Załącznik 1. Uwagi BGK w zakresie funkcjonowania PPP w Polsce. I. Ułomności polskiego PPP

Transkrypt

1

2

3 Załącznik 1. Uwagi BGK w zakresie funkcjonowania PPP w Polsce I. Ułomności polskiego PPP Doświadczenia Banku Gospodarstwa Krajowego zdobyte podczas prac nad projektami finansowania przedsięwzięć proponowanych do realizacji w formule PPP w Polsce pozwala na sformułowanie następujących wniosków wskazujących na ułomność polskiego PPP: 1. Zainteresowanie partnerstwem publiczno-prywatnym (PPP) jako formą realizacji zadań publicznych jest coraz większe, szczególnie na szczeblu samorządowym. Na szczeblu centralnym, poszczególne ministerstwa i inne instytucje wykazują ograniczone zainteresowanie. 2. Główną przesłanką dla zainteresowania PPP jest brak środków budŝetowych i moŝliwości zaciągania kolejnych zobowiązań, nie zaś poprawa efektywności w realizacji zadań publicznych. Z kolei przy realizacji projektów bezpośrednio ze środków budŝetowych, nie rozwaŝa się moŝliwości uzyskania większych korzyści przy wykorzystaniu partnerstwa publiczno-prywatnego. 3. Brak jest wśród niektórych interesariuszy, tj. podmiotów będących w jakikolwiek sposób powiązanych z projektami (stron umowy o PPP, opinii publicznej, radnych, dziennikarzy) zaufania do PPP oraz przekonania co do słuszności/korzystności wyboru tej formy realizacji zadań publicznych. 4. Podmioty publiczne zainteresowane realizacją projektów w formule PPP nie posiadają odpowiedniego narzędzia do podjęcia decyzji, czy PPP jest bardziej korzystną formą realizacji projektu. Wykazują równieŝ obawy o wyniki moŝliwych w przyszłości prac kontrolnych przez instytucje nadzorcze (RIO, NIK, CBA, ABW, itp.), ze względu na brak jasnych procedur postępowania przy realizacji projektów PPP oraz brak kryteriów przeprowadzania ew. kontroli. 5. Implementacja PPP w Polsce jako wiarygodnego instrumentu finansowania inwestycji wymaga postrzegania PPP jako złoŝonego procesu przebiegającego na styku dwóch odmiennych kultur tj. administracji i biznesu. Dlatego odrzucić naleŝy spontaniczne działania wspierające jedynie elementy tego procesu, na rzecz kompleksowego rozwiązania adresującego potrzeby i oczekiwania wszystkich interesariuszy. 6. Pomimo wzrastającego zainteresowania partnerstwem publiczno-prywatnym jako formą realizacji zadań publicznych, duŝa część z projektów jest skazana na poraŝkę, ze względu na nieumiejętność stworzenia odpowiedniej struktury transakcji oraz niewłaściwe zarządzanie procesem dojścia do kontraktu PPP. 7. Nieumiejętność odpowiedniego przygotowania projektu jest wynikiem braku doświadczeń poszczególnych podmiotów publicznych, które z oczywistych względów nie uczestniczą w odpowiedniej liczbie przedsięwzięć, pozwalającej na wykształcenie odpowiednio doświadczonej kadry. 8. Wiedza transakcyjna sektora publicznego o PPP jest rozproszona, przez co brak jest jednego kompetentnego podmiotu, który mógłby brać udział w tworzeniu skutecznego otoczenia prawnego dla PPP, poprzez konsultacje, opiniowanie i inicjowanie nowych regulacji prawnych lub zmian w juŝ istniejących.

4 W opinii BGK, aby PPP w Polsce mogło skutecznie zacząć funkcjonować, konieczne jest współistnienie następujących elementów systemu: 1. Szkolenia Zapewniane obecnie przez rynek firmy szkoleniowo-doradcze 2. Doradztwo (finansowe, prawe, techniczne) Zapewniane obecnie przez rynek firmy doradcze 3. Inicjatywa projektów po stronie publicznej W naturalny sposób nie mogą zostać zastąpione przez rynek. Odpowiednie komórki zajmujące się przygotowaniem inwestycji istnieją w większości jednostek samorządu terytorialnego oraz w niektórych instytucjach centralnych. 4. Publiczny ośrodek kompetencji Ogniwo integrujące powyŝsze trzy elementy otoczenia partnerstwa publiczno-prywatnego w Polsce brakujący element systemu. II. Proponowane rozwiązanie Odpowiedzią na brak odpowiednich kompetencji i doświadczenia w pojedynczych jednostkach sektora finansów publicznych zastosowaną z powodzeniem w krajach z rozwiniętymi rynkami PPP było powołanie Publicznego Ośrodka Kompetencji PPP (np. Partnerships UK w Wielkiej Brytanii, Partnershaften Deutschland w Niemczech, Parpublica w Portugalii, Mission d appui aux PPP we Francji). Zadaniem ośrodków kompetencji PPP jest gromadzenie wiedzy i doświadczeń w jednym podmiocie, dzięki czemu po stronie publicznej ogniskowane są kompetencje i know-how pozwalające na zawieranie coraz korzystniejszych w punktu widzenia interesu publicznego, a co za tym idzie tańszych dla podatników, umów. Przy braku istnienia centrum kompetencji, tak jak ma to miejsce obecnie w Polsce, zbierane pojedyncze doświadczenia są dla sektora publicznego bezpowrotnie tracone. Wspomniany Publiczny ośrodek kompetencji PPP moŝe stanowić platformę łączenia i dyfuzji kompetencji juŝ zgromadzonych w róŝnych instytucjach centralnych (ministerstwach) oraz regionalnych. Ze względu na opisane ułomności polskiego PPP, publiczny ośrodek kompetencji powinien pełnić następujące funkcje: 1. Jednostki opiniującej/certyfikującej projekty PPP, 2. Project Managera (Zarządzającego Projektem), 3. Banku wiedzy gromadzącego wiedzę i doświadczenia sektora publicznego w zakresie PPP w jednym miejscu. Jednostka opiniująca/certyfikująca projekty PPP Często podnoszoną kwestią jest niepewność co do korzystności wyboru formuły PPP w porównaniu z innymi dostępnymi wariantami realizacji projektów (m.in. przy wykorzystaniu zamówień publicznych). Konieczne jest stworzenie jasnej, przejrzystej metodologii pozwalającej na porównanie róŝnych dostępnych opcji, na podstawie której moŝliwe byłoby wydanie oceny w zakresie korzystności zastosowania wariantu PPP.

5 Ośrodek kompetencji PPP mógłby stanowić wsparcie dla Ministerstwa Finansów, które zobowiązane jest opiniować projekty PPP jednostek centralnych o wartości powyŝej 100 mln zł. Jednocześnie, opiniowaniu mogłyby poddawać się dobrowolnie inne instytucje, w tym jednostki samorządu terytorialnego, w celu uwierzytelnienia przygotowanego projektu. Project Manager (Zarządzanie Projektem) Ośrodek kompetencji powinien pełnić rolę Project Managera w imieniu innych podmiotów publicznych, nieposiadających odpowiednich kompetencji do samodzielnego przygotowaniu duŝych projektów PPP. Project Manager posiadający umiejętność zarządzania projektami byłby w stanie w odpowiedni sposób skoordynować i co najwaŝniejsze zrozumieć wyniki prac doradców, co doprowadziłoby do poprawy jakości przygotowania projektów PPP. Bank wiedzy Gromadzenie wiedzy i doświadczeń całego sektora publicznego w jednym podmiocie powinno prowadzić do pewnej standaryzacji procesu dochodzenia do PPP oraz standaryzacji umów PPP, co przyczyni się do obniŝenia kosztów transakcyjnych po stronie podmiotu publicznego oraz uzyskiwania korzystniejszych z punktu widzenia interesu publicznego umów. Gromadzenie wiedzy pozwoli równieŝ na stworzenie odpowiedniej bazy empirycznych danych pozwalających na dokładniejszą ocenę korzystności zastosowania PPP przy poszczególnych projektach. III. Kwestie organizacyjne Optymalnym miejscem do ulokowania ośrodka kompetencji w systemie instytucji zajmujących się PPP wydaje się być jego działalność w formie spółki powiązanej z Bankiem Gospodarstwa Krajowego. Jako bank państwowy, instytucja posiadająca duŝe doświadczenie we współpracy z jednostkami sektora finansów publicznych w tym z samorządami, BGK jest wiarygodnym, renomowanym podmiotem, oraz, co w przypadku konieczności ścisłej współpracy pomiędzy ośrodkiem kompetencji a jednostkami sektora publicznego niezmiernie waŝne, cieszącym się zaufaniem tychŝe jednostek. Umiejscowienie ośrodka kompetencji w otoczeniu instytucjonalnym PPP w Polsce przestawia Załącznik nr 2. Przewiduje się dwojakie źródła finansowania działalności spółki. W przypadku usług, korzystanie z których byłoby obligatoryjne (certyfikacja niektórych projektów), zasadnym wydaje się ustalenie stałego rocznego wynagrodzenia spółki z budŝetu państwa. Z kolei dla usług fakultatywnych (pełnienie funkcji Project Managera oraz certyfikacja pozostałych projektów), zakłada się odpłatność świadczonych usług. Konieczne byłoby jednak wprowadzenie zmian legislacyjnych pozwalających na zlecanie spółce usług z pominięciem przepisów Prawa Zamówień Publicznych.

6 Załącznik 2. Proponowane umiejscowienie publicznego ośrodka kompetencji w otoczeniu instytucjonalnym procesu PPP w Polsce. Wniosek o zgodę na realizację projektów PPP o wartości wydatków z budŝetu centralnego powyŝej 100 mln zł Ministerstwo Finansów Ministerstwo Gospodarki / inne resorty Jednostki budŝetu centralnego (JBC) Wydanie opinii/certyfikatu Umowa na Project management Jednostki samorządu terytorialnego (JST) Akceptacja lub odmowa zgody Opinie o projektach JBC o wartości wydatków z budŝetu centralnego powyŝej 100 mln zł Wniosek o ocenę projektu PPP o wartości wydatków z budŝetu centralnego poniŝej 100 mln zł wraz z płatnością Wniosek o ocenę projektu wraz z płatnością Wydanie opinii/certyfikatu Płatności za opiniowanie wniosków Publiczny ośrodek kompetencji PPP (Spółka prawa handlowego) Stosunki właścicielskie Bank Gospodarstwa Krajowego Współpraca przy zmianach legislacyjnych, opracowywaniu standardów umów, itp. BieŜąca współpraca przy przygotowywanych projektach Zlecanie prac na rzecz swoich klientów Odpowiednie komórki w Ministerstwach i innych JBC Odbiór opracowań doradców Firmy doradcze (prawne, finansowe, techniczne) Elementy obowiązkowe Elementy fakultatywne