Wykład 4. Zasady udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego

Transkrypt

1 Wykład 4. Zasady udzielania dotacji z budżetu jednostki samorządu terytorialnego dr Michał Bitner 1. Uwagi ogólne [Definicja dotacji, podstawowe cechy dotacji] Ustawa o finansach publicznych (ufp) formułuje ogólną definicję dotacji, która jest podstawową formą finansowego wspierania działalności określonych jednostek organizacyjnych. Jednostki samorządu terytorialnego (jst) są obok budżetu państwa i państwowych funduszy celowych upoważnionych do udzielania dotacji. Transfer środków publicznych w postaci dotacji dokonywany jest na podstawie niniejszej ustawy, odrębnych ustaw lub umów międzynarodowych, na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Powyższa definicja określa kilka zasadniczych cech dotacji. Po pierwsze, podstawą udzielania każdej dotacji musi być ustawa (w szczególności ustawa o finansach publicznych) lub umowa międzynarodowa:. W Ufp z 2009 r. po raz pierwszy została zapisana powyższa zasada expressis verbis. Po drugie, dotacje podlegają szczególnym zasadom rozliczania. Rozliczenie dotacji stanowi potwierdzenie spełnienia wszystkich wymogów związanych z wykorzystaniem dotacji. Inny charakter ma rozliczenie dotacji podmiotowych, w przypadku których wymogi te sformułowane są w sposób dość ogólny, inny zaś rozliczenie dotacji przedmiotowych, a zwłaszcza rozliczenie dotacji celowych. W tym przypadku termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji określa umowa między jednostką udzielającą dotacji a beneficjentem. Po trzecie dotacje mają być przeznaczone na finansowanie lub dofinansowanie realizacji zadań publicznych. Dotacje udzielane na zadania bieżące zaliczane są do wydatków bieżących. A contrario dotacje na inwestycje powinny zostać uznane za wydatki majątkowe (choć przepis art. 236 ust. 4 ich nie wymienia), co potwierdzają przepisy dotyczące klasyfikacji budżetowej. Dotacje na zadania bieżące, w podziale na działy i rozdziały, powinny być wyodrębnione w planie wydatków bieżących będącym częścią budżetu JST. Wszystkie dotacje w podziale co najmniej na dotacje dla samorządowych zakładów budżetowych, dotacje i środki przekazywane na rzecz innych jednostek samorządu terytorialnego i związków jednostek samorządu terytorialnego oraz pozostałe dotacje - ujmowane są w planie finansowym urzędu jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z przepisem art. 4 pkt 7 Prawa zamówień publicznych, ustawy nie stosuje się do przyznawania dotacji ze środków publicznych, jeżeli dotacje te są przyznawane na podstawie ustaw. Pojęcie rozliczanie, użyte przez ustawodawcę, rozumieć należy jako czynności z zakresu księgowości i rachunkowości i to o charakterze materialno technicznym (wyrok WSA w Gliwicach z IV SA/Gl 314/2010). 1

2 2 2. Rodzaje dotacji udzielanych z budżetu JST [Klasyfikacja dotacji] Nowa ustawa o finansach publicznych z 2009 r. precyzuje i uszczegóławia przepisy dotyczące udzielania dotacji z budżetu JST. Ustawa przewiduje możliwość udzielania następujących dotacji: podmiotowych; przedmiotowych; celowych o dla samorządowych zakładów budżetowych na zadania bieżące finansowane z udziałem środków z budżetu UE, państw EFTA lub innych zagranicznych niepodlegających zwrotowi o dla samorządowych zakładów budżetowych na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji o dla innych jednostek samorządu terytorialnego o dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku; na pierwsze wyposażenie w środki obrotowe. Ufp z 2009 r. (podobnie zresztą jak ustawa obowiązująca wcześniej, zawiera przepisy określające poszczególne rodzaje dotacji jedynie w rozdziale dotyczącym przeznaczenia wydatków budżetu państwa. Choć przepisy te nie mogą być wprost stosowane w odniesieniu do dotacji udzielanych z budżetów JST, należy uznać, że pojęcia dotacji podmiotowych i przedmiotowych mają charakter terminów technicznych i powinny być rozumiane w podobny sposób bez względu na to, z jakiego budżetu są udzielane (taki jest przeważający pogląd doktryny). Należy jednak stwierdzić, że orzecznictwo organów nadzoru konsekwentnie definiuje poszczególne rodzaje dotacji w oparciu o przepisy art. 127, 130 i 131. [Dotacje podmiotowe] Według definicji doktrynalnej, odpowiadającej zresztą zasadniczo brzmieniu przepisu art. 131 ufp, dotacje podmiotowe udzielane z budżetu jednostki samorządu terytorialnego stanowią środki dla podmiotu wskazanego w odrębnej ustawie, przeznaczone wyłącznie na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie określonym w odrębnej ustawie. Pojęcie odrębnej ustawy oznacza w ufp ustawę inną niż ustawa o finansach publicznych. Zgodnie z przepisem art. 218, dotacje podmiotowe z budżetu jednostki samorządu terytorialnego mogą być udzielane tylko na postawie ustaw odrębnych. Zasadę udzielania dotacji podmiotowych na podstawie ustaw odrębnych potwierdza przepis art. 15 ust. 4, zgodnie z którym samorządowy zakład budżetowy może otrzymywać dotację podmiotową w zakresie określonym w odrębnych ustawach. Odrębną ustawą upoważniającą do udzielania dotacji odpowiadających definicji dotacji podmiotowych jest w szczególności ustawa z o systemie oświaty. Zgodnie z przepisem art. 90 ust. 1 powyższej ustawy, niepubliczne przedszkola, w tym specjalne, szkoły podstawowe i gimnazja, w tym z oddziałami integracyjnymi, z wyjątkiem szkół podstawowych specjalnych i gimnazjów specjalnych oraz szkół podstawowych artystycznych, otrzymują dotacje z budżetu gminy. Przepis art. 90 ust. 2 stanowi z kolei, że niepubliczne szkoły podstawowe specjalne i gimnazja specjalne oraz szkoły ponadgimnazjalne o uprawnieniach szkół publicznych, w tym z oddziałami integracyjnymi, otrzymują dotacje z budżetu powiatu. Stosownie do brzmienia art. 90 ust. 3b, szkoły niepubliczne nieposiadające uprawnień szkoły publicznej oraz placówki niepubliczne, o których mowa w art. 2 pkt 3, 4 i 10, mogą otrzymywać dotacje z budżetu powiatu. Analogiczne przepisy zawarte w art. 80 dotyczą przedszkoli, szkół i placówek publicznych, które nie są zakładane i prowadzone przez

3 JST. Dotacje dla jednostek systemu oświaty są przeznaczone na dofinansowanie realizacji zadań szkoły lub placówki w zakresie kształcenia, wychowania i opieki, w tym profilaktyki społecznej. Dotacje mogą być wykorzystane wyłącznie na pokrycie wydatków bieżących szkoły lub placówki, stanowią więc co potwierdza ugruntowane orzecznictwo organów nadzoru - dotacje podmiotowe (uk RIO w Krakowie z nr KI-411/386/11; uk RIO w Gdańsku z rr 030/g233/D/08). Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego ustala tryb udzielania i rozliczania dotacji oraz tryb i zakres kontroli prawidłowości ich wykorzystywania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia dotacji. Dotacje są przekazywane w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca na rachunek bankowy szkoły lub placówki. Pod pojęciem tryb udzielania dotacji należy rozumieć wymagania formalne, jakich powinny dopełnić podmioty ubiegające się o dotację. Wymagania dotyczące obowiązku wskazania we wniosku o udzielenie dotacji: nazwy i adresu osoby prowadzącej, nazwę i adres szkoły (placówki), numer zaświadczenia o wpisie do ewidencji, a w przypadku szkół i placówek publicznych numer zezwolenia na prowadzenie szkoły (placówki), NIP i Regon, nazwę i numer konta bankowego, na które ma być przekazana dotacja, planowaną liczbę uczniów, to wymagania formalne (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r. I OSK 374/2010). Z przepisów wynika, że dotacje przysługują na każdego ucznia, a więc w wysokości odpowiadającej faktycznej, rzeczywistej liczbie uczniów w chwili przekazywania dotacji. Podawana przez szkołę w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji planowana liczba uczniów służy powiatowi jedynie do planowania wysokości dotacji na rok następny. Nie może być natomiast wykorzystywana jako podstawa obliczenia dotacji należnej (wyrok NSA z II GSK 97/2006). Za niedopuszczalne uznać należy modyfikowanie w uchwałach organów stanowiących jednostek samorządu terytorialnego regulacji ustawowych, poprzez nakładanie na dotowane jednostki dodatkowych obowiązków, od których spełnienia zależy uzyskanie dotacji (wyrok WSA w Bydgoszczy z II SA/Bd 699/2010). Sformułowanie tryb udzielania ma znaczenie bardziej techniczne, nie może zaś obejmować ograniczenia prawa do dotacji, które musi wynikać z wyraźnych norm prawnych. Podstawą do wprowadzenia zapisów ograniczających prawo do dotacji może być wyłącznie przepis ustawowy bądź też akt wydany na podstawie i w granicach delegacji ustawowej. Kwestie dotyczące podstaw wstrzymywania dotacji nie wchodzą w zakres upoważnienia ustawowego określonego art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty (wyrok WSA w Kielcach z dnia 10 marca 2009 r. II SA/Ke 30/2009). Ustawodawca wprost w art. 90 ust. 4 ustawy o systemie oświaty upoważnił organy stanowiące jednostek samorządu terytorialnego do określenia terminu rozliczenia dotacji. W tym zakresie to akt prawa miejscowego ma decydujące znaczenie dla określenia terminu, w jakim następuje rozliczenie. Oczywistym jest przy tym, że termin ten nie może zostać oznaczony w sposób sprzeczny z treścią art. 90 ust. 3c ustawy o systemie oświaty, a zatem obowiązek rozliczenia dotacji nie powinien zostać ustanowiony zanim upłynie termin do jej wypłaty (wyrok WSA w Bydgoszczy z I SA/Bd 189/2011). Do wyłącznej kompetencji organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego należy ostateczne określenie w ramach prawa miejscowego ostatecznej wysokości 3

4 samej dotacji. Brak takiego stosownego przepisu w uchwale powodowałby sytuację, gdy beneficjent dotacji mógłby dochodzić jej w dowolnej wysokości, nie niższej jednak niż dolna jej granica ustawowa. Ponieważ ustawodawca nie dookreślił jej górnej granicy, kwestia wysokości dotacji pozostawałaby otwarta. Już samo to, przy braku stosownego zapisu w uchwale gminy, rodziłoby zarzewie przyszłych sporów co do zakresu należnej ustawowo dotacji. W pewnym zatem stopniu stosowny przepis o wysokości dotacji w samej uchwale spełnia także funkcję ochronną dla samej jednostki samorządu terytorialnego, chroniąc ją przed wygórowanymi żądaniami ze strony jej beneficjentów (wyrok WSA w Opolu z r. I SA/Op 475/2009). Nie stanowi naruszenia prawa zawarty w 2 uchwały zapis że coroczne określenie stawki dotacji dla szkół należy do Zarządu Powiatu. Zgodnie z art. 32 ust. 2 pkt 2 i 4 usp do zadań zarządu powiatu należy wykonywanie uchwał rady oraz budżetu powiatu. Przepis ten ma charakter kompetencyjny, który upoważnia a jednocześnie obliguje zarząd powiatu do działania w zakresie w niej wskazanym (wyrok WSA w Kielcach z dnia 12 lutego 2009 r. II SA/Ke 753/2008). Uchwalenie przez radę gminy w budżecie limitu wydatków na dotację dla szkoły niepublicznej w wysokości innej niż to wynika z art. 90 ust. 2a ustawy o systemie oświaty, narusza prawo strony do dotacji, jaka przysługuje jej z mocy tego przepisu o tyle, o ile nie pozwala wykonawcom budżetu na wypłatę w danym roku całej należnej kwoty. Tym samym potrzeba eliminacji takiego zapisu z obrotu w celu ochrony prawa podmiotowego strony, istnieje jedynie do momentu, w jakim możliwa jest zmiana limitu wydatku w danym roku, gdyż wówczas można przyjąć, że mamy do czynienia z interesem prawnym jako zobiektywizowaną, czyli realnie istniejącą potrzebą ochrony prawnej w sprawie ze skargi na tego rodzaju działanie organu administracji publicznej (wyrok WSA w Bydgoszczy z I SA/Bd 672/2004). Kolejnym przykładem ustawy zawierającej upoważnienie do udzielania dotacji podmiotowych jest ustawa z o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3, organizator (czyli w szczególności właściwa jednostka samorządu terytorialnego) przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji podmiotowej na dofinansowanie działalności bieżącej w zakresie realizowanych zadań statutowych, w tym na utrzymanie i remonty obiektów. Organizator nie odpowiada za zobowiązania instytucji kultury. Podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji otrzymanej od organizatora na podstawie art. 28 ust. 3 ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. O wysokości dotacji decyduje rozmiar prowadzonej działalności instytucji kultury oraz możliwości finansowe gminy czyli organizatora. Powstałe w wyniku działalności straty bilansowe zgodnie z art. 29 ust. 4 pkt 1 cyt. ustawy zmniejszają fundusz instytucji kultury (uk RIO w Bydgoszczy z Nr IV/9/06). [Dotacje przedmiotowe] Dotacje przedmiotowe są środkami przeznaczonymi na dopłaty do określonych rodzajów wyrobów lub usług, kalkulowane według stawek jednostkowych. W przypadku tego rodzaju dotacji udzielanych z budżetu JST, zasada podstawy prawnej w postaci ustawy odrębnej obowiązuje w odniesieniu do beneficjentów innych niż samorządowe zakłady budżetowe. W ich przypadku ustawa o finansach publicznych stanowi bowiem wystarczającą ustawową podstawę prawną udzielania dotacji przedmiotowych (art. 15 ust. 3 pkt 1, art. 219). 4

5 Inne podmioty mogą otrzymywać dotacje przedmiotowe z budżetu JST jeśli stanowią tak ustawy odrębne. Ufp stanowi, że kwoty i zakres dotacji przedmiotowych określa uchwała budżetowa, natomiast stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Należy zauważyć, że określenie wysokość kwot dotacji przedmiotowych możliwe jest przy założeniu znajomości ich stawek: kwota dotacji stanowi bowiem iloczyn stawki i podstawy naliczenia dotacji. Odrębna uchwała ustalająca stawki dotacji przedmiotowych powinna zatem być uchwalona wcześniej od ustawy budżetowej. Przepisy nie zabraniają również ustalenia stawek dotacji przedmiotowych w samej uchwale budżetowej. Uchwała budżetowa musi ujmować dotacje przedmiotowe w sposób jednoznacznie wskazujący na ich charakter, aby były one przeznaczone wyłącznie na dopłaty do wyrobów lub usług. Dlatego też dotowane usługi lub towary powinny być wyraźnie wskazane. Zakres dotacji przedmiotowych nie może obejmować dopłat do kar pieniężnych nałożonych na zakład budżetowy, ponieważ nie mieści się to w pojęciu dotacji przedmiotowych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 21 grudnia 2006 r., I SA/Po 1116/06, OwSS 2007, nr 2, poz. 43). Kwoty i zakres dotacji, określa uchwała budżetowa (art. 219 ust. 3). Zakres kompetencji organu stanowiącego w przedmiocie stawek dotacji przedmiotowych dla samorządowych zakładów budżetowych zakreślony jest dyspozycją art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych, zgodnie z którą stawki dotacji przedmiotowych ustala organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego. Tym samym postanowienia odnoszące się do ustalenia zasad, trybu udzielania, rozliczania i zwrotu dotacji przekraczają granice prawne kompetencji organu stanowiącego sprecyzowane w art. 219 ust. 4 ustawy o finansach publicznych odnoszące się do ustalenia stawki dotacji przedmiotowych (uk RIO z dnia 25 maja 2011 r. nr 14/48/2011). [Dotacje celowe; umowa dotacji celowej] Dotacje celowe stanowią bardzo różnorodną kategorię wydatków. Ufp zaledwie wzmiankuje możliwość udzielania dotacji celowych samorządowym zakładom budżetowym oraz zawiera przepisy określające zasady udzielania dotacji celowych innym jednostkom samorządu terytorialnego, jak również podmiotom niezaliczanym do sektora finansów publicznych i niedziałającym w celu osiągnięcia zysku. Zasadą ogólną dotyczącą wszystkich dotacji celowych z budżetu JST jest obowiązek poprzedzenia przekazania dotacji zawarciem umowy określającej w szczególności: wysokość dotacji, cel lub opis zakresu rzeczowego zadania, na którego realizację są przekazywane środki dotacji; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; 5 termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji oraz termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji celowej, z tym że termin ten nie może być dłuższy niż 31 stycznia następnego roku, a w przypadku umieszczenia dotacji w uchwalonym przez organ stanowiący wykazie wydatków niewygasających nie dłuższy niż 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. [Status prawny umowy dotacji] Niestety, ufp (aktualnie obowiązująca jak i poprzednie ) nie zawiera żadnych przepisów normujących skutki prawne takiej umowy, w związku z czym ich interpretacja należy wciąż do bardziej kontrowersyjnych problemów prawnej regulacji gospodarki

6 finansowej JST. Teoretycznie możliwe są dwa rozwiązania. Pierwsze oparte jest na założeniu, że dotacja celowa, jako instytucja prawa publicznego, nie może być przedmiotem umowy podlegającej ogólnym zasadom prawa cywilnego, w szczególności zasadzie swobody umów. Samo udzielenie dotacji jest zawsze jednostronnym aktem jednostki samorządu terytorialnego, zaś zasady przekazywania dotacji określone są w przepisach prawa oraz uchwale organu stanowiącego i nie mogą być przedmiotem negocjacji między dotującym a beneficjentem. Ponadto zasady wykorzystania dotacji oraz skutki uchybień w tym zakresie uregulowane są przepisami ustawy o finansach publicznych, ustawy o naruszeniu dyscypliny finansów publicznych oraz kodeksu karnego skarbowego. Należy podkreślić, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi (w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych) są środkami publicznymi, stanowiącymi niepodatkowe należności budżetowe o charakterze publiczno-prawnym. Wobec tego stosunek, będący skutkiem zawarcia umowy między JST a beneficjentem, nie jest stosunkiem cywilnoprawnym co oznacza, że stosowanie doń instytucji prawa cywilnego (np. reguły wykładni umowy, odsetki za opóźnienie, zasady rządzące wykonywaniem zobowiązań z umów wzajemnych) nie znajduje żadnego uzasadnienia. Drugie rozwiązanie oparte jest na samej koncepcji umowy jako czynności prawnej wymagającej co najmniej dwóch zgodnych oświadczeń woli. Według tego stanowiska umowa reguluje nie tyle udzielenie dotacji, będące istotnie aktem prawa administracyjnego, lecz jej przekazanie będące z punktu widzenia ustawy o finansach publicznych czynnością techniczną. Nic nie stoi na przeszkodzie, żeby JST zobowiązała się wobec beneficjenta do spełnienia świadczenia polegającego na wykonaniu takiej czynności, zaś stosowanie w zakresie wykonania i skutków niewykonania umowy przepisów prawa publicznego niezależnie od prawa cywilnego nie uwłacza cywilnoprawnemu charakterowi stosunku prawnego między JST a beneficjentem. Niestety, nowa ufp nie pozwala na jednoznaczne rozwiązanie powyższego dylematu. Dotacją nazywane jest nieodpłatne przekazanie pewnej kwoty środków publicznych określonemu podmiotowi w celu realizacji zadań publicznych. Przekazanie to może nastąpić tak jak to miało miejsce w przedmiotowej sprawie na podstawie umowy zawartej z beneficjentem dotacji. Zawarcie umowy nie oznacza, że wszelkie stosunku pomiędzy podmiotami będą regulowane przez przepisy prawa prywatnego. W ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się bowiem, że w takim przypadku przekazane środki nie tracą swego publicznoprawnego charakteru - np. uchwała Składu Siedmiu Sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 czerwca 2002 r. FPS 6/2002, ONSA 2003/1 poz. 8 (wyrok WSA w Warszawie z V SA/Wa 316/2007). Słusznie wskazuje organ odwoławczy, iż kwestie dotyczące roszczeń z tytułu zawartej umowy dotacji regulowane są przepisami kodeksu cywilnego, a wszelkie spory pomiędzy stronami umowy rozstrzygane są przez sądy cywilne. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. III SA/Łd 524/2010. [Dotacje celowe dla innych jednostek samorządu terytorialnego] Ustawa o finansach publicznych expressis verbis wymienia dwa rodzaje dotacji celowych: dotacje celowe dla innych JST oraz dotacje dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku. Udzielenie innej jednostce samorządu terytorialnego pomocy finansowej w formie dotacji celowej wymaga uprzedniego podjęcia uchwały przez organ stanowiący (art. 216 ust. 2 pkt 5), określającej beneficjenta dotacji, jej cel i kwotę. Podstawą udzielenia dotacji celowej jest umowa. Ustawa 6

7 nie reguluje jej zakresu, ani skutków prawnych, zawiera natomiast kontrowersyjny przepis, zgodnie z którym spory w zakresie zwrotu dotacji rozstrzygają sądy powszechne. Poddanie sporów z tego zakresu kognicji sądów powszechnych wskazuje na prywatnoprawny charakter stosunku prawnego łączącego jednostkę udzielającą pomocy z jednostką będącą jej beneficjentem i sugeruje poddanie umowy o udzielenie pomocy w formie dotacji celowej reżimowi prawa cywilnego, a w szczególności zasadzie swobody umów. Klasyfikacja budżetowa wydatków z tytułu pomocy finansowej, tj. 271 Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań bieżących bądź 630 Dotacja celowa na pomoc finansową udzielaną między jednostkami samorządu terytorialnego na dofinansowanie własnych zadań inwestycyjnych i zakupów inwestycyjnych, wskazuje, że pomoc finansowa może być udzielona na dofinansowanie zadań własnych beneficjent (uk RIO w Warszawie z Nr 128/K/11). Zgodnie z art. 220 ust. 1 ustawy o finansach publicznych z budżetu jednostki samorządu terytorialnego może być udzielana pomoc finansowa w formie dotacji celowej lub pomoc rzeczowa innym jednostkom samorządu terytorialnego, nie zaś ich jednostkom organizacyjnym (uk RIO w Kielcach z dnia 22 marca 2010 r. nr 22/2010). [Dotacje celowe dla instytucji non-profit; ustawa o działalności pożytku publicznego i wolontariacie] Kolejny rodzaj dotacji celowych uregulowanych w nowej ufp stanowią dotacje dla podmiotów niezaliczanych do sektora finansów publicznych i niedziałających w celu osiągnięcia zysku na cele publiczne związane z realizacją zadań tej jednostki. Jeżeli udzielenie dotacji następuje w związku ze zleceniem zadania, określonego w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie (działalnością pożytku publicznego jest działalność społecznie użyteczna, prowadzona przez organizacje pozarządowe w sferze zadań publicznych określonych w ustawie: sferę zadań publicznych określa przepis art. 4) dotacja podlega regulacji zawartej w tej ustawie (w rozdziale 2 Prowadzenie działalności pożytku publicznego na podstawie zlecenia realizacji zadań publicznych), w przeciwnym razie stosuje się przepisy ustawy o finansach publicznych. W obydwu przypadkach podstawą przekazania dotacji jest zawarcie z beneficjentem stosownej umowy, przy czym udzielenie dotacji na podstawie przepisów ustawy o działalności pożytku publicznego i wolontariacie powinno być zasadniczo poprzedzone przeprowadzeniem konkursu ofert. Warto wspomnieć, że zgodnie z ramowym wzorem umowy określonym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 grudnia 2005 r. w sprawie wzoru oferty realizacji zadania publicznego, ramowego wzoru umowy o wykonanie zadania publicznego i wzoru sprawozdania z wykonania tego zadania - w zakresie nieuregulowanym umową stosuje się przepisy kodeksu cywilnego oraz ustawy o finansach publicznych, zaś ewentualne spory powstałe w związku z zawarciem i wykonywaniem umowy poddane są rozstrzygnięciu sądu powszechnego. W przypadkach określonych w ustawie dotacje mogą być udzielane także z pominięciem otwartego konkursu ofert: Organ wykonawczy JST może mianowicie zlecić NGO realizację zadania publicznego o charakterze lokalnym lub regionalnym na podstawie oferty realizacji zadania publicznego z pominięciem otwartego konkursu ofert, jeżeli: wysokość dofinansowania lub finansowania zadania publicznego nie przekracza kwoty zł; zadanie publiczne ma być realizowane w okresie nie dłuższym niż 90 dni. W ciągu 7 dni od wpłynięcia ofertę zamieszcza się na tydzień w BIP, siedzibie JST i na www. Po rozpatrzeniu ewentualnych uwag, organ wykonawczy niezwłocznie zawiera umowę o 7

8 wsparcie realizacji zadania publicznego lub o powierzenie realizacji zadania publicznego. Łączna kwota środków przekazanych tej samej NGO w trybie niekonkursowym w danym roku nie może przekroczyć 20 tys. zł, zaś wysokość środków przyznanych w trybie niekonkursowym nie może przekroczyć 20% dotacji planowanych w roku budżetowym na realizację zadań publicznych przez NGO. Żaden z przepisów art. 221 u.f.p. nie wskazuje przypadków udzielania dotacji innym, niż wymienionym w ustawie o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie podmiotom (wyrok WSA w Opolu z dnia I SA/Op 259/2010). art. 221 ust. 2 u.f.p. determinuje krąg beneficjentów dotacji celowych zarówno na zadania objęte ustawą o działalności pożytku publicznego i o wolontariacie, jak i na inne zadania. Beneficjentami tymi mogą być wyłącznie podmioty uprawnione do prowadzenia działalności pożytku publicznego w rozumieniu ustawy o pożytku publicznym i o wolontariacie (uk RIO we Wrocławiu z Nr 54/2011). Rada Gminy nie ma podstaw prawnych do określania w formie uchwały procedur związanych z udzielaniem dotacji w przypadku prowadzenia działalności pożytku publicznego (uk RIO w Łodzi z Nr 19/79/2004). [Dotacje celowe dla instytucji non-profit tryb udzielania; umowa dotacji; art. 221 ust. 3 i 4 ] Udzielenie dotacji celowej podmiotowi niezliczonemu do sektora finansów publicznych i niedziałającemu w celu osiągnięcia zysku na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych wymaga uprzedniego podjęcia przez organ stanowiący uchwały określającej tryb postępowania o udzielenie dotacji, zadania podlegające dotowaniu, sposób rozliczania dotacji oraz sposób kontroli wykonywania zleconego zadania, uwzględniającej zapewnienie jawności postępowania o udzielenie dotacji i jej rozliczenia. Umowa o udzielenie dotacji celowej zawierana na podstawie przepisów ustawy o finansach publicznych powinna określać: szczegółowy opis zadania, w tym cel, na jaki dotacja została przyznana, i termin jego wykonania; wysokość dotacji udzielanej podmiotowi wykonującemu zadanie i tryb płatności; termin wykorzystania dotacji, nie dłuższy niż do dnia 31 grudnia danego roku budżetowego; tryb kontroli wykonywania zadania; 8 termin i sposób rozliczenia udzielonej dotacji; termin zwrotu niewykorzystanej części dotacji, nie dłuższy niż 31 stycznia następnego roku, a w przypadku umieszczenia dotacji w uchwalonym przez organ stanowiący wykazie wydatków niewygasających nie dłuższy niż 15 dni od dnia określonego w tej uchwale. Ustawodawca wskazując formę udzielenia dotacji podmiotowi spoza sektora finansów publicznych (umowa) wskazuje jednocześnie minimalny zakres regulacji, który musi być zawarty w takiej umowie. Ustawodawca nie pozostawia stronom pełnej swobody w ułożeniu treści tej umowy, gdyż na jej podstawie są przekazywane środki publiczne podlegające szczególnej ochronie. W tym świetle nie może obronić się pogląd wyrażony w odwołaniu, iż kwestie dotyczące stopnia szczegółowości ustaleń ustawodawca pozostawił subiektywnej ocenie stron. Gdyby tak było w istocie, cała ta ustawowa regulacja byłaby zbyteczna. Nie można zapominać, iż prawo budżetowe

9 należy niewątpliwie do prawa publicznego, przy interpretacji którego subiektywne zapatrywania stron nie mają takiego znaczenia jak w prawie prywatnym (orzeczenie GKO z dnia 26 czerwca 2003 r., DF/GKO/Odw.-14/21-25/2003). Przewidziany w art. 221 ust. 4 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych wymóg zapewnienia jawności dla organu stanowiącego j.s.t., mógłby być spełniony poprzez uwzględnienie w treści uchwały obowiązku zamieszczania w Biuletynie Informacji Publicznej Gminy, czy chociażby wywieszania na tablicy ogłoszeń w Urzędzie Gminy, wykazu podmiotów ubiegających się o dotację i wysokości przyznawanej im dotacji (uk RIO w Warszawie z dnia 10 maja 2011 r. nr 170/K/11). Przepisy art. 221 ust. 4 n.u.f.p. nie dają podstawy dla organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego do określania w uchwale warunków udzielania dotacji. Stanowią one jedynie podstawę do określenia trybu postępowania, czyli procedury udzielenia dotacji (uk RIO w Łodzi z dnia 24 listopada 2010 r. nr 40/179/2010). Wprowadzenie przez organ stanowiący warunku, od którego uzależnia się przekazanie dotacji tj. od prawidłowego jej wykorzystania w roku poprzedzającym rok budżetowy, wykracza poza normy art. 221 ust. 4 ustawy o finansach publicznych (uk RIO w Bydgoszczy z dnia 4 sierpnia 2010 r. nr XVII/44/2010). Przykładem dotacji celowych zawieranych na podstawie odrębnych ustaw są dotacje udzielane na podstawie art. 60 ust. 1 ustawy z o opiece nad dziećmi do lat 3. Zgodnie z tym przepisem, podmioty, o których mowa w art. 8 ust. 1 (a więc nie tylko osoby prawne i inne jednostki organizacyjne, ale także osoby fizyczne), prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Wysokość i zasady ustalania dotacji określa rada gminy w drodze uchwały. 9 Wprowadzenie przez Radę Miejską ograniczenia w przyznawaniu dotacji na dziecko faktycznie uczęszczające do placówki, czyli takie, które w danym miesiącu korzystało z opieki placówki przez minimum połowę przypadających w danym miesiącu dni roboczych, narusza dyspozycję art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi w wieku do lat 3. Z przepisu tego wynika, iż podmioty prowadzące żłobek lub klub dziecięcy mogą otrzymać na każde dziecko objęte opieką w żłobku lub klubie dziecięcym dotację celową z budżetu gminy. Jednym z warunków przyznania dotacji jest więc objęcie dziecka opieką w placówce, co oznacza w praktyce przyjęcie dziecka do placówki na warunkach określonych w statucie żłobka lub klubu dziecięcego (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 13 października 2011 r. I SA/Po 613/2011). Przeznaczeniem dotacji celowej z art. 60 ust. 1 ustawy o opiece nad dziećmi do lat 3 nie może być dofinansowanie do kosztów całości ogólnie rozumianej działalności opiekuńczej żłobka lub klubu dziecięcego, gdyż takie jej wykorzystanie czyniłoby z niej dotację podmiotową, co z kolei nie byłoby zgodne z wolą ustawodawcy, że ma to być dotacja celowa (uk RIO w Krakowie z dnia 10 sierpnia 2011 r. KI-411/385/11). Kolejny przykład stanowią dotacje celowe na konserwację zabytków. Zgodnie z przepisem art. 81 ustawy z o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, w trybie określonym odrębnymi przepisami dotacja na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru może być udzielona przez organ stanowiący gminy, powiatu lub samorządu województwa, na zasadach określonych w podjętej przez ten organ uchwale. Specyfika powyższej dotacji polega na konieczności

10 podjęcia przez organ stanowiący dwóch odrębnych uchwał: w sprawie zasad udzielania dotacji (sposób postępowania z wnioskiem o udzielenie dotacji, wymagane dokumenty do rozpoznania tego wniosku, forma załatwienia wniosku, ale nie zasady i przesłanki zwrotu dotacji określone przepisami prawa: wyrok WSA w Krakowie z I SA/Kr 1673/2010; uk RIO w Zielonej Górze z rr 185/2010) oraz w sprawie udzielenia dotacji. W związku z tym należy stwierdzić, że udzielenie dotacji jest kompetencją organu stanowiącego, a nie zarządzającego (UK RIO w Łodzi z rr 1/2/2009). Dotacja może być udzielona w wysokości do 100 % nakładów, z tym że łączna kwota dotacji na prace konserwatorskie, restauratorskie lub roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, udzielonych przez ministra właściwego do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego, wojewódzkiego konserwatora zabytków bądź organ stanowiący JST, nie może przekraczać wysokości 100 % nakładów. Organy uprawnione do udzielania dotacji muszą prowadzić wykazy udzielonych dotacji oraz informować się wzajemnie o udzielonych dotacjach. Użyte w ust. 1 art. 71 ustawy o ochronie zabytków pojęcie stosunku zobowiązaniowego nie zostało przez prawodawcę ograniczone przez wskazanie rodzaju zobowiązań, w wyniku których może powstać tytuł prawny do zabytku, dlatego pojęcie to powinno być interpretowane szeroko z uwzględnieniem treści i celu jakiemu służy regulacja zawarta w art. 71. Przy wykładni tego przepisu nie ma znaczenia to, czy tytuł prawny do zabytku wynika z umowy nazwanej, czy też nienazwanej lub jednostronnie lub dwustronnej zobowiązującej. Istotne jest by treść stosunku zobowiązującego do sprawowania opieki nad zabytkiem była zgodna z art. 71 ustawy o ochronie zabytków i interpretowana z uwzględnieniem postanowień art i art k.c. (wyrok NSA z II GSK 43/2010). Organ stanowiący określa nie tylko zasady przyznawania dotacji, lecz także jest wyłącznie właściwym do udzielenia tej dotacji na zasadach przez siebie określonych w uchwale (uk RIO w Łodzi z dnia 14 stycznia 2009 r. nr 1/2/2009). Uchwała organu stanowiącego wydana w trybie art. 81 ustawy o ochronie zabytków jest aktem prawa miejscowego: uchwała zawiera przepisy powszechnie obowiązujące, dotyczące zasad przyznawania dotacji, określone dla wszystkich uprawnionych podmiotów (uk RIO w Zielonej Górze z Nr 102/2007; orzeczenie RKO z ZDB /2009) Dotacje na konserwację zabytków są dotacjami celowymi w rozumieniu art. 127 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (uk RIO w Zielonej Górze z Nr 253/2010; uk RIO w Zielonej Górze z Nr 116/2009) Do udzielania dotacji celowych upoważnia JST także ustawa z o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Zgodnie z przepisem art. 28 ust. 3 pkt 3 ustawy, organizator przekazuje instytucji kultury środki finansowe w formie dotacji celowej na realizację wskazanych zadań i programów oraz na finansowanie lub dofinansowanie kosztów realizacji inwestycji. Ustawa nie określa trybu i zasad udzielania ani rozliczania dotacji celowej należy w związku z tym stosować przepisy ogólne. Dotacjami celowymi są również dotacje dla spółek wodnych, wywołujące liczne kontrowersje aż do zmiany Prawa wodnego w 2001 r.. Zgodnie z przepisem art. 164 ust. 5a Prawa wodnego, spółki wodne mogą korzystać z pomocy finansowej z budżetów JST na bieżące utrzymanie wód i urządzeń wodnych oraz na finansowanie lub dofinansowanie inwestycji. Pomoc finansowa z budżetów JST polega na udzielaniu dotacji celowej w rozumieniu przepisów ufp. Koniecznym elementem podstawy prawnej udzielenia dotacji jest uprzednia uchwała organu stanowiącego określająca: zasady udzielania dotacji celowej dla 10

11 spółek wodnych; tryb postępowania w sprawie udzielania dotacji oraz sposób jej rozliczania. Udzielenie dotacji celowej następuje na podstawie umowy zawartej przez JST ze spółką wodną. W przypadku gdy dotacja stanowi pomoc publiczną lub pomoc de minimis, jej udzielenie następuje z uwzględnieniem warunków dopuszczalności tej pomocy określonych w przepisach prawa UE. Dotacje celowe z budżetu JST mogą otrzymywać także podmioty wykonujące działalność leczniczą. Zgodnie z przepisem art. 15 ust. 3, podmioty te mogą otrzymać dotację celową na: realizację zadań w zakresie programów zdrowotnych i promocji zdrowia, w tym na zakup aparatury i sprzętu medycznego oraz wykonanie innych inwestycji koniecznych do realizacji tych zadań; inne inwestycje; remonty; realizację projektów finansowanych z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej lub niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie EFTA, lub innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi na zasadach określonych w odrębnych przepisach; cele określone w odrębnych przepisach oraz umowach międzynarodowych; realizację programów wieloletnich. Stanowisko organu nadzoru, w myśl którego podjęcie przez Zarząd Województwa uchwały w przedmiocie przyznania z budżetu Województwa na 2012 r. dotacji celowych samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej nastąpiło z istotnym naruszeniem prawa, Sąd uznał tym samym za bezzasadne. Powołane wyżej przepisy u.s.w. przewidują kompetencję zarządu województwa w zakresie wykonywania budżetu województwa, zaś przepisy u.o.d.l. zawierają uregulowania szczególne, stanowiące podstawę przyznania samodzielnym publicznym zakładom opieki zdrowotnej dotacji z tego budżetu (wyrok WSA w Olsztynie z dnia 5 września 2012 r. I SA/Ol 464/2012) Wykorzystanie dotacji i obowiązek zwrotu dotacji [Roczny charakter dotacji] Istotą dotacji jako instytucji uregulowanej w ustawie o finansach publicznych jest jej roczny charakter. Przejawia się on przede wszystkim w możliwości wykorzystania dotacji najpóźniej do końca danego roku budżetowego, chyba że niewykorzystana część zostanie umieszczona w wykazie wydatków niewygasających w formie uchwały organu stanowiącego JST. Jest to istotne novum w porównaniu z dotychczasowym stanem prawnym, w którym przepisy dotyczące wydatków niewygasających nie miały zastosowania do dotacji (zob. np. uchwała z RIO Gdańsk 015/g240/I/08). Należy pamiętać, że termin wykorzystania dotacji, oznaczony w umowie dotacji może być krótszy, tzn. przypadać przed końcem danego roku budżetowego. [Zwrot dotacji niewykorzystanej] Niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi do budżetu jst. Jeśli termin wykorzystania oznaczony w umowie dotacji przypada przed końcem roku budżetowego, niewykorzystana część dotacji powinna być zwrócona w ciągu 15 dni od upływu terminu wykorzystania. Jeżeli natomiast terminem wykorzystania dotacji jest koniec roku budżetowego, niewykorzystana część podlega zwrotowi do budżetu w terminie do 31 stycznia następnego roku. Jeśli natomiast niewykorzystana część zostanie objęta wykazem wydatków niewygasających w razie niewykorzystania w terminie określonym w uchwale zawierającej wykaz wciąż niewykorzystana część dotacji podlega zwrotowi w ciągu 15 dni od terminu określonego w uchwale. W razie przekroczenia terminu zwrotu dotacji, od części podlegającej

12 zwrotowi nalicza się odsetki w wysokości określonej jak dla zaległości podatkowych (czyli wg stopy równej 200% podstawowej stopy oprocentowania kredytu lombardowego NBP; zgodnie z obwieszczeniem Ministra Finansów z dnia 10 czerwca 2011 r. w sprawie stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych oraz obniżonej stawki odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych, stopa odsetek za zwłokę od zaległości podatkowych wynosi obecnie 14% kwoty zaległości w stosunku rocznym), począwszy od dnia następującego po upływie terminu zwrotu. [Wykorzystanie dotacji pojęcie] Ufp określa pojęcie wykorzystania dotacji w zasadzie w sposób analogiczny do tego, jak ustawa obowiązująca wcześniej. Wykorzystanie dotacji następuje w szczególności przez: zapłatę za zrealizowane zadania, na które dotacja była udzielona, albo realizację celów wskazanych w odrębnych przepisach, jeżeli odrębne przepisy stanowią o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji. Zauważyć przy tym należy, że użycie określenia w szczególności, wskazuje, że wymienione sposoby wykorzystania dotacji nie są jedynymi możliwymi. Pierwszy z nich odnosi się do dotacji uregulowanych w ustawie o finansach publicznych i udzielanych na podstawie zawartego w niej upoważnienia, drugi zaś do tych, których udzielenie i rozliczenie normują przepisy odrębne (tak też orzecznictwo NSA: zob. np. uzasadnienie wyroku z dnia 11 marca 2008 r., II GSK 437/2007, uzasadnienie wyroku z dnia 8 października 2008 r., II GSK 362/2008 oraz wyroku z dnia 8 października 2008 r., II GSK 363/2008). Wyraźne wskazanie zapłaty jako formy wykorzystania dotacji stanowi konsekwencję metody kasowej stosowanej w planowaniu i sprawozdawczości budżetowej. Trzeba jednak zauważyć, że samo dokonanie zapłaty jest czynnością w zasadzie formalną, stanowiącą naturalne następstwo szeregu czynności poprzedzających. Należy zatem uznać, że przepis ufp nie usuwa wątpliwości, które były aktualne pod rządami starej ustawy dotyczących w szczególności tego, czy można uznać za wykorzystanie dotacji samo zaangażowanie wydatku budżetowego. Pojęcia zaangażowania, obok pojęcia wydatku, zawierała ustawa o finansach publicznych z 1998 r. (por. przepis art. 14 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 26 listopada 1998 r. o finansach publicznych: Plany kont jednostek budżetowych powinny uwzględniać zasady określone w przepisach ustawy o rachunkowości i standardach międzynarodowych z tym, że będą ujmowane również wszystkie etapy rozliczeń poprzedzające płatność dochodów i wydatków, w tym także zaangażowanie środków). W takim samym kontekście pojęcie to pojawia się w przepisie art. 40 ufp. Zaangażowaniem wydatków budżetowych jest każda czynność prawna, która w przyszłości może powodować wydatek budżetowy ujęty w planie finansowym jednostki budżetowej, np. zawarcie umowy o pracę, zlecenia, o dzieło, o wykonanie usługi, zakupu materiałów, wyposażenia środka trwałego, wydanie decyzji przyznającej środki z budżetu, umowa cywilnoprawna polegająca na udzieleniu zamówienia publicznego, zawarcie porozumienia z innymi jednostkami samorządu terytorialnego lub z innymi podmiotami, w wyniku którego zostaje udzielona dotacja. Z punktu widzenia prawa finansowego zaangażowanie można umiejscowić w przedziale między planem wydatków a wykonaniem wydatków. Za uznaniem zaangażowania wydatku za sposób wykorzystania dotacji przemawia wykładnia celowościowa przepisów ustawy o finansach publicznych. Gdyby bowiem przyjąć, że samo zaangażowanie wydatków (bez faktycznej realizacji płatności w danym roku) nie wyłącza obowiązku zwrotu dotacji, pozbawienie danej jednostki możliwości sfinansowania zaangażowania pociągałoby za sobą niewykonanie przez tę jednostkę zobowiązania w sensie prawnym, ze wszystkimi negatywnymi konsekwencjami tego faktu, zaś w przypadku jednostki należącej do sektora finansów publicznych także naruszenie dyscypliny finansów publicznych. 12

13 W zaskarżonym wyroku WSA przyjął, że użyte w treści art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych sformułowanie wykorzystanie dotacji udzielonej na zrealizowanie zadania należy rozumieć wyłącznie w ten sposób, że wykorzystanie dotacji następuje przez zapłatę. Taka wykładnia pojęcia wykorzystanie dotacji zawartego w art. 144 ust. 4 ustawy o finansach publicznych nie jest uprawniona, jeśli zważyć, że omawiany przepis wymienia dwa sposoby wykorzystania dotacji, przy czym sposób drugi polegający na realizacji celów określonych w odrębnych przepisach z reguły polegał będzie także na realizacji zadań niezbędnych do osiągnięcia wskazanych w odrębnych przepisach celów (wyrok NSA z II GSK 362/2008). Jeżeli o sposobie udzielenia i rozliczenia dotacji stanowią przepisy ufp - dla oceny ustalenia daty wykorzystania dotacji znaczenie ma data dokonania zapłaty za zrealizowane zadania (wyrok WSA w Warszawie z V SA/Wa 1056/2009). Dotacja celowa jest przeznaczona na określony cel i powinna być zrealizowana w wyznaczonym terminie. Jej wykorzystanie jest wydatkiem ze środków publicznych, a zatem granice upoważnienia do jego dokonania stanowi zakreślony termin i cel wykorzystania dotacji celowej. Po upływie wyznaczonego terminu nie ma podstaw do dokonania z dotacji określonego wydatku, bowiem środki publiczne stanowiące dotację celową nie pozostają już w dyspozycji jednostki, która ją otrzymała. Dokonanie wydatku z takich środków i w okolicznościach wyżej opisanych jest przekroczeniem zakresu upoważnienia do dokonywania wydatków ze środków publicznych" (orzeczenie GKO z dnia 15 stycznia 2004 r., DF/GKO/Odw.-2/2/2003, Lex nr ); [Pozostałe przesłanki zwrotu dotacji - nieprawidłowości] Nowa Ufp (podobnie jak ustawa obowiązująca dotychczas) przewiduje obok zwrotu dotacji niewykorzystanej kolejne trzy przesłanki zwrotu dotacji do budżetu jednostki samorządu terytorialnego: wykorzystanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem; nienależne pobranie dotacji; pobranie dotacji w nadmiernej wysokości. Przeznaczenie dotacji wynika bądź z zawieranej w przypadku dotacji celowych umowy dotacyjnej, która powinna określać m.in. opis zadania, na które dotacja została przyznana, bądź z samej istoty danego rodzaju dotacji (np. dotacje podmiotowe służą dofinansowaniu działalności bieżącej. W tym pierwszym przypadku przeznaczenie dotacji określone jest znacznie bardziej precyzyjnie, zaś potwierdzeniem wykorzystania dotacji zgodnie z przeznaczeniem jest obowiązkowe rozliczenie dotacji. Dotacje pobrane w nadmiernej wysokości są to dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż określona w odrębnych przepisach (w przypadku dotacji podmiotowych lub przedmiotowych, które pomijając przypadek samorządowych zakładów budżetowych zawsze udzielane są na podstawie odrębnych ustaw, tzn. ustaw innych niż ustawa o finansach publicznych) albo w umowie dotacji (w przypadku dotacji celowych), jak również dotacje otrzymane w wysokości wyższej niż niezbędna na dofinansowanie lub finansowanie dotowanego zadania. Dotacjami nienależnymi są dotacje udzielone bez podstawy prawnej. Podstawą prawną dotacji jest stosownie do ustawowej definicji dotacji przede wszystkim ustawa (ustawa o finansach publicznych lub ustawa odrębna) albo umowa międzynarodowa. Ponadto w przypadku dotacji przedmiotowych i celowych podstawa prawna dotacji obejmuje także stosowne uchwały 13

14 organu stanowiącego, a w przypadku dotacji celowych także umowę zawieraną z beneficjentem. Termin zwrotu dotacji zależy od terminu wykorzystania dotacji,: jeśli jest on krótszy niż rok budżetowy dotacje podlegają zwrotowi w terminie 15 dni po upływie terminu wykorzystania dotacji; jeżeli zaś termin wykorzystania dotacji kończy się w ostatnim dniu roku budżetowego dotacje podlegają zwrotowi w ciągu 15 dni od stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania nienależnego lub pobrania w nadmiernej wysokości. W przypadku stwierdzenia wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem odsetki (jak od zaległości podatkowych) naliczane są od dnia przekazania (faktycznej wypłaty) dotacji z budżetu JST, natomiast w przypadku dotacji pobranych nienależnie lub w nadmiernej wysokości od dnia następującego po dniu będącym terminem zwrotu. Ufp stanowi expressis verbis, że kwoty dotacji podlegające zwrotowi w przypadkach określonych w ustawie o finansach publicznych są niepodatkowymi należnościami budżetowymi o charakterze publiczno-prawnym. W zakresie nieuregulowanym w ustawie o finansach publicznych, do wszystkich tego typu należności stosuje się przepisy kodeksu postępowania administracyjnego oraz, odpowiednio, przepisy działu III Ordynacji podatkowej. Wykluczone jest zatem stosowanie do obowiązku zwrotu dotacji przepisów prawa prywatnego, w szczególności przepisów o bezpodstawnym wzbogaceniu. Nieprzedstawienie rozliczenia w terminie określonym w umowie, nieterminowy zwrot niewykorzystanej części dotacji, podanie nieprawidłowych danych lub niepełnych informacji w złożonym wniosku, przez podmiot któremu jej udzielono, jest niewątpliwie uchybieniem, niemniej z uchybieniem tego rodzaju ustawa o finansach publicznych nie wiąże dodatkowych sankcji. Jedyną sankcją przewidzianą w art. 252 ufp jest zwrot dotacji wraz z odsetkami. Dotyczy to tylko i wyłącznie wykorzystania dotacji niezgodnie z przeznaczeniem, pobrania dotacji nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Natomiast w przypadku nieprzedstawienia rozliczenia w terminie określonym w umowie, nieterminowego zwrotu niewykorzystanej części dotacji zastosowanie mają przepisy o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Wydatkowanie dotacji niezgodnie z przeznaczeniem określonym przez udzielającego dotację, nierozliczenie otrzymanej dotacji lub nieterminowe rozliczenie tej dotacji, niedokonanie zwrotu dotacji w należnej wysokości lub nieterminowe dokonanie zwrotu tej dotacji stanowi przesłankę naruszenia dyscypliny finansów publicznych (uk RIO we Wrocławiu z dnia 15 czerwca 2011 r. nr 60/2011). Proces podejmowania decyzji w sprawie zwrotu dotacji, w tym także udzielonej niepublicznej szkole o uprawnieniach szkoły publicznej z budżetu jednostki samorządu terytorialnego, ma charakter dwuetapowy. Najpierw organ prowadzący postępowanie, ustalając istotne dla sprawy okoliczności, ocenia, czy okoliczności te odpowiadają choćby jednej z ustawowych przesłanek zwrotu dotacji, więc ocenia, czy dotacja została wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem bądź też pobrana nienależnie lub w nadmiernej wysokości. Oceny tej dokonuje w oparciu o wskazane powyżej przepisy ustawy o finansach publicznych, odnosząc okoliczności sprawy do hipotezy art. 145 ust. 2 ufp. Tylko bowiem w razie pozytywnej oceny w tym zakresie możliwy jest zwrot dotacji. Drugi etap postępowania następuje tylko wtedy, gdy organ stwierdzi, że wystąpiła jedna z podstaw uzasadniających zwrot dotacji w rozumieniu art. 145 ust. 1 ufp (wyrok WSA w Łodzi z I SA/Łd 292/2010). 14

15 Przekazanie dotacji z naruszeniem zasad lub trybu jej udzielania, nierozliczenie lub nieterminowe rozliczenie przekazanej dotacji oraz nieustalenie kwoty dotacji podlegającej zwrotowi do budżetu stanowią naruszenie dyscypliny finansów publicznych. Ponadto narażenie finansów publicznych na uszczuplenie poprzez nienależną wypłatę dotacji stanowi, w zależności od wypłaconej kwoty, przestępstwo albo wykroczenie skarbowe. 15