Świadectwa pochodzenia problemy

Transkrypt

1 Świadectwa pochodzenia problemy Autor: dr Leszek Karski. Katedra Prawa i Zarządzania Środowiskiem, Uniwersytet Kardynała Stefana Wyszyńskiego w Warszawie ( Czysta Energia nr 2/2006) W przypadku nowych instytucji prawnych, zwłaszcza dotyczących skomplikowanych dziedzin, dopiero zderzenie przepisu prawnego z rzeczywistością ukazuje jego przydatność dla osiągnięcia celów, które postawił prawodawca. Wraz z wprowadzeniem do polskiego systemu prawnego świadectw pochodzenia (SP) pojawiło się kilka problemów natury praktycznej i interpretacyjnej. Kolejna nowelizacja ustawy Prawo energetyczne (P.e.) 1 miała usprawnić system gwarancji pochodzenia. Jednak warto się zastanowić, czy rzeczywiście wprowadzone zmiany doprowadziły do powstania sprawnego i przejrzystego systemu SP. Termin wydawania ŚP Pierwszym problemem, który pojawił się w praktyce, jest spór w sprawie terminu wydawania ŚP. Pojawiły się dwie interpretacje w sprawie terminu wiążącego prezesa Urzędu Regulacji Energetyki (URE) w tej kwestii. Pierwsza wskazuje na termin 14 dni od dnia doręczenia wniosku przez operatora i opiera się na postanowieniu art. 9e ust. 3 P.e. Zwolennicy odmiennej wykładni zajęli stanowisko, iż prezes URE może wydawać SP raz na kwartał i oparli się na postanowieniach art. 9e ust. 2 pkt 4 P.e. (dotyczących treści SP) i art. 9e ust. 4 pkt 4 P.e. (dotyczących treści wniosku). Prawodawca nie wskazuje, iż określenie okresu, w którym energia elektryczna została wytworzona, z uwzględnieniem podziału na kwartały kalendarzowe odnosi się do kwestii toku procedury, w tym terminu wydawania pozwolenia. Wydaje się więc, że niewłaściwe jest zastosowanie wspomnianego postanowienia do kwestii trybu wydawania ŚP. Aby można było skorzystać z powiązania wspomnianego postanowienia z tokiem postępowania, należy najpierw stwierdzić, iż wykładnia celowościowa i literalna nie pozwalają nam wyjaśnić znaczenia przepisów. W tym przypadku podstawowy cel jest jasny wsparcie energetyki odnawialnej, a zatem wszelkie wątpliwości należ) interpretować na rzecz wytwórców czystej energii. Konkludując, ani wykładnia celowościowa, ani wykładnia literalna nie pozostawiają zastrzeżeń co do terminu wydawania SP. Wyrywanie jednego zdania z kontekstu i wbudowywanie go w tok postępowania w sprawie wydawania SP wydaje się zatem nieuzasadnione. W jakim celu kwartały? Wypada podkreślić, iż zaskakujące jest uwarunkowanie określenia okresu wyprodukowania uwzględnieniem podziału na kwartały. Byłoby to w pełni uzasadnione, gdyby okres rozliczeniowy obowiązku przedstawienia świadectw do umorzenia wynosił kwartał. W sytuacji, w której obowiązek zawarty w art. 9a, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Gospodarki z 19 grudnia 2005 r. 2, rozliczany jest za okresy roczne, odniesienie do kwartału jest dosyć interesujące. Można spróbować to powiązać z obowiązkami przekazywania pewnych informacji

2 przez operatora systemu elektroenergetycznego. Tyle że w art. 9c ust. 12 P.e. prawodawca uznał, iż operator systemu elektroenergetycznego, w obszarze swojego działania, jest obowiązany do przedstawiania prezesowi URE informacji o ilościach energii elektrycznej wytworzonej w OZE przyłączonej do jego sieci i wprowadzonej do systemu elektroenergetycznego, z podziałem na poszczególne rodzaje źródeł. Informacje te muszą być przekazane do 31 lipca (za okres od 1 stycznia do 30 czerwca danego roku) oraz do 31 stycznia (za okres od 1 lipca do 31 grudnia roku poprzedniego). Zatem mamy okresy półroczne, a nie kwartalne. Również w dyrektywie 2001/77/WE, która była motorem napędowym zmian w polskim prawic, nie ma odniesienia do okresu kwartalnego. Być może jest to próba zracjonalizowania posunięć wnioskodawców. W takiej sytuacji należałoby przyjąć, iż wytwórca może wystąpić wyłącznie z jednym wnioskiem, obejmującym jego całą produkcję w danym kwartale. Przy założeniu, iż prawa majątkowe (PM) związane z jednym ŚP mogą ulec podziałowi oraz w myśl art. 9e ust. 13 wskazującego, iż prezes URE również może w części umorzyć ŚP, wydawanie jednego świadectwa na pewien czas nie powoduje komplikacji. Przy odmiennym poglądzie wytwórca mógłby wystąpić z niezliczoną liczbą wniosków, paraliżując prace prowadzone przez prezesa URE. Zatem wydaje się, iż istotnym powodem takiego zabiegu legislacyjnego mogła być chęć ułatwienia i usprawnienia pracy prezesowi URE. Podstawowe zadanie organu administracji publicznej to służba obywatelowi. Jednak sprawności organizacyjnej nie można poświęcać dla niepotrzebnego mnożenia postępowań w sprawie wydania ŚP. Z drugiej strony wydaje się, iż okres kwartalny jest za długi i mógłby jednak spowodować pewne problemy, związane z płynnością finansową dla przedsiębiorcy wytwarzającego czystą energię. Dlatego usprawiedliwione byłoby jego skrócenie do miesiąca. Z pewnością wprowadzenie ŚP wiąże się ze znaczącym wzrostem pracy. Powinno to skutkować zatrudnieniem dodatkowych osób, lecz nie odbijać się na uprawnieniach petentów. Należy podkreślić, iż przedstawione wywody są próbą zrozumienia celu wprowadzenia postanowienia określenie okresu, w którym energia elektryczna została wytworzona, z uwzględnieniem podziału na kwartały kalendarzowe do omawianej instytucji wsparcia energetyki odnawialnej, natomiast nie są one bezpośrednio wyrażone przez prawodawcę. Wymagane są zatem pewne zmiany prawne. Na pierwszy rzut oka wydaje się, iż tryb wydawania ŚP jest określony przede wszystkim w ustawie P.e. W rzeczywistości tok tego postępowania może by znacząco uzupełniany przepisami ustawy kodeks postępowania administracyjnego 3. Z art. 9e ust. 5 P.e. wynika, iż przedsiębiorstwo energetyczne zajmujące się wytwarzaniem energii elektrycznej w OZE przekazuje wniosek właściwemu operatorowi systemu elektroenergetycznego. Operator jest zobowiązany w terminie 14 dni od dnia otrzymania wniosku przekazać go prezesowi URE. Dodatkowo operator potwierdza dane dotyczące ilości energii elektrycznej wprowadzonej do sieci, określone na podstawie wskazań urządzeń pomiarowo-rozliczeniowych. Dane te w rzeczywistości stanowią podstawę wydania przez prezesa URE świadectwa pochodzenia. Wydaje się, iż pośrednictwo operatora ma charakter publicznoprawny. Konsekwencją takiego założenia jest to, że w tym przypadku mamy do czynienia z obciążeniem publicznoprawnym operatorów i odpowiadającymi mu uprawnieniami wytwórców. W niektórych przypadkach może pojawić się kwestia pokrycia pewnych kosztów związanych z pośrednictwem operatora zwłaszcza w zakresie potwierdzenia danych dotyczących ilości energii elektrycznej wprowadzonej do sieci. Wydaje się, iż prawodawca powinien to dookreślić.

3 Prawodawca nie określił sankcji na wypadek przekroczenia przez operatora 14-dniowego terminu. Należy uznać, iż w takiej sytuacji wytwórca będzie mógł skorzystać z przewidzianej w prawie cywilnym instytucji odszkodowania. Zgodnie z art. 9e ust. 3 ŚP wydaje prezes URE na wniosek przedsiębiorstwa energetycznego zajmującego się wytwarzaniem energii elektrycznej w OZE, złożony za pośrednictwem operatora systemu elektroenergetycznego. Wspomniany organ administracji publicznej został związany przez prawodawcę terminem również 4-dniowym, licząc od dnia otrzymania wniosku od operatora. Termin nie jest opatrzony żadną sankcją, a zatem powinno się go traktować jako termin instrukcyjny. Do terminu tego nie wlicza się opóźnień spowodowanych z winy strony albo z przyczyn niezależnych od organu. Odwołanie do przepisów o wydawaniu zaświadczeń Natomiast z niezrozumiałych powodów prawodawca zastosował następujące odesłanie: do świadectw pochodzenia stosuje się odpowiednio przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego o wydawaniu zaświadczeń. Należy podkreślić, iż odesłanie, zgodnie z literalnym brzmieniem, odnosi się nie tylko do wydawania ŚP, lecz także do całej materii świadectw. Umiejscowienie w art. 9c ust. 3 wskazywałoby raczej, iż omawiane postanowienie należy odnosić tylko do zagadnienia wydawania ŚP. Takie posunięcie prawodawcy może powodować wiele problemów. Po pierwsze, powstaje pytanie, czy ŚP jest zaświadczeniem? Oczywiście, i to niezwykle specyficznym zaświadczeniem. Po drugie, należy wyjaśnić sformułowanie odpowiednie stosowanie przepisów". Nie zagłębiając się zbytnio w to zagadnienie, wypada przypomnieć, iż sprowadza się ono do trzech możliwości: zastosowania danych przepisów w całości, częściowo bądź niestosowania ich w ogóle 4. Konsekwencją odpowiedniego stosowania przepisów jest powierzenie istotnej roli umiejętnościom interpretacyjnym. W zależności od charakteru instytucji, co do których ma się stosować odpowiednio przepisy, oraz od charakteru przepisów, do których się odsyła, powinno się wybrać jedną z trzech ww. możliwości. Zasadniczy dylemat polega na tym, czy na tle obowiązującego tekstu ustawy P.e. należy uznać ŚP za zaświadczenie. Zgodnie z poprzednim brzmieniem art. 9e, ŚP wydawał prezes URE w drodze decyzji. W konsekwencji tryb jego wydawania był określony w ustawie k.p.a. w postaci ogólnego postępowania administracyjnego. Postępowanie takie wiąże się z dużymi obciążeniami, co w praktyce mogłoby spowodować znaczące utrudnienia dla wytwórców czystej energii. Wydaje się, iż podstawowym celem ostatniej modyfikacji w omawianym obszarze było wyeliminowanie stosowania ogólnego postępowania administracyjnego. Taki powód można uznać za w pełni uzasadniony energetyka odnawialna ma być wspierana, zatem nic można nadmiernie obciążać wytwórców poprzez obejmowanie kwestii wydawania SP ogólnym postępowaniem administracyjnym. W innym wypadku, nawet zakładając przyjazne stanowisko organu wydającego decyzję, mogło się okazać, iż podstawowym problemem wytwórców energii będzie nie produkcja energii, a uczestniczenie w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Zwłaszcza że zgodnie z art. 6 dyrektywy 2001/77/WE państwa członkowskie powinny raczej kierować się redukcją barier administracyjnych. Słusznie zauważono, iż poprzez wydanie ŚP organ administracji publicznej powinien tylko

4 potwierdzać sytuację faktyczną wyprodukowania energii elektrycznej w OZE. Zatem mogło wydawać się, iż świetnie nadaje się do tego wykorzystanie instytucji prawa administracyjnego zaświadczenia. Aczkolwiek ze względu na charakter ŚP oraz ugruntowane pojmowanie zarówno w orzecznictwie, jak i doktrynie instytucji zaświadczenia administracyjnego jest to niewłaściwe. Zaświadczenie Zaświadczenie zalicza się do grupy czynności materialno-technicznych. Są one bezpośrednio funkcją organizowania stosunków społecznych lub czynności zapewnienia skutkowania organizatorskich aktów prawnych 5. Podstawowym celem takich czynności jest przygotowanie materiału dla czynności orzeczniczych, to jest dla wydania rozstrzygnięcia zarówno co do istoty sprawy administracyjnej, jak i wszelkich innych kwestii wynikających w loku postępowania 6. Zaświadczenie jest tylko czynnością faktyczną i nie ma dla adresata żadnych bezpośrednich skutków prawnych. Zmienia wyłącznie jego sytuację faktyczną przykładowo może być źródłem dowodowym w postępowaniu administracyjnym. Niektórzy przedstawiciele nauki prawa uważają jednak, iż zaświadczenia powinno się raczej zaliczyć do czynności faktycznych, ponieważ czynności materialno-techniczne wywołują skutki prawne, których nie mają zaświadczenia 7. Zaświadczenie jest czynnością organu administracji publicznej, która polega na urzędowym potwierdzeniu istniejących okoliczności faktycznych lub stanu prawnego, podjętą na wniosek uprawnionego podmiotu. Zaświadczenie jest oparte na danych, jakie organ posiada 8, i zgodnie z art k.p.a. jest dokumentem urzędowym, zatem jest objęty domniemaniem prawdziwości. Jego wartość dowodowa może być kwestionowana w trybie przewidzianym w 3 wspomnianego art. k.p.a., chyba że mamy do czynienia z zakazami lub specjalną procedurą. Natomiast w przypadku instytucji ŚP mamy do czynienia z wynikającymi z niego PM. Zaświadczenia określone w k.p.a. nie mogą zawierać PM. Byłyby wtedy najprawdopodobniej papierami wartościowymi i stanowiły instytucję innej gałęzi prawa. Ponadto dosyć zaskakującym zabiegiem legislacyjnym jest wprowadzenie umorzenia przez prezesa URE świadectwa pochodzenia, mającego charakter zaświadczenia, w postaci decyzji. Jest to nieoczekiwany sposób, od strony postępowania administracyjnego, wyeliminowania zaświadczenia, które w dodatku nie było wadliwe. Kodeks postępowania administracyjnego nie przewiduje możliwości wzruszenia zaświadczenia ani za pomocą zażalenia, ani przy pomocy nadzwyczajnych środków prawnych 9. Zatem jedynym sposobem wyeliminowania wadliwego zaświadczenia, które jest dotknięte wadami określonymi w art. 156 l i k.p.a., jest wydanie nowego zaświadczenia 10. W procedurze administracyjnej nie przewiduje się eliminacji zaświadczeń, które nie są wadliwe. Wpływ k.p.a. Ujmowanie ŚP jako zaświadczenia ma istotne skutki w postępowaniu w sprawie wydania świadectw. Postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia jest również pewnym typem postępowania administracyjnego 11. Prawodawca nie określa jednak stosunku obu rodzajów procedur, nie przewidziano nawet odpowiedniego zastosowania przepisów k.p.a. dotyczących postępowania ogólnego. Jednak w literaturze uznaje się, iż takie odpowiednie zastosowanie jest niezbędne 8. Czyli ma miejsce zastosowanie zarówno zasad ogólnych k.p.a. (np. praworządności,

5 pisemności, pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, szybkości i prostoty postępowania), jak i instytucji szczegółowych ogólnego postępowania administracyjnego 12. Z pewnością w stosunku do ogólnego postępowania administracyjnego postępowanie w sprawie wydawania zaświadczeń jest uproszczone. Kolejna kwestia dotyczy sytuacji, w której informacje otrzymane przez prezesa URE są niewystarczające do wydania ŚP. Żądanie przez prezesa URE uzupełnienia wniosku jest gestem przyjaznym w stosunku do wytwórców czystej energii, jednak nie posiada podstawy prawnej. W takim przypadku powinna nastąpić odmowa wydania ŚP. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez wnioskodawcę przybiera formę postanowienia, które powinno zawierać wszystkie elementy przewidziane w art. 124 i 125 k.p.a. 13. Na postanowienie przysługuje zażalenie, które można złożyć do Sądu Okręgowego w Warszawie sądu antymonopolowego w terminie siedmiu dni, zgodnie z art. 30 ust. 4 w związku z art. 30 ust. 2 P.e. Źródła 1. Ustawa z 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (DzU nr 54, poz. 348). 2. Rozporządzenie Ministra Gospodarki z 19 grudnia 2005 r. w sprawie szczegółowego zakresu obowiązków uzyskania i przedstawienia do umorzenia świadectw pochodzenia, uiszczenia opłaty zastępczej oraz zakupu energii elektrycznej i ciepła wytworzonych w odnawialnych źródłach energii (DzU nr 261, poz. 2187). 3. Ustawa z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (DzU nr 30, poz. 168). 4. Błachnio-Parzych A.: Przepisy odsyłające systemowo (wybrane zagadnienia)...państwo i Prawo" 1/ Starościak J.: Prawne formy i metody działania administracji. [W:] System prawa administracyjnego. T. 3 pod red. T. Rabskiej. Wrocław Łaszczyca G., Matan A.: Doręczenie w postępowaniu administracyjnym ogólnym i podatkowym. Kraków Chorąży K.. Kmiecik Z..: Wydawanie zaświadczeń - kwestie nierozstrzygnięte w literaturze, Samorząd Terytorialny" 6/ Łaszczyca G. Marzysz C. Matan A.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. T. II. Zakamycze Wyrok NSA z 21 października 1983 r. I S.A. 794/83 ONSA nr 2 poz. 92 i Wyrok NSA z 28 czerwca 1983 r. I S.A. 268/83. ONSA nr 1 poz Chróścielewski W.: Nowelizacja art. 126 k.p.a. a nadzwyczajne tryby postępowania administracyjnego. Państwo i Prawo" 2/ Chróścielewski W.. Tarno J.P.: Postępowanie administracyjne. Zagadnienia podstawowe Warszawa Janowicz Z.: Kodeks postępowania administracyjnego komentarz. Warszawa Adamiak B.. Borkowski J.: Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Warszawa 2004.