomiędzy tymi dwiema politykami- oddziaływaniu na koniunkturę poprzez automatyczne stabilizatory koniunktury oraz za pomocą stopy procentowej. 9 Do automatycznych stabilizatorów koniunktury zalicza się: podatek dochodowy, podatek od wartości dodanej (VAT), zasiłek dla bezrobotnych i inne formy świadczeń społecznych. Zaletą podatkowych automatycznych stabilizatorów koniunktury w kontekście wpływu polityki fiskalnej na wzrost gospodarczy w krótkim okresie, jest ich w miarę szybka reakcja na zmianę sytuacji dochodowej podmiotów, a co ważniejsze, nikt nie musi decydować o ich uruchomieniu. Ponadto zmniejszają one podatność gospodarki na wstrząsy, sprawiając że aktywność gospodarcza nie spadnie do katastrofalnego poziomu. Wadą natomiast jest fakt, że pomagają one jedynie łagodzić wahania poziomu produkcji, lecz nie eliminują ich. Po czwarte, polityka fiskalna w odróżnieniu od monetarnej nie została scentralizowana i jest prowadzona przez kraje członkowskie. W sytuacji, gdy nie ma już możliwości oddziaływania za pomocą polityki pieniężnej na koniunkturę, wykorzystuje się w tym celu politykę budżetową. Utrzymując zdecentralizowaną politykę fiskalną, warunkiem koniecznym stało się przeciwdziałanie występowaniu nadmiernych deficytów budżetowych oraz narastaniu długu publicznego, poprzez wprowadzanie reguł fiskalnych i mechanizmów dyscyplinujących państwa członkowskie B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie,funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMSC,Lublin 2007, s J. Spychała, Dyscyplina fiskalna w strefie euro w warunkach kryzysu finansowego, Studia Oeconomica Posnaniensia, Vol.2, No.6 (267), 2014, s B. Mucha-Leszko, Strefa.., op.cit., s J. Spychała, Dyscyplina..., op.cit, s

7 Istota koordynacji polityki fiskalnej i pieniężnej polega na takiej kombinacji tych dwóch niezwykle ważnych polityk gospodarczych, aby móc osiągać cele związane zarówno ze stabilności cen, jaki ze wzrostem gospodarczym i zatrudnieniem. Już zatem na poziomie państwa narodowego długookresowa koordynacja tych dwóch polityk jest sporym wyzwaniem. Rozpatrując przypadek państw strefy euro należy podkreślić, że w przypadku polityki budżetowej możemy mówić tylko o koordynacji związanej z wprowadzeniem pewnych bardziej restrykcyjnych, z bardziej skutecznymi sankcjami reguł fiskalnych do porządku prawnego UE. Polityka pieniężna z kolei została już w momencie wprowadzenia euro przeniesiona na szczebel wspólnotowy i scentralizowana przez Europejski Bank Centralny, natomiast polityka fiskalna pozostała w gestii władz krajowych państw członkowskich strefy euro. Polityka fiskalna jest też bardziej narażona na wpływ bieżącej polityki i można zaryzykować tezę, że politykom bardziej zależy na posiadaniu wpływu na politykę fiskalną niż pieniężną. 11 Mimo, iż miano świadomość, że skuteczność reguł fiskalnych w ograniczeniu deficytu jest daleka od doskonałości i nie stanowią one wystarczającego narzędzia zapewniającego równowagę budżetową uznano, że właściwie skonstruowane reguły fiskalne w połączeniu z przejrzystymi finansami publicznymi stanowią najbardziej użyteczne narzędzie zapewniania stabilizacji fiskalnej. 12 Jednym z najważniejszych wydarzeń będącym fundamentem wprowadzenia wspólnej waluty było podpisanie w 1992 roku Traktatu z Maastricht, który wszedł w życie 1 listopada 1993 r. W traktacie ustanawiającym Wspólnotę Europejską zawarto zapisy narzucające dyscyplinę fiskalną w ramach przyszłej Unii Gospodarczej i Walutowej, które określają granice bezpieczeństwa w przypadku szoków gospodarczych i recesji. Powtórzone one zostały w kolejnych traktatach, w tym w Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej (TFUE) podpisanym w Lizbonie 13 grudnia 2007 r., który stanowi aktualnie obowiązujące pierwotne źródło prawa A. Nowak-Far, Narzędzia Unii Europejskiej w przeciwdziałaniu skutkom światowego kryzysu finansowego, [w:] J. Osiński (red.) Unia Europejska wobec kryzysu ekonomicznego, SGH, Warszawa 2009, s J. Siwińska-Gorzelak, Znaczenie instytucji budżetowych dla równowagi fiskalnej, [w:] M. Brzozowski, P. Gierałtowski, D. Milczarek, J. Siwińska-Gorzelak (red.), Instytucje a polityka makroekonomiczna i wzrost gospodarczy, Wydawnictwo Uniwersytetu Warszawskiego, Warszawa 2006, s J. Spychała, Dyscyplina..., op.cit, s.131 6

8 By stworzyć solidne ramy do osiągnięcia wyższego poziomu wzrostu PKB, jak i dla uniknięcia zakłóceń związanych z wprowadzeniem jednego pieniądza konieczne było, by państwa członkowskie osiągnęły wysoki poziom konwergencji (zbieżności) gospodarczej. Dodatkowo ustalono również, że kraje członkowskie zmuszone są uzyskać zbieżność prawa krajowego oraz przepisów dotyczących kwestii walutowych i krajowych banków centralnych. 14 Należy zauważyć, że już w 1989 roku raport Delorsa przekonywał, że dyscyplina w polityce fiskalnej ma równie duże znaczenie dla unii walutowej, co wiarygodna polityka pieniężna realizowana przez bank centralny. Z tego właśnie powodu istotne było włączenie instytucjonalnych ram narodowych polityk fiskalnych do porządku prawnego Wspólnot Europejskich. Wprowadzono zatem w Traktacie z Maastricht kryteria fiskalne, zobowiązujące państwa do ograniczenia deficytu oraz długu publicznego, mające na celu uchronienie euro przed ryzykiem inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną. W tabeli 1 zaprezentowano kryteria konwergencji które zostały ustalone w Traktacie z Maastricht. 14 Komisja Europejska, Jedna waluta dla jednej Europy. Droga do Euro, Wspólnoty Europejskie 2007, s.5. 7

9 Tab.1. Kryteria konwergencji gospodarczej z Maastricht Co jest mierzone Stabilność cen Zdrowe finanse publiczne Stabilność finansów publicznych Trwałość konwergencji Stabilność kursu walutowego Źródło: KE, Jedna...op. cit., s.6. Sposób pomiaru Zharmonizowana stopa inflacji cen towarów konsumpcyjnych Deficyt budżetowy jako % PKB Deficyt publiczny jako % PKB Długookresowa stopa procentowa Odchylenie od kursu centralnego Kryteria konwergencji Nie więcej niż 1,5 punktu procentowego ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższej dynamice cen Wartość referencyjna: nie więcej niż 3% Wartość referencyjna: nie więcej niż 60% Nie więcej niż 2 punkty procentowe ponad stopę trzech państw członkowskich o najniższym poziomie inflacji Uczestnictwo w mechanizmie kursowym ERM przez 2 lata bez naruszania ustaleń Przyczyną przyjęcia powyższych regulacji w zakresie finansów publicznych było przede wszystkim: 1. Ograniczenie niekorzystnego oddziaływania nadmiernych deficytów budżetowych państw UGiW na wysokość stóp procentowych jednolitego rynku finansowego UE. 2. Minimalizacja zagrożenia napięciami w polityce pieniężnej wynikających z deficytów w budżecie większości państw. 3. Zagrożenie niewypłacalności krajów członkowskich. Kryteria zbieżności obejmowały zatem pięć obszarów gospodarczych państwa: obszar stabilności walutowej mierzonej poziomem wymiany walut na podstawie ich kursów, obszar kształtowania się cen w zestawieniu ze stopą inflacji, mierzoną w perspektywie dziesięcioletnich obligacji skarbowych obszar długookresowych stóp procentowych, oraz obszar zadłużenia i budżetu państwa mierzonego deficytem. 15 Kryteria zbieżności gospodarczej z Maastricht zostały ustanowione głównie pod presją Niemiec, aby dopuścić do uczestnictwa w strefie tylko te kraje UE, które 15 J. Królak-Werwińska, E jak euro waluta nowej Europy, Difin, Warszawa 2005, s

10 charakteryzują się stosunkowo dobrą sytuacją gospodarczą. 16 Ponadto Niemcy obawiali się, że zadłużenie publiczne będzie wpływać na osłabienie wspólnej waluty, a niektóre kraje członkowskie UGiW przyczyniałyby się do wzrostu stóp procentowych w całej unii poprzez nadmierne pożyczanie na rynku. Mogłoby się to dziać ze szkodą dla pozostałych krajów członkowskich. 17 Dwa wskaźniki mówiące o stanie finansów publicznych w krajach członkowskich UE to: 1)deficyt budżetowy- którego wskaźnik nie może przekroczyć 3% PKB, z wyłączeniem sytuacji nadzwyczajnych o charakterze przejściowym, w której deficyt obiega od tej normy jednak z tendencją zbliżającą się do 3%, 2)zadłużenie publiczne, które nie może przekraczać pułapu stanowiącego 60% PKB. Po dwóch dekadach prowadzenia ekspansywnej polityki fiskalnej, która spowodowała znaczny wzrost długu państw europejskich w relacji do PKB, polityka nadmiernych deficytów budżetowych była uznawana przez wielu ekonomistów o orientacji monetarystycznej za czynnik istotnie wpływający na wzrost inflacji. Dotychczasowe działania Bundesbanku oraz niemieckiego rządu federalnego były relatywnie restrykcyjne w porównaniu z działaniami innych państw europejskich. Było to jednym ze źródeł silnej pozycji marki niemieckiej oraz jej stabilnej wartości. Wyrażając zgodę na integrację walutową, Niemcy dążyły do uzyskania traktatowej gwarancji, że nowa europejska waluta będzie równie silna i stabilna, jak pieniądz, z którego miały zrezygnować. Wprowadzenie w Traktacie z Maastricht kryteriów fiskalnych, zobowiązujących państwa do ograniczenia deficytu oraz długu publicznego, miało na celu uchronienie euro przed ryzykiem inflacji wywołanej ekspansywną polityką fiskalną. 18 Mimo, iż kryteria zbieżności określiły warunki przystąpienia do strefy euro, to w samym traktacie (TWE) nie znalazły się jasne zapisy, które określałyby jak członkowie mają mobilizować się do utrzymywania niskiego deficytu budżetowego. Nie został bowiem do końca rozwiązany problem nadmiernego zadłużania państw po przyjęciu wspólnej waluty. Z tego powodu niemiecki minister finansów Theo Waigel 16 L. Oręziak, Finanse Unii Europejskiej, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2009, s L. Oręziak, Euro. Nowy pieniądz, Wyd. Naukowe PWN, Warszawa 2004, s L. Skiba, Polityka fiskalna w unii walutowej, [w:] P. Kowalewski, G. Tchorek, J. Górski (red.), Mechanizmy funkcjonowania strefy euro, Wyd. NBP, Warszawa 2015, s

11 zaproponował w listopadzie 1995 r. Pakt stabilności, który miał stworzyć ramy krajowych polityk fiskalnych przez utrzymanie dopuszczalnego poziomu deficytu i długu publicznego w wysokości odpowiednio 3% PKB i 60% PKB. Idea ustanowienia reguł fiskalnych dla państw przyszłej strefy euro została wstępnie zaakceptowana na posiedzeniu Rady Europejskiej w Dublinie (grudzień 1996 r.). Pół roku później, 17 czerwca 1997 r., Rada Europejska zaakceptowała przyjęcie Paktu pod nazwą Pakt Stabilności i Wzrostu (PSW). Konkretne zapisy Paktu znalazły się w dwóch rozporządzeniach Rady Unii Europejskiej z 7 lipca 1997 r. 19 Na podstawie tych przepisów państwa członkowskie UE, które uczestniczą w trzecim etapie tworzenia UGiW zobowiązane zostały do corocznego przygotowywania programów stabilności, a pozostałe kraje programów konwergencji. Miało to na celu m.in. zapobieganie na wczesnym etapie przed występowaniem nadmiernego deficytu budżetowego w krajach UE. 20 PSW miał pełnić dwie funkcje: zapobiegawczą i naprawczą. Na podstawie postanowień zawartych w części dotyczącej funkcji zapobiegawczej państwa członkowskie UE muszą prowadzić racjonalną politykę fiskalną i działać w sposób skoordynowany poprzez ustalenie przez każdy z nich swojego średniookresowego celu budżetowego. Kraje członkowskie, w których obowiązującą walutą jest euro, opisują sposób, w jaki zamierzają osiągnąć swoje średniookresowe cele budżetowe w programach stabilności, które następnie są oceniane przez Komisję Europejską i rządy państw UE w ramach europejskiego semestru koordynacji polityki gospodarczej Natomiast w ramach funkcji korygującej Paktu procedura nadmiernego deficytu zapewnia korygowanie nadmiernego deficytu budżetowego lub długu publicznego. Jest to metoda stopniowego ograniczania nadmiernego deficytu budżetowego oraz zmniejszenia nadmiernego zadłużenia. 21 Pakt Stabilności i Wzrostu określił również, jakie będą konsekwencje zbyt wysokiego deficytu budżetowego. Wszystkie kraje SE, których deficyt przekroczy próg 3% PKB 19 Ibidem. 20 J. Karnowski, Polityka gospodarcza Hiszpanii, Portugalii i Grecji w drodze do Unii Gospodarczej i Walutowej. Analiza doświadczeń na tle teorii, Materiały i studia NBP, Zeszyt Nr 199, Warszawa/Waszyngton 2006, s Komisja Europejska, Pakt Stabilności i Wzrostu, dostęp 15 kwietnia 2016r. 10

12 mogą podlegać karom finansowym, które mogą wynieść: 0,2% PKB (przy naruszeniu przepisów zapobiegawczych i naprawczych) oraz 0,5% PKB, jeśli przepisy naprawcze naruszane będą wielokrotnie. 22 Główne etapy procedur realizowanych na podstawie PSW przedstawiono w tabeli 2. Tab. 2. Mechanizmy PSW dyscyplinujące politykę fiskalną w unii gospodarczej i walutowej Część prewencyjna 1. Państwa strefy euro przedkładają na okres kilku lat programy stabilizacyjne 2. Celem programów stabilizacyjnych jest osiągnięcie równowagi lub nadwyżki budżetowej przez dane państwo członkowskie 3. Ocenę programów stabilizacyjnych oraz nadzór nad ich wykonaniem przeprowadza Komisja Europejska 4. W sytuacji stwierdzenia przez Radę istotnych odchyleń pomiędzy celami programu stabilizacyjnego a rzeczywistą sytuacją fiskalną (na podstawie art. 121 ust. 4 TFUE oraz art. 6 i 10 rozporządzenia 1466/97 WE) kieruje ona do danego państwa wczesne ostrzeżenie mające zapobiec wystąpieniu nadmiernego deficytu budżetowego Źródło: J. Spychała, Dyscyplina..., op. cit., s.134. Część represyjna 1. Komisja Europejska oraz Rada stosują procedurę nadmiernego deficytu na podstawie art. 126 TFUE oraz rozporządzenia 1467/97 WE 2. Komisja Europejska monitoruje sytuację fiskalną państw członkowskich oraz przedkłada Radzie stosowne zalecenia (co może być upublicznione) 3. Rada przekazuje zalecenia państwu, które charakteryzuje się nadmiernym deficytem budżetowym 4. W sytuacji gdy dane państwo zastosuje się do zaleceń Rady, procedura nadmiernego deficytu jest zamykana 5. Na państwo należące do strefy euro, które w wyznaczonym terminie nie skoryguje nadmiernego deficytu, może zostać nałożona sankcja 22 Ibidem. 11

13 2. Sytuacja w dziedzinie finansów publicznych w krajach PIGS w latach Jak zostało przedstawione w poprzednim punkcie, motywem do zaangażowania organów sprawujących nadzór nad funkcjonowaniem unii walutowej w sprawy związane z polityką fiskalną państw członkowskich było ryzyko pojawienia się różnych negatywnych zjawisk wynikających z realizacji niezdyscyplinowanej polityki fiskalnej przez kraje strefy euro. Spowolnienie gospodarcze, które nastąpiło w latach 2001 i 2002 uwidoczniło, że obowiązujące wówczas europejskie reguły fiskalne nie spełniały swoich zadań tak, jak tego oczekiwano. PSW nie obligował w stopniu wystarczającym do zacieśnienia polityki fiskalnej w okresach dobrej koniunktury. Ponadto pogłębianie się nierównowagi budżetowej w niektórych państwach członkowskich ujawniło mankamenty obowiązującego mechanizmu sankcyjnego. 23 Państwami które doświadczyły zaburzeń równowagi budżetowej i gospodarczej w warunkach integracji walutowej były państwa zaliczone do tzw. grupy PIGS, czyli Portugalia, Irlandia, Grecja i Hiszpania. Wysoki poziom zadłużenia krajów UE jest skutkiem prowadzenia w latach 70. i 80. XX w. polityki nadmiernych deficytów. Okres niekorzystnej koniunktury w latach 70., który został wywołany dwoma kryzysami naftowymi był przyczyną pogorszenia się sald budżetowych w państwach EWG. Działania przy pomocy instrumentów fiskalnych nie pozwoliły państwom na odbudowę szybkiego tempa rozwoju, ponieważ problemy lat 70. i 80. miały charakter ogólnoświatowy. 24 W latach 80. bardzo szybko rosło zadłużenie w krajach PIGS, i tak w Irlandii z 69% PKB w 1980 r. do 93% w 1990 r., w Grecji z 22% PKB do 71% PKB natomiast w Hiszpanii z 16%PKB do 43% PKB. 25 Początek lat 90 tych był kolejnym okresem spowolnienia gospodarczego, a państwa europejskie stanęły przed problemem rozpoczęcia procesu integracji walutowej przy jednoczesnym wysokim poziomie zadłużenia publicznego. Gdy w maju 1998 roku nastąpiła klasyfikacja poszczególnych państw członkowskich Unii Europejskiej do unii 23 J. Spychała, Dyscyplina..., op.cit, s L. Skiba, Polityka...op. cit., s Ibidem. 12

14 walutowej, spośród ówczesnych 15 państw Unii Europejskiej Rada Europejska zakwalifikowała 11 państw (Austria, Belgia, Finlandia, Francja, Niemcy, Irlandia, Włochy, Luksemburg, Holandia, Portugalia, Hiszpania) uznając, że spełniły kryteria konwergencji gospodarczej określone TWE. Grecja, która nie spełniła początkowo żadnego z kryteriów dołączyła do strefy euro 1 stycznia Większość z jedenastu krajów zakwalifikowanych do strefy euro nie spełniała kryterium długu publicznego (60% PKB). Komisja jednak uznała, że nastąpiła pod tym względem istotna poprawa 26. Dane w zakresie spełnienia kryteriów konwergencji z Maastricht w roku 1997 wskazują, że zaledwie w trzech krajach (Francja, Finlandia i Luksemburg) dług publiczny nie przekroczył poziomu 60% PKB, natomiast w krajach z grupy PIGS wynosił: Irlandia 66,3%PKB, Portugalia 62% PKB, Hiszpania 68,8% PKB i Grecja 108,7% PKB. W roku 1999 tylko 5 z 11 krajów, które jako pierwsze przyjęły wspólną walutę posiadało dług publiczny poniżej 60% PKB, a wśród nich była Irlandia i Portugalia (tab.3). Tab.3. Dług publiczny w strefie euro i w krajach PIGS w latach jako % PKB Kraj Portugali a 54,3 53,3 55, ,9 58,3 63,6 64,7 63,6 Irlandia 49,3 38,3 36, ,1 29,5 27,4 25,1 25,4 Grecja 106, ,9 97,9 98, ,3 94,5 Hiszpania 63,1 61,1 56, ,7 46, ,7 36,2 SE ,7 70,2 69,2 69,1 69,1 69,6 70,2 68,5 66,3 Źródło: L. Oręziak, Finanse...op. cit., s. 68 i 79. Analizując kształtowanie się wielkości długu publicznego w całej strefie należy zauważyć, iż w okresie jego poziom stale spadał, poza latami Dwa pierwsze lata funkcjonowania strefy euro przypadły na okres dobrej koniunktury, co w efekcie zaowocowało wyraźną poprawą salda budżetu oraz wartości długu 26 B. Mucha-Leszko, Strefa euro..., op.cit, s

15 publicznego poszczególnych państw członkowskich. Przyśpieszenie wzrostu gospodarczego spowodowało zwiększenie przychodów podatkowych oraz zmniejszenie poziomu wydatków. 27 Dobrze z utrzymaniem długu publicznego w ryzach radziła sobie Irlandia, natomiast Hiszpania tylko w momencie tworzenia strefy euro oraz w czasie kryzysu posiadała problem zbyt wysokiego długu publicznego. Wskazując kraj z grupy PIGS, którego wartość zadłużenia była bliska wartości referencyjnej w pierwszych latach funkcjonowania SE wymienić należy Portugalię, jednak i ona w latach zwiększyła swój poziom zadłużenia. Natomiast zdecydowanie powyżej wartości referencyjnej, w całym analizowanym okresie, dług publiczny kształtował się w Grecji. 28 Poszczególne kraje różnią się od siebie pod względem modelu polityki budżetowej. Wśród państw stosujących w latach politykę ograniczania zadłużenia i zrównoważonego budżetu była Hiszpania i Irlandia. Krajami w których wartość deficytów instytucji rządowych i samorządowych w tych latach znacznie przekraczała średnią w UE, były Grecja i Portugalia. 29 Tab.4. Wartość salda budżetowego krajów PIGS i strefy euro w latach jako % PKB, gdzie [-] to deficyt, [+] to nadwyżka Kraj Portugali a -3-3,2-4,8-3,3-4,4-6,2-6,2-4,3-3 Irlandia 2,4 4,9 1-0,3 0,8 1,4 1,3 2,8 0,3 Grecja -1,8-4,1-3,7-3,7-5,6-7,4-5,1-2,6-2,8 Hiszpani a -1,3-1 -0,5-0,4-0,4 0 1,2 2,2 2 SE-12-1,3-1 -1,7-2,4-3,1-2,9-2,6-1,3-0,6 Źródło: Eurostat, Euro- indicators, ( r.) W tabeli 4 przedstawiono wartość sald budżetowych krajów PIGS i strefy euro w latach Po okresie dobrej koniunktury, kiedy deficyt budżetowy strefy euro spadł z 2,6% PKB w 1997 roku do 1% PKB w 2000 r., sytuacja fiskalna wszystkich krajów 27 L. Oręziak, Polityka...op. cit., s M. Ochrymiuk, A. Rogut, Konwergencja nominalna w strefie euro. Konsekwencje dla Polski, NBP, s dostęp 30 kwietnia 2016 r. 29 L. Skiba, Polityka...op. cit., s

16 członkowskich zaczęła się znacząco pogarszać. Dla niektórych państw oznaczało to spadek nadwyżek w budżecie, a w przypadku innych (np. Portugalii) wzrost deficytów. 30 Jak już wspomniano w 1999 roku Grecja nie spełniała kryteriów wyznaczonych Traktatem z Maastricht i nie wprowadziła u siebie wspólnej waluty euro. W kraju tym stopa inflacji dochodziła w latach 80. do poziomu aż 19% i dopiero w połowie lat 90. spadła do poziomu jednocyfrowego. Deficyt budżetowy (deficyt sektora finansów publicznych) w końcu lat 90. stanowił aż 16% PKB, a dług publiczny ponad 100% wartości PKB. W latach w sposób dosyć tajemniczy wymienione wskaźniki radykalnie się poprawiły i deficyt sektora finansów publicznych zmniejszył się do 1% wartości PKB, a stopa inflacji do 5%. Dlatego też pod koniec 2000 r. instytucje UE zgodziły się, bez entuzjazmu, aby Grecja stała się od 1 stycznia 2001 r. 12. krajem strefy euro. I tak 1 stycznia 2001 r. Grecy bez żalu pożegnali się z najstarszą walutą świata drachmą i wprowadzili u siebie do obiegu euro. Wtedy jeszcze ani władze UE, ani menedżerowie Europejskiego Banku Centralnego i pracownicy Komisji Europejskiej nie wiedzieli, że przedstawione im przez rząd grecki dane statystyczne dotyczące wartości deficytu sektora finansów publicznych, długu publicznego i stopy inflacji były nieprawdziwe. 31 Tab.5. Tempo wzrostu PKB w strefie euro i w Grecji w latach Grecja 3,4 4,5 4,6 3,8 4,8 4,7 3,7 4,3 3,7 SE-12 2,8 3,5 1,9 0,9 0,8 2 1,4 2,7 2,6 Źródło: B. Mucha-Leszko, Strefa euro. Wprowadzenie, funkcjonowanie, międzynarodowa rola euro, Wyd. UMCS, Lublin 2007, s Z danych w tabeli 5 wynika, że wzrost PKB Grecji był na wysokim poziomie, wyższym od średniego w krajach strefy euro, nawet w latach od , kiedy w krajach strefy euro nastąpiło wyraźne osłabienie tempa wzrostu PKB o ponad 1 punkt procentowy do poziomu 0,8%, w Grecji wskaźnik ten nadal utrzymywał się na wysokim 30 L. Oręziak, Polityka...op. cit., s Dane liczbowe dotyczące: stopy inflacji, deficytu budżetowego i długu publicznego podaję na podstawie A.Gwiazda, Udawanie Greka w eurolandzie, Tygodnik Przegląd, r. dostęp 30 kwietnia 2016 r. 15

17 poziomie powyżej 3,8%. W początkowych okresach (lata 90. XX w.) Portugalia nie spełniała żadnych kryteriów zawartych w traktacie z Maastricht. Dopiero od połowy lat dziewięćdziesiątych nastąpił wyraźny progres w ich wypełnianiu. Dług publiczny przez pierwszą połowę lat dziewięćdziesiątych w Portugalii wahał się w okolicy wartości referencyjnej równej 60%, co w danym czasie nie pozwoliłoby na przystąpienie tego kraju do UGiW. Najwyższą wartość osiągnął w 1991 roku, kiedy wynosiła ona 71,1% PKB. Płynny spadek relacji długu publicznego do PKB rozpoczął się w 1996 roku, równocześnie ze spadkiem deficytu budżetowego. Pozwoliło to Portugalii, mimo przekroczenia wartości referencyjnej zadłużenia publicznego o 0,4% w roku 1997 na wypełnienie tego kryterium. Uznano bowiem, iż utrzymujący się spadek wielkości długu w ostatnich latach daje pozytywne prognozy na obniżenie go w latach następnych. Deficyt publiczny w latach w bardzo dużym stopniu przekraczał wartość referencyjną wynoszącą 3%. Jedynie w 1992 r. wartość ta wynosiła 3,6% PKB i zbliżona była do wartości oczekiwanej. W 1996 roku rozpoczął się proces płynnego ograniczania nierównowagi finansów publicznych. Deficyt finansów publicznych dzięki wprowadzeniu działań w roku referencyjnym, czyli w 1997 r., wyniósł 2,0% PKB i kształtował się o 1 pkt. procentowy poniżej założonej wartości referencyjnej. Inflacja w latach znacznie przekraczała wartość ustaloną w kryterium konwergencji i wahała się w przedziale 5-13%. Inflacja w 1997 roku wyniosła 1,8%, czyli była znacznie poniżej wartości referencyjnej, która w danym okresie wynosiła 2,7%. Zrealizowanie budżetowego kryterium konwergencji w przypadku Portugalii nie byłoby możliwe, gdyby okres referencyjny nie zrównał się z okresem szybko postępującego wzrostu gospodarczego. Pozwoliło to na bardzo poważną ekspansję fiskalną, przy jednoczesnym formalnym spełnieniu wymagań Traktatu. Skutki tej koincydencji zdarzeń ujawniły się w okresie późniejszym. Tak więc sytuacja w sektorze finansów publicznych nie wyglądała najlepiej zarówno w Grecji, jak i w Portugalii. Portugalia jest również przykładem państwa, które nie spełniało kryteriów konwergencji realnej, nie przeprowadziło reform strukturalnych i w którym coraz bardziej rosły wydatki budżetowe. Działania podejmowane w celu spełnienia kryteriów fiskalnych miały tylko charakter doraźny i opierały się głównie na stronie budżetowej. Obniżenie deficytu budżetowego do wymaganego poziomu 16

18 umożliwiły wzrastające wpływy budżetowe będące efektem m.in. zwiększonej aktywności gospodarczej, poprawy ściągalności podatków, zniesienia licznych ulg podatkowych, wprowadzania nowych obciążeń podatkowych czy podniesienia stawek podatkowych. Jednocześnie wydatki budżetowe wzrastały, przy czym w największym stopniu zwiększały się transfery socjalne. Znaczną część budżetu pochłaniały kosztowne systemy emerytalne i wzrastające koszty zatrudnienia w sektorze publicznym. Jedyną pozycją wydatkową, która uległa zmniejszeniu były koszty obsługi zadłużenia, które spadały z uwagi na spadek długu publicznego w relacji do PKB (zwiększone przychody do budżetu, m.in. z prywatyzacji, wysokie tempo wzrostu gospodarczego) oraz spadek długookresowej stopy procentowej. 32 Początkowo korzystna koniunktura gospodarcza i stały dopływ środków z budżetu UE umożliwiały tym gospodarkom kilkuletnie dryfowanie. Z czasem zaczęły być jednak dostrzegalne rezultaty zaniechania niezbędnych reform i znalazła potwierdzenie bardzo niska i krótkotrwała skuteczność dochodowych dostosowań budżetowych podjętych w latach Irlandia od początku spełniała większość założonych kryteriów, co umożliwiło jej bezproblemowe przystąpienie do Unii Walutowej. Była to odważna decyzja, zważywszy na znaczne powiązania rynków brytyjskiego i irlandzkiego. Irlandia była krajem, w którym występował zbyt intensywny wzrost liczby udzielanych kredytów, o czym świadczył wysoki poziom zadłużenia gospodarstw domowych w relacji do PKB, który w okresie wynosił aż 125%. Dodatkową przyczyną późniejszego kryzysu był boom występujący na rynku nieruchomości, który stał się jedną z głównych przyczyn załamania koniunktury w tym kraju. 34 Na początku lat dziewięćdziesiątych XX w. dług publiczny w Irlandii znajdował się na dość wysokim poziomie, gdyż jego wysokość przekraczała 90% PKB i utrzymywała się na tym poziomie aż do 1993 roku. Od 1994 roku wartość ta zaczęła z roku na rok płynnie spadać i tak w roku referencyjnym wyniosła 62,2%. Podana wielkość przekraczała ustalone w Maastricht kryterium, lecz Rada do Spraw Gospodarczych i 32 B.Baran, Źródła zaburzeń równowagi krajów PIGS w warunkach integracji walutowej, owagi...pdf s.1, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 33 Ibidem. 34 Ibidem. 17

19 Finansowych uznała, że utrzymujący się spadek długu przez dwa ostatnie lata dawał pozytywną perspektywę obniżenia się długu poniżej wartości referencyjnej w kolejnych latach oraz, że można to uznać za spełnienie kryterium zadłużenia publicznego. Irlandia była jednym z niewielu krajów, który już od 1990 r. wypełniał kryterium związane z wartością deficytu budżetowego. W roku referencyjnym wysokość deficytu wynosiła zaledwie 0,6%, co bez problemu pozwoliło Irlandii na wejście do strefy euro. Od początku lat dziewięćdziesiątych inflacja w Irlandii utrzymywała się na dość niskim i stabilnym poziomie, wynoszącym 3,4% w 1990 r., 3,2% r. oraz 3,1% w 1992 r. W kolejnym roku nastąpił spadek tempa wzrostu cen o ponad 1,5 punktu procentowego. W późniejszych latach - aż do 1996 r. odnotowano lekkie pogorszenie się poziomu inflacji, gdyż jej wysokość przekraczała 2%. Irlandia w 1997 r.- czyli roku referencyjnym - jako jedno z niewielu państw spełniała kryterium inflacyjne dotyczące stabilności cen. Jeżeli chodzi o Hiszpanię, to na początku lat dziewięćdziesiątych Hiszpania spełniała jedynie kryterium długu publicznego. W 1990 r. wynosił on około 44% PKB, jednak jego poziom do połowy lat dziewięćdziesiątych nieustannie wzrastał, a w 1994 r. przekroczył 60% PKB. Postęp w zakresie wypełnienia kryteriów konwergencji zauważalny był dopiero od połowy lat dziewięćdziesiątych. Ostatecznie, Hiszpania wypełniła w 1998 roku wszystkie wymagane kryteria i zdołała zakwalifikować się do państw przystępujących do unii walutowej. Na początku lat dziewięćdziesiątych dług publiczny znajdował się na umiarkowanym poziomie, jednakże ze względu na zbyt wysoki deficyt budżetowy, jego wysokość z roku na rok wzrastała. Najwyższą wartość długu uzyskano w 1996 r., kiedy przekroczył on 70% PKB. Płynny spadek zadłużenia od 1997 r. umożliwił Hiszpanii wypełnienie kryterium długu pomimo tego, iż dług publiczny w roku referencyjnym przekraczał zakładaną wartość 60% PKB. W latach deficyt publiczny przekroczył wartość referencyjną 3% PKB o 1,1% w 1990 r., 1,9% w 1991 r. oraz 0,6% PKB w 1992 roku. Jednakże w 1993 r. deficyt budżetowy przekroczył poziom 6% PKB. Sytuacja ta utrzymywała się do 1996 roku, gdyż w tym roku rozpoczął się proces płynnego ograniczania nierównowagi finansów publicznych. Deficyt finansów publicznych w 1997 r., tj. w okresie referencyjnym, wyniósł 2,6% PKB czyli o 0,4% PKB poniżej wartości referencyjnej. 18

20 Obniżenie deficytu miało miejsce przy jednoczesnej redukcji fiskalizmu. Przez pierwsze dwa lata przynależności do Unii Gospodarczej i Walutowej zdyscyplinowanie finansów publicznych nadal się zwiększało, co doprowadziło do zbilansowania wydatków i dochodów publicznych oraz do prawie całkowitego ich wyrównania, dzięki czemu w 2000 r. deficyt wyniósł 0,3% PKB. W latach dziewięćdziesiątych XX wieku inflacja w Hiszpanii utrzymywała się na dość wysokim poziomie wynoszącym 6,7% w 1990 r. oraz 5,9% w latach Wynikało to przede wszystkim z szybkiego tempa wzrostu plac. W kolejnym roku nastąpił spadek tempa wzrostu cen o ponad 1 punkt procentowy, a wynikało to głównie z panującej wówczas recesji. W późniejszych latach - aż do 1996 r. - nie odnotowano postępu w obniżaniu inflacji. Proces dezinflacji w Hiszpanii rozpoczął się w 1996 r. Wzrost cen był znacznie niższy, niż wartość referencyjna, która w 1997 r. wynosiła 1,8% i Hiszpania zdołała spełnić inflacyjne kryterium konwergencji. Dodatkowym źródłem nierównowagi w warunkach integracji walutowej była również nadmierna ekspansja kredytowa, a przykładem gospodarek, które jej doświadczyły były właśnie Grecja, Irlandia, Hiszpania i Portugalia. Mechanizm ekspansji kredytowej w tych krajach miał swój początek w spadku inflacji i konwergencji stóp procentowych, co doprowadziło do wzrostu kredytów zarówno od strony popytowej (wzrost skłonności i zdolności podmiotów prywatnych do ich zaciągania), jak i podażowej (wzrost zdolności banków do refinansowania krajowej akcji kredytowej za granicą, rozluźnienie polityki pieniężnej prowadzące do uwolnienia środków finansowych) 35. Dynamicznie rozwijały się rynki finansowe i wprowadzano nowe produkty finansowe (dogodne oferty kredytowe szczególnie w segmencie kredytów hipotecznych). Efektem wzrostu zobowiązań finansowych i spadku stopy oszczędności był wzrost relacji kredytów do oszczędności i spadek oszczędności netto gospodarstw domowych. W Irlandii główne instytucje finansowe zanotowały w latach co najmniej 25% wzrost udzielanych kredytów. Można również wskazać przykłady banków, których ekspozycja względem nieruchomości komercyjnych (jako odsetek ogółu udzielonych kredytów) przekraczała 70%. Ponadto, wskaźnik LTV dla nowych kredytów systematycznie 35 J. Berg i in.: The Bank Lending Survey for the Euro Area. ECB, Occasional Paper Series 2005, s

21 wzrastał i w 2007 roku już 60% kredytów mieszkaniowych charakteryzowało się jego wartością powyżej 90%, a dla 25% z nich wskaźnik ten wynosił 100%. Dla odmiany, wskaźnik kredytów do depozytów dla systemu bankowego w Irlandii osiągnął poziom około 220% w 2008 roku (dla porównania, wskaźnik ten wynosił około 170% w 2004 roku) 36. W Hiszpanii na stymulowanie akcji kredytowej miało wpływ kilka czynników, które wystąpiły na skutek bezpośredni i pośredni przyjęcia euro oraz w wyniku powiązanej z tym integracji rynków finansowych: - obniżenie stóp procentowych (o niemal 4 punkty procentowe), - silny wzrost popytu wewnętrznego - wzrost cen nieruchomości, - nadmierny rozwój sektora budownictwa i nieruchomości, - napływ kapitału zagranicznego, skierowany na rynek nieruchomości, - obniżanie przez banki standardów oceny ryzyka, udzielanie wyższych kredytów. Co ciekawe, w Hiszpanii nie można mówić o nadużywaniu przez banki narzędzia jakim jest sekurytyzacja; Innym instrumentem, który pośrednio przyczynił się do ograniczenia negatywnych skutków zawirowań na hiszpańskim rynku finansowym wywołanych ostatnim kryzysem finansowym, był specyficzny mechanizm sekurytyzacji. Znacząco różnił się od mechanizmów stosowanych w pozostałych krajach Unii Europejskiej. Wynikało to zarówno z odmiennych zdecydowanie bardziej konserwatywnych rozwiązań prawnych, jak i z uwarunkowań praktycznych, które ograniczały atrakcyjność transferu aktywów poza bilans banku według popularnego na świecie modelu originate-to-sell. Sekurytyzacja jest narzędziem zarządzania ryzykiem, który poprzez transfer aktywów do innych podmiotów zmniejsza ekspozycję kredytową banku i w efekcie umożliwia dalszą ekspansję kredytową bez zwiększenia jego bazy kapitałowej. Tymczasem w Hiszpanii wykorzystywano ją raczej jako instrument finansowania. Prawne ramy dla sekurytyzacji w Hiszpanii od początku cechowało podejście ostrożne, co miało związek 36 R. Woreta, R. Sankowski, P. Sepielak, Materiały i Opracowania Urzędu Komisji Nadzoru Finansowego, Źródła narastania akcji kredytowej w warunkach integracji walutowej, Przyczyny Boomów Kredytowych w Irlandii, Hiszpanii i Portugalii, Warszawa, Agencja Reklamowo-Wydawnicza A.Grzegorczyk: 2010, str

22 z doświadczeniami kryzysu bankowego na przełomie lat 70. i Skutki kryzysu finansowo-gospodarczego dla finansów publicznych krajów PIGS i procesy dostosowawcze w tych gospodarkach Kryzys finansowy pojawił się w gospodarce europejskiej w drugiej połowie 2008 r. Stopniowo pogłębiał się i wpływał jednocześnie na gospodarki krajów w strefie euro, jak i całej Unii. Miał być dość szybko zwalczony, niestety w wyniku niedoskonałości instytucjonalnych i braku skutecznych mechanizmów przeciwdziałania i reform na poziomie unijnym, jak i braku utrzymywania przez państwa członkowskie dyscypliny wskaźników konwergencji, nabierał coraz większych rozmiarów przyczyniając się do długotrwałej stagnacji gospodarczej wewnątrz UE, co odbijało się się na finansach publicznych i ujawniło słabe punkty strefy euro. 38. Jako początek kryzysu uznaje się symbolicznie bankructwo banku Lehman Brothers w 2008 roku, jednak większość badaczy zgadza się, że rozpoczął się już w 2007 roku i wynikał z przegrzania gospodarki Stanów Zjednoczonych oraz nieudolnych prób i metod jej pobudzania, w tym poprzez uruchomienie nadmiernego boomu kredytowego. 39 Ponieważ światowe rynki finansowe są silnie zintegrowane napięcia te szybko przeniosły się do innych części świata, w tym do Europy. Pogorszenie się koniunktury światowej oraz zaburzenia światowego systemu finansowego niewątpliwie przyczyniły się do recesji strefy euro, jednak nie można określić ich jako obecne źródła problemów. 40 Jako praprzyczynę, która przyczyniła się do powstania kolejnych źródeł kryzysu, uznać należy brak spełnienia przez strefę euro podstawowych warunków funkcjonowania optymalnego obszaru walutowego. Dziesiątki lat funkcjonowania 37 R. Woreta, R. Sankowski, P. Sepielak, Materiały i Opracowania.op.cit., s M. Gasz, Źródła niestabilności gospodarczej państw strefy euro w warunkach kryzysu, Uniwersytet Ekonomiczny we Wrocławiu, Wrocław 2012, s M. Rosińska-Bukowska, Kryzys w strefie euro- wybrane aspekty makro- i mikroekonomiczne, Acta Universitatis Lodziensis, Folia Oeconomica, nr 273, 2012, s NBP, Kryzys w strefie euro. Przyczyny, przebieg i perspektywy jego rozwiązania, Warszawa 2013 s dostęp 30 kwietnia 2016 r. 21

23 pokazały, że kryteria te nie były spełnione przez UGiW już w momencie jej tworzenia, a część państw posiadała małą zdolność do radzenia sobie ze wstrząsami gospodarczymi poprzez niską konkurencyjność i brak odpowiednich regulacji i instytucji. 41 Jak wspomniano we wstępie niniejszej pracy globalny kryzys finansowy szczególnie mocno dotknął kraje PIGS, w których wzrost gospodarczy silnie zależał od sektorów budowlanego i usług finansowanych oraz od importu oszczędności z pozostałych państw strefy euro (głównie z Niemiec). W państwach tych recesja była wyjątkowo głęboka, gdyż pogorszenie kondycji gospodarstw domowych oraz zatrzymanie procesu dalszego zadłużania wywołało kryzys i bankructwa wielu deweloperów. W tej sytuacji naturalną konsekwencją było znaczne pogorszenie stanów budżetów państwowych. 42 Stopa wzrostu PKB osiągnięta przez strefę euro w 2009 roku była niższa o 4% od osiągniętej w 2007 roku. Tak też w krajach, które wcześniej notowały boom inwestycyjny, tj. Irlandia, Hiszpania, Grecja najsilniej obniżyły się nakłady inwestycyjne i rynek budowlany załamał się. W strefie euro negatywny szok popytowy nałożył się na systematycznie narastające różnice konkurencyjności poszczególnych krajów członkowskich. Kraje PIGS miały szybko rosnące jednostkowe koszty pracy. Doprowadziło to do pogorszenia ich pozycji konkurencyjnej w okresie przedkryzysowym, a także do zmniejszenia udziału w eksporcie światowym i europejskim. Skutkiem tego było ciągłe narastanie deficytów obrotów bieżących w tych krajach. 43 Bardzo ważnym miernikiem stanu gospodarki i pozycji państw jest sytuacja w handlu zagranicznym. W 2007 roku kraje PIGS posiadały duży deficyt salda obrotów bieżących przekraczający nawet 10% PKB. W 2009 roku nierównowaga pomiędzy eksportem a importem zmniejszyła się, a intensywną poprawę zaobserwować można było głównie w Hiszpanii i Irlandii. Było to jednak wynikiem wzrostu importu i popytu wewnętrznego, a nie wynikiem poprawy konkurencyjności eksportu. W pierwszej dekadzie istnienia euro nie udało się trwale zmniejszyć zadłużenia i deficytu budżetowego do poziomu wartości określonych w Traktacie z Maastricht 41 N. Białek, Przyczyny wybuchu kryzysu strefy euro: rola polityki monetarnej USA oraz Europejskiego Banku Centralnego, WSIiZ Working Papers, No7, January 2014, s L. Skiba, Polityka...op. cit. s P. Albiński, Kryzys a polityka stabilizacyjna w Unii Europejskiej, Oficyna Wydawnicza Szkoła Główna Handlowa w Warszawie, Warszawa 2012, s

24 (odpowiednio 60% i 3% PKB). Dług publiczny strefy euro, który w 1998 roku wynosił średnio 72,8% PKB zmniejszył się tylko do 66,2% PKB w roku 2007, a średni deficyt budżetowy kształtował się w tych latach na poziomie 1,9% PKB, pomimo korzystnych warunków makroekonomicznych umożliwiających silniejszą konsolidację budżetową. 44 W latach dług publiczny Eurolandu systematycznie wzrastał i przez cały okres przekraczał wartość referencyjną. Analizując kształtowanie się deficytu publicznego w tych latach należy zauważyć dwa trendy. W latach deficyt stale wzrastał: z poziomu -0,6% PKB (IV kwartał 2007r.), do wartości ponad dwukrotnie przekraczającej wartość referencyjną (I kwartał 2010 r.). Osiągnął on wtedy wartość największą w omawianym okresie i stanowił -6,6% PKB. 45 Tab.6. Saldo budżetowe w krajach PIGS i w strefie euro w latach (w% PKB) Kraj Portugalia -2,9-9,3-7,3-4,9-5,1-4,9-4,6-3,1 Irlandia -7,3-14,4-32,3-10,3-9,1-5,7-3,9-3,3 Grecja -9,4-15,4-9,6-7,4-7,6-12,2-9,7-2,1 Hiszpania -4,2-11,1-9,3-6,4-5,5-6,8-5,6-4,5 SE ,3-6 -4,1-2 -1,1-0,8-0,9 Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013, s oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s.174. Tab.7. Dług publiczny w krajach PIGS i w strefie euro w latach (w% PKB) Kraj Portugalia 71,7 83, ,1 125,8 129,7 130,2 124,4 Irlandia 44,5 64,8 92,1 111,2 111,7 123,2 109,7 107,1 Grecja 112,9 129,7 148,3 171,3 156, ,1 180,2 Hiszpania 40,2 53,9 61,5 69,2 84,4 92,1 97,7 100,4 SE-12 70, ,6 86,5 91,1 93,2 94,2 94 Źródło: Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2013, s oraz Komisja Europejska, European Economic Forecast, Spring 2015, s J-C Juncker, Przygotowania do kolejnych działań w zakresie lepszego zarządzania gospodarczego w strefie euro, Nieformalne posiedzenie Rady Europejskiej, Nota analityczna, 12, luty 2007, s EBC, Statistical Data Warehouse, dostęp 30 kwietnia 2016 r. 23

25 Dane umieszczone w tabeli 6 wskazują, że w momencie trwania kryzysu finansowego (2008 r.), deficyt budżetowy w żadnym kraju z grupy PIGS nie znajdował się na poziomie referencyjnym. W najgorszej sytuacji, jeżeli chodzi o saldo budżetowe, była Grecja 9,4% PKB przy średniej SE na poziomie 2%. Grecja również znacznie odstawała od pozostałych krajów pod względem wysokości długu publicznego, który w tym kraju wynosił wówczas (2008 r.) 112,9 % PKB i niestety stale rośnie. W najlepszej sytuacji znajdowała się Hiszpania i Irlandia, w których poziom długu publicznego był stosunkowo niewielki i wynosił odpowiednio 40,2 i 44,5 % PKB. Jednak w Hiszpanii zadłużenie prywatne było na wysokim poziomie. Kryzys nabierając coraz większych rozmiarów przyczyniał się do długotrwałej stagnacji gospodarczej wewnątrz UE odbijając się na finansach publicznych i pozostałych słabych punktach strefy euro, w tym na zatrudnieniu. 46 Bezrobocie jest bardzo ważnym miernikiem makroekonomicznym świadczącym o sytuacji gospodarczej i społecznej państwa. Niestety kryzys gospodarczy zwiększył bezrobocie, szczególnie słabych gospodarczo krajach SE i relatywnie dużym długu publicznym, czyli w krajach PIGS. Tab.8. Stopa bezrobocia w krajach PIGS i w strefie euro w latach 2007 i 2013 w % Kraj Zmiana Portugalia 8,5 16,5 (+) 8 Irlandia 5 13,6 (+) 8,6 Grecja 8 26,1 (+) 18,1 Hiszpania 8,8 26,2 (+) 17,4 Strefa Euro 7,4 12 (+) 4,6 Źródło: K. Hajder, Bezrobocie w Unii Europejskiej w świetle kryzysu gospodarczego lat , UAM, Poznań 2013, s.53. Rok 2010 przyniósł lekkie ożywienie w gospodarce europejskiej po prawie dwurocznej głębokiej recesji, po czym nastąpił kolejny wybuch drugiej fazy kryzysu w strefie euro, czego przyczyną była negatywna reakcja światowych rynków finansowych na 46 M. Gasz, Źródła niestabilności..op. cit.,, s