114t4'i, THE URBAN INSTITUTE 2100 M Street, NW Washington, DC (202) www urban org

Transkrypt

1 MOZLlWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPŁAT LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 114t4'i, Agencja RozwoJu Komunalnego oraz Program USAID Doradztwa dla Polski w Zakresie Finansowania Gospodarki Mieszkaniowej I Komunalnej EPE-0034-C , RFS 608 Opracowali Matthew D Glasser I Valen Marfltsln Research Triangle Instltute Research Triangle Park, NC przy wspołpracy Krzysztofa Crmury THE URBAN INSTITUTE 2100 M Street, NW Washington, DC (202) www urban org PazdZlernlk 1 996

2 MOZL/WE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKOW ORAZ OPŁAT LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE PRZEDMOWA Polskie samorządy szukają mozi!wości zwiększenia własnych dochow naleznych Im z tytułu podatkow, opłat I świadczeń Niniejsze opracowanre, poświęcone podatkom oraz opłatom lokalnym I komunalnym obecnre stosowanym przez organy samorządowe w krajach OECD, ma na celu zapoznanie stron z roznyml rozwiązanrami Zwrocono Się do nas z prośbą o przeprowadzenre oceny mozl!woścl zastosowania mektorych z tych rozwiązań w Polsce OECD grupuje panstwa bardzo zroznlcowane pod względem połozenla geograficznego I stanu gospodarki od wysoko rozwiniętych krajow, takich Jak Stany Zjednoczone, Japonia czy kraje członkowskie UnII EuropeJskieJ, do państw budujących dopiero gospodarkę rynkową, takich jak Węgry, Czechy czy tez Polska, ktora 'Nłaśnle dołączyła do grona państw OECD jako 28 członek tej organlzacji 1 Dostępna literatura na temat opłat I ŚWiadczeń na rzecz samorządow W krajach OECD ma charakter statystyczny, a nie analityczny Więcej opracowan poświęcono podatkom naleznym samorządom lokalnym Opracowanie to przygotowano z myślą o warsztacie, ktorego tematem jest wskazanie, na podstawie międzynarodowych doświadczeń, nowych lub nie dostatecznie wykorzystywanych zrodeł dochodow polskich gmin Celem opracowanra Jest wskazanie ograniczonej liczby tych podatkow I opłat, ktore mogą potencjalnie stanowić powazne zrodło dochodow I ktore mogą zostać zastosowane w najblrzszej przyszłości Jest to temat bardzo szeroki I brak tu oczywistych rozwlązan Nawet po osiągnięciu porozumienia w sprawach polityki pozostanie Wiele do zrobienia w zakresie określonych podatkow, opłat I ŚWiadczeń oraz Ich powiązań W ramach całego systemu WSTĘP Na całym ŚWieCie Jednostki samorządowe są finansowane z własnych zrodeł oraz z dotacji I subwencji przekazywanych przez rozne szczeble administracji rządowej Głowne zrodła dochodow samorządow lokalnych w wybranych państwach OECD porownano w tabelach przedstawionych w Załączniku 1 oraz na wykresach (ZałąCZnik 2) DotaCje I subwencje stanowią W WiękSZOŚCI państw OECD od 30 do 40% dochodow samorządow lokalnych W nlektorych krajach (Holandia I Wielka Brytania) ponad 70% lokalnych dochodow pochodzi z dotacji I subwencji, podczas gdy W kilku Innych panstwach (Austrra I Szwecja) one mniej nlz 20% tych dochodow Zakres mnrejszego opracowanra W zasadzie nie obejmuje dotacji I subwencji, Jednak w Załącznikach 1 12 przedstawiono rownrez dane na temat tych zrodeł finansowania stanowią Panstwa czlonkowskje OECD to AustralIa Austna Belgia, Kanada, Czechy Danra FInlandIa FranCja NIemcy GreCja Węgry Islandia Irlandia Włochy Japonra Luksemburg Meksyk HolandIa Nowa ZelandIa NorwegIa Polska, Portugalia Hlszpanra Szwecja SzwaJcarra TurCja Wielka Brytania I Stany Zjednoczone

3 2 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE ~ FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ... Głownym przedmiotem opracowania są zrodła dochodow własnych samorządow lokalnych, ktore obejmują przede wszystkim (a) opiaty komunalne I loka/n e oraz (b) podatki Granica między tymi rodzajami dochodów Jest płynna, przy czym pierwsza z powyzszych kategorii dotyczy z reguły opłat za korzystanie z określonych usług oraz za określone efekty uboczne, podczas gdy druga kategoria obejmuje wpływy od ogołu mleszkańcow, z których finansowane są ogolne potrzeby Jednostek samorządowych W WiękSZOŚCI państw wpływy z podatkow przewyzszają dochody samorządow lokalnych z tytułu opłat komunalnych I lokalnych W niektórych krajach (w JaponII I w TurcJI) wszystkie dochody samorządow lokalnych pochodzą z podatkow W niewielu krajach OECD dochody kapttabwe (pochodzące ze sprzedazy środkow trwałych lub z dotacji pozarządowych) stanowią od 5 do 6% dochodow lokalnych Z reguły dotyczy to tych państw, w ktorych prywatyzacja składników majątku komunalnego przynosi Jednorazowe dochody, Jak to ma miejsce w Czechach, HolandII czy w Niemczech Biorąc pod uwagę cztery powyzsze źródła dochodów lokalnych - a WięC dotacje, opłaty komunalne I lokalne oraz wpływy kapitałowe, struktura dochodow Jest W Polsce zbllzona do struktury typowych państw OECD, takich Jak Niemcy, Francja czy Stany Zjednoczone, a takze do struktury dochodow w gospodarkach poddanych procesowi transformacji (jak na przykład Czechy) WystępUją Jednak I roznice, których nie odzwierciedlają dane statystyczne Wielkość I struktura dochodow samorządow lokalnych ma Isłotne znaczenre, Jednak rownre Istotna moze SIę okazać sprawowana lokalnie kontrola nad dochodami Skuteczność działania samorządow lokalnych I Ich zdolność do reagowania na potrzeby I oczeklwanra mleszkańcow są w powaznym stopniu uzaleznlone od tego, czy mają one wpływ na wysokość stopy podatkowej, opłat komunalnych I lokalnych Rozwlązanre polegające na przekazywaniu gminom CZęŚCI wpływow, tak jak to ma miejsce w Polsce w odniesieniu do podatku dochodowego od osob fizycznych I prawnych, gdzie rząd centralny decyduje o wysokości kwot przekazywanych gminom, Jest w gruncie rzeczy formą dotacji, a nie podatkiem lokalnym Natomiast w tych krajach, gdzie samorządy są uprawnione do samodzielnego ustalanra wysokości stop podatkowych, mogą one skutecznrej reagować na lokalne uwarunkowanra I uwzględnrać miejscowe preferencje System długoterminowych kredytow na realizację inwestycji Infrastrukturalnych moze rozwinąć Się tam, gdzie samorządy lokalne sprawują kontrolę nad dochodami, przy stabilnym I przewidywalnym poziomie dochodow Kryteria analizy Z doświadczeń międzynarodowych wynika, ze wszystkie podatki, opłaty I śwladczenra mozna oceniać na podstawie następujących czterech kryterrow EfektywnośÓ3konomlczna W Jakim stopniu dany podatek, opłata komunalna lub lokalna stwarza lub eliminuje nrepoządane wypaczenra dotyczące wydatkowanra dochodow? I przeciwnre, czy dany podatek, opłata lub świadczenie zapewnia poządaną redystrybucję? Sprawiedliwość społeczna w Jakim stopnru clęzar opłat ponoszą CI, ktorzy mogą Im najlepiej podołać, czy tez CI, ktorych postępowanre stwarza koszty, ktore muszą ponosić Innr? Wymkl Jaka Jest wysokość osiąganych dochodow, czy są one stabilne I rosnące?

4 ~ MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T..",. LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 3 AdmmIstracja Jaki jest stopień złozoności administracji danego podatku, opłaty komunalnej lub lokalnej I jakle są jej koszty? Kontekst Polski Poznanie rozwiązań przyjętych w Innych państwach OECD ma wprawdzie duze znaczenie, jednak nie mozna Ich przenosić bez zmian do Innych krajow Decyzja o Ich zastosowaniu w Polsce musi opierać Się na rozpoznaniu następujących uwarunkowań Zakres usług zapewmanych przez polskie gmmy Usługi zapewniane przez rozne szczeble administracji rządowej I samorządowej są rozne w poszczegolnych krajach I Ich zakres zmienia Się z czasem 2 Rozne ZObOWiązania związane z usługą wymagają zapewnienia dochodowokreślonego typu I w niezbędnej wysokości Na całym ŚWieCie obserwuje Się tendencję polegającą na decentrahzacjl usług, przy czym samorządy lokalne przyjmują na siebie coraz WIęcej obow1ązkow ZWIązanych z zapewnieniem usług Z JakIch zrodel dochodu są obecme fmansowane usługi komunalne Nalezy rozpoznać zrodła dochodow wykorzystywanych do finansowania kosztow eksploatacji I konserwacji oraz zrodła dochodow, z ktorych finansuje Się koszty wymiany lub rozbudowy oblektow Nalezy przeanahzować mechanizmy odzyskiwania nakładow W obu powyzszych dziedzinach W wielu krajach, w tym nawet w stosunkowo wysoko rozwiniętych gospodarkach zachodnioeuropejskich, nie jest mozhwe odzyskanie wszystkich kosztow, gdyz nie przeprowadza Się analizy wszystkich kosztow związanych ze ŚWiadczeniem danej usługi Jakle są obecne dochody polskich gmm I jak są one wykorzystywane W wlększoscl państw OECD samorządy lokalne mają do dyspozycji tylko Jedno lub dwa zasadnicze zrodła dochodu oraz wiele Innych zrodeł o mniejszym znaczeniu, kto ryc h jednak nie mozna lekcewazyć W większości krajow samorządy lokalne obowiązuje wiele ograniczeń w zakresie nakładanych przez nie obclązeń podatkowych oraz opłat komunalnych I lokalnych KOnieczne jest rozpoznanie charakteru tych ograniczen oraz Ich wpływu na politykę podatkową I ceny usług Niniejsze opracowanie składa Się z dwoch CZęŚCI W pierwszej częśclomowlono rozwiązania W zakresie opłat lokalnych, natomiast w CZęŚCI drugiej rozwiązania W zakresie podatkow lokalnych Oble CZęŚCI poprzedza tabela przedstawiająca nlektore problemy związane z kazdym zrodłem dochodu Tabela ta moze posłuzyć jako punkt WYJścia do dyskusji 2 Usługi zapewmane na poziomie lokalnym mogą nie być uwzględniane w lokalnych budzetach Jezell swladczą Je specjalne Jednostki lub przedsiębiorstwa Jednostki takle mogą być całkowicie lub CZęŚCIOWO nlezalezne od samorządu Budzet gminy moze uwzględniać Jedynie dotacje do tych Jednostek lub przynoszone przez nie zyski

5 Wyniki wzrost LOKALNE ZRÓDŁA Efektywność Sprawiedliwość wpływów lub zwrot Zastosowanie Możliwe PRZYCHODÓW ekonomiczna społeczna kosztów Administracja w Polsce? usprawnienia -~ Podatki Podatek od nieruchomości negatywna mewielka stosunkowo dobre stosunkowo tak mozna zastąpić nahczany od powlerzchm prosta podatkiem lokalnym Podatek od nieruchomość obojętna dobra dobre ZWiększona stosunkowo me nahczany od wartości płynność złozona Dopłata do podatku obojętna dobra dobre stosunkowo me mozhwa dochodowego prosta decentralizacja decyzji o stawce podatku :JJ Podatek od środków pozytywna dobra dobre stosunkowo me na poziomie można uwzględnić ~ transportu pahwo ujmuje prosta lokalnym element lokalny <: CI)"1J dodatkowe OJ:) koszty ~g Podatek od środków pozytywna zalezy od podstawy dobre stosunkowo tak wysokość mozna ~~ transportu opłaty roczne ujmuje prosta uzależnić od G)~ dodatkowe wartości a nie od oc: CI)~ koszty pojemności silnika (30 VAT obojętna zalezy od zwolnień dobre stosunkowo me na szczeblu można by dodać ~o 1I0 złożona lokalnym element lokalny Podatek od luksusu (np od prawdopodobni dobra dobre stosunkowo me na poziomie można uwzględnić alkoholu, wyrobów e pozytywna prosta lokalnym element lokalny m tytoniowych) Podatki od uslug hotelarskich prawdopodobni dobra dobre stosunkowo me (wyjąwszy ~~ e pozytywna prosta opłaty (1) klimatyczne) ~O c...: f;; Podatki od działalności prawdopodobni dobra dobre stosunkowo nie -'" rozrywkowe) (np kluby nocne e pozytywna prosta choć O~ kina I teatry) bardziej ~~ zlozona mz w ~?\ przypadku r-1g hoteli <:CI) ~n; tł. ~~ ~~ ~~ "'-

6 Wyniki wzrost LOKALNE ZRÓDlA Efektywność Sprawiedliwość wpływów lub zwrot Zastosowanie Możliwe PRZYCHODOW ekonomiczna społeczna kosztow Administracja w Polsce? usprawnienia r-3:: Opłaty I świadczenia ~~ r- - Opłaty za usługi uzytecznoścl pozytywna dobra w teorii możliwe Jest prosta choć tak tak ~~ doi publicznej odzyskanie analiza moze :r::o wszystkich okazać Się nakładów przy złazona zachowaniu dotacji celowych ~~ Opiaty za inwestycje pozytywna dobra w teorii możliwy prosta analiza w tak r-):; ~~ użyteczności publicznej zwrot wszystkich złożona ograniczonym kosztów zakresie 2i :r:~ Czynsze za lokale mieszkalne pozytywna uzależniona od w teorii możliwe jest prosta analiza w najlepszym tak ~~ \)m dotacji udzielanych odzyskanie złozona przypadku Oen na podstawie wszystkich możliwy Jest r-n; en\) potrzeb nakładów przy Jedynie zwrot ()O lł~1 ~~ ~~ zachowaniu dotacji kosztów mo :b celowych eksploatacyjnyc ;t h O- Czynsze za lokale uzytkowe pozytywna dobra obecnie zwrot stosunkowo tak nie przewiduje Się kosztów plus zysk prosta Usuwanie odpadów stałych pozytywna dobra w najlepszym razie stosunkowo tak nie O opłaty za wywóz częściowy zwrot prosta kosztów ~ -i Usuwanie odpadów stałych pozytywna dobra mozllwość zwrotu prosta brak danych opiaty za składowanie na wszystkich kosztów wysypisku Opiaty za przejazd pozytywna zmmejsza Się w Prawdopodobny prosta tak nie przewiduje Się miarę wzrostu częściowy zwrot wysokości opiat kosztów ~ O ~ Opiaty parkingowe pozytywna dobra zwrot kosztów I Inne prosta lecz do pewnego tak korzyści społeczne moze okazać stopnia Się kosztowna I c.n

7 Wyniki wzrost LOKALNE ZRÓDŁA Efektywność Sprawiedliwość wpływów lub zwrot Zastosowanie Możliwe PRZYCHODÓW ekonomiczna społeczna koszlów Administracja w Polsce? usprawnienia.0> Opłaty I świadczenia Opłaty drogowe pozytywna zmniejsza Się w mozllwość zwrotu prosta lecz proponowane miarę wzrostu wszystkich kosztów uzaleznlona od wysokości opłat układu przestrzennego Opłaty za wjazd do stref pozytywna dobra zwrot kosztów I Inne stosunkowo nie zastrzezonych korzyści społeczne prosta Opłaty za korzystanie z pozytywna niewielka CZęŚCIOwy zwrot prosta brak danych być moze placówek oświatowych kosztów :rj Opłaty za korzystanie z pozytywna niewielka CZęŚCIOwy zwrot prosta nie ~ placówek słuzby zdrowia kosztów ~ CI) 1) O)) Opłaty za wstęp pozytywna zalezy od Imprezy CZęŚCIOwy zwrot prosta tak brak danych kosztów ~2 ~~ Opłaty z tytułu potrzeb pozytywna dobra możliwy zwrot raczej złozona negocjowane ):O~ Inwestycyjnych (Impact tee) wszystkich kosztów Indywidualnie 8c: CI)~ Opłaty z tytułu nakładów pozytywna dobra mozllwy zwrot raczej złozona Ropłaty być moze ~5 kapitałowych wszystkich kosztów adjaceńskle" są ~tj w pewnym ))0 stopniu zbliżone ~~ Opłaty z tytułu ulepszeń pozytywna dobra możliwy zwrot zależy od Ropłaty być może m wszystkich kosztów rodzaju adjaceńskle" są ulepszenia w pewnym ~):O ~tj ~~ stopniu zbliżone -~ 01) ~O t..:~ ;;~ O~ ~~ ):O~ r-ill ~CI) ~fii ł~1

8 ~ MOZL/WE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T ~ LOKALNYCH / KOMUNALNYCH W POLSCE 7 OPŁATY KOMUNALNE I LOKALNE NA RZECZ SAMORZĄDOW LOKALNYCH Opłaty komunalne I lokalne z tytułu określonych usług mogą odclązyć budzet ogolnych dochodow gminy przez pokrycie niektórych wydatkow z określonych celowych strumieni dochodow Dochody uzyskane z wpłat wnoszonych przez odbiorców danej usługi, osob odnoszących z tego tytułu korzyści lub stwarzających zapotrzebowanie na daną usługę tworzą odrębny, wyraznie określony I zabezpieczony strumień dochodow, które mozna przeznaczyć na opłacenie kosztow takiej usługi WprawdZie podatki w dalszym ciągu stanowią głowne Zrodło dochodow samorządow lokalnych w większości państw OECD, to jednak na całym ŚWiecie widoczna jest tendencja do zmniejszenia roll dochodow z podatkow ogólnych na rzecz wpływow z tytułu opłat komunalnych I lokalnych System opłat od uzytkownlkow za zapewnioną usługę postrzegany jest jako sprawiedliwy społecznie, dlatego tez nowe lub zwiększone opłaty komunalne I lokalne z tytułu określonych usług mleszkancy często przyjmują z mniejszym oporem, nlz nowe lub wyzsze podatki Ponadto opłaty od uzytkownlkow nie stanowią bezpośredniej konkurencji dla Zródeł dochodu administracji rządowej, tak WIęC rząd moze chętniej wyrazać zgodę na upowaznlenle gmin do ustalania wysokości opłat, nlz na prowadzenie własnej polityki w zakresie podatkow lokalnych, ktore mogą stanowi c konkurencję dla dochodow budzetu centralnego W krajach OECD stosowane są najczęściej następujące opłaty Opłaty od uzytkowmkow Opłaty uzytkownrkow przenoszą na uzytkownlka lub osobę odnoszącą korzyscl z danej usługi wszystkie lub część kosztow związanych z zapewnieniem usługi Polskie gminy stosują JUz opłaty za WIele usług, Jednak rzadko wystarczają one do pokrycia wszystkich kosztow, zwłaszcza w odniesieniu do nakładow Inwestycyjnych Jednym z mozhwych sposobow zwiększenia dochodow I poprawy sytuacji finansowej polskich gmin Jest zwiększenie stopnia pokrycia wszystkich kosztow zapewnienia usługi przez nalezne opłaty 3 Zalety ZWIązane z czerpaniem dochodow z opłat od uzytkownlkow są następujące (1) opłaty te wpływają na poprawę efektywności systemu usług, (2) są postrzegane jako "sprawledllwsze", nlz podatki ogolne, oraz (3) opłaty nie stanowią bezpośredniej konkurencji dla dochodow budzetu centralnego Problemy natury administracyjnej to (1) określenie optymalnych stawek oraz (2) konrecznośc uwzględnienia zwolnień lub alternatywnych rozwiązań dla ubozszych mleszkancow, ktorym dana usługa jest potrzebna, a ktorzy nie są w stanie opłacić pełnych stawek 3 (Zgodnie z uzyskanymi InformaCJami Urząd Antymonopolowy zadecydował ze komunalne przedsiębiorstwa usługowe me mogą uwzględniać zwrotu nakładów inwestycyjnych w naliczanych opłatach - do sprawdzenia) W uzasadnieniu tej decyzji Urząd stwierdził ze mieszkańcy gminy JUZ wcześniej pokryli poniesione nakłady płacąc podatki, tak WIęc włączenie tych kosztow do opłat byłoby rownoznaczne z wymuszaniem podwojnej zapłaty Decyzja ta Jest sprzeczna z OboWIązUjącą w WIękSZOŚCI państw OECD zasadą zwrotu wszystkich kosztow zgodnie z ktorą uzytl<owmcy opłacają koszty nakładow inwestycyjnych lub remontow w czasie korzystania z usługi Nałezy WięC raczej powołać specjalne organy regulujące skomplikowane zagadnienia związane z naliczaniem opłat za usługi komunalne nlz pozostawiać te problemy w gestii organu który Jednoczesnie zajmuje Się problemami organizacji komercyjnych I praktykami monopolistycznymi osob prawnych

9 8 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE ~ FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ" Zdaniem ekonomlstow ceny usług nalezy ustalać na podstawie krotkotermlnowego kosztu marginalnego, tzn kosztu wytworzenia kazdej dodatkowej Jednostki danej usługi Rozwiązanie to zapewnia największe korzyści dla całej społeczności - W przypadku naliczenia opłaty powyzej kosztow wytworzenia usługi nie mogliby z niej korzystać wszyscy CI, ktorzy mogą opłacić rzeczywisty koszt usługi W przypadku ustalenia stawek ponlzej kosztow wytworzenia usług mieszkańcy (a WięC całe społeczeństwo) korzystają z usług W większym stopniu nlz W przypadku gdyby musieli oni opłacić Ich rzeczywisty koszt W sytuacji, gdy uzytkownlcy mogą korzystać z usługi nie opłacając wszystkich Jej kosztow, nie opłacone koszty muszą ponosić mnl mieszkańcy W większości państw OECD dązy Się do ustalama opłat w tej samej wysokości dla wszystkich odblorcow oraz dla wszystkich poziomów zapotrzebowania, chyba ze występują Istotne roznice w wysokości kosztow usługi (np nie kto re obszary zaopatrywane w wodę lub obsługiwane przez system kanalizacji mogą wymagać budowy specjalnych przepompowni) lub przyjęta polityka zakłada zastosowanie sygnałow cenowych, aby promować określone zachowania odblorcow (np wyzsze stawki ograniczające zuzycle wody przy jednoczesnym zapewnieniu wszystkim uzytkownlkom zadowalającego poziomu USługi, zgodnie z załozenlaml przyjętej polityki) Ceny mogą rownlez zmieniać Się okresowo, aby uwzględnić wyzsze koszty zapewnienia usługi podczas sezonowego lub dobowego szczytu zapotrzebowania, a takze aby ograniczyć pobor w tych okresach To ogolne rozwiązanie stosuje Się zarówno do opłat za eksploatację I utrzymanie systemu, jak I do nakładow mwestycyjnych niezbędnych do jego rozbudowy Opiaty za usługi Są to opłaty wnoszone przez uzytkownlkow co miesiąc lub w Innych ustalonych okresach czasu (na przykład opłaty za wodę lub odprowadzenie śclekow), względnie podczas korzystania z danej usługi (np opłaty za przejazd autobusem, opłaty za korzystanie z płatnych drog lub mostow) Wysokość opłat Jest często uzaleznlona od WielkOŚCI zuzycla W sytuacji Idealnej wysokość stawek powinna odzwierciedlać rzeczywisty koszt matenałów, płac, zasobow I urządzeń niezbędnych do wytworzenia danej usługi oraz odpisy amortyzacyjne z tytułu dekapitalizacji środkow trwałych Opiaty kapitalowe W przypadku Wielu usług nakłady Inwestycyjne poniesione przez gminę w ZWiązku z zapewnieniem danej usługi mogą zostać spłacone przez potencjalnych uzytkownrkow lub osoby korzystające z tej usługi POnlzej omowiono przykłady opłat za realizację lub udostępnienie usługi Te osoby, dla ktorych konieczna jest rozbudowa systemu, mogą zostać obclązone proporcjonalną CZęŚCią nakładow inwestycyjnych W przypadku Wielu usług, jak np wodociągi I kanalizacja, moce systernow komunalnych mozna ZWIększyć w sposób racjonalny Jedynie w ramach etapow o duzej skali inwestycji Dlatego tez mogą wystąpić nadmiary mocy bezpośrednio po oddaniu nowego odcinka do eksploatacji, względnie braki mocy przed rozpoczęciem robot, bądz tez oble te sytuacje Jednocześnie W sytuacji Idealnej gmina powinna oddac kazdy nowy odcinek dokładnie w terminie, co wymaga jednak precyzyjnego zaplanowania robot Nlezaleznle od samego kosztu nakładow inwestycyjnych, opłaty kapitałowe mogą uwzględniać koszt odsetek I Inne koszty finansowania inwestycji

10 = MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T """ LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 9 Przykłady opłat od uzytkownlkow I opłat z tytułu obclązenla Infrastruktury (Impact fees) Opłaty od uzytkownlków We wszystkich państwach OECD odbiorcy większości usług komunalnych wnoszą nlektore rodzaje opłat, dotyczy to systernow zaopatrzenia w wodę, kanalizacji, elektryczności, telefonow, centralnego ogrzewania I ciepłej wody W większości państw przyjęto załozenle, ze opłaty powinny zapewniać zwrot wszystkich kosztów Czasem stosowane są odrębne zasady naliczania opłat uwzględniające spłatę nakładów Inwestycyjnych Zdarza Się rownlez, ze wymagana jest jednorazowa wpłata z tytułu nakładow Inwestycyjnych oraz kosztow eksploatacji I utrzymania systemu W przypadku kazdej usługi komunalnej ustalanie ceny jest procesem złozonym, a ekonomiści I organy regulacyjne poświęcają wiele czasu I energii na opracowanie I doskonalenie metod ustalania ceny W Polsce odbiorcy większości usług komunalnych nie opłacają wszystkich kosztow, w tym nawet kosztow eksploatacji Jedynym wyjątkiem od tej zasady jest zaopatrzenie w energię elektryczną, ktore nie Jest tu usługą lokalną Gminy niechętnie zwiększają wysokość opłat od uzytkownlkow, nawet Jezell są do tego upowaznlone Moze to WYnikać z następujących przyczyn (a) koszt polityczny związany z decyzjami wyborcow, (b) chęć zainteresowania gminą nowych Inwestorow I Innych sektorow, lub (c) Istniejące rozwiązania strukturalne, ktore umozllwlają pokrycie strat z funduszy centralnych Nalezy starannie rozpoznać przyczyny tego stanu rzeczy" Czynsze W WIękSZOŚCI państw OECD zasoby budownictwa komunalnego są znacznie mniejsze nlz w Polsce Tam, gdzie Istnieją budynki komunalne, czynsze są często dotowane - opłaty od uzytkownlkow nie obejmują wszystkich kosztow eksploatacji I konserwacji budynku, w tym rownlez kosztowokresowych remontow kapitalnych Jednak w większości krajow OECD Jedynie najbardziej potrzebujący mogą ubiegać Się o mozllwość zamieszkania w takich dotowanych lokalach Podania rozpatrywane są na podstawie specjalnych testowopracowanych z myślą o ocenie rzeczywistych potrzeb Coraz powszechnie] stosowane Jest rozwiązanie alternatywne polegające na naliczaniu wszystkich kosztow, przy jednoczesnym zapewnieniu zaslłkow mieszkaniowych tym osobom, ktore nie są w stanie opłacić wszystkich kosztow Program ten moze przynieść Większe dochody, nlz polityka powszechnych dotacji W wlększoscl państw OECD samorządy nie posiadają duzej liczby lokali handlowych lub produkcyjnych Jednak w okresie przekształceń gospodarczych zachodzących w krajach Europy Srodkowej I Wschodniej, gdzie w dalszym ciągu przewaza własność państwa, z reguły przyjmuje Się, ze opłaty od uzytkownlkow powinny zapewnić przynajmniej zwrot wszystkich kosztow eksploatacji oraz napraw blezących I remontow kapitalnych W warunkach gospodarki rynkowej lokale te mogą przynosić spore zyski, przynajmniej do czasu zaistnienia powaznej konkurencji w wyniku działania mechanlzmow rynkowych Opłaty za zbieranie I składowanie odpadów stałych PozycJa ta moze obejmowac opłaty wnoszone przez mleszkancow I osoby prawne oraz opłaty za składowanie odpadow stałych naliczane przedsiębiorstwom oczyszczania miasta Opłaty te powinny w miarę mozhwoscl obejmować wszystkie koszty eksploatacji I konserwacji, jak rownlez stale rosnące koszty pozyskiwania nowych wysypisk lub Innych miejsc składowania odpadow Ze względu na 4 Ceny I koszty zaopatrzenia w wodę odprowadzenia śclekow wywozu śmieci I centralnego ogrzewania są przedmiotem analizy przygotowywanej obecnie w ramach finansowego ze środkow USAID projektu DGPA

11 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE: 10 FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ """ powszechne zalnteresowanre poprawą stanu sanrtarnego miast, w wielu państwach OECD gminy pokrywają część kosztow z dochodow ogolnych śmieci" We Francji opłaty za wywoz odpadów stałych są pobierane w formie "podatku od wywozu NieruchomoścI podlegające opodatkowaniu z tytułu podatku od budynkow I gruntów muszą wnosić te opłaty, nawet Jezell nieruchomość lub Jej właściciel są okresowo zwolnieni od obowiązku wnoszenia podatku od nieruchomości Władze samorządowe mogą Jednak zwolnić od tego podatku te obiekty przemysłowe, kto re nie korzystają z usług komunalnego systemu oczyszczania mlasta 5 Opłaty za przejazd środkami komunikacji miejskiej Na całym świecie opłaty za przejazd z zasady nie pokrywają wszystkich kosztow utrzymania systemow komunikacji masowej WyraZne dotacje celowe są z reguły nlzsze od dotacji ukrytych w POZYCJI "dochody I wydatki ogolne" Korzystame ze środkow komunikacji masowej pozwala na unikmęcie znacznych kosztow zewnętrznych, dlatego tez subwencje ogolne są powszechne w państwach OECD Opłaty parkingowe Opłaty parkingowe pobierane są za korzystanie z płatnych parkingoworaz za parkowanie na ulicach Poblerame tych ostatmch moze Się wiązać ze znacznymi kosztami, związanymi z instalacją parkometrów lub automatów do wydawania blletow l/lub z zatrudmenlem obsługi Jednak w duzych miastach opłaty parkingowe mogą z nadwyzką pokryć te koszty administracyjne, stanowiąc wazne Zrodło dochodow Ponadto mogą one okazać Się zbawienne, ograniczając skutki nadmiernego nasilema ruchu w centrum miast Opłaty za przejazd płatnymi drogami I mostami Mozllwość wprowadzenia płatnych odclnkow drog I mostow w bardzo duzym stopniu zalezy od uwarunkowań lokalnych, w tym od dostępności altematywnych drog dla klerowcow W braku Innych odpowiednich rozwiązań opłaty te mogą zapewmć zwrot kosztow budowy I utrzymania autostrad I mostow Administracja systemu pobierania opłat moze okazać Się kosztowna Opłaty za Wjazd do stref o ograniczonym ruchu kołowym W mektorych miastach (w tym zwłaszcza w Singapurze) Wjazd do zatłoczonych obszarow miasta Jest mozllwy, przynajmmej w pewnych godzinach, tylko pod warunkiem uzyskania zezwoleń miesięcznych lub wydawanych na określony dzień Opłaty te są w przybllzemu rowne marginalnym kosztom zewnętrznym, jakle musi ponosić społeczeństwo w ZWiązku z włączeniem Się jeszcze jednego kierowcy do ruchu w zatłoczonym centrum miasta W sytuacji. gdy ruch koncentruje Się w centrum w określonych godzinach, opłaty te mogą ograniczyć jego nasilenie Przykład Singapuru dowodzi, ze opłaty te mogą skutecznie zmniejszać nasilenie ruchu. jednak nie przynoszą znacznych dochodow (odpowiednio 2 procent podatku od środkow transportu I 1 procent podatku od nleruchomoścl)6 Opłaty za korzystanie z placowek oświatowych Są to opłaty za korzystanie z kursow, szkoł I przedszkoh prowadzonych przez gminy Ze względu na powszechne zainteresowanie społeczeństwa oświatą I wychowaniem dzieci I młodzlezy dotowanie tej działalności z dochodow ogolnych jest powszechnie przyjęte w państwach OECD Wiele polskich gmin niedawno przejęło 5 Joan M Youngman I Jane H Malme An IntematJonal Survey o, Taxes on Land and BUlldmgs (Boston Kluwer Law and Taxatlon Pubhshers, 1994) 6 Watson I Holland (1978), cytowani przez Bahllllnn w Urban Pub/lc Fmance m Developmg Countnes

12 = MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPLA T II1II' LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 11 szkoły podstawowe I w związku z tym podnoszona jest kwestia, czy zapewniono gminom odpowiednie środki do opłacenia tych wydatków Opłaty za korzystanie z placówek słuzby zdrowia W przypadku gdy szpitale lub przychodnie prowadzone przez gmmy mogłyby naliczać pacjentom wszystkie koszty I zapewnić podstawową opiekę zdrowotną tym ktorzy nie są w stanie jej opłacić, placowkl te mogą przynosić większy dochod, nlz w przypadku zastosowania systemu powszechnych dotacji Tym niemnrej placowkl słuzby zdrowia w państwach OECD rzadko przynoszą dochody wystarczające do opłacenra kosztow Opłaty za wstęp do parkow, obiektów wypoczynkowych I na Imprezy kulturalne Podobnie jak w przypadku Innych usług, punktem WYJścia jest rozeznanie wszystkich kosztow związanych z daną usługą W przypadku nlektorych oblektow, takich jak parki miejskie, koszty te są stosunkowo niewielkie, a korzyści związane z zapewnieniem mieszkańcom dostępu do terenow Zielonych uzasadniają wypłacenie dotacji z dochodow ogolnych W odniesieniu do Innych oblektow, takich Jak sale koncertowe, opery czy teatry, dotacje z dochodow ogolnych mogą być mniej zasadne ze względu na stosunkowo niewielką hczbę osob korzystających z tych oblektow I stosunkowo wysokie koszty W tym przypadku nie mozna zastosować testow potrzeb, tak WięC konieczne jest staranne wywazenle argumentow przemawiających za zwrotem kosztow I zapewnrenlem powszechnego dostępu do Imprez kulturalnych Opłaty rozwojowe OmowIone pontzej trzy podstawowe kategorie odnoszą Się do nowych InwestyCJI Opłaty z tytułu obclązenia Infrastruktury Są to opłaty, jakle musi wnteść przyszły odbiorca usług komunalnych z tytułu dodatkowego obclązenla oblektow komunalnych, w tym zwłaszcza Infrastruktury technicznej, w ZWIązku z zapewnrentem usługi Przykłady to opłaty z tytułu rozbudowy kanahzacjl burzowej, opłaty za zapewniente dodatkowej powlerzchnt parkingowej, opłaty za powiększenie biblioteki, Itp Opłaty te z reguły pobierane są przy wydawaniu zezwolenia na budowę obiektu lub OSiedla W Stanach Zjednoczonych Wiele samorządow lokalnych wprowadziło opłaty z tytułu obclązenla Infrastruktury w zakresie drog, bibliotek, systemow kanalizacji burzowej, oblektow komunalnych ogolnego uzytku oraz placowek oświatowych W WiękSZOŚCI stanów australijskich przedsiębiorcy budowiant są ZObowiązani do zrekompensowania samorządom lokalnym kosztow wynikających z rozbudowy drog lub Innych oblektow w związku z planowanym przedslęwzlęclem 7 Podatki rozwojowe Francuskie gminy mogą pobierać tak zwany "podatek od Infrastruktury lokalnej (taxe locale d equlpment)" Podatek ten, wymierzany w przypadku budowy, przebudowy lub rozbudowy budynku, naliczany jest na podstawie wartości budynku Od podatku zwolnione są zabudowania wiejskie, budynki administracji rządowej I samorządowej oraz obiekty 7 Joan M Youngman I Jana H Malrrle An IntematIonal Survey of Taxes on Land and BUlldmgs (Boston Kluwer Law and Taxatlon Publlshers 1994)

13 12 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE ~ FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ... zlokalizowane na terenie stref specjalnych a takze CI przedsiębiorcy budowlani, którzy własnym kosztem realizują ulepszenia Infrastruktury Ponadto zwolnieniom podlegają nlektore rodzaje nieruchomości, takle Jak budownictwo SOCjalne Władze lokalne decydują o wymiarze podatku, ktory moze wynosić od jednego do pięciu procent wartości budynku Jest to podatek Jednorazowy, płatny w dwoch rocznych ratach organom administracji rządowej, które przeprowadzają wycenę oblektow I pobierają najeznoścl Nie Jest to wprawdzie podatek celowy, jednak wpływy z tego tytułu powinny zostać przeznaczone na subwencjonowanie ulepszeń Infrastruktury I usług, Jakle mogą okazać Się konieczne w związku z realizacją danego przedsięwzięcia 8 Opłaty kapitałowe, opłaty z tytułu udostępnienia usługi ChodzI tu o opłaty wnoszone przez osoby wznoszące budynek, przedslęblorcow budowlanych lub Inne osoby pragnące uzyskać dostęp do danej usługi Opłaty te są zasadniczo przeznaczone na opłacenie przez gminę kosztow ZWIększenia mocy systemu komunalnego (dotyczy to zwłaszcza wodoclągow I kanalizacji) w związku z planowaną inwestycją Opłaty te są często naliczane na podstawie przewidywanej wielkości zapotrzebowania szczytowego ze strony projektowanego przedsięwzięcia Zaleznle od przepisów stanowych, W Stanach Zjednoczonych opłata za udostępnienie wodociągu I kanalizacji moze zostać nałozona z chwilą przyłączenia terenu do miasta I jego przeznaczenia pod zabudowę, z chwilą zatwierdzenia planu budowy lub z wydaniem zezwolenia na budowę Natomiast W Australii opłaty za udostępnienie wodociągu I kanalizacji są naliczane na podstawie wartości gruntu ObOWiązek realizacji określonych obiektów Wymog opłacenia przez Inwestora lub przedsiębiorcę budowlanego kosztow realizacji doprowadzeń wody, przepompowni wody lub śclekow, zagospodarowania terenow zielonych czy Innych oblektow komunalnych obsługujących daną inwestycję, jest SWOiStą opłatą nałozoną na przedsiębiorcę, ktory musi ponleśc koszty związane z realizacją inwestycji W przypadku, gdy nowe obiekty dysponują nadmiarem mocy przeznaczonym dla Innych InwestycJI, ktore zostaną zrealizowane w najbllzszej przyszłości, przedsiębiorca, ktory pierwszy zgłosił zapotrzebowanie moze zostać zobowiązany do zrealizowania oblektow odpowiedniej WielkOŚCI JednoczeŚnie uzyskując W kontrakcie zapewnienie, ze kolejni Inwestorzy zwrocą pierwszemu przedsiębiorcy przypadającą na nich część kosztow OmowIone ponlzej opłaty odnoszą Się do ulepszeń Infrastruktury W sąsiedztwie obiektu Zostały tu one zaliczone do kategorii opłat, choclaz w nlektorych krajach są uwazane za podatki Opłaty z tytułu ulepszeń, opłaty specjalne (spec Ja I assessments) Opłaty te są nahczane na podstawie kosztu ulepsz en oblektow publicznych I dotyczą tych nleruchomoscl ktore korzystają z takich ulepszeń (np nowa droga, nowy przewod wodociągowy lub kolektor kanalizacyjny) Często opłaty te zaliczane są do podatkow, gdyz właściciele nleruchomosci są zobowiązani do Ich Uiszczenia nlezaleznle od tego, czy inwestycja została zrealizowana z Ich IniCjatywy 8 Ibidem

14 : MOZl..IWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T """ LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 13 W Szwecji samorządy lokalne mogą nakładać opłaty z tytułu ulepszeń w wysokości ustalonej na podstawie kosztow I korzyści, określonych przez gminę, Jezell realizowane są nowe drogi dojazdowe do osiedla 9 W Stanach Zjednoczonych podobnym opłatom, zwanym tu opłatami specjalnymi (speclai assessments), mogą podlegać nieruchomości korzystające z takich publicznych ulepszeń, jak kanalizacja burzowa, podwyzszenle standardu dróg, oświetlenia ulic, czy doprowadzenie wody lub kanalizacji Ulepszenia są z reguły finansowane ze środkow uzyskanych z emisji obligacji o terminie wykupu od dziesięciu do piętnastu lat, przy czym właściciele posesji mogą spłacić przypadającą na nich część kosztow w rocznych ratach (wraz z odsetkami) lub jednorazowo (bez odsetek) Zazwyczaj koszt nalicza Się na podstawie długości boku posesji przylegającego do obiektu lub powierzchni działki objętej ulepszeniem DeCyZja rady miejskiej określająca korzyści Jest z reguły ostateczna, chyba ze zostanie udowodniony przypadek korupcji W HolandII opłacie z tytułu ulepszeń mogą podlegać te posesje, ktore odnoszą korzyscl z ulepszeń publicznych, takich Jak nowa droga, OŚWietlenie ulicy, most, system kanalizacji lub parki Opłata moze zostać rozłozona na okres nawet do trzydziestu lat, do czasu spłacenia CZęŚCI (do 85 procent) nakładow poniesionych przez gminę na realizację Inwestycji Podatek płaci własclclel posesji lub Inny podatnik zobowiązany do opłacenia podatku od nreruchomoścl Wartość posesji me musi być przy tym Większa, choclaz wzrost wartości posesji uznaje Się za znamię korzyści, wymagany jest jednak obiektywny dowod, ze warunki 10kalrzacJI posesji uległy poprawie Podatek naliczany Jest za pomocą wzoru podanego w rozporządzenru władz lokalnych Przykładowo, wzor moze odnosić Się do wartości rynkowej ustalonej dla potrzeb podatkowych, do powierzchni posesji lub kubatury budynku, względnie do długości boku posesji przylegającego do ulicy będącej przedmiotem ulepszeń 10 Nlezaleznle od podatku z tytułu ulepszeń, w HolandII obowiązuje rownlez "podatek od uzbrojenia terenu", ktory gmina moze nałozyć w przypadku przygotowanra terenu pod budowę lub zapewnrenla Innych ulepszeń na placu budowy Podatek nalrczany jest dla posesji korzystającej z ulepszeń, jezell me podpisano wcześniej zadnej umowy regulującej odzyskanie przez gminę poniesionych nakładow Inwestycyjnych Łączna kwota podatku nre moze przewyzszać sumy kosztow poniesionych przez gminę DeCYZJę o wymiarze podatku nalezy wydać w terminie dwoch lat od chwili ukończenia Inwestycji Z reguły podatek wpłacany Jest jednorazowo, przy czym podatmk moze zwroclć Się o rozłozenle płatności na nie więcej nrz trzydzieści rocznych rat 11 Sprzedaz lub wynajem składników majątku gmmy Gminy mogą czerpać dochody ze sprzedazy meruchomego I ruchomego majątku komunalnego, InformaCji będących własnością gminy, a takze z wynajmu powierzchni będącej w Jej władaniu na cele reklamowe Zazwyczaj to Zrodło dochodow ma niewielkie znaczenie, gdyz gminy w państwach OECD me posiadają Większego majątku 9 Joan M Youngman I Jane H Malme, An IntematJonal Survey ot Taxes on Land and Burldmgs (Boston Kluwer Law and Taxatlon Publrshers 1994) 10 Ib/dem 11 Ib/dem

15 14 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE ~ FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ lilii' Grzywny I kary (nakładane ex post) W WIększoścI państw OECD obowiązują rozbudowane systemy kar za naruszenie lokalnych przeplsow I rozporządzeń W przypadku naruszeń przepisowo ochronie środowiska wymiar kary bywa uzaleznlony od potencjalnej szkody wynikającej z naruszenia przepisów, przy czym strona odpowiedzialna za zanieczyszczenie środowiska zostaje często zobligowana do oczyszczenia terenu Grzywny za naruszenie przepisów drogowych, mewłaśclwe parkowanie I,"ne drobne wykroczenia mają na celu pozyskanie dochodu oraz skłomenle do przestrzegama lokalnych przeplsow PODATKI LOKALNE W większości państw OECD obowiązuje kilka podstawowych podatkow, ktore stanowią zasadnicze Zrodło dochodow gminy Przykładowo, we FrancJI specjalne podatki od przedsiębiorstw I podatki od nieruchomości stanowią dwie trzecie dochodow lokalnych, a na Wiele Innych podatkow przypada jedna trzecia dochodow W Niemczech około 80% lokalnych dochodow podatkowych pochodzi Z podatku dochodowego, a Zródłem Większej CZęŚCI pozostałych 20% jest podatek od nieruchomości W Stanach Zjednoczonych ponad 75% lokalnych wpływow z tytułu podatku przypada na podatek od nieruchomości, a podatek od towarow I usług stanowi lwią część pozostałych dochodow Z tego tytułu We wszystkich tych państwach obowiązują ponadto Inne podatki, ktore przynoszą mniejsze wpływy Szczegółowe dane I wykresy przedstawiono W Załączniku 1 Gminy mogą zwiększyć dochody z tytułu podatkow za pomocą trzech następujących sposobow (1) wprowadzenie nowych podatków, (2) zwiększenie udziału W podatkach będących W gestii wyz szych szczebli administracji oraz (3) ZWiększenie stopnia ŚCiągalnOŚCI podatkow Wprowadzenie nowych podatkow byłoby W Polsce trudne z tego względu, ze obowiązuje tu Większość zasadniczych rodz8jow podatków stosowanych w Innych krajach OECD Listę powinności fiskalnych mozna wprawdzie UZUpełniĆ o klika pomniejszych podatkow, mozna do pewnego stopnia ZWIększyć dochody z tego tytułu oraz poprawić stabilność poprzez lepsze zarządzanie podatkami Co więcej, Istnieją warunki do znacznego usprawnienia systemu podatku od nieruchomości oraz dalszej decentrahzacjl podatku dochodowego Podatek czysto lokalny powinien charakteryzować Się podstawą I wymiarem podatku ustalanymi na szczeblu lokalnym, ktory rownlez powinien decydować o wszelkich zwolnieniach I administrować podatkiem, przy czym wszystkie przychody z tego tytułu winny zasilać budzet gminy W nlektorych krajach wprowadzono tego rodzaju czysto lokalne podatki Na drugim biegunie znajduje Się Wiele państw, w ktorych decyzje o WIękSZOŚCI tych spraw, W tym rownlez o przekazaniu CZęŚCI lub wszystkich wpływow z tego tytułu do budzetow gmin, zapadają na szczeblu centralnym Im Więcej decyzji o charakterze podatku zapada na szczeblu lokalnym, tym Większa jest mozhwośc dostosowania podatku do preferencji I prlorytetow mleszkańcow Nalezy Jednak zauwazyć, ze efektywne zarządzanie nlektoryml podatkami Jest trudne do osiągnięcia na poziomie lokalnym PonlzeJ omowiono wskrocle najwaznlejsze podatki, ktore w krajach OECD zasilają budzety lokalne

16 ~ MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T """ LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 15 PodatkI majątkowe Istnieje WIele rodzajow podatku majątkowego, w tym podatek od nieruchomości - budynkow mieszkalnych, uzytkowych I przemysłowych, podatki od wyposazenla zakładow przemysłowych I zapasow, podatki od stanu majątkowego, od spadkow I darowizn Większość gmin czerpiących dochody z podatków majątkowych szczególną wagę przykłada do podatkow majątkowych naliczanych na podstawie wartości W Załączniku 3 wyszczegolnlono nlektore rodzaje podatku majątkowego stosowane w wybranych państwach OECD, wraz z opisem podatku, procedur ustalania wysokości podstawy I wymiaru podatku, przyznawania zwolnień, wyceny oraz egzekwowania naleznoścl podatkowych Podatki od nieruchomości są najwaznlejszym Zrodłem dochodow lokalnych w wielu krajach OECD Dotyczy to Z'Nłaszcza krajow anglojęzycznych (Irlandia, Nowa Zelandia, Stany Zjednoczone, Wielka Brytania, Kanada, Australia) oraz HolandII, gdzie stanowią one ponad 50% wszystkich wpływow z tytułu podatkow lokalnych We Włoszech, FrancJI, JaponII I HiSZpanii, a zwłaszcza w Niemczech I w Austnl podatki od nieruchomości mają nieco mniejsze znaczenie, choć I tam stanowią one wazne Zrodło dochodow lokalnych Podatki od nieruchomości są odprowadzane w całości do budzetu centralnego w BelgII, Grecji oraz w SzwecJI Zalety podatku od nieruchomości są następujące (1) stanowi on duze I stabilne Zrodło dochodow, (2) Jest to podatek o stosunkowo progresywnym charakterze oraz (3) podatek ten nie stanowi konkurencji dla podatkow odprowadzanych do budzetu centralnego Natomiast spośrod jego wad wymienić trzeba (1) podatek ten jest drazhwy pod względem politycznym na poziomie lokalnym, (2) wartość posiadanego majątku nie musi IŚĆ w parze z mozllwośclą uregulowania podatku oraz (3) właściwe zarządzanie podatkiem moze Się okazać w praktyce trudnym zadaniem Projekt kazdego podatku od nieruchomości powinien uwzględniać następujące zagadnienia Co nalezy włączyć do podstawy podatku? Czy tylko samą nieruchomość, czy moze rowmez ulepszenia? Obiekty handlowe, przemysłowe, czy takze mieszkalne? Gospodarstwa rolne? Jakle są zasady udzielama zwolnień? Czy zasady te powinny obowiązywać w skali całego kraju, czy tez na terenie danego regionu lub gmmy? Jakle stopy podatkowe obowiązują podatmkow? Czy stopa powinna być stała, czy tez progresywna? Czy rozne kategorie nieruchomości powinny podlegac Innym stawkom podatku? Czy kazdy kompetentny organ moze decydować o wysokoscl stawki obowiązującej na Jego terenie? W Jaki sposob okreslane są nieruchomości lich własność? W WiękSZOŚCI panstw OECD podatki od nieruchomości są naliczane w oparciu o system katastralny Istnieje Wiele metod określania nieruchomości I Ich własności, przy czym mogą one okazac Się kosztowne w przypadku budowy systemu od podstaw W Polsce IstnIeje rozbudowany system ewidencji własności, co powinno znacznie przyspieszyć ten proces W JakI sposob nalezy przeprowadzać wyceny meruchomoścl? Czy na podstawie wartoscl bilansowej, kapitałowej, czy tez wartości działki? W Jaki sposob prowadzone jest pozyskiwanie I szkolenie rzeczoznawcow I jak są oni wynagradzani? Jak często nalezy powtarzać wyceny nieruchomości? Czy nalezy stosować automatyczne korekty w

17 16 = PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ """ okresach pomiędzy kolejnymi wycenami? Czy Ylłaśclclele powinni samodzielnie wyceniać wartość swoich nieruchomości? Jak często nalezy ściągać podatki? Czy co roku? Czy właściciele powinni składać co roku deklaracje? Czy podatki nalezy zbierać Jedynie W związku z określonymi transakcjami, takimi jak sprzedaz czy zamiana? Jakle środki nalezy stosować wobec osob uchylających Się od płacenia podatku? Podatek od nieruchomości jest obecnie W Polsce naliczany na podstawie powierzchni wyraz onej w metrach kwadratowych (obiekty mieszkalne I uzytkowe) lub w hektarach (gospodarstwa rolne) W odrozmemu od podatku naliczanego od wartości, metoda ta nie sprzyja osiąganiu lepszych wynlkowekonomlcznych Ponadto Jest ona sprzeczna z zasadami sprawiedliwości społecznej, gdyz posiadacze majątku o duzej wartości płacą relatywnie mmej, mz właściciele mzej wycenionych nieruchomości Podatek ten me uwzględnia rosnących cen nieruchomości, a WięC jest mniej elastyczny od podatku wymierzanego na podstawie wyceny Wydaje Się, ze choclaz podatek naliczany na podstawie wartości uznaje Się powszechme za korzystniejszy dla gmin, to jednak wysiłki zmierzające do jego wprowadzenia W praktyce zatrzymały Się na etapie rozwazań o sposobie utworzema struktur ogolnopolsklch, W tym systemu katastralnego, uwazanych za mezbędne do realizacji systemu podatku nahczanego na podstawie wartości Jednym z mozhwych rozwiązań jest upowaznleme gmin do opracowama własnych systemow podatku od nieruchomości KorzYŚCI płynące dla gmin z opracowama własnego systemu są OCZywiste, o Ile wpływy zasilać będą Ich własne budzety W przypadku wybrania tego wanantu nalezy zwroclć szczegolną uwagę na wszelkie przeszkody strukturalne, W tym formuły subwencji, ktore mogą działać na niekorzyść gmin wprowadzających podatek naliczany na podstawie wartoscl Podałkl dochodowe Podatek dochodowy od osob fizycznych I W mmejszym stopniu podatek dochodowy od osob prawnych stanowią W WIelu państwach OECD wazne Zrodło dochodow lokalnych z tytułu podatkow W Niemczech około 80% dochodow lokalnych Z tytułu podatkow pochodzi z tego właśme Zrodła '2 Japońskie samorządy lokalne pobierają od osob fizycznych I prawnych progresywny podatek dochodowy, z ktorego wpływy stanowią ponad połowę wszystkich dochodow lokalnych z tytułu podatkow W WIękSZOŚCI państw skandynawskich obowiązują stałe stawki podatku lokalnego, ktore mogą przekraczać 20% dochodowosob fizycznych 13 W SZwecji prawie wszystkie dochody lokalne z tytułu podatkow pochodzą Z takiego podatku dochodowego od osob fizycznych 14 Kwestię sprawiedliwości społecznej mozna uwzględnić wprowadzając progresywną strukturę stop podatkowych Zagadnienia efektywności ekonomicznej sprowadzają Się do tego, czy firmy I osoby fizyczne będą omijać teren danej gminy lub przechodzić do szarej strefy, aby Uniknąć płacenia podatkow Nie powinno to stanowić problemu przy relatywnie niskich stopach podatkowych lub Ich wyrownanym poziomie w skali kraju Podatki dochodowe są z reguły stabilne, elastyczne I przynoszą 12 Revenue Statrstrcs , OECD paryz ISBN Lotz (1981) za Bahll Lmn op c/t s Revenue Stat/st/cs op crt

18 = MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T """ LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 17 znaczne dochody, jednak Ich administracja na szczeblu lokalnym moze okazać Się utrudniona Aby nie tworzyć rozbudowanej I kosztownej administracji lokalnej, przy jednoczesnym zapewnieniu gminom pewnego poziomu elastyczności w zakresie ustalama stawek, lokalne podatki dochodowe mogą zostać oparte o podatki odprowadzane do budzetu centralnego Wprawdzie rozwiązuje to problem administracji, jednak nie spełnia warunkow pełnej decentralizacji, gdyz rząd w dalszym ciągu decyduje o wysokości podstawy podatku I o warunkach Jego egzekwowania Takle pośrednie rozwiązanie stanowiłoby w Polsce dalszy krok na drodze decentrahzacji, odchodząc od systemu centralnego podziału dochodow Do budzetu centralnego trafia obecnie 85% wpływow z tytułu podatku dochodowego od osob fizycznych I 95% wpływow z tytułu podatku od oso b prawnych Pozostałe wpływy rząd dzieli między gmmy Gdyby osoby odpowiadające w Polsce za opracowanie polityki pragnęły przystąpić do decentralizacji, to powinny one rozwazyć mozhwość obnlzenla stawek powszechnego podatku dochodowego do wysokości gwarantującej utrzymanie na obecnym poziomie wpływow budzetu z tego tytułu, pozostawiając gminom decyzję o tym, czy I w Jakim zakresie powinny one zastąpić lub uzupełnić przysługujące Im dotychczas udziały w podatku centralnym Podatki od środkow transportu Podatki od środkow transportu mogą stanowić powazne, stabilne I elastyczne Zrodło dochodow lokalnych W Polsce ma miejsce dynamiczny wzrost liczby samochodow, co sprawia ze podatek od środkow transportu ma WIele zalet admlmstracja Jest stosunkowo prosta, obclązają one przede wszystkim osoby dysponujące odpowiednimi środkami, a wpływy z tego tytułu pokrywają część kosztow zewnętrznych związanych z korzystaniem z pojazdow, W tym nakłady ponoszone przez gminy na budowę I utrzymame Infrastruktury czy na orgamzację ruchu Podatki te są efektywne pod względem społeczno-ekonomicznym, gdyz podnoszą cenę eksploatacji pojazdu do wysokości odpowiadającej wszystkim związanym z tym kosztom Ponadto podatki te ograniczają nadmierne nasilenie ruchu I emisję zameczyszczeń Podatki od środkow transportu zapewniają stały strumień dochodow, ktore mozna przeznaczyć na flnansowame ulepszeń drog I ulic, a takze na usprawmenle komumkacjl miejskiej W państwach OECD stosuje Się, często łącznie, Wiele rodzajow podatku od środkow transportu Podatki od paliwa Komunalny podatek od pahwa moze zapewmć znaczne wpływy, jego administracja jest stosunkowo prosta, przy czym ma on z reguły charakter progresywny Ubocznym skutkiem wprowadzenia podatku jest ograniczenie nadmiernego nasilenia ruchu, choclaz nie Jest to najskuteczniejszy podatek pod tym względem WprawdZie często wyrazane są obawy, ze kierowcy zaczną zaopatrywać Się W paliwo poza miastem aby nie płacić podatkow komunalnych, to jednak na terenach WIejskich ceny paliwa są zazwyczaj wyzsze nlz w miastach (wymka to z dodatkowych kosztow transportu I braku konkurencji) Tak WięC w praktyce nie powinno to stanowić powaznego problemu Podatki od sprzedazy/przenleslenla tytułu własności pojazdu Podatek od sprzedazy/przenleslema tytułu własności pojazdu moze zapewnić znaczne wpływy I z reguły ma charakter progresywny Z podatkiem tym związany jest aspekt sprawledllwoscl społecznej, gdyz obcląza on osoby kupujące nowy samochod, a nie tych, ktorzy posiadają JUZ własny pojazd

19 PROGRAM USAID DORADZTWA DLA POLSKI W ZAKRESIE: 18 FINANSOWANIA GOSPODARKI MIESZKANIOWEJ I KOMUNALNEJ II1II' Opłaty/podatki rejestracyjne PodatkI te mogą przynosić powazne wpływy pod warunkiem zapewniema nleskomphkowanej struktury I sprawnej administracji Podatek ma charakter progresywny, Jezeh Jego wymiar uzaleznlony Jest od wartości pojazdu POjazdy uzytkowe I autobusy podlegają nlzszym stawkom Wpływy z podatku na ogoł wzrastają wraz z rozwojem gospodarki lokalnej Podatek me Jest obarczony wadą merównego traktowama podatmkow, właściwą podatkowi od przeniesienia tytułu własności pojazdu NIektorzy właściciele pojazdow mogą uchylać Się od płacenia podatku rejestrując samochod w Innej gminie, Jednak doświadczenie dowodzi, ze me stanowi to problemu przy niewielkim zrozmcowanlu stopy podatkowej w skali kraju Zdecydowane egzekwowanie podatku I surowe kary zapewniają przestrzeganie przeplsow na rownl Z uproszczonymi procedurami rejestracji I wydawania zezwoleń 15 Podatek ten ma rowmez powazne wady Podatek od obrotun AT Samorządy lokalne mogą czerpać znaczne dochody zarowno z podatku obrotowego, Jak I z podatku od wartości dodanej Jednak w WIelu krajach to powazne Zrodło dochodow Jest zastrzezone dla budzetu centralnego Podatki te zasilają w powaznym stopniu budzety lokalne w Austm, Grecji, na Węgrzech, w POrtUgałII, HiszpanII, TurCJI I w Stanach Zjednoczonych (patrz wykres przedstawiony w Załącznrku 2) Podatki od obrotu I wartości dodanej wzrastają wraz z rozwojem gospodarczym I inflacją Podatki te naliczane są od tej samej podstawy, dlatego tez z reguły wykluczają Się wzajemnie Pomimo wysokich kosztow ściągania, podatkiem od obrotu detahcznego mozna zarządzać na szczeblu lokalnym, natomiast VAT z reguły wymaga administracji centralnej W przypadku, gdy w danym mieście obowiązują wyzsze stawki podatku obrotowego nlz w sąsiednich gminach czy obwodach podatkowych, mogą nastąpić zmiany w geograficznej dystrybucji SieCI sklepow, zwłaszcza w warunkach mobilności towarow I kupujących Rozbudowany sektor nreformalny sprzyja uchylaniu Się od płacenia podatku Podatek od obrotu ma wprawdzie charakter regresywny, jednak cechę tę mozna zasadniczo wyeliminować, za wyjątkiem detalicznego obrotu produktami zywnośclowyml (I prawdopodobnre Innymi artykułami pierwszej potrzeby) NajWiększe wpływy z podatku obrotowego przynoszą duze zakupy, na przykład urządzeń gospodarstwa domowego, samochodow, a takze restauracje, tak WięC straty spowodowane mnrejszyml zakupami drobnych niezbędnych artykułow nie są zbyt duze Lokalny podatek od obrotu mogą wprowadzić I administrować władze lokalne, względnie mogą one Jedynre wprowadzić podatek pozostawiając Jego administrację szczeblowi centralnemu lub regionalnemu Natomiast udziały gmin w dochodach z tytułu VAT wynikają z przeplsow regulujących WIelkość udzlałow Przepisy te zapewniają samorządom lokalnym słabszą kontrolę nad dochodami w porownanlu z podatkami lokalnymi, a władze centralne lub regionalne mogą korygować formułę podziału dochodow Dlatego tez udziały w dochodach z tytułu VAT w Większym stopniu przypominają stałą dotację, nlz podatek lokalny 15 WprawdzIe IndoneZja nie Jest członkiem OECD Jednak warto tu odnotować ze w Dzakarcle oczekiwane skutki przyniosło wprowadzenie grzywny w wysokości równej kwocie podatku z konfiskatą pojazdu włącznie Bahll Lmn, Urban Pub/lc Fmance m Developmg Countnes s 201

20 ~ MOZLIWE ROZWIĄZANIA W ZAKRESIE PODATKÓW ORAZ OPlA T """ LOKALNYCH I KOMUNALNYCH W POLSCE 19 Podatki od uzytkowansa Podatki od uzytkowama są uzupełmemem podatku obrotowego, a Ich celem jest ograniczenie nlerownoścl geograficznych, ktore byłyby nieuniknione przy zastosowaniu podatkow naliczanych Jedynie w oparciu o zasadę "miejsca sprzedazy" Podatki te, nakładane często na samochody I matenały budowlane, są nalezne urzędowi właściwemu dla miejsca rejestracji pojazdu lub placu budowy, a nie urzędowi właściwemu dla siedziby sprzedawcy samochodu lub lokalizacji składu drewna W takim przypadku podatnicy płacą zamiennie podatek od uzytkowama lub podatek obrotowy Podatki od działalności gospodarczej W krajach OECD obowiązuje wiele róznych podatkow od działalności gospodarczej Mogą one przynosić, przynajmniej w teom, znaczne dochody I są z reguły akceptowane pod względem politycznym, jednak Ich administracja jest zawsze kłopotliwa, zwłaszcza w warunkach braku powszechnie przyjętych I stosowanych norm prowadzenia księgowości Teoretycznie podatki te mogą hamować ogolny rozwoj działalności gospodarczej, względnie rozwoj określonych gałęzi lub zawodow Podatki od działalności gospodarczej obejmują Podatki od wolnych zawodow Czyli podatki od prawa do prowadzenia praktyki np adwokackiej lub lekarskiej Podatki od wynagrodzeń Naliczane na podstawie liczby oso b zatrudnionych w danej firmie, względnie płacone od Ich wynagrodzeń Spośrod wszystkich państw OECD podatek ten stanowi liczące Się Zrodło dochodów lokalnych Jedynie w GrecJI I w Austrii Podatek od produkcji Płacony od liczby wyprodukowanych Jednostek lub od wartości produkcji Podatek budowlany naliczany z tytułu budowy lub wartości prywatnej Inwestycji Podatek od przedsiębiorstw uzytecznoścl publicznej Wymierzany na podstawie przychodow brutto przedsiębiorstwa komunalnego - wanant podatku obrotowego Podatek od uzywek Podatek od napojów alkoholowych I wyrobow tytoniowych moze przynosić znaczne dochody przy tym odpowiada wymaganiom moralności publicznej, a Jego administracja Jest stosunkowo prosta Podatek ma charakter regresywny I uderza przede wszystkim w ubozszych konsumentow Podatek od działalności rozrywkowe) I hoteli PodatkI od teatrow, kin Imprez sportowych I kulturalnych, atakze klubow nocnych, kasyn torow wyścigowych, restauracji I hoteli mogą stanowić powazną pozycję w mektorych miastach, zwłaszcza jezell posiadają one Większe atrakcje turystyczne Podatek ma charakter progresywny, gdyz lokale luksusowe z reguły podlegają wyzszej stopie opodatkowama AdministraCJa moze okazać Się w praktyce kłopotliwa