IX Kongres Ekonomistów Polskich

Transkrypt

1 Prof. dr hab. Sławomir I. Bukowski Uniwersytet Technologiczno-Humanistyczny im. Kazimierza Pułaskiego w Radomiu Wydział Ekonomiczny Katedra Biznesu i Finansów Międzynarodowych IX Kongres Ekonomistów Polskich CZY GOSPODARKA MOŻE FUNKCJONOWAC BEZ DŁUGU PUBLICZNEGO? Streszczenie Problem długu publicznego nie jest czymś nowym. Pisał o tym A. Smith w "Badaniach nad istotą i przyczynami bogactwa narodów". J.M. Keynes podniósł deficyt budżetowy i dług publiczny do rangi narzędzia regulacji koniunktury. Rozwój interwencjonizmu państwowego po drugiej wojnie światowej utwierdził wielu polityków i ekonomistów w przekonaniu, że deficyty budżetowe i dług publiczny są czymś normalnym, bez którego trudno wyobrazić sobie funkcjonowanie gospodarki rynkowej. Krytyka neoliberalizmu po ostatniej recesji i kryzysie finansowym ostatnich lat również sprowadza się często do tezy, że krytykowany prze neoliberalnych ekonomistów wzrost wydatków państwa finansowanych długiem publicznym może pomóc gospodarkom w wejściu na ścieżkę wzrostu. Celem pracy jest próba odpowiedzi na pytanie kontrowersyjne: czy z punktu widzenia teorii ekonomii, doświadczeń historycznych i wyników badań empirycznych gospodarka może funkcjonować bez długu publicznego? Jeśli nie, to zatem jakie powinny być rozmiary długu publicznego nie zagrażające kryzysem fiskalnym? Czy możemy to określić? Słowa kluczowe: deficyt budżetowy, dług publiczny, podatki, wydatki budżetowe, zasady opodatkowania, keynesizm, neoliberalizm. If Economy Can Be Work without Public Debt? Abstract Problem of public debt is not new matter. A. Smith wrote about its in An Inquiry into the Nature and Causes of the Wealth of Nations. J.M. Keynes raised budget deficit and public debt to the position of important instrument in business cycle regulation. Development of state interventionism after Second World War has confirmed politician s and many economists opinion that budget deficits and public debt are normal phenomenon, that it is difficult imagine market economy without budget deficits and public debt. Critique of neo-liberalism after last recession and financial crisis has also based on the proposition that criticized by neo-liberalists increase in public expenditure financed with public debt can help economies to catch up economic growth. The aim of this paper is try to answer the controversial question: If economy is able to work without public debt from the point of view of economic theory, historical experience, results of empirical research? If not, thus what should be the size of public debt which is not reason fiscal crisis? If we can determine its? Key words: budget deficit, public debt, taxes, budget expenditure, principles of taxation, keynesism, neo-liberalism. 1

2 Wprowadzenie Problem deficytu budżetowego i długu publicznego nie jest czymś nowym. Zapisano wiele stronnic różnych dzieł na ten temat. Sam problem przyczyn tych zjawisk oraz sposobów rozwiązania problemu zadłużenia państwa jest kontrowersyjny z punktu widzenia zarówno teorii ekonomii, jak również z punktu widzenia społecznego i politycznego. Celem pracy jest próba odpowiedzi na pytanie kontrowersyjne: czy z punktu widzenia teorii ekonomii, doświadczeń historycznych i wyników badań empirycznych gospodarka może funkcjonować bez długu publicznego? Jeśli nie to, zatem jakie powinny być rozmiary długu publicznego nie zagrażające kryzysem fiskalnym? Czy możemy to określić? 1. Kilka słów o długu publicznym w historii Deficyt budżetowy i dług publiczny był już znany w starożytności, średniowieczu, odrodzeniu i oświeceniu. Przyczynami deficytu i długu były zazwyczaj: - nadmierna konsumpcja dworu królewskiego (np. w okresie panowania Ludwika XVI we Francji); - wydatki związane z prowadzeniem wojen (wojny Ramzesa Wielkiego pożyczki od Fenicjan, wojny Juliusza Cezara, wojny Filipa Pięknego w XIV w. i sprawa Templariuszy, Edward I król Anglii XIII w.) - brak synchronizacji między wydatkami państwa a wpływami dochodów z podatków i ceł; - tworzenie stałych funduszy służących spłacie zaciągniętych wcześniej zobowiązań przez państwo - wiek VIII. A. Smith pisał: Tak więc dochody publiczne z jedynego poważnego źródła (z podatków- przypis autora), którego jeszcze nie zastawiono, są wydawane, zanim wpłyną do skarbu. Podobnie jak nieprzezorny rozrzutnik, któremu naglące potrzeby nie pozwalają czekać na regularny wpływ dochodów, państwo pożycza stale od swych faktorów i agentów płacąc procenty od użytkowania własnych pieniędzy. Proces narastania ogromnych długów, które przytłaczają prawie wszystkie państwa europejskie i na dłuższą metę doprowadzą je prawdopodobnie do ruiny, przebiegał wszędzie prawie jednakowo. Narody, podobnie jak osoby prywatne, zaczynały na ogół pożyczać opierając się, jakby to można określić, na osobistym kredycie, nie przeznaczając na zabezpieczenie długu specjalnego funduszu, a gdy sposób ten zaczął zawodzić, pożyczały w dalszym ciągu przeznaczając określone fundusze na zabezpieczenie długu. 1 Według A. Smith a istniały dwie przyczyny narastania długu: - zaciąganie kredytu pod zastaw przyszłych dochodów podatkowych, a jeśli dochody podatkowe okazały się zbyt niskie, zaciąganie kolejnego kredytu na obsługę zadłużenia; - zaciąganie kredytu na wydatki wojenne przy braku oszczędności w czasie pokoju i nie zmniejszanie wydatków państwa po zakończonej wojnie, co pociągało za sobą konieczność dalszego kredytu na finansowanie obsługi zadłużenia. 2 Dzisiaj nazywamy taki proces finansowaniem Ponziego. Rząd zaciąga kolejny dług od społeczeństwa na spłatę i obsługę długu z okresu poprzedniego. 2. Przyczyny długu współcześnie Współcześnie rosnący dług publiczny jest konsekwencją deficytu budżetowego, rozumianego jak ujemne saldo skonsolidowanego bilansu sektora publicznego. Deficyt budżetowy jest skutkiem kilku przyczyn: - braku synchronizacji między wydatkami budżetowymi a wpływami dochodów z podatków i innych źródeł; - nadmiernie rozbudowanych funkcji państwa; - trudności ze znalezieniem optymalnej relacji między obciążeniami podatkowymi nie obniżającymi tempa wzrostu gospodarczego a rozmiarami wydatków państwowych; - niekorzystne tendencje demograficzne (niskie, bądź ujemne saldo przyrostu naturalnego, starzenie się społeczeństw) i brak możliwości pokrycia wydatków związanych z funkcjonowaniem repartycyjnych systemów ubezpieczeń społecznych z bieżących dochodów budżetowych przy braku skutecznych reform; - stosowanie tzw. pakietów fiskalnych, czyli interwencji fiskalnej w warunkach recesji gospodarczej; - życie ponad stan politycy często obiecują społeczeństwu różne rzeczy graniczące z cudem, a kiedy trzeba je zrealizować, okazuje się, że wymaga to środków finansowych wyższych niż pozyskiwane w naturalny sposób za pośrednictwem podatków; przedkładają oni konsumpcję teraźniejszą ponad przyszłe inwestycje i konsumpcję z naiwną wiarą, że jakoś to będzie ; najważniejsze jest wygrać kolejne wybory; 1 A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t.2, s Ibidem. 2

3 - nadmiernie w stosunku do tempa wzrostu PKB i możliwości pozyskiwania dochodów budżetowych rozwinięte państwo dobrobytu, nadmierna polityka socjalna, przywileje społeczne (emerytalne, socjalne, podatkowe itd.). Ostatnia z przyczyn powoduje, że pojawia się wzrost udziału tzw. wydatków sztywnych związanych z przywilejami społecznymi, co ma szczególnie wpływ na wzrost deficytów budżetowych o charakterze cyklicznym w okresie recesji; Ostatni kryzys fiskalny pokazał, że jakoś nie będzie. Życie na kredyt pogrążyło w finansowym chaosie Grecję, pogrąża Portugalię, Włochy i kto wie, który kraj będzie następny? Jedną z przyczyn deficytu budżetowego i długu publicznego jest wzrost wydatków budżetowych, związanych z realizacją koncepcji funkcjonalnych finansów Abby Lernera, jednego z głównych interpretatorów Keynesa. 3 Abba Lerner wierzył, że politycy będą podążać za radami ekonomistów. Tak się jednak nie stało. Warto podkreślić, że idea funkcjonalnych finansów została przetestowana daleko przed Keynesem za czasów administracji W. Hardinga, J.C. Coolidga. Ostatni raz spłacono większe długi rządu USA za czasów administracji H. Trumana. Znacznie później R. Nixon, pomimo rosnącego deficytu budżetowego i długu publicznego chwalił się: Teraz wszyscy jesteśmy keynesistami 4. Czy wiedział o czym mówił? 5 Ludwig von Mises pisał na wiele lat przed opublikowaniem Ogólnej teorii zatrudnienia procentu i pieniądza przez J.M. Keynesa do czego prowadzi polityka fiskalna związana z uspołecznieniem inwestycji: Drzwi zostałyby wówczas otwarte demagogom. Opozycja zawsze będzie chętna, by pokazać, że można by przeznaczyć więcej środków na natychmiastowe korzyści, a rządowi będzie się opłacało utrzymywać dzięki szczodrym gestom ( ) Zwykle nowy kapitał tworzony jest jedynie wtedy, gdy potrzebne fundusze pochodzą z oszczędności zwykłych obywateli. Bardzo rzadko zdarza się, by kapitał powstał z podatków czy specjalnych przychodów publicznych. Z drugiej strony, jakże wiele istnieje przykładów sytuacji, w których środki produkcji w posiadaniu organizacji publicznych straciły na wartości, ponieważ za bardzo skupiano się na bieżących potrzebach, zaniedbując tym samym utrzymywanie kapitału Skutki deficytu budżetowego i długu publicznego dla wzrostu gospodarczego W najbardziej popularnym modelu keynesowskim P. Samuelsona przyjmuje się w ślad ze J.M. Keynesem, że wzrost popytu sektora publicznego prowadzi do wzrostu produktu, zaś spadek tego popytu (zacieśnienie polityki fiskalnej odwrotnie spadek produktu. Zakłada się między innymi, że łączny produkt znajduje się poniżej swojego potencjalnego poziomu, a ceny charakteryzują się doskonałą sztywnością. W tych warunkach wielkość produktu jest wyznaczana przez łączny popyt. Jest to model krótkiego okresu. Wzrost wydatków państwa ceteris paribus wywołuje wzrost popytu globalnego i wzrost produktu, z kolei spadek wydatków państwa ceteris paribus prowadzi do spadku popytu globalnego i spadku produktu. Wzrost oszczędności prowadzi do spadku popytu ceteris paribus, zaś ich spadek do wzrostu popytu (paradoks oszczędności). Czy współczesne gospodarki zachowują się w ten właśnie sposób? Najprawdopodobniej nie. Nie mniej jednak wnioski płynące z tych modeli są bardzo atrakcyjne dla polityków gospodarczych. Po pierwsze, są stosunkowo proste i łatwe do zrozumienia. Po drugie, odpowiadają oczekiwaniom polityków, które są związane z dążeniem do osiągnięcia sukcesu (wzrostu produktu) w czasie jednej kadencji rządu. Po trzecie, całe rzesze ekonomistów były kształcone w oparciu o owe modele. To ostanie można skomentować słowami J.M. Keynes a: ( ) idee głoszone przez ekonomistów oraz myślicieli politycznych, bez względu na to, czy są słuszne, czy błędne, mają większą siłę, niż się powszechnie przypuszcza. W rzeczywistości to one właśnie rządzą światem. Praktycy, przekonani, że nie podlegają żadnym wpływom intelektualnym, są zazwyczaj niewolnikami idei jakiegoś dawno zmarłego ekonomisty. ( ) Toteż idee, które urzędnicy i politycy a nawet agitatorzy stosują do bieżących wydarzeń, zazwyczaj nie należą do najnowszych. Ale prędzej czy później właśnie idee a nie interesy i przywileje, stają się groźnym orężem dobrej lub złej sprawy. 7 Proste lub bardziej złożone modele keynesowskie (ortodoksyjny keynesizm, synteza neoklasyczna, postkeynesizm) mają tę wadę, że nadają się do analizy procesów gospodarczych jedynie w krótkim okresie. Wzrost produktu w krótkim okresie w wyniku ekspansji fiskalnej (rozumianej, jako wzrost wydatków budżetowych) nie oznacza zazwyczaj wzrostu 3 A. Lerner, Functional Finance and Federal Debt, Social Research No 10, February D.W. Mac Kenzie, The Myth of Functional Finance: Mises vs. Lerner, Mises Daily: Tuesday, May 23, 2006, 5 Na temat gospodarki amerykańskiej i reformach w tej gospodarce zob. szerzej: W. Bieńkowski, Reaganomika i jeje wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, PWN warszawa L. von Mises, Socialism, an Economic and Sociological Analysis, Indianopolis, Libery Press 1981, s Keynes J.M., Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa, 1985, s

4 produktu w okresie długim. 8 Na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie mają wpływ następujące czynniki fiskalne: struktura wydatków publicznych, poziom wydatków publicznych, wysokość i rodzaje podatków, skala nierównowagi w finansach publicznych. 9 Wzrost wydatków budżetowych skutkuje w długim okresie wzrostem deficytu budżetowego, długu publicznego i obciążeń podatkowych. Struktura wydatków publicznych jest tutaj istotna. Jeśli są to wydatki na edukację, badania naukowe lub tworzenie infrastruktury, to zazwyczaj są one skorelowane dodatnio ze stopą wzrostu gospodarczego w długim okresie, ale wydatki rządu rozumiane jako konsumpcja rządowa są ujemnie skorelowane ze stopą wzrostu gospodarczego. Potwierdzają to badania empiryczne. m.in. takich autorów, jak R.J. Barro i X. Sala-i-Martin, J.S. Guseh, B. Hetigera. 10 Deficyt finansów publicznych i związany z nim dług publiczny oddziałują negatywnie na długookresowe tempo wzrostu gospodarczego po przez efekt wypychania, niepewność co do przyszłych obciążeń podatkowych i inflacji, ograniczanie akumulacji kapitału. Negatywny wpływ deficytu finansów publicznych i długu publicznego na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie potwierdzają wyniki badań R. Levine a i D. Renelta oraz W. Easterly, C.A. Rodrigueza, K. Schmidta-Hebbela (badaniami objęto m.in. Argentynę, Chile, Maroko, Pakistan, Zimbabwe). 11 Podobnie negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie mają wysokie podatki, w tym podatki dochodowe o wysokiej progresji. Wysokie obciążenia podatkowe zaburzają decyzje podmiotów gospodarczych, podnoszą koszty pracy (wzrost kosztów pozapłacowych), obniżają stopę oszczędności prywatnych, redukują efektywność wykorzystania czynników produkcji. I znowu znajduje to potwierdzenie w wynikach badań empirycznych, m.in. W. Easterly, S. Rebelo. 12 R.G. King i S. Rebelo w oparciu o symulacje zmian w podatku dochodowym stosując model wzrostu endogenicznego udowodnili, że zmiana opodatkowania z 20 do 30 pkt. proc. zmniejsza tempo wzrostu gospodarczego o 2 pkt. proc. W neoklasycznym modelu wzrostu Solowa, otrzymany efekt podatkowy był mniejszy, wywołał spadek realnej konsumpcji o 1,6 pkt. proc 13.Wynik prowadzonych niezależne przez K.L. Judda 14, C. Chamley a 15, R.J. Barro 16, A. Johanssona i innych 17 wskazuje, że największy negatywny wpływ na długookresowy rozwój mają podatek dochodowy od osób prawnych, podatek konsumpcyjny i opodatkowanie pracy. Z kolei zacieśnienie fiskalne wcale nie musi powodować spadku produktu w krótkim okresie, ale w krótki i w długim okresie może stymulować wzrost gospodarczy. Wyróżnia się dwa rodzaje skutków zacieśniania polityki fiskalnej: keynesowskie i niekeynesowskie. W podejściu keynesowskim przyjmuje się, że zmiana popytu sektora publicznego jest silniejsza lub większa od zmiany popytu prywatnego, co prowadzi do spadku lub w przypadku zacieśnienia polityki fiskalnej do spadku produktu. W podejściu niekeynesowskim przyjmuje się, że zmiana popytu sektora publicznego jest słabsza i mniejsza od zmiany popytu sektora prywatnego. Wskutek tego stymulowanie wzrostu produktu przez wzrost wydatków państwa jest mało skuteczne, natomiast zmniejszenie tych wydatków (popytu sektora publicznego) powoduje wzrost produktu. 18 Podejście niekeynesowskie znajduje coraz więcej potwierdzeń w wynikach badań empirycznych. F. Gavazzi i M. Pagano analizowali skutki zacieśnienia polityki fiskalnej w Danii po 1982 r. oraz w Irlandii po 1989 r. W pierwszym przypadku dokonano cięć w konsumpcji publicznej i podniesiono podatki, zaś w drugim przypadku dokonano wyłącznie redukcji wydatków publicznych. W obu krajach przeciętne tempo wzrostu PKB w okresie zacieśnienia polityki 8 Ibidem. 9 Szerzej na temat wpływu tych czynników: zob. A.Rzońca, Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa 2007, ss Zob. R.J. Barro, S. Sala-i-Martin, Economic Growth,op.cit. ss ; J.S. Guseh, Government Size and Economic Growth in Developing Countries: a Political Economy Framework, Journal of Macroeconomics, 19, no 1, Winter, 1997, ss ; P.S. Heitger., Understanding Fiscal Space, IMF Policy Discussion Paper, PDP 05/4, IMF, Washington, March 2005;. 11 Zob. R. Levine, D. Renelt, A Sensivity Analysis of Cross-Country Growth Regression, American Economic Review, 82, no 2, September 1992, ss ; W. Easterly, C.A. Rodriguez, K. Schmidt-Hebbel, Public Sector Deficits and Macroeconomic Performance, The World Bank, Washington D.C., Zob. W. Easterly, S. Rebelo, Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper, No 4499, Cambridge, October R.G. King, S. Rebelo Public policy and economic growth: developing neoclassical implications, Journal of Political Economy, Vol. 98, 1990, pp K.L. Judd, Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model, Journal of Public Economics, 28(1), 1985, p C. Chamley, Optimal Taxation of Capital Income in General Equlibrium with Infinite Lives, Econometrica, 54(3), 1986, pp R.J. Barro, Notes on Growth Accounting, Journal of Economic Growth, 4(2), 1999, pp Å. Johansson, C. Heady, J. Arnold, B. Brys, L. Vartia, Tax and Economic Growth, Organization for Economic Cooperation and Development, OECD Working Paper no. 620, Zob. szerzej na ten temat: A. Rzońca, Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej, Wydawnictwo SCHOLAR, Warszawa2007, ss

5 fiskalnej było wyższe niż w latach wcześniejszych. 19 A. Alesina i R. Perotti dokonali analizy skutków silnego zacieśnienia polityki fiskalnej w 20 krajach OECD w okresie Wyniki ich badań wskazują, że poprawa finansów publicznych miała charakter bardziej trwały wówczas, jeśli konsolidacji fiskalnej dokonywano obniżając wydatki państwa na płace i transfery, a nie wówczas, gdy podwyższano podatki. Ponadto w okresie konsolidacji fiskalnej, która dawał trwały efekt i była realizowana poprzez cięcia budżetowe w okresie redukcji deficytu budżetowego następował wzrost konsumpcji prywatnej, inwestycji prywatnych i produktu. 20 Wyniki badań A. Rzońcy, które obejmowały skutki zacieśnienia polityki fiskalnej w krajach postkomunistycznych (Węgry, Estonia, Łotwa i Litwa) w latach również potwierdzają tezę o niekeynesowskich skutkach konsolidacji fiskalnej. Niekeynesowskie zachowanie dynamiki produktu było w badanych krajach znacznie częstsze niż w krajach wysoko rozwiniętych. Przy czym, Autor dochodzi również do wniosku, że mocniejsze zintegrowanie się krajów Europy Środkowej i Wschodniej po 2000 r. jest tworzy szanse na to, że wpływ na produkt dodatniego wstrząsu podażowego wywołanego przez zacieśnienie fiskalne przeważać powinien nad wstrząsem w krajowym popycie. 22 Kolejną istotną kwestią jest problem niespójności i niestabilności polityki fiskalnej. Niespójność czasowa polityki fiskalnej, związana jest z jej ograniczeniami czasowymi i proceduralnymi. Rzecz w tym, że instrumentów polityki fiskalnej nie można zastosować w dowolnym czasie. Każda zmiana wielkości wydatków budżetowych lub ich struktury, a także zmiana podatków nie może zazwyczaj być przeprowadzona w ciągu roku finansowego, a ponadto i przede wszystkim jest związana z długotrwałymi procedurami prawnymi i politycznymi. Na dodatek możliwość zmian jest ograniczona przez udział w wydatkach tzw. wydatków sztywnych, które są związane ze względnie trwałymi przywilejami określonych grup społecznych (strukturalne deficyty budżetowe). Grupy te z kolei mają zazwyczaj wpływ na przyszłe wybory parlamentarne. Zmienność polityki fiskalnej w czasie jest związana z następującymi po sobie wyborami parlamentarnymi (a m.in. w Stanach Zjednoczonych i we Francji również prezydenckimi) i zmianami w założeniach polityki ekonomicznej. Potwierdzają to m.in. wyniki badań A.Fatasa i I. Mihova. Wskazują one, że zmienność polityki fiskalnej w czasie wywiera dość silny negatywny wpływ na tempo wzrostu gospodarczego w długim okresie. 23 Podobne wnioski są formułowane na podstawie badań empirycznych przez: N. Roubini, J. Sachsa, A. Alesinę. 24 O ile polityka monetarna przy założeniu niezależności banku centralnego i realizacji niezmiennie celu, jakim jest stabilizacja cen jest stabilna, o tyle zmienność dotyczy polityki fiskalnej. Zatem czy w ogóle jest możliwe stosowanie polityki fiskalnej jako skutecznego narzędzia stymulowania wzrostu i stabilizacji gospodarki? Czy nie lepiej przypisać jej jedynie rolę pozyskiwania dochodów budżetowych, a nie aktywnego narzędzia oddziałującego na gospodarkę? Problem sprowadza się tutaj zapewne do ograniczenia funkcji państwa do tych, które są niezbędne z punktu widzenia rozwoju cywilizacyjnego i gospodarczego (które tworzą warunki wzrostu gospodarczego w długim okresie) Groźne umiędzynarodowienia długu publicznego Integracja rynków finansowych w skali międzynarodowej (globalizacja rynków finansowych) zwiększa możliwości plasowania skarbowych papierów dłużnych na międzynarodowych rynkach finansowych. Z drugiej strony, warto zwrócić uwagę, że integracja rynków finansowych może również być czynnikiem wzmacniającym destabilizację gospodarki poszczególnych krajów w warunkach rosnących deficytów budżetowych i długu publicznego, które są skutkiem głównie złej ekspansywnej polityki fiskalnej w przeszłości oraz struktury wydatków fiskalnych i w przypadku, których dominuje wysoki udział długu zagranicznego. Tendencje do wzrostu deficytu budżetowego i długu publicznego są potęgowane przez zjawiska recesyjne. Kraje o bardzo dużym udziale wydatków sztywnych w wydatkach budżetowych oraz wysokim długu publicznym w stosunku do PKB, zadłużające się na rynkach międzynarodowych, stosujące rolowanie długu publicznego są szczególnie podatne na kryzys finansów publicznych i długotrwałą recesję. Reakcje zintegrowanych 19 Zob. F. Gavazzi, M. Pagano, Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, NBER Working Paper No 3372, Cambridge Zob. A. Alesina,R. Perotti, Fiscal Adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER Working Paper No 5730, Cambridge,August Zob.A. Rzońca, Czy Keynes się pomylił?...op.cit.,ss Ibidem, s Zob. A. Fatas, I. Mihov, Policy Volatility, Institutions and Economic Growth, insead/fatas/volgrowth.pdf. 24 Zob. A. Alesina, O. Sule, N. Roubini, P. Swagel, Political Instability and Economic Growth, Journal of Economic Growth, 1, 1996, ; N. Roubini, J. Sachs, Government Spending and Budget Deficit in Industrialized Countries, Economic Policy, 8, S.I. Bukowski, Controversy over Economic Policy and Economic Growth, in: J. Sepp, D. Frear, W. Taylor, The Key Factors of Business and Socio-Economic Development during the Global Crisis, Congress of Political Economists International, USA, Wilkes-Barre, 2009, s

6 rynków finansowych na wszelkie sygnały dotyczące ryzyka makroekonomicznego kraju w związku ze wzrostem deficytu budżetowego i zadłużenia są gwałtowne. 26 Rosnący dług publiczny w relacji do PKB, spowodowany rosnącym deficytem budżetowym prowadzi do wzrostu ryzyka inwestycji w obligacje skarbowe i trudności z plasowaniem nowych emisji w na rynku. Oznacza to również wzrost rentowności obligacji na rynku finansowym i trudności z pozyskaniem kapitału na obsługę i spłatę zadłużenia w terminie wymagalności przypadającym na dany rok. Niezbędne jest coraz wyższe oprocentowanie mające zachęcić inwestorów do nabywania obligacji w związku ze wzrostem ryzyka inwestycyjnego i makroekonomicznego kraju. Prowadzi to z kolei do wzrostu długu publicznego i dalszych trudności ze spłatą zadłużenia, konieczności kolejnych emisji obligacji, a w przypadku braku możliwości ich plasowania na rynku do niewypłacalności. Towarzyszy temu mechanizm zarażania (contagion effect): obniżenie ratingów dla kolejnych krajów o wysokiej relacji długu i deficytu budżetowego do PKB, wzrost kosztów obsługi długu i trudności w plasowaniu nowych emisji niezbędnych dla pozyskania kapitału na spłatę zadłużenia w przypadku kolejnych krajów. Integracja finansowa stwarza warunki do plasowania na szeroka skalę obligacji skarbowych na rynku międzynarodowym. Głównymi nabywcami tych obligacji są zazwyczaj banki. Niewypłacalność rządu kraju nadmiernie zadłużonego w bankach zagranicznych (sovereign debt) i/lub restrukturyzacja długu mogą powodować poważne perturbacje finansowe w systemie bankowym krajów, których banki zainwestowały w złe obligacje skarbowe Funkcje państwa a deficyt budżetowy i dług publiczny Jak pisze K. Kuciński: Motorem ludzkiego działania jest chęć zachowania swojego gatunku i siebie. To zmusza do zdobywania środków do życia i zapobiegliwego dbania o nie. Ta zapobiegliwość rodzi lęk i chciwość. Chodzi o to, by mieć więcej i by tego nie utracić. 28 Z drugiej strony, większość ludzi oczekuje od rządów zapewnienia jakiejś możliwej do zaakceptowania relacji między bezpieczeństwem socjalnym a ryzykiem. Chciwość popycha ludzi do zwiększania ryzyka, zaś lęk do żądania bezpieczeństwa socjalnego. W konsekwencji, rządy, aby utrzymać się przy władzy muszą zapewnić właściwą relację między Scyllą a Charybdą. Ale, aby wygrać wybory politycy zabiegają o wyborców i składają im obietnice (często mało realne), które nawet częściowo realizowane znajdują swoje odzwierciedlenie we wzroście wydatków budżetowych, a konsekwencji zazwyczaj i we wzroście długu publicznego. Brak synchronizacji między wydatkami budżetowymi i wpływami dochodów jest i pozostanie główną podstawową przyczyną deficytu budżetowego i długu publicznego. Drugą istotną przyczyną jest nadmierny wzrost bieżących wydatków państwa związanych ze świadczeniem usług publicznych (dostarczaniem dóbr publicznych) oraz przywilejami społecznymi. Trzecia przyczyna niezwykle ważna w krajach rozwiniętych gospodarczo jest kryzys repartcyjnych systemów ubezpieczeń społecznych w warunkach starzenia się społeczeństw. Rozmiary usług publicznych zależą jednakże od rozmiarów państwa. Jest to kwestia wyboru społecznego. Państwo jest instytucją funkcjonującą na podstawie kontraktu społecznego. Kontrakt społeczny określa jego funkcje. Istnieją we współczesnym świecie funkcje podstawowe, które państwo musi wypełniać. Są one związane z dostarczaniem dóbr publicznych, których obywatele nie są w stanie nabyć sami, a które są im niezbędne. Państwa nie zastąpi tutaj efektywnie rynek. Do podstawowych funkcji współczesnego państwa minimum należą: - tworzenie i egzekwowanie prawa, - ochrona praw własności (szczególnie prywatnej), - pełnienia funkcji arbitra i strażnika porządku publicznego, - zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego - zapewnienie funkcjonowania rynku i egzekwowania umów (minimum regulacji niezbędnej dla bezpieczeństwa obrotu gospodarczego), - zapewnienie minimum edukacji na wszystkich poziomach, niezbędnej dla rozwoju gospodarczego i cywilizacyjnego, - tworzenie i utrzymanie części infrastruktury technicznej gospodarki (drogi, mosty, oświetlenie ulic, obszary zielone na terenach zurbanizowanych itd.) oraz części infrastruktury społecznej (szkoły podstawowe, zawodowe, średnie, wyższe), - finansowanie badań naukowych podstawowych i części badań stosowanych, jako uzupełnienie nakładów sektora prywatnego na ten cel, - zapewnienie minimum opieki zdrowotnej i społecznej oraz ubezpieczeń społecznych (przy ich 26 Zob. S.I. Bukowski, Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s Zob. S.I. Bukowski, Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s K. Kucinski, Istota nauk ekonomicznych, w: K. Kuciński (red.) Metodologia nauk ekonomicznych. Dylematy i wyzwania, Difin, Warszawa 2010, s. 15 6

7 indywidualizacji z punktu widzenia osiąganych przez jednostki dochodów w okresie aktywności zawodowej) niezbędnych z punktu widzenia rozwoju cywilizacyjnego. Niektóre z powyższych funkcji powinny sprowadzać się jedynie do dostarczania dóbr publicznych, które są uzupełnieniem podaży takich samych dóbr prywatnych, a dotyczy to opieki zdrowotnej i społecznej, ubezpieczeń społecznych (sektor prywatnych ubezpieczeń zdrowotnych, fundusze emerytalne, organizacje społeczne i instytucje pozarządowe, filantropia itp.). Inne spośród wymienionych dóbr publicznych mogą zostać uzupełnione z kolei podażą dóbr prywatnych, a należą do nich: - Tworzenie i utrzymanie infrastruktury technicznej gospodarki (np. prywatne autostrady, koleje itp. i społecznej (np. sektor szkolnictwa prywatnego) - Edukacji na poziomie studiów wyższych (chodzi o świadczenie usług edukacyjnych przez uczelnie publiczne na zasadzie odpłatności (np. na wzór W. Brytanii) oraz świadczenie usług edukacyjnych przez szkolnictwo prywatne) - Finansowanie badań naukowych stosowanych. Jak pisał W. Eucken: Gospodarcza działalność państwa powinna być nakierowana na kształtowanie porządku ekonomicznego, a nie na bezpośrednią interwencje w proces gospodarczy. 29 Wnioski - możliwe rozwiązania Dług publiczny, jako konsekwencja deficytu budżetowego zapewne będzie występował również w przyszłości. Jak pisze G. Kołodko: Jak się bronić? Najlepiej byłoby nie mieć deficytu i długu i tym samym nie wystawia się na spekulacyjne gry zadłużeniem. No, ale jak wiemy, długów to nie ma Lichtenstein i Palau. Wszyscy inni z rozmaitych powodów postanowili je mieć. 30 Głównym problemem, przed którym stoją kraje o wysokich dochodach wg klasyfikacji Banku Światowego (należy do tej grupy również Polska) jest starzenie się społeczeństw i związane z tym dotowanie funduszy ubezpieczeń społecznych z dochodów podatkowych (poza składkami na ubezpieczenie społeczne). Istotną rolę odgrywa również wspomniany wyżej brak synchronizacji między wydatkami budżetowymi a dochodami budżetowymi, oraz niespójne, oparte na przywilejach społecznych systemy ubezpieczeń społecznych (w Polsce np. funkcjonowanie równolegle KRUS i ZUS, emerytury górnicze itp.). Można sformułować hipotezę, że kraje o wysokich dochodach (wg klasyfikacji Banku Światowego) i starzejących się społeczeństwach będą skazane na utrzymywanie deficytu budżetowego i długu publicznego, jeśli nie znajdą w dłuższym okresie rozwiązania w postaci takich reform, które dadzą efekt w postaci zrównoważenia bilansu sektora ubezpieczeń społecznych. Jest to jeden z najbardziej skomplikowanych problemów społeczno-ekonomicznych i politycznych. Istotne jest ograniczenie funkcji państwa do wskazanego wyżej minimum i rezygnacja z jego aktywnej roli w gospodarce w sensie bezpośredniej, dyskrecjonalnej polityki fiskalnej, ale nie wyłączając państwa z dostarczania wymienionych wyżej dóbr publicznych, których rynek nie może efektywnie dostarczyć i ustalania reguł gry (regulacja). Z punktu widzenia bieżącej sytuacji krajów ze znacznym deficytem finansów publicznych i długiem publicznym istotne jest ustabilizowanie bieżących wydatków budżetowych poprzez przyjęcie, jako obowiązującej stałej granicznej relacji wydatków budżetowych do PKB, i stałego tempa wzrostu wydatków budżetowych niższego niż wzrost PKB o ustalone x pkt. proc. Im większe owo x, tym większy margines bezpieczeństwa. Podstawowym problemem jest kontrola deficytu budżetowego i długu publicznego. Niezbędne są tutaj rozwiązania systemowe. Sprawa jest zbyt poważna, aby pozostawić ją w rękach polityków, wśród których nie często zdarzają się mężowie stanu działający z myślą o przyszłych pokoleniach. Najistotniejszą rolę w równoważeniu finansów publicznych i realizacji wspomnianych minimalnych funkcji państwa odgrywa wzrost gospodarczy. Jednakże jednym z jego warunków jest niwelowanie barier fiskalnych (system podatkowy). System podatkowy powinien być tak skonstruowany, aby z jednej strony zapewnić dochody budżetowe niezbędne dla realizacji minimalnych podstawowych funkcji państwa zarysowanych powyżej, z drugiej zaś strony, aby nie zakłócał nadmiernie mechanizmu rynkowego (neutralność podatków i ich funkcja fiskalna) i nie hamował działalności gospodarczej (brak nadmiernego fiskalizmu, niskie podatki, prosty system opodatkowania). Podatki powinny pełnić wyłącznie funkcję fiskalną. Stawki podatkowe powinny być niezbyt wysokie, ale też zapewniające dochody budżetowe pozwalające na realizację wymienionych wcześniej minimalnych podstawowych funkcji państwa. Warto w tym miejscu wspomnieć o zasadach podatkowych A. Smith a, o których się zapomina, a które są nadal aktualne: W. Eucken, Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1960, s G. Kołodko, Wędrujący świat, Prószyński i S-ka, Warszawa 2008, s. s A. Smith, Badania nad naturą i przyczynami bogactwa narodów, Wydawnictwo Naukowe PWN, Warszawa 2007, t.2 s

8 1. Poddani każdego państwa powinni przyczyniać się do utrzymywania rządu w jak najściślejszym stosunku do ich możliwości, czyli proporcjonalnie do dochodu, jaki każdy z nich pod opieką państwa uzyskuje (zasada powszechności opodatkowania), 2. Podatek, jaki każda jednostka jest zobowiązana płacić powinien być określony, a nie dowolny. Termin płatności, sposób zapłaty, suma, jaka należy zapłacić wszystko to powinno być jasne i zrozumiałe dla podatnika i dla każdej innej osoby. Tam gdzie jest inaczej, każdego podatnika w mniejszym albo większym stopniu oddaje się w moc poborcy podatkowego, który może bądź dotkliwie obciążyć podatkiem niemiłego sobie podatnika, bądź też pod groźbą takiego obciążenia wymusić dla siebie jakiś podarunek albo dodatek (zasada przejrzystości, pewności i stałości podatków). 3. Każdy podatek winno się ściągać w takim czasie i w taki sposób, by podatnikowi było jak najdogodniej go zapłacić (zasada dogodności podatku dla podatnika) 4. Każdy podatek powinien być tak pomyślany, aby suma, jaka zabiera z kieszeni ludności lub do tych kieszeni nie dopuszcza, w jak najmniejszym jak tylko można stopniu przekraczała kwotę, jaką podatek ten wnosi do skarbu państwa (zasada taniości podatku). Jeśli uznamy owe zasady za słuszne, to w takim razie warto rozważyć wprowadzenie podatku dochodowego liniowego w miejsce progresywnego oraz zryczałtowanego podatku od przychodu osób prawnych w miejsce opodatkowania dochodów. Lepszy byłby również prosty i zrozumiały, tani w poborze podatek od sprzedaży i w przypadku niektórych dóbr akcyza niż skomplikowany i drogi w poborze podatek od wartości dodanej. Zdolność pożyczkową państwa określają rozmiary dodatniego pierwotnego salda budżetowego. Budżet centralny, jak również budżety jednostek samorządowych powinny mieć charakter zadaniowy. 32 Należy uniemożliwić rządom finansowanie Ponziego (spłata długu długiem) oraz zadłużanie się w takich rozmiarach, przy których odsetki przewyższają pierwotną nadwyżkę budżetową, z wyjątkiem okresów załamania koniunktury, kiedy spadek dochodów budżetowych z tytułu podatków może być znaczny i może pojawić się pierwotny deficyt budżetowy. Z wyjątkiem okresów recesji, zaciąganie długu publicznego powinno mieć charakter zadaniowy, np. konieczność realizacji niezbędnych z punktu widzenia rozwoju gospodarczego inwestycji w sferze infrastruktury technicznej gospodarki lub społecznej. W okresach recesji możliwe byłoby przejściowe zaciąganie długu do wysokości pokrycia pierwotnego deficytu budżetowego powiększonego o koszty obsługi zadłużenia z poprzednich okresów z tytułu inwestycji. Oczywiście przy założeniu, że deficyt ten nie wynika ze wzrostu wydatków budżetowych w stosunku do poprzedniego okresu, ale z absolutnego spadku PKB i dochodów budżetowych wywołanych recesją. Jednakże musi być z góry określony plan spłaty takiego zadłużenia, którego źródłem będą przyszłe przewidywane dochody budżetowe. Nabywcami skarbowych papierów wartościowych powinni być głównie obywatele danego kraju i krajowe podmioty gospodarcze. Dlatego też, należy ustalić maksymalny udział zagranicznego długu w całkowitym długu publicznym, przy czym gminy nie miałyby prawa zaciągać długu za granicą. Bibliografia Alesina A., Perotti R., Fiscal Adjustment in OECD Countries: Composition and Macroeconomic Effects, NBER Working Paper No 5730, Cambridge,August Alesina A., Sule O., Roubini N., Swagel P., Political Instability and Economic Growth, Journal of Economic Growth, 1, 1996, ; Roubini N., Sachs J., Government Spending and Budget Deficit in Industrialized Countries, Economic Policy, 8, Barro R.J., Sala-i-Martin X., Economic Growth,op.cit. ss ; Guseh J.S., Government Size and Economic Growth in Developing Countries: a Political Economy Framework, Journal of Macroeconomics, 19, no 1, Winter, 1997, ss ; Heitger P.S., Understanding Fiscal Space, IMF Policy Discussion Paper, PDP 05/4, IMF, Washington, March 2005;. Bieńkowski W., Reaganomika i jej wpływ na konkurencyjność gospodarki amerykańskiej, PWN, Warszawa Bukowski S.I., Controversy over Economic Policy and Economic Growth, in: J. Sepp, D. Frear, W. Taylor, The Key Factors of Business and Socio-Economic Development during the Global Crisis, Congress of Political Economists International, USA, Wilkes-Barre, 2009, s Bukowski S.I., Międzynarodowa integracja rynków finansowych, Difin, Warszawa 2011, s. Chamley C., Optimal Taxation of Capital Income in General Equlibrium with Infinite Lives, Econometrica, 54(3), 1986, pp Easterly W., Rebelo S., Fiscal Policy and Economic Growth: An Empirical Investigation, NBER Working Paper, No 4499, Cambridge, October Eucken W., Grundsätze der Wirtschaftspolitik, Tübingen 1960, s Fatas A., Mihov I., Policy Volatility, Institutions and Economic Growth, insead/fatas/volgrowth.pdf. 32 Na ten temat zob. m.in. T. Lubińska, Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin, warszawa

9 Gavazzi F., Pagano M., Can Severe Fiscal Contractions Be Expansionary? Tales of Two Small European Countries, NBER Working Paper No 3372, Cambridge Johansson A., Heady C., Arnold J.,Brys B., Vartia L., Tax and Economic Growth, Organization for Economic Cooperation and Development, OECD Working Paper no. 620, Judd K.L., Redistributive Taxation in a Simple Perfect Foresight Model, Journal of Public Economics, 28(1), 1985, p Keynes J.M., Ogólna teoria zatrudnienia, procentu i pieniądza, Państwowe Wydawnictwo Naukowe, Warszawa, Kołodko G., Wędrujący świat, Prószyński i S-ka, Warszawa 2008, s. s Kucinski K., Istota nauk ekonomicznych, w: K. Kuciński (red.) Metodologia nauk ekonomicznych. Dylematy i wyzwania, Difin, Warszawa 2010, s. 15 Lerner A., Functional Finance and Federal Debt, Social Research No 10, February Levine R., Renelt D., A Sensivity Analysis of Cross-Country Growth Regression, American Economic Review, 82, no 2, September 1992, ss ; Easterly W., Rodriguez C.A., Schmidt-Hebbel K., Public Sector Deficits and Macroeconomic Performance, The World Bank, Washington D.C., Lubińska T., Budżet zadaniowy w Polsce. Reorientacja z wydatkowania na zarządzanie pieniędzmi publicznymi, Difin, warszawa MacKenzie D.W., The Myth of Functional Finance: Mises vs. Lerner, Mises daily: Thusday, May 23, 2006, Mises von L., Socialism, an Economic and Sociological Analysis, Indianopolis, Libery Press 1981, s. 179 R.J. Barro R.J., Notes on Growth Accounting, Journal of Economic Growth, 4(2), 1999, pp Rzońca A., Czy Keynes się pomylił? Skutki redukcji deficytu w Europie Środkowej, Wydawnictwo Naukowe SCHOLAR, Warszawa