Praktyczne instrumenty ochrony terenów zieleni, otwartych i gruntów niezasklepionych w miastach

Transkrypt

1 Dr Piotr Fogel Instytut Gospodarki Przestrzenne i Mieszkalnictwa w Warszawie Praktyczne instrumenty ochrony terenów zieleni, otwartych i gruntów niezasklepionych w miastach Celem tego artykułu jest pokazanie różnorodności postaw wobec przestrzeni i planowanych w niej zmian, które zajść mogą wskutek realizacji przyjętej polityki przestrzennej oraz sposobów dochodzenia do niej, które zapisane są w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy. Niektóre zagadnienia dotyczące aspektów teoretycznych i aplikacyjnych związanych z polityką przestrzenną, zostały poruszone w artykułach Jak prawidłowo identyfikować potrzeby i możliwości ochrony terenów zieleni, otwartych i niezasklepionych w procesach planowania przestrzennego oraz Jak interpretować zapisy dokumentów planistycznych w kontekście ochrony terenów zieleni. Stąd też w niniejszym artykule zostaną pominięte lub opisane bardzo skrótowo. Nie istnieje jeden uniwersalny sposób na osiąganie konsensusu przy tworzeniu i przyjmowaniu polityki przestrzennej w mieście. Dotyczy to nie tylko dużych ośrodków miejskich, ale także mniejszych miejscowości, położonych z dala od aglomeracji. Kluczem do przygotowania dobrego studium jest wyważanie wysoko cenionych wartości, które w planowaniu przestrzennym należy uwzględniać. Ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w art.1 ust. 2 wskazuje, że wartościami nadrzędnymi dla planowania są: 1) wymagania ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury; 2) walory architektoniczne i krajobrazowe; 3) wymagania ochrony środowiska, w tym gospodarowania wodami i ochrony gruntów rolnych i leśnych; 4) wymagania ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej; 5) wymagania ochrony zdrowia oraz bezpieczeństwa ludzi i mienia, a także potrzeby osób niepełnosprawnych; 6) walory ekonomiczne przestrzeni; 7) prawo własności; 8) potrzeby obronności i bezpieczeństwa państwa;

2 9) potrzeby interesu publicznego; 10) potrzeby w zakresie rozwoju infrastruktury technicznej, w szczególności sieci szerokopasmowych. Cześć z nich jest lub może być względem innych silnie konkurencyjna. Dlatego właśnie od przyjętych priorytetów zależy ostateczny przestrzenny rezultat prowadzonych prac. Podkreślić jednocześnie należy, że projektowanie zmian w przestrzeni społecznoekonomicznej nie pozostaje bez wpływu na inne czynniki zarządzania miastem. Do najpoważniejszych zalicza się skutki: środowiskowe, ekonomiczne, społeczne (konflikty przestrzenne). Badania nad skutkami planowania przestrzennego w każdym z ww. problemów zostały dokładnie opisane. Konsekwencje środowiskowe są najlepiej rozpoznane, opisywali je między innymi P.Lorens [2005], P. Fogel [2012], S. Kozłowski [2006] i inni. Rozwinięcie społecznych problemów planowania przestrzennego zaprezentowała np. K. Pawłowska [2010] oraz A. Karwińska [2008]. Poważne kontrowersje i duży niepokój środowisk naukowych wywołują w ostatnich latach badania nad skutkami ekonomicznymi efektów planowania przestrzennego A. Kowalewski z zespołem [2013]. Wspomniana na wstępie różnorodność postaw wobec przestrzeni zaprezentowana zostanie na przykładach zbliżonych pod względem wielkości i podobnych rangą miast: Ostrów Mazowiecka oraz Przasnysz. Oba te ośrodki, w ostatnich latach, prowadziły prace nad zmianą studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta, a zatem wprowadzały zmiany do polityki przestrzennej. Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Przasnysz. Przasnysz położony jest w północnej części województwa mazowieckiego, na skrzyżowaniu ważnych szlaków komunikacyjnych o znaczeniu krajowym i regionalnym. Pełni funkcje miasta powiatowego. Jego powierzchnia wynosi 2516 ha i zameldowanych w

3 nim jest osób 1. Prognozy demograficzne dla miasta nie są pomyślne, liczba ludności systematycznie spada, jednak szacuje się, że do 2020 r. nie będzie niższa niż Największy udział w ogólnej strukturze użytkowania gruntów miasta Przasnysz stanowią użytki rolne 1956,57 ha (78,19% powierzchni miasta), przy czym grunty orne stanowią ponad 87% powierzchni użytków rolnych (1705,8 ha). Grunty leśne i zadrzewione stanowią zaledwie 5,8 ha (0,2%), przy czym na grupę tę składają się wyłącznie grunty leśne. Grunty zabudowane i zurbanizowane łącznie zajmują 478 ha, co stanowi niespełna 1/5 powierzchni miasta, z czego na tereny komunikacyjne przypada 108 ha, na tereny przeznaczone pod inne funkcje 370 ha. Na tereny zurbanizowane składają się przede wszystkim tereny zabudowy mieszkaniowej, usługowej, ciągi komunikacyjne oraz sieci infrastruktury technicznej, a także wyłączone z planowania przestrzennego tereny zamknięte. Jednak nadal blisko 80% obszaru miasta to (wg ewidencji gruntów i budynków) tereny otwarte, wolne od zabudowy i przekształceń. Na podstawie liczby oddawanych nowych budynków można oszacować rzeczywiste roczne zapotrzebowanie na tereny mieszkaniowe. Każdego roku w Przasnyszu do użytku oddawanych jest około 40 nowych domów jednorodzinnych. Przy założeniu, że dom powstaje na działce o powierzchni ~900 m2 to całkowita powierzchnia terenów zajętych pod nową zabudowę mieszkaniową w ciągu 10 lat nie powinna przekroczyć 50 ha. Podstawowym narzędziem realizacji polityki przestrzennej w mieście są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. Plany miejscowe pokrywają zaledwie 1% powierzchni Przasnysza. W opracowanym w 2005 r. studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta udało się utrzymać wysoki odsetek terenów otwartych. Przy realizacji zmiany dokumentu z 2005 r. założono, że przy obecnej i prognozowanej liczbie mieszkańców miasta nie ma potrzeby zwiększania powierzchni terenów do zabudowy, choć istniała presja ku temu. Ustalono, że wartościami nadrzędnymi przy wskazywaniu nowych terenów do zabudowy będą uwarunkowania środowiskowe oraz ekonomiczne. Przyjęcie takich priorytetów i przekonanie rady miasta oraz mieszkańców do zaakceptowania takich decyzji jest rzadkością w polskich realiach planowania 1 Źródło GUS Bank Danych Lokalnych 2013 r.

4 przestrzennego. Efektem tych zabiegów jest uchwalone studium, negocjacje nad którym trwały trzy lata. Ryc. 1 Polityka przestrzenna Przasnysza, przyjęta do realizacji w 2014 r. Źródło: Urząd Miasta Przasnysz.

5 Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka. Miasto Ostrów Mazowiecka położone jest w północno-wschodniej części województwa mazowieckiego. Jako wiodący ośrodek w tej części regionu jest siedzibą władz powiatu. Powierzchnia miasta wynosi 2227 ha i zameldowanych w nim jest osób 2. Ostrów Mazowiecka stanowi ważny węzeł komunikacji drogowej w tej części Mazowsza. Tu spotykają się 3 ważne drogi krajowe: nr 8 (relacji: Kudowa Zdrój Wrocław Warszawa Białystok Budzisko); nr 50 (relacji: Ciechanów Grójec Mińsk Mazowiecki - Ostrów Mazowiecka); nr 60 (relacji: Łęczyca - Płock Ciechanów Ostrów Mazowiecka) oraz drogi wojewódzkie. Ostrów Mazowiecka otoczona jest lasami Puszczy Białej. Wysokie walory przyrodnicze podkreśla fakt włączenia 22% powierzchni miasta do europejskiej sieci Natura Według danych zawartych w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka, grunty zabudowane i zurbanizowane łącznie zajmują obecnie 540 ha, co stanowi ¼ powierzchni miasta, z czego 291 ha zajmują tereny komunikacyjne, a 157 ha zajmują tereny mieszkaniowe. Niespełna 75% powierzchni miasta przypada na tereny otwarte, z czego blisko 20% zajmują lasy (Ryc. 2). Analiza zmian w zagospodarowaniu przestrzennym wskazuje, że liczba oddawanych w mieście do użytkowania nowych budynków, spadła w stosunku do poprzedniej dekady i obecnie nie przekracza 40 obiektów w skali roku. Prognozy demograficzne opracowane na potrzeby studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka wskazują, że do 2025 r. liczba ludności nie przekroczy 23,5 tys. Ostrów Mazowiecka posiada miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, który w całości pokrywa obszar miasta. Zaproponowana w nim struktura przeznaczenia terenu jest prostą transpozycją polityki przestrzennej opracowanej w 2001 r., na przepisy prawa miejscowego. W trakcie opracowania planu zagospodarowania przestrzennego nie założono konieczności etapowania zmian w przeznaczeniu terenu. Wykonana w 2009 r. zmiana studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta doprowadziła do dalszego zwiększenia powierzchni obszarów wskazanych do zabudowy. 2 Źródło GUS Bank Danych Lokalnych 2013 r.

6 Ryc. 2. Synteza uwarunkowań rozwoju przestrzennego miasta Ostrów Mazowiecka Źródło: Fogel [2012] Obecnie na 75% powierzchni miasta przewidziano możliwość zainwestowania. Bezpośrednią przyczyną takiego stanu rzeczy były oczekiwania mieszkańców w zakresie

7 zmiany przeznaczenia gruntów na cele budowlane. Jednocześnie władze miasta nie chcąc wywoływać konfliktów zgodziły się na spełnienie zdecydowanej większości oczekiwań. Obecnie tylko na cele zabudowy mieszkaniowej przeznaczono w dokumentach planistycznych ponad 40% powierzchni miasta Ryc. 3. Wykorzystanie terenu, zgodnie z przeznaczeniem, jest niemożliwe z przyczyn demograficznych. Ryc. 3. Synteza polityki przestrzennej miasta Ostrów Mazowiecka Źródło: Fogel [2012]

8 W trakcie formułowania polityki przestrzennej nie brano pod uwagę zarówno skutków środowiskowych jak i ekonomicznych 3 projektowanych zmian. Przyjęcie do realizacji polityki przestrzennej w takiej postaci jest zgodą na rozpraszanie zabudowy wraz ze wszystkimi skutkami związanych z tym zjawiskiem. Rola narzędzi GIS w modelowaniu zrównoważonego rozwoju przestrzennego miasta Dynamiczny rozwój geoinformatyki sprawia, że w narzędzia GIS coraz powszechniej wkraczają w różne dziedziny naszego życia, dostarczając łatwych do analiz informacji. Ich przydatność przy formułowaniu polityki przestrzennej jest bezdyskusyjna, gdyż szybko możemy: identyfikować problemy przestrzenne; wspomagać dyskusje i konsultacje społeczne; parametryzować efektów podejmowanych decyzji w ujęciu środowiskowym oraz ekonomicznym. Zasób informacji przydatnych w procesie planowania miejscowego od lat wzrasta. Dotyczy on zarówno informacji o środowisku przyrodniczym, jak i działalności człowieka w środowisku. Wskutek wykorzystania technologii GIS, możliwości przetwarzania tych informacji, a co za tym idzie generowania nowych, znacząco wzrosły. O ile dostęp do danych geodezyjnych i środowiskowych nie stanowi większego problemu to wskazać należy na niedostatek danych związanych w przeznaczeniem społeczno-ekonomicznym terenu w planach miejscowych jak i w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Ważne dla podejmowania decyzji są także informacje o rozmieszczeniu rzeczywistych potrzeb budowlanych w mieście oraz zidentyfikowanie trendów Ryc. 4. Wysoka przydatność analityczna narzędzi GIS jest przedmiotem licznych prac badawczych i wdrożeniowych. Jedną z nich, dedykowaną ocenie polityki przestrzennej miast może być propozycja obliczenia prostych wskaźników, które parametryzują planowaną przestrzeń w podziale na tematy: gospodarowanie terenem; 3 Zobowiązania miasta z tytułu wykupu nieruchomości przeznaczonych na cele komunikacji, budowa dróg oraz uzbrojenie nowych terenów wskazanych do zabudowy w sieć kanalizacyjną i wodociągową kosztować będzie miasto aż 211 mln zł (szacunki w oparciu o dane z 2011 r.).

9 demografia; bezpieczeństwo; presja na środowisko; infrastruktura. Ryc. 4 Dęblin. Rozmieszczenie wydanych pozwoleń na budowę (w latach ) pokazuje faktyczne zainteresowanie terenem i pozwala oszacować realne potrzeby inwestycyjne miasta. Źródło: Projekt studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta Dęblin, IGPiM. Metoda ta opiera się na 27 niepowiązanych ze sobą wskaźnikach, dla obliczenia których zaproponowano wykorzystanie prostych narzędzi analitycznych jak: kwerenda, pomiar, przekształcenie. Grupa tematyczna gospodarowanie terenem zawiera wskaźniki odnoszące się do zestawienia powierzchni terenu przeznaczonych na różne funkcje. Wskaźniki te pozwalają na zachowanie kontroli nad skalą potencjalnych zmian zachodzących w użytkowaniu terenu. Dodatkowo wskazują na potencjalne rozbieżności pomiędzy założeniami a realizowaną

10 polityką przestrzenną. Dane wejściowe do obliczeń lub gotowe wskaźniki stanowią bazę dla obliczania wskaźników z innych grup. Wskaźniki demograficzne informują o demograficznych konsekwencjach planowania przestrzennego, przez które rozumieć należy możliwą do zamieszkania liczbę osób na terenach wskazanych do zainwestowania. Ułatwiają porównanie proponowanej skali przekształceń terenu z możliwościami jego efektywnego wykorzystania wynikającymi z rzeczywistych prognoz demograficznych. Wskaźniki z grupy bezpieczeństwo pokazują skalę zagrożeń ze strony procesów przyrodniczych dla terenów zainwestowanych. Informują o podejmowanych błędnie decyzjach dotyczących przeznaczenia terenu na cele budowlane w planowaniu miejscowym. Wskaźniki presji na środowisko wskazują na skalę rozbieżności pomiędzy zakładaną polityką przestrzenną a wymogami ochrony zasobów przyrodniczych. Wskaźniki z grupy infrastruktura wskazują na skalę potrzeb w zakresie uzbrojenia terenów inwestycyjnych [Fogel P. 2012]. Parametryzowanie przestrzeni z wykorzystaniem prostych wskaźników pozwala na: pełniejsze, przestrzenne rozpoznanie skutków rozwoju urbanizacji i skali przejmowania cennych środowiskowo terenów pod zabudowę; porównanie skutków różnych scenariuszy rozwoju przestrzennego w układzie ilościowym; organizowanie działań edukacyjnych eksponujących rolę terenów zieleni w funkcjonowaniu krajobrazu miasta oraz podnoszeniu jakości życia w przestrzeni miejskiej. Bibliografia: 1. Fogel P., 2012, Wskaźniki oceny polityki i gospodarki przestrzennej w gminach. Biuletyn KPZK PAN z. 250, Warszawa. 2. Karwińska A., 2008, Gospodarka przestrzenna. Uwarunkowania społeczno-kulturowe. Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa. 3. Kowalewski A., Mordasewicz J., Osiatyński J., Regulski J., Stępień J., Śleszyński P Raportu o ekonomicznych stratach i społecznych kosztach niekontrolowanej urbanizacji w Polsce.

11 4. Kozłowski S. (red), 2006, Żywiołowe rozprzestrzenianie się miast. Narastający problem aglomeracji miejskich w Polsce. Studia nad zrównoważonym rozwojem, Tom II, Katolicki Uniwersytet Lubelski, PAN Komitet Człowiek i Środowisko, Białystok- Lublin-Warszawa. 5. Kozłowski S., Legutko-Kobus P. (red.), 2007, Planowanie przestrzenne szanse i zagrożenia społeczno-środowiskowe. KUL, Lublin. 6. Lorens P. (red), 2005, Problemy suburbanizacji. Biblioteka Urbanisty nr 7, Warszawa.