ROZDZIAŁ 19 KOMUNIKACJA BANKÓW CENTRALNYCH Z OTOCZENIEM A REALIZACJA POLITYKI PIENIĘŻNEJ NA PRZYKŁADZIE NBP

Transkrypt

1 Marian Noga ROZDZIAŁ 19 KOMUNIKACJA BANKÓW CENTRALNYCH Z OTOCZENIEM A REALIZACJA POLITYKI PIENIĘŻNEJ NA PRZYKŁADZIE NBP Wprowadzenie Banki centralne na świecie realizują praktycznie podobną misję stabilizacji pieniądza krajowego, co w praktyce oznacza stabilizację cen, ograniczanie i przeciwdziałanie inflacji oraz prowadzenie określonej polityki pieniężnej i wspieranie stabilności systemu finansowego w kraju. Przez długi okres banki centralne i władze monetarne kreowały swój wizerunek jako instytucji zamkniętych dla świata zewnętrznego, mimo iż posiadały duży zasób informacji o tym świecie. Od początku lat 90-tych XX wieku gdy w bankach centralnych zaczęła rozpowszechniać się strategia bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI), zmienił się sposób komunikowania władz monetarnych z rynkami finansowymi i społeczeństwem na bardziej otwarty. Na pewno było to związane również z większą formalną i faktyczną niezależnością banków centralnych. Początkowo sądzono, że koszty przejrzystości (transparentności) banku centralnego są wyższe niż korzyści z niej płynące. Dopiero kryzysy finansowe w Argentynie, Japonii, Rosji i w innych krajach pokazały, że korzyści płynące z transparentności banków centralnych są większe od kosztów przejrzystości prowadzenia polityki pieniężnej i wspierania stabilności systemu finansowego przez banki centralne na świecie. Celem niniejszego opracowania jest prezentacja komunikacji z otoczeniem polskich władz monetarnych, czyli konstytucyjnego organu NBP Rady Polityki Pieniężnej oraz próba oceny skuteczności tej komunikacji w świetle realizacji strategii bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI). Behawioralny model banku centralnego. Na rysunku 1 przedstawiam model banku centralnego, który łączy w sobie autonomię, polegającą na określaniu celów i ich realizację według kompetencji ustawowych oraz odpowiedzialności za realizację powierzonych zadań np. przez Konstytucję i przejrzystość tych działań. Wymienione tutaj trzy komponenty: autonomia, transparentność i odpowiedzialność składają się na wiarygodność banku centralnego i budują jego prestiż i reputację.

2 214 Marian Noga Rysunek 1. Behawioralny model nowoczesnego i niezależnego banku Autonomia Wiarygodność Reputacja i prestiż Transparentność Odpowiedzialność Źródło: Code of priciples and Best Practices in Central Bank Communication. CEMLA Central Bank Communication Group. March 2004 Celem niniejszego opracowania jest próba oceny skuteczności komunikowania się polskich władz monetarnych z otoczeniem. Spróbujmy więc, używając do tego behawioralnego modelu nowoczesnego banku centralnego i jego składowych, przedstawić poglądy, występujące w literaturze przedmiotu właśnie na ten temat. Zacznijmy od niezależności krajowych banków centralnych. Dla państw, które wstąpiły do Unii Europejskiej, problem ten reguluje Traktat o Unii Europejskiej (Traktat z Maastricht), który dał podstawy Unii Gospodarczej i Walutowej. Do Traktatu dołączony jest Statut Europejskiego Systemu Banków Centralnych. Kraje, które przystąpiły do UE 1 maja 2004 roku muszą dostosować swoje ustawodawstwo do Traktatu i Statutu. Według tych dokumentów unijnych niezależność banków centralnych jest rozpatrywana jako: a). niezależność funkcjonalna b). niezależność instytucjonalna c). niezależność personalna d). niezależność finansowa [1] Ad a). Niezależność banku centralnego nie jest celem samym w sobie, lecz służy osiągnięciu celu, który powinien być jasno określony i nadrzędny względem innych. Niezależność funkcjonalna wymaga, aby główny cel każdego krajowego banku centralnego był jednoznaczny i prawnie nienaruszalny oraz by zapewnione były środki i instrumenty niezbędne do osiągnięcia przez bank centralny wspomnianego celu w sposób niezależny od innych organów władzy. Określony w Traktacie wymóg niezależności banku centralnego odzwierciedla powszechnie akceptowany pogląd, że głównemu celowi utrzymania stabilności cen najlepiej służy w pełni niezależna instytucja, której mandat został precyzyjnie zdefiniowany. Niezależność banku centralnego jest w pełni zgodna z jego odpowiedzialnością za podejmowane decyzje, która stanowi ważny czynnik umacniający zaufanie do niezależnego statusu krajowego banku centralnego. Pociąga ona również za sobą przejrzystość działania i konieczność prowadzenia dialogu ze stronami trzecimi. [1, s. 64]. Ad b). Zasada niezależności instytucjonalnej została wyraźnie określona w art. 108 Traktatu i art. 7 Statutu. Oba te artykuły zabraniają krajowym bankom centralnym i członkom ich organów decyzyjnych zwracania się o instrukcje lub ich przyjmowanie od instytucji lub organów wspólnotowych, rządów państw członkowskich lub innych organów. Ponadto zabraniają instytucjom i organom wspólnotowym oraz rządom państw członkowskich dążyć do wywierania wpływu na członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych,

3 Komunikacja banków centralnych z otoczeniem a realizacja polityki pieniężnej których decyzje mogą wpływać na realizację zadań krajowych banków centralnych, związanych z ich uczestnictwem w Europejskim Systemie Banków Centralnych (ESBC). Bez względu na to, czy krajowy bank centralny jest zorganizowany jako bank państwowy, specjalny podmiot prawa publicznego czy jako zwykła spółka decyzyjna, istnieje ryzyko, że korzystając z prawa własności, określony właściciel może wywierać wpływ na procesy decyzyjne banku centralnego. Taki wpływ właściciela naruszyłby niezależność banku centralnego i dlatego powinien być prawnie ograniczony. Dlatego też w/w artykuły Traktatu i Statutu zabraniają osobom trzecim w stosunku do krajowych banków centralnych: -wydawania dyspozycji -zatwierdzania, zawieszania lub odraczania decyzji -podważania decyzji ze względów prawnych -uczestniczenia w organach decyzyjnych banku centralnego z prawem głosu -konsultowania ex ante decyzji banku centralnego -zwalniania z obowiązków członków organów decyzyjnych banku centralnego [1,s.65-66]. Ad c). Zawarte w Statucie postanowienia dotyczące stabilności zatrudnienia członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych w większym stopniu gwarantuje niezależność banku centralnego. Art. 14 ust. 2 Statutu stanowi, że statuty krajowych banków centralnych powinny w szczególności zapewnić minimalny pięcioletni okres kadencji Prezesa. Chroni on również przed arbitralną decyzją o odwołaniu Prezesa oraz zapewnia, że może on być usunięty ze stanowiska jedynie w przypadku, gdy nie spełnia warunków koniecznych do wykonywania swoich funkcji lub dopuścił się poważnego uchybienia. Jednocześnie zapewniona jest możliwość wniesienia odwołania do Trybunału Sprawiedliwości Wspólnot Europejskich. Statuty krajowych banków centralnych muszą być zgodne z w/w postanowieniami Traktatu i Statutu w następujących obszarach: - minimalny okres kadencji Prezesa (5 lat) - podstawy odwołania Prezesa (tylko art. 14 ust. 2 Statutu) - stabilność zatrudnienia innych niż prezesów członków organów decyzyjnych banków centralnych (ustawodawstwo unijne wychodzi z założenia, iż jeśli te same zasady, gwarantujące stabilność zatrudnienia Prezesów nie miałyby również zastosowania do innych członków organów decyzyjnych krajowych banków centralnych, zagrożona zostałaby niezależność personalna) - prawo do rewizji sądowej - zabezpieczenie przed konfliktem interesów członków organów decyzyjnych - w przypadku ustawy zmieniającej statut krajowego banku centralnego akt prawny, wprowadzający zmiany, powinien zagwarantować nieusuwalność Prezesa i innych członków organów decyzyjnych, którzy być może będą musieli zastąpić Prezesa [1,s.66-67]. Ad d). Nawet jeśli pod względem funkcjonalnym, instytucjonalnym i personalnym krajowy bank centralny jest w pełni niezależny, jego ogólna niezależność byłaby zagrożona, gdyby nie mógł on autonomicznie korzystać z wystarczających środków finansowych, niezbędnych do realizacji swojego mandatu. Państwo członkowskie nie może dopuścić do tego, aby krajowemu bankowi centralnemu zabrakło zasobów finansowych na realizację swojej misji. Finansowa niezależność banku centralnego zabrania osobom trzecim wpływać na: - ustalanie budżetu BC - ustalanie zasad rachunkowości w BC - podziału zysków, ustalania poziomu kapitału i rezerw finansowych - odpowiedzialność finansową za organy nadzoru, które są poza BC [1, s ]. Przejdźmy obecnie do przeanalizowania pojęcia przejrzystości lub transparentności w

4 216 Marian Noga działaniu banku centralnego. Zgodnie z propozycją EBC transparentność (przejrzystość) banku centralnego oznacza informowanie społeczeństwa i rynków finansowych w sposób otwarty, regularny i zrozumiały o celach, strategii działania, podejmowanych decyzji, precedensach, jak również o dokonywanych ocenach sytuacji [2]. Według tego samego źródła o braku przejrzystości można mówić wtedy, gdy dostęp do pożądanych informacji jest ograniczony, gdy ich rodzaj i zasoby są nieodpowiednie oraz gdy informacje nie są odpowiednio odbierane, źle interpretowane, niejasne, zbyt późno udostępnione. Obecnie panuje przekonanie, że odpowiednia komunikacja z rynkami finansowymi i społeczeństwem jest warunkiem sukcesu banku centralnego, realizującego określoną politykę pieniężną. Współcześnie kryteriami oceniającymi przejrzystość banku centralnego to: dostępność do pełnego zasobu informacji, określony czas dostępu, adekwatność informacji, jakość i wiarygodność upublicznionych informacji przez bank centralny [3]. Banki centralne wypracowały kanały regularnej komunikacji z otoczeniem (rynkami finansowymi, rządem, społeczeństwem). Szczegółowo te kanały omówię w ostatnie części opracowania. W tym miejscu chciałbym zwrócić uwagę na kilka ważnych aspektów transparentności polityki monetarnej banku centralnego. Po pierwsze, może zdarzyć się w praktyce gospodarczej, że przejrzystość i otwartość prowadzonej polityki monetarnej ograniczy zdolność banku centralnego np. w przeciwdziałaniu kryzysom finansowym, atakom spekulacyjnym na walutę krajową, czy po prostu w zarządzaniu oczekiwaniami inflacyjnymi przedmiotów gospodarczych i gospodarstw domowych. Dlatego też zazwyczaj polityka banku centralnego prowadzona jest w sposób niejednoznaczny, co często określa się jako konstruktywna niejednoznaczność (ang. constructive ambiguity) [4]. Jeżeli bank centralny posiada precyzyjną wiedzę o gospodarce i fakty te już potwierdziły się, to mówienie o tym nic rynkom nie daje, gdyż prawdopodobnie one już to uwzględniły w podjętych decyzjach. Teraz rynki tworzą nowe koncepcje decyzji i chcą poznać sposób myślenia banku centralnego. Po drugie, ludzie generalnie wolą rzeczy proste, które dają się łatwo zrozumieć, nauczyć, stosować. Zasada taka określona jako zasada prostoty i łatwości, zwana zasadą KISS (ang. Keep It Simple, Stupid) jest wyraźnie przeciwstawna nadmiernie rosnącej transparentności, co utrudnia bankom centralnym realizować wyznaczone cele [5]. Po trzecie, częścią racjonalnej polityki informacyjnej banków centralnych jest unikanie szumu informacyjnego. Warto zadać sobie pytanie czy w powodzi informacji i nowych danych wszystkie rzeczywiście są potrzebne, wnoszą konkretną wiedzę, a częstotliwość ich podawania jest uzasadniona. Po czwarte, komunikaty banku centralnego nie mogą być sprzeczne, powinny uwzględniać oczekiwania i potrzeby otoczenia i przede wszystkim powinny być przydatne otoczeniu. Wtedy jakość informacji banku centralnego będzie oceniona pozytywnie, co buduje prestiż i reputację danego banku centralnego. W literaturze przedmiotu przeprowadza się analizę kosztów-korzyści dla poziomu transparentności banku centralnego. Według P. Sotomskiej-Krzysztofik i O. Szczepańskiej wybór optymalnego poziomu transparentności banku centralnego powinien uwzględniać następujące elementy: - po stronie korzyści: 1. wzrost wiarygodności banku centralnego 2. ograniczenie niepewności na rynku, sprzyjające jego stabilności 3. bodźce do ulepszenia analiz prowadzonych w banku centralnym - po stronie kosztów

5 Komunikacja banków centralnych z otoczeniem a realizacja polityki pieniężnej koszty związane z niespójnością celów banku centralnego i społeczeństwa, co może poprzez przejrzystość - wpływać niekorzystnie na skuteczność polityki banku centralnego, która zmierza do ściśle określonych celów 2. koszty wynikające z poświęcenia dodatkowych zasobów na przygotowanie danych, materiałów i raportów oraz publicznych wystąpień i innych form komunikacji ze społeczeństwem 3. koszty weryfikacji polityki banku centralnego, które mogą przyczynić się do ograniczenia skuteczności prowadzonej polityki oraz okresowo wpływać negatywnie na wiarygodność banku centralnego [3]. Przejrzystość banku centralnego w kwestiach dotyczących obszaru stabilności finansowej. Analizując przejrzystość banków centralnych, warto zwrócić uwagę na to, że w literaturze przedmiotu prezentuje się tutaj przede wszystkim badania dotyczące przejrzystości banków centralnych w zakresie polityki monetarnej. Prezentowany artykuł poświęcony jest komunikacji banku centralnego z otoczeniem i problemom polityki informacyjnej i komunikacyjnej banku centralnego. Badając ten problem nie możemy pominąć kwestii przejrzystości banku centralnego, dotyczącego obszaru stabilności finansowej. Stabilność finansowa to sytuacja, w której mechanizm oceny, alokacji środków ekonomicznych i zarządzanie ryzykiem finansowym (ryzykiem kredytowym, płynności, rynkowym itp.) działa wystarczająco dobrze, aby przyczynić się do sprawnego funkcjonowania gospodarki [9]. Również stabilność finansową określa się jako brak zagrożenia wystąpienia kryzysu finansowego, przez który rozumie się pojawienie się silnych zakłóceń w systemie pośrednictwa finansowego, powodujących zaburzenia w realnej sferze gospodarki [10]. Ze względu na szczególną rolę systemu finansowego w gospodarce w każdym państwie, obszar ten budzi duże zainteresowanie władz publicznych. Szczególną uwagę zwraca się na sektor bankowy zarówno z powodu zakresu ryzyka, koncentrującego się w bankach, jak i ze względu na dominującą rolę, jaką banki odgrywają w finansowaniu gospodarki. Zakres działań państwa na rzecz utrzymania stabilności finansowej jest bardzo szeroki. Działania zmierzające do zapewnienia stabilności systemu finansowego w każdym państwie można podzielić na 3 podstawowe kategorie: działania i rozwiązania regulacyjne oraz instytucjonalne, określające podstawowe, specyficzne dla sektora finansowego reguły gry rynkowej i zapobiegające podejmowaniu przez podmioty tego sektora nadmiernego ryzyka, działania zaradcze w przypadku stwierdzenia nadmiernego ryzyka systemowego w tym sektorze. Według Banku Rozrachunków Międzynarodowych (BIS), ryzykiem systemowym jest zagrożenie, które poważnie osłabia funkcjonowanie całego systemu finansowego i w ostateczności powoduje jego całkowite załamanie, działania zmierzające do rozwiązania sytuacji kryzysowych o charakterze systemowym [11]. W ramach działań, zapobiegających podejmowaniu nadmiernego ryzyka przez podmioty finansowe, władze publiczne tworzą system przepisów prawnych i regulacji, ograniczających zakres i sposoby działań, które mogą podejmować te podmioty. Ponadto władze publiczne tworzą system wyspecjalizowanych instytucji, mających za zadanie nadzór nad przestrzeganiem reguł gry, określonych przez przepisy i regulacje oraz takich, które mają podejmować działania na wypadek pojawienia się ryzyka systemowego lub sytuacji kryzysowej. System wyspecjalizowanych instytucji tworzy tzw. system bezpieczeństwa finansowego (safety net), który jest najbardziej rozbudowany w przypadku systemu

6 218 Marian Noga bankowego. Jedną z instytucji systemu bezpieczeństwa finansowego jest bank centralny [11]. Jaka jest rola banku centralnego w safety net? Moim zdaniem, przede wszystkim, informacyjna. Uczestnicy rynku nie dysponują pełną informacją na temat zachowań swoich konkurentów i możliwych konsekwencji zachodzących procesów, będących wynikiem działań, prowadzonych przez indywidualne podmioty. Polityka informacyjna banku centralnego powinna dostarczyć wszystkim uczestnikom rynku informacji, określających skalę możliwych zagrożeń i eo ipso, zwiększyć prawdopodobieństwo samoistnej korekty zachowań uczestników rynku. W ten sposób, polityka informacyjna banku centralnego staje się ważnym instrumentem zachowania stabilności systemu finansowego [3]. Pierwszym bankiem centralnym, który opublikował raport o stabilności finansowej był Bank Anglii (1996 rok). NBP opracowuje raporty o takim charakterze od 2000 roku, przy czym pierwsze z nich miały charakter wewnętrzny. Pierwszy raport NBP o stabilności systemu finansowego dla wszystkich uczestników rynku ukazał się w 2003 roku. Obecnie NBP co roku publikuje: 1) opracowanie roczne Raport o stabilności systemu finansowego ; 2) opracowanie półroczne Przegląd stabilności systemu finansowego ; 3) roczny raport Rozwój systemu finansowego w Polsce. Publikacje z zakresu stabilności finansowej, przedstawia również Komisja Nadzoru Bankowego. Wszystkie te publikacje muszą przekazywać informacje o stabilności finansowej państwa w taki sposób, aby nie przyczyniać się do paniki na rynku, ale skłaniać do ostrożności. Przedstawiając z kolei intencje władz publicznych należy ograniczyć możliwość wystąpienia tzw. pokusy nadużycia. Pokusa nadużycia (ang. moral hazard) oznacza osłabienie dyscypliny rynkowej, polegające na podejmowaniu przez podmioty nadmiernego ryzyka w celu maksymalizacji zysku, które są przekonane, że ewentualne negatywne skutki tych działań zostaną złagodzone przez pomoc finansową ze strony instytucji publicznych [3]. Model komunikowania się Rady Polityki Pieniężnej (RPP) z otoczeniem. Zapisy Konstytucji i odpowiednich ustaw jednoznacznie określają misję Narodowego Banku Polskiego i jego konstytucyjnych organów, w tym RPP. Ustawa z 29 sierpnia 1997 roku o NBP w art. 3 określa, że podstawowym celem działalności NBP jest utrzymanie stabilnego poziomu cen, przy jednoczesnym wspieraniu polityki gospodarczej Rządu, o ile nie ogranicza to podstawowego celu NBP [6]. Współcześnie banki centralne przez stabilność cen rozumieją inflację na tyle niską, aby nie wywierała ona negatywnego wpływu na inwestycje, oszczędności i inne ważne decyzje podejmowane przez uczestników życia gospodarczego. Zapewnienie tak rozumianej stabilności cen jest podstawowym sposobem, w jaki bank centralny przyczynia się swoimi decyzjami do osiągnięcia wysokiego i trwałego wzrostu gospodarczego. Banki centralne traktują stabilność cen symetrycznie, co oznacza, że reagują zarówno na zagrożenia inflacyjne jak i deflacyjne. RPP opiera politykę pieniężną na strategii bezpośredniego celu inflacyjnego (BCI). Doświadczenia międzynarodowe pokazują, że taka strategia jest skutecznym sposobem zapewnienia stabilności cen. Po sprowadzeniu inflacji do niskiego poziomu, począwszy od 2004 roku RPP przyjęła ciągły cel inflacyjny na poziomie 2,5% z symetrycznym podziałem odchyleń o szerokości +1 punkt procentowy. Horyzontem jego obowiązywania może być wejście Polski do ERM II. System płynnego kursu nie wyklucza prowadzenia interwencji na rynku walutowym, gdyby okazało się to niezbędne do realizacji celu inflacyjnego [7]. W realizacji strategii BCI, potrzebna jest przejrzysta działalność władz monetarnych.

7 Komunikacja banków centralnych z otoczeniem a realizacja polityki pieniężnej RPP w toku swojej działalności wykształciła następujące kanały komunikacji z otoczeniem: 1. publikowanie komunikatów po każdym decyzyjnym posiedzeniu RPP; 2. konferencje prasowe po każdym decyzyjnym posiedzeniu RPP; 3. publikowanie w styczniu, kwietniu, lipcu i październiku raportów o inflacji; 4. publikowanie w każdym roku do końca września Założeń polityki pieniężnej na następny rok; 5. do końca maja każdego roku publikowanie Sprawozdania z wykonania założeń polityki pieniężnej za rok poprzedni; 6. do końca września każdego roku publikowanie Opinii RPP do projektu Ustawy budżetowej na następny rok; 7. wywiady członków RPP dla mediów, spotkania członków RPP z analitykami rynkowymi; 8. udział członków RPP w seminariach naukowych, krajowych i zagranicznych. Wszystkie w/w uchwały RPP natychmiast po uchwaleniu są zamieszczane na stronie internetowej NBP. Wydawać by się mogło, że tak duża liczba kanałów komunikowania się RPP z rynkami finansowymi i społeczeństwem zwiększa transparentność NBP i RPP i powinna być pozytywnie oceniana przez otoczenie. Banki, analitycy rynków finansowych zgłaszają różnego rodzaju uwagi do dokumentów publikowanych przez RPP. Najwięcej uwag zgłaszanych jest do Komunikatów po posiedzeniach decyzyjnych RPP i do Raportów o inflacji [8]. RPP jest najbardziej zainteresowana zwiększeniem wiarygodności, prestiżu i reputacji polskich władz monetarnych. Dlatego też już w styczniowym Raporcie o inflacji z 2007 roku zmieniono 3 rozdział tego raportu, który poświęcony jest polityce pieniężnej. RPP zapowiedziała, że w kolejnych Raportach o inflacji będzie publikować tzw. minutes, czyli omówienie dyskusji jaka toczyła się na posiedzeniach RPP, pomiędzy publikacjami raportów. Również od maja 2007 roku RPP pragnie w około 3 tygodnie po posiedzeniu RPP publikować minutes z tego posiedzenia. Moim zdaniem jest to istotny krok w kierunku zwiększenia przejrzystości działania polskich władz monetarnych, które starają się realizować swoją misję utrzymania inflacji jak najbliżej bezpośredniego celu inflacyjnego, czyli 2,5%. BIBLIOGRAFIA: 1. Raport o konwergencji. Europejski Bank Centralny, Frankfurt am Mein, Maj P. Sotomska-Krzysztofik, O. Szczepańska: Polityka informacyjna banków centralnych jako instrument wspierania stabilności systemu finansowego. NBP DAMS, Materiały i Studia Zeszyt nr 200, Warszawa, styczeń 2006r. 4. E.G. Corrigan: Future Priorities in Banking and Finance. Remarks before the 62 nd Annual Mid-Winter Meeting of the New York State Bankers Association, January 25, 1990; FRBNY Quartely Review/ Winter 1989/ F.S. Mishkin: Can Central Bank Transparency Go To Far? Materiał na konferencję Banku Rezerwy Australii The Future of Inflation Targeting, 9-10 August Ustawa o Narodowym Banku Polskim, 29 sierpnia 1997 rok. 7. Założenia polityki pieniężnej na 2007 rok. Narodowy Bank Polski, RPP Warszawa, wrzesień Wpływ polityki pieniężnej, podatkowej i nadzorczej na rozwój banków w 2005 roku. Komisja Nadzoru Bankowego, Warszawa G.J. Schinasi, Safeguarding Financial Stability. Theory And Practice. Washington 2006 IFM.

8 220 Marian Noga 10. Raport o stabilności systemu finansowego (czerwiec 2001 grudzień 2002), Warszawa 2003 NBP. 11. J. Osiński, Stabilność finansowa w Polsce aspekty systemu [w:] Polski system bankowy stan i perspektywy. Bank i Kredyt nr 11-12/2005.