OŚWIATA WYCHOWANIE ZDROWIE SPOŁECZNE

Transkrypt

1 Uczelnia Warszawska im. Marii Skłodowskiej-Curie ZESZYTY NAUKOWE OŚWIATA WYCHOWANIE ZDROWIE SPOŁECZNE Nr 36 Warszawa 2012

2 Rada Programowa: dr hab. inż. Kazimierz Worwa (przewodniczący) dr Ireneusz Michałków dr n. farm. Leszek Borkowski prof. dr hab. Henryk Bednarski prof. dr hab. Henryk Kirschner prof. dr hab. Stefan Kwiatkowski prof. dr hab. Zbigniew Krawczyk prof. dr hab. Wojciech Modzelewski prof. Karl Gratzer prof. Besrat Tesfaye prof. dr hab. Walery Nowikow dr hab. Alica Petrasova prof. dr Jurij Kariagin prof. dr hab. Wojciech Słomski prof. dr hab. Elżbieta Weiss dr Janusz Tanaś dr hab. Maciej Tanaś Komitet Redakcyjny: prof. dr hab. Janusz Gudowski (przewodniczący) prof. dr hab. Jan Szczepański prof. dr hab. Brunon Górecki dr hab. Marek Greniewski dr hab. Zdzisław Sirojć mgr Katarzyna Tomasińska (sekretarz redakcji) Wydawca: Zeszyty Naukowe ukazują się 4 razy w roku. Wersją pierwotną (referencyjną) czasopisma jest wydanie papierowe. Uczelnia Warszawska im. Marii Skłodowskiej-Curie Warszawa, ul. Łabiszyńska 25 tel./fax /0 22/ wew katarzyna.tomasinska@uczelniawarszawska.pl Copyright by Uczelnia Warszawska im. Marii Skłodowskiej-Curie Warszawa 2012 Druk i oprawa: INA Usługi Poligraficzne ina@skrzynka.pl ISSN Nakład 150 egz. Spis treści Od Redakcji 7 Wojciech Pomykało Spór naukowy o cele i ideały wychowawcze oraz mechanizm kreowania pożądanego kształtu osób i osobowości 9 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego warunkach budżetu zadaniowego 17 Piotr Reputakowski Zastosowanie metody oceny 360 o stopni w zarządzaniu szkołą w świetle badań przeprowadzonych na terenie Niemiec 43 Agnieszka Kolek, Dominika Fluksik Społeczno-ekonomiczne podstawy obniżenia wieku obowiązku szkolnego a dojrzałość szkolna sześciolatków w Polsce 57 Katarzyna Bocheńska-Włostowska Wybrane kompetencje miękkie studentów pedagogiki jako fundament 77 Maria Burkiewicz Stres. Pojęcie, rodzaje, mechanizmy obronne 89 Radosław Muszkieta, Marek Napierała Funkcje i znaczenie rekreacji fizycznej w różnych okresach życia człowieka 103 Andrzej Mazur Rekreacyjna aktywność ruchowa osób starszych i jej zdrowotne skutki w świetle badań 115 Paweł Czarnecki Etyka lekarska 125

3 Karina Żukowska-Nawrot Syndrom sztokholmski w kontekście socjologicznych koncepcji dewiacji 135 Maria Jakubowska-Najnigier, Bogusław Najnigier Zdrowotne i ekonomiczne problemy starości w Polsce 143 RECENZJE, POLEMIKI I SPRAWOZDANIA Ireneusz Michałków Współpraca polsko-ukraińska. Omówienie międzynarodowej konferencji naukowej pt. Polska Ukraina. Aspekty turystyczno-pedagogiczne i ekonomiczno-zdrowotne 155 Zbigniew Krawczyk Recenzja wydawnicza 6. numeru Studenckich Zeszytów Naukowych Uczelni Warszawskiej im. Marii Skłodowskiej-Curie, Wyd. UWMSC, Warszawa Wojciech Pomykało Książka, której nie wolno nie zauważyć. Recenzja książki: Henryk Chołaj, Powrót olbrzyma w zglobalizowanym świecie, Oficyna Wydawnicza Szkoły Głównej Handlowej, Warszawa EDUCATION UPBRINGING SOCIAL HEALTH CONTENTS From Editor 7 Wojciech Pomykało Academic dispute about educational target and ideas and the mechanism of creating the desired form of people and personality 9 Wojciech Misiak How in the years the algorithm of division of educational part of general subvention for local government functioned in the context of goal oriented budget 17 Piotr Reputakowski Implementation of the 360-degree assessment method in school management based on research conducted in the area of Germany 43 Agnieszka Kolek, Dominika Fluksik Social-economic grounds of lowering the age of starting education and educational maturity of six-year-olds in Poland 57 Katarzyna Bocheńska-Włostowska Selected soft competence of pedagogy students as foundation 77 Maria Burkiewicz Stress. The notion, types and defensive mechanisms 89 Radosław Muszkieta, Marek Napierała Functions and the meaning of physical recreation in various human life stages 103

4 Zeszyty Naukowe UW MSC nr 36 7 Andrzej Mazur Active leisure of elderly people and its health results based on research 115 Paweł Czarnecki Medical ethics 125 Karina Żukowska-Nawrot Stockholm syndrome in the context of sociological concepts of deviations 135 Maria Jakubowska-Najnigier, Bogusław Najnigier Health and economic problems of old age in Poland 143 REVIEWS, POLEMICS AND REPORTS Ireneusz Michałków Polish-Ukrainian cooperation. A report of the international academic conference entitled: Poland Ukraine. Tourist pedagogical and health economic aspects. 155 Zbigniew Krawczyk Editorial review of the 6 th number of the Students Academic Journals of Maria Skłodowska-Curie Warsaw Academy, Published by UWMSC, Warsaw Wojciech Pomykało The book you mustn t miss. Book review: Henryk Chołaj, Powrót olbrzyma w zglobalizowanym świecie ( The return of the giant in the globalised World ), Publishing House of Szkoła Główna Handlowa (Warsaw School of Economics), Warsaw Od Redakcji Zakres funkcji nowoczesnej uczelni jest dziś bardzo szeroki. Podstawową misją każdej szkoły wyższej jest upowszechnianie wiedzy oraz kształtowanie sylwetki społecznej i zawodowej. Współczesność oraz wyzwania przyszłości stawiają jednak przed polskimi uczelniami kolejne zadania. Wśród nich jest, między innymi, wdrażanie szeroko rozumianej funkcji wychowawczej oraz dbałość o poprawę stanu zdrowia społecznego. Na poziomie uczelni możemy do tego dążyć dzięki kształtowaniu właściwej świadomości społecznej. Wiedza wychowanie zdrowie społeczne są elementami wzajemnie powiązanymi. Jeden ze znanych uczonych, gdy mu zadano pytanie: Czemu służy nauka?, odpowiedział równie retorycznym pytaniem: A czemu służy zdrowie? Tak jest postrzegana także misja Uczelni Warszawskiej imienia Marii Skłodowskiej-Curie, w której dążymy do powiązania nauki i wychowania. Przejawem tego dążenia jest obecna edycja Zeszytów Naukowych, poświęcona zagadnieniom oświaty, wychowania i zdrowia społecznego.

5 Zeszyty Naukowe UW MSC nr 36 9 Wojciech Pomykało Uczelnia Warszawska im. Marii Skłodowskiej-Curie SPÓR NAUKOWY O CELE I IDEAŁY WYCHOWAWCZE ORAZ MECHANIZM KREOWANIA POŻĄDANEGO KSZTAŁTU OSÓB I OSOBOWOŚCI Zarówno w Polskiej Rzeczypospolitej Ludowej (PRL), jak i w III Rzeczypospolitej w sferze nauk pedagogicznych problematyka celów kształcenia i wychowania oraz ideałów wychowawczych podobnie, jak problematyka rozróżniania między osobą a osobowością oraz kryteriów stosowanych w ewolucji człowieka z osoby na osobowość nie stanowiła i nie stanowi samego centrum naukowych fascynacji. W PRL z prostego powodu, albowiem wielu pedagogów zajmujących się pracą badawczą i popularyzatorską w zakresie pedagogiki, do końca i konsekwentnie uznawało, że nie trzeba ani tworzyć naukowych procedur definiowania celów i ideałów wychowawczych, ani budować na podstawie takich procedur i celów kształcenia i wychowania oraz ideałów wychowawczych, bo ideologia marksistowska sama przez się zawiera takie cele i ideały. W III RP z reguły uważano i nadal się powszechnie uważa, że w ogóle nie należy zajmować się ani celami kształcenia i wychowania ani ideałami wychowawczymi oraz rozróżnianiem między osobą a osobowością albowiem skuteczny rozwój dzieci i młodzieży odbywa się wyłącznie wtedy, kiedy zapewnia się im pełną spontaniczność i żywiołowość w tym rozwoju. Wręcz uważano i uważa się nadal za godne najwyższego potępienia nie to, że w PRL, w sposób nienaukowy definiowano cele kształcenia i wychowania oraz ideały wychowawcze i starano się na tej podstawie kreować proces wychowawczy, ale to, że w ogóle nie redukowano zainteresowań wychowawców tylko do zapewnienia warunków spontaniczności i żywiołowości w ich rozwoju. Jako autor licznych publikacji, już w latach sześćdziesiątych ubiegłego wieku coraz pełniej dochodziłem do przekonania, że cele kształcenia i wy-

6 10 Wojciech Pomykało Spór naukowy o cele i ideały wychowawcze chowania oraz ideały wychowawcze, które funkcjonują we współczesnym świecie posiadają spekulacyjny, woluntarystyczny charakter, że nie zostały stworzone naukowe procedury definiowania takich celów i ideałów wychowawczych ani tym bardziej na podstawie wspomnianych procedur nie konkretyzowano ani takich celów ani wizji pożądanej osobowości człowieka nadchodzących czasów. Oczywiście było to kamieniem obrazy dla marksistów, ale też dla reprezentantów filozofii katolickiej i wszelkich innych ideologii. Natomiast w III RP dla liberałów tym razem nie w ekonomii a pedagogice, mój dorobek na ten temat nie wydał się ani interesujący, ani ważny. W miarę postępującego współczesnego kryzysu nie tylko ekonomicznego, ale zwłaszcza w zakresie tak zwanego czynnika ludzkiego, chciałem ten swój dorobek przypomnieć. W latach sześćdziesiątych i siedemdziesiątych oraz w drugiej połowie lat osiemdziesiątych, doskonaląc swoje kwalifikacje jako redaktora naczelnego Oświaty i Wychowania, przygotowałem pracę doktorską, a potem habilitacyjną. Praca doktorska obroniona została w Wyższej Szkole Pedagogicznej w Krakowie w połowie lat siedemdziesiątych ubiegłego wieku i dotyczyła społeczno-politycznych determinantów kształtowania ideałów wychowawczych, występujących w całej historii PRL. Natomiast praca habilitacyjna (broniona pod koniec lat osiemdziesiątych w ZSRR w Instytucie Pedagogiki Ogólnej Akademii Nauk Pedagogicznych w Moskwie na stopień doktora nauk) dotyczyła już wszystkich aspektów kształtowania ideału wychowawczego w powojennej Polsce oraz definiowania i projektowania procedury jego tworzenia. Recenzentami mojej pracy doktorskiej byli uczeni tej miary, co prof. dr hab. Bogdan Suchodolski, prof. dr Jan Szczepański, prof. dr hab. Włodzimierz Szewczuk. Natomiast w przypadku pracy habilitacyjnej recenzowali ją wszyscy recenzenci mojej pracy doktorskiej, a ze strony radzieckiej dodatkowo ośmiu wybitnych radzieckich naukowców, na czele ze światowej sławy uczonymi, jak: prof. Skatkin i prof. Malkowa. W obydwu przypadkach obrony moich prac trwały wiele godzin. Były brzemienne w ostre konflikty między osobami uczestniczącymi w tych obronach. Przede wszystkim na obu dyskutowano z dość powszechnie uznawaną za sporną moją główną hipotezą badawczą, zawartą w obu dysertacjach, która głosiła bardzo kontrowersyjny pogląd, że w dotychczasowym dorobku nauk pedagogicznych wszystkich znanych kierunków myśli pedagogicznej nie występuje zjawisko naukowo poprawnego zdefiniowania celów kształcenia i wychowania ani tym bardziej kreowania ideałów wychowawczych, opartych na naukowej procedurze ich budowania. Wszystkie dotychczasowe cele kształcenia i wychowania oraz wszystkie warianty ideałów wychowawczych budowane były i są dotąd, moim zdaniem (co jasno sformułowałem w obu dysertacjach), w sposób spekulatywny, a na dodatek wyprowadzane bezpośrednio z założeń różnych ideologii czy różnych światopoglądów, natomiast nikt dotąd nie zadał sobie trudu, aby przedstawić szersze przesłanki, z których wspomniane cele i ideały wychowawcze zostały wyprowadzone. Jednocześnie dowodziłem w obu dysertacjach, że spierające się strony w naukach pedagogicznych, podważając jedną koncepcję celów kształcenia i wychowania i przeciwstawiając ją drugiej oraz lansując jedną koncepcję ideałów wychowawczych i przeciwstawiając ją drugim nie potrafiły, a nawet można podejrzewać, że nie miały zamiaru ujawniać, na jakich podstawach zbudowały swoje koncepcję. Jako autor pracy doktorskiej i habilitacyjnej, przeanalizowałem w obu dysertacjach kilkanaście różnych prezentacji celów kształcenia i wychowania oraz ideałów wychowawczych i ustaliłem, że w żadnym z analizowanych przypadków nie zostały przez ich autorów zaprezentowane procedury badawczej służące ich kreowaniu oraz zastosowanie do budowania określonej konstrukcji celów i ideałów wychowawczych. Występowało to niezależnie od tego, czy dotyczyło koncepcji, powołującej się na metodologię marksistowską, czy koncepcji opartej na doktrynie kościoła rzymskokatolickiego, czy budowane na jeszcze innych podstawach filozoficznych, ideologicznych lub światopoglądowych. Dlatego wszystkie tego rodzaju konstrukcje, moim zdaniem, nosiły i nadal noszą charakter spekulatywny. Były i nadal są budowane woluntarystycznie. Na obronach moich dysertacji (doktorskiej i habilitacyjnej) zarówno marksiści, jak i reprezentanci innych orientacji metodologicznych starali się podważyć wspomnianą główną hipotezę obu moich prezentowanych prac. Jednak, nie udało się im tego dokonać. Natomiast wysunięcie takiej heretyckiej oceny walorów naukowych wszyst-

7 12 Wojciech Pomykało Spór naukowy o cele i ideały wychowawcze kich będących w obiegu publikacji celów i ideałów wychowawczych musiało powodować i prowadzić do tego, że w moich obronach uczestniczyło setki osób, a dyskusje były bardzo gorące i trwały bardzo wiele godzin. Jednocześnie w obu dysertacjach, a zwłaszcza w dysertacji habilitacyjnej, zaprezentowana została moja koncepcje tworzenia naukowej procedury definiowania celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego. Oparta została ona na propozycji uwzględnienia w tych działaniach czterech ważnych przesłanek wyprowadzenia z nich celów i ideałów wychowawczych. Po pierwsze: postulowałem konieczność uwzględnienia zachodzących zmian w procesie pracy człowieka w obecnej oraz w nadchodzącej epoce, jako podstawę definiowania wizji celów i ideałów wychowawczych. Autor obu dysertacji zakładał, że przewidywane zmiany w charakterze pracy powinny być podstawą programowania cech i właściwości pożądanego kształtu człowieka nadchodzących czasów. Ich znaczenie wynika z tego, że zarówno w czasach odległych, jak i obecnych oraz przyszłych człowiek powinien mieć cechy i właściwości, dające mu szansę osiągnięcia sukcesów w danej epoce i to głównie sukcesów w zakresie jego pracy zawodowej. Zapotrzebowanie natomiast na określone właściwości człowieka, potrzebne w jego pracy zawodowej, radykalnie zmienia się w poszczególnych epokach. Najbardziej zmieniały się i dalej się zmieniają one w końcu XX i na początku XXI wieku. Przy definiowaniu celów kształcenia i wychowania oraz budowaniu ideału wychowawczego już dokonujące się, ale zwłaszcza przewidywane zmiany w charakterze pracy powinny być głównym fundamentem budowania przez pedagogikę, a najlepiej przez zespół interdyscyplinarny uczonych, naukowo poprawnej wizji zdefiniowanych naukowo celów kształcenia i wychowania oraz konstruktywnych naukowo wizji ideału pożądanej osobowości człowieka w nadchodzących dziesięcioleciach. Autor dysertacji stwierdził w czasie obrony obu prac, że traktowanie ewolucji pracy zawodowej, a zwłaszcza wizji tej ewolucji jako podstawy definiowania celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego XXI wieku nie tylko nie występuje w opracowaniach dotyczących tych spraw, ale powszechnie brakuje nawet prostego przekonania, że taka orientacja metodologiczna jest niezbędna, szczególnie z punktu widzenia potrzeb ogólnych i wychowawczych, które wyłania nadchodzący XXI wiek, a szczególnie jego zaawansowane fazy. Drugą ważną przesłanką budowania współczesnych wizji celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego, uważałem i uważam powinny być propozycje określonego modelu obecności człowieka w kulturze. Kultura jest, obok pracy, najważniejszym czynnikiem kreatywnym właściwości osobowych i osobowościowych różnych zbiorowości oraz jednostek ludzkich, a zwłaszcza ich świata wartości. To ona buduje i kreuje międzypokoleniowy przekaz cech i właściwości jednostek ludzkich. To ona tworzy podstawy internalizacji wartości, przede wszystkim wartości fundamentalnych, ponadczasowych w różnych zbiorowościach ludzkich oraz u indywidualnych ludzi. Kultura może kreować wartości rozwijające człowieka i te wartości, które degradują go. Cele kształcenia i wychowania oraz ideały wychowawcze muszą być z natury rzeczy oparte nie tylko na dotychczasowej praktyce ludzkości w zakresie kreowania człowieka przez kulturę, ale też muszą uwzględnić przewidywane zmiany w tym zakresie i ich oddziaływanie na jednostki i zbiorowości ludzkie. Trzecim fundamentem naukowego budowania celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego powinna być, moim zdaniem, aktualna i perspektywiczna wizja organizacji życia społeczno-politycznego społeczeństwa ludzkiego i roli w nim jednostki ludzkiej. Niewątpliwie i tu mamy do czynienia z przewidywaną wielką dynamiką przeobrażeń w XXI wieku. Występuje jednak w XXI wieku ostra dysproporcja sytuacji deklarowanych i rzeczywistych, pozornych i faktycznych w tym zakresie. Z hasłami dotyczącymi potrzeby powszechnej podmiotowości społeczno-politycznej zderza się nasilająca się praktyczna, w tym dominująca orientacja na masową manipulację. Manipulacja narastająco decyduje o rzeczywistym kształcie cech i internalizacji wartości u ludzi w XXI wieku. I tym razem przewidywanie i prognozowanie korzystnych zmian powinno być podstawą naukowego definiowania celów kształcenia i wychowania oraz budowania formułowanych wizji ideałów wychowawczych.

8 14 Wojciech Pomykało Spór naukowy o cele i ideały wychowawcze Wreszcie, po czwarte, w kształtowaniu człowieka XXI wieku fundamentalną rolę pełni wizja jego pożądanego modelu życia osobistego. Wizja jego udziału w rodzinie, kierunków jego indywidualnych poszukiwań, osobistych satysfakcji w rodzinie i poza nią, indywidualnych preferencji oraz zagrożeń występujących w jego życiu osobistym. Pomyślność społeczeństw ludzkich zawsze była w dużej mierze określona stabilnością rodziny monogamicznej, przynajmniej w znacznej części społeczeństw. Zdefiniowane perspektywy i zagrożenia w tym zakresie to ważna podstawa definiowania wizji celów kształcenia i wychowania oraz ideałów pożądanego rozwoju człowieka w zaawansowanych fazach XXI wieku. Wszystkie cztery przedstawione w obu dysertacjach przesłanki budowania nowocześnie definiowanych celów kształcenia i wychowania oraz naukowego formułowania ideału wychowawczego wywołały w Krakowie i w Moskwie, w trakcie obron moich dysertacji, ogromne zainteresowanie setek ludzi. Były na wspomnianych obronach zarówno zwalczane, jak i popierane. Od tego czasu minęło już kilka dziesięcioleci. W naszym kraju w tym czasie wydano dziesiątki podręczników pedagogiki. Natomiast definiowane w nich cele kształcenia i wychowania oraz propozycje ideału wychowawczego albo są nieobecne (tak się dzieje najczęściej), albo prezentuje się wyłącznie takie, które są budowane subiektywnie i woluntarystycznie. Natomiast częściej są w nich po prostu nieobecne. Na początku XXI wieku zarówno w ekonomii, jak i pedagogice orientacje liberalne dominują nad wizjami opartymi na przekonaniu o niezbędności stymulacji rozwoju ekonomicznego i celowego, planowanego, świadomego pomyślnego kształtowania osobowości człowieka. W takiej sytuacji proponowana przeze mnie procedura zdefiniowania celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego nie budzi zainteresowania. Podobnie, jak proponowana procedura konkretyzacji ideału wychowawczego. Dlatego też (choć nie udało się nikomu, jak dotąd, totalnie zakwestionować moich diagnoz i ocen, dotyczących sposobów ustalenia i wdrażania celów kształcenia i wychowania oraz kreowania ideału wychowawczego) moja propozycja nie tylko nie budziła i nie budzi powszechnego zainteresowania ani pedagogów, ani reprezentantów innych dziedzin wiedzy o społeczeństwie i jednostkach ludzkich, ale wręcz jest przemilczana. Nie ukrywam, że uważam, że jeśli temat ten będzie poza zainteresowaniami badawczymi uczonych w dalszym ciągu ludzkość zapłaci za to bardzo wysoką cenę. Nie chodzi przy tym o to, aby uwzględnione były moje ustalenia, lecz aby zrozumieć, że żywiołowa ewolucja człowieka w zaawansowanych fazach XXI wieku prowadzi do jego fundamentalnych zagrożeń, wręcz do jego degradacji.

9 Zeszyty Naukowe UW MSC nr Wojciech Misiak ALMAMER Szkoła Wyższa FUNKCJONOWANIE W LATACH ALGORYTMU PODZIAŁU CZĘŚCI OŚWIATOWEJ SUBWENCJI OGÓLNEJ DLA JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO W WARUNKACH BUDŻETU ZADANIOWEGO Wprowadzenie Obecny polski system budżetów publicznych nawiązuje do obowiązujacego od 1999 roku systemu organizacyjnego i podziału administracyjnego państwa. Obejmuje dwa systemy budżetowe i cztery szczeble budżetowe: system centralnego budżetu - budżet państwa oraz system budżetów lokalnych odrębnych, samodzielnych budżetów jednostek wszystkich szczebli samorządu terytorialnego gmin, powiatów i wojweództw samorządowych. Decentralizacja admnistracji publicznej polega na odpowiednim rozłożeniu zadań i kompetencji pomiędzy administrację rządową i samorządy terytorialne oraz inne podmioty prowadzące samodzielnie działalność w zakresie administracji publicznej. Podstawową formą decentralizacji administracji jest samorząd terytorialny prawnie wyodrębniona wspólnota mieszkańców, realizuja samodzielnie określoną grupę zadań, mająca własne organy, szeroko rozumiane dochody, wydatki, majątek. Prawne wyodrębnienie potwierdzone jest posiadaniem przez samorząd osobowości prawnej. W chwili obecnej oczywistym staje się przekonanie o konieczności dokonania radykalnego przebudowania zasad związanych z samym tworzeniem, jak i wykorzystywaniem środków stawianych do dyspozycji jednostkom samorzadu terytorialnego. Obowiązująca ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych (Dz. U. nr 157, poz z późn. zm.) stwarza niezbędne regulacje prawne dla dokonania koniecz-

10 18 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części nej reformy systemu finansów publicznych w Polsce. Wieloletnia praktyka budżetowa przewidująca przede wszystkim dostosowywanie wielkości posiadanych środków do potrzeb zgłaszanych przez określoną społeczność lokalną powinna ulec zdecydowanej zmianie. W chwili obecnej podstawowym zadaniem władz samorządowych staje się takie gospodarowane środkami finansowymi, by w maksymalnym stopniu możliwe było zaspokojenie potrzeb społeczeństwa. Temu ma służyć stosowana w coraz większym zakresie metodyka budżetu zadaniowego, który jest sposobem, prezentacji i uchwalania dochodów i wydatków, przychodów i rozchodów jednostek samorządu terytorialnego. System budżetu zadaniowego uwzględnia w procesie tworzenia i realizacji układ konkretnych, imiennie określonych celów i zadań (w tym oświatowych) do wykonania oraz koszty i jednoznacznie określone podmioty odpowiedzialne za ich realizację, a także terminy tej realizacji. Oczywistym staje się również przeprowadzenie szerokiej konsultacji społecznej i jednoznacznego określenia priorytetów celów w programach wieloletnich każdej jednostki samorządu terytorialnego. Dla potrzeb budżetu w układzie zadań należy: 1. Sprecyzować cel, określając istniejący stan i potrzeby jst. 2. Wskazać szczegółowy zakres czynności do realizacji zadania w zakreślonym terminie. 3. Wyznaczyń konkretną osobę koordynatora zadań i określić jego odpowiedzialność oraz wskazać jednostki(wydziały), w ramach których są one realizowane. 4. Wyznaczyć koszty realizacji (obsługi własnej oraz zakupów dóbr i usług) oraz szczegółowy kosztorys. 5. Wskazać źródła finansowania. 6. Określić mierniki skuteczności w formie wskaźników wykonania i efektywności. 1. Pojęcie subwencji i dotacji Środki pieniężne z budżetu państwa do budżetów jednostek samorządu terytorialnego (dalej jst) są transferowane w formie subwencji ogólnej lub dotacji celowej. Rozróżnienie pomiędzy tymi kategoriami następuje wyłącznie na gruncie uregulowań prawnych. W ujęciu ekonomicznym obie formy są traktowane w budżecie państwa jako wydatki tego budżetu, a po stronie określonego budżetu samorządowego jako jego dochody. Koniecznym wydaje się jednak dokładne rozróżnienie tych podstawowych form transferu środków z budżetu państwa do budżetów jst. Pierwsza różnica polega na tym, iż subwencja dla jednostek samorządu terytorialnego może być podstawą roszczeń samorządów wobec Skarbu Państwa. Oznacza to fakt, jeśli została zapisana w stosownych aktach prawnych, musi zostać przekazana. Subwencje ustalane są dla jednostek samorządu terytorialnego według zobiektywizowanych kryteriów, które określa ustawa. Minister Finansów ustala ich wysokość i rozdziela je na rzecz każdej jednostki samorządowej bezpośrednio z budżetu państwa. Dotacja natomiast ma charakter uznaniowy. Polega to na tym, iż organ ubiegający się o uzyskanie dotacji musi wcześniej wypełnić warunki wstępne (np. zgromadzić określoną ilość środków finansowych, wykazać się niezbędnymi mocami wykonawczymi), od spełnienia których organ dysponujący środkami finansowymi uzależnia podjęcie decyzji o przyznaniu dotacji. Druga różnica to możliwości w zakresie podejmowania decyzji w dysponowaniu uzyskanymi środkami finansowymi. W przypadku subwencji samodzielność w dysponowaniu środkami ma organ, który środki otrzymał (subwencja oświatowa). Natomiast w przypadku dotacji to przeznaczenie otrzymanych środków jest z góry określone przez organ przyznający środki. W przypadku, gdy środki z dotacji zostały wykorzystane niezgodnie z przeznaczeniem, organ przyznający może zażądać ich zwrotu (nawet w pełnej wysokości) łącznie z należnymi odsetkami. W świetle obowiązującej obecnie ustawy o finansach publicznych (w odniesieniu do gospodarki jednostek samorządy terytorialnego), wydatki budżetu państwa są przeznaczane głównie na subwencje ogólne dla jst i dotacje celowe na zadania z zakresu administracji rządowej oraz na inne zadania zlecane jst do wykonania na podstawie ustaw szczegółowych. Zasady ustalania i przekazywania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa określa szczegółowo ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.

11 20 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części Od 1 stycznia 2004 r podstawę gospodarki finansowej jst reguluje ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. O dochodach jednostek samorządu terytorialnego, która zastąpiła ustawę z dnia 26 listopada 1998 r. O dochodach jednostek samorządu terytorialnego w latach Zmiany wynikające z ustawy z dnia 13 listopada 2003 o dochodach jednostek samorządu terytorialnego miały po raz pierwszy zastosowanie do ustalania subwencji ogólnej oraz dotacji celowych z budżetu państwa dla jst na 2004 r. Rozwiązania przyjęte w tej ustawie zmierzały przede wszystkim do dalszej decentralizacji zadań i środków publicznych, zwiąkszenia ekonomicznej odpowiedzialności jst na drodze zwiększania udziału dochodów własnych w dochodąch ogółem jst, mocniejszego związania sytuacji finansowej jst z koniunkturą gospodarki państwa a także rozbudowę możliwości absorbcji funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności. 2.Subwencja ogólna - część oświatowa Subwencja ogólna jest źródłem dochodów samorządów określonym ustawowo. Ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z 2003 roku (Dz.U. Nr 203, poz. 1966, z późn. zmian.), wprowadziła subwencję ogólną złożoną z trzech części: wyrównawczej, równoważącej i oświatowej. W niniejszym opracowaniu pragnę szczególnie dużo miejsca poświęcić uwarunkowaniom związanym z funkcjonowaniem w latach algorytmu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego, na których głównie spoczywa obowiązek edukacyjny społeczeństwa. Obecnie bowiem niemal za całość usług oświatowo- -wychowawczych odpowiadają władze samorządowe. Szkolnictwo znalazło się pod naciskiem przemian demograficznych i gospodarczych i stanęło wobec zmieniających się oczekiwań uczniów i rodziców. Do najważniejszych z tych zmian należą: Niż demograficzny, związany ze zmianą warunków życia i pracy Polaków, który spowodował znaczne i nadal trwające zmniejszanie się liczby uczniów szkół podstawowych. Natomiast wyż demograficzny z wczesnych lat osiemdziesiątych przeszedł do wyższych szczebli kształcenia i coraz silniej pojawia się na coraz trudniejszym rynku pracy, Utrzymujące się bezrobocie (w niektórych regionach bardzo wysokie), które zmusza uczniów i rodziców do bardzo poważnego szacowania swoich szans na rynku pracy oraz do oceny dostępnych im szkół pod kątem dostosowania swego wykształcenia do obecnych i przyszłych wymagań pracodawców, Powstająca sieć szkół niepublicznych (często szkół społecznych, wyznaniowych lub prywatnych) podstawowych, ponadpodstawowych, (zarówno ogólnokształcących i zawodowych) dla młodzieży jak i licealnych szkół zawodowych dla dorosłych. Omawiając najważniejsze rozwiązania przyjęte rozporządzeniem określającym algorytm od 2006 r. należy pamiętać, iż ilekroć w przepisach oświatowych jest mowa o: 1/ zadaniach szkolnych rozumie się przez to zadania związane z; prowadzeniem szkół podstawowych, gimnazjów, szkół ponadgimnazjalnych, szkół ponadpodstawowych, szkół specjalnych, centrów kształcenia ustawicznego, centrów kształcenia praktycznego, ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego, ośrodków politechnicznych, zakładów kształcenia nauczycieli, szkół zorganizowanych w zakładach opieki zdrowotnej, (w tym w zakładach opiekuńczo-wychowawczych i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego), szkół artystycznych przejętych przez jednostki samorządu terytorialnego od ministra właściwego do spraw kultury i dziedzictwa narodowego, a także jednostki obsługi ekonomiczno-administracyjnej szkół i placówek; 2/ zadaniach pozaszkolnych rozumie się przez to zadania związane m.in. z: prowadzeniem przedszkoli specjalnych /w tym oddziałów specjalnych w przedszkolach ogólnodostępnych/, placówek doskonalenia nauczycieli, poradni psychologiczno-pedagogicznych, specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, młodzieżowych ośrodków socjoterapii, placówek kształcenia ustawicznego, kształcenia praktycznego i ośrodków dokształcania i doskonalenia zawodowego w zakresie prowadzenia form pozaszkolnych umożliwiających realizację obowiązku nauki. udzielaniem pomocy materialnej dla uczniów,

12 22 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części prowadzeniem burs i internatów, prowadzeniem szkolnych schronisk młodzieżowych; 3/ części oświatowej rozumie się przez to część oświatową subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego ustaloną w kolejnej ustawie budżetowej; 4/ bazowym roku szkolnym rozumie się przez to kolejny rok szkolny. Podział wspomnianej części oświatowej subwencji ogólnej jest dokonywany corocznie w szczególności z uwzględnieniem następujących uwarunkowań: finansowania wydatków bieżących /w tym wynagrodzeń pracowników wraz z pochodnymi/ szkół i placówek systemu oświaty i wychowania prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, dotowania publicznych oraz niepublicznych szkół i placówek prowadzonych przez osoby prawne i inne, niż jednostki samorządu terytorialnego oraz przez osoby fizyczne, finansowania zadań z zakresu dokształcania i doskonalenia zawodowego nauczycieli, o których mowa w art. 70a ustawy z dnia 26 stycznia 1982 Karta Nauczyciela. 1 finansowania wydatków związanych z indywidualnym nauczaniem, dofinansowywania wydatków związanych z wypłacaniem odpraw nauczycielom, oraz udzielaniem urlopów dla poratowania zdrowia, dofinansowania kształcenia uczniów niebędących obywatelami polskimi, finansowania wzrostu zadań edukacyjnych w szkołach ponadgimnazjalnych i dotychczasowych szkołach ponadpodstawowych związanego z wdrożeniem zmian w ramowych planach nauczania, finansowania odpisu na zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli będących emerytami i rencistami, finansowania dodatków i premii dla opiekunów praktyk zawodowych. 1 Dz.U z 2003 r.nr 118,poz.1112,Nr137,poz.1304, Nr 203,poz.1966 i Nr 213,poz Podział wspomnianej subwencji, po odliczeniu ustawowej rezerwy będącej w dyspozycji ministra właściwego do spraw finansów publicznych, następuje według opracowanego algorytmu. Część szkolna subwencji oświatowej naliczana jest głównie na podstawie liczby uczniów uczęszczających do szkół prowadzonych bądź dotowanych przez daną jst. Zasada ta była wprowadzona przez konsekwentne stosowanie pojęcia ucznia przeliczeniowego. Oznacza to przyjęcie zróżnicowanych wag dla wybranych grup uczniów oraz wybranych typów szkół i rodzajów placówek oświatowych w celu określenia uzasadnionych, zwiększonych potrzeb oświatowych. Kwota subwencji na ucznia przeliczeniowego stanowiła finansowy standard A podziału subwencji i była swoistym, kalkulacyjnym bonem oświatowym na ucznia. Przyjęty system wag zrównuje, z punktu widzenia naliczanej subwencji, uczniów w miejskich szkołach podstawowych i uczniów liceów ogólnokształcących. Ustalona w ustawie budżetowej na dany rok budżetowy /po odliczeniu ustawowej rezerwy/ - część oświatowa subwencji ogólnej /SO/ składa się z kwoty bazowej /SOA/, kwoty uzupełniającej /SOB/ i kwoty na pozaszkolne zadania oświatowe /SOC/. SO = SOA + SOB + SOC Znaczenie poszczególnych symboli jest następujące: SO część oświatowa po odliczeniu 1% rezerwy, SOA kwota bazowa części oświatowej według finansowego standardu A podziału części oświatowej, SOB- kwota uzupełniająca części oświatowej według wag P zwiększających finansowy standard A na realizację zadań szkolnych, SOC kwota części oświatowej na realizację zadań pozaszkolnych. Finansowy standard A podziału części oświatowej na ucznia określa się według wzoru A=SO/Up (Up przeliczeniowa liczba uczniów) Opracowany algorytm (poprzez stosowany corocznie system wag) umożliwia dokonywanie modyfikacji stosownie do zmieniających się warunków w jakich dana jednostka samorządu terytorialnego prowadzi działalność oświatowo-wychowawczą.

13 24 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części (Up przeliczeniowa liczba uczniów). Zgodnie z art. 33 ust. 172 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.Nr 203, poz. 1966, z późn. zmian.), minister właściwy do spraw finansów publicznych informuje jednostki samorządu terytorialnego: 1. w terminie do dnia 15 października roku bazowego o rocznych planowanych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej przyjętych w projekcie ustawy budżetowej (subwencja oświatowa wstępna), 2. w terminie 14 dni od dnia ogłoszenia ustawy budżetowej o rocznych kwotach części oświatowej subwencji ogólnej wynikających z ustawy budżetowej (subwencja oświatowa ostateczna). W ustawie budżetowej na rok 2006 z dnia 17 lutego 2006 r. (Dz. U. Nr 35, poz. 244) w części 82 Subwencje dla jednostek samorządu terytorialnego, w dziale 758 Różne rozliczenia, w rozdziale Część oświatowa subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego łączna kwota subwencji oświatowej na rok 2006 określona została w wysokości tys. zł, tj. wyższej w stosunku do kreślonej w ustawie budżetowej na rok 2005 ( tys.zł) nominalnie o2,88%, natomiast w odniesieniu do przewidywanego wykonania ( tys. zł) nominalnie o 2,17 %. Stosowanie do postanowień art.18 ust.1 pkt. 3 ustawy budżetowej na rok 2006 oraz art.art. 28 i 72 cytowanej wyżej ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, w części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2006 uwzględniono wzrost -w stosunku do roku bazowego (2005) nakładów na finansowanie wydatków bieżących szkół i placówek oświatowych finansowanych (dotowanych) z budżetów JST z tytułu: planowanej średniorocznej waloryzacji wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej o 1,5%, uzyskania przez nauczycieli kolejnych stopni awansu zawodowego, zwiększenia liczby godzin dydaktycznych w związku z wdrożeniem od 1 września 2001 roku ramowych planów nauczania w szkołach ponadgimnazjalnych ( tzw. skutki przechodzące), skutków przechodzących wdrożonej od 1 września 2005 r. czwartej godziny WF dla uczniów klas gimnazjalnych, kontynuowania kształcenia w funkcjonujących od 1 września 2004r. uzupełniających liceach ogólnokształcących dla młodzieży, skutków przechodzących kontynuacji kształcenia w funkcjonującym od 1 września 2005 r. nowym typie szkoły policealnej dla absolwentów liceum profilowanego, wzrostu wydatków pozapłacowych wynikających z planowanego na 2006 r. średniorocznego wzrostu cen towarów i usług konsumpcyjnych. Ostateczne kwoty części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jednostek samorządu terytorialnego na 2006 rok określone zostały na podstawie: rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 22 grudnia 2005 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2006 (Dz.U.Nr 266, poz 2231), danych statystycznych ze sprawozdania EN-3 o stanie zatrudnienia w dniu 10 września 2005 r. (rok szkolny 2005/2006). danych statystycznych GUS o liczbie uczniów (korzystających) wg stanu na początek roku szkolnego 2005/2006 ( opracowanych na podstawie przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 13 lipca 2004 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2005 Dz.U. Nr 195, poz.2004, z poen. Zmian.) zweryfikowanych przez organy prowadzące (dotujące) szkoły i placówki. W 2006 r. (po odliczeniu ustawowej 0,6% rezerwy art.28 ust. 2 ww ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) pozostałą kwotę subwencji w wysokości zł podzielono pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w następujący sposób: gminy zł (61,1 %), powiaty zł (36,8%), samorządy województw zł ( 2,1 %). Do szczegółowego wyliczenia ostatecznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na jednego ucznia przeliczeniowego, zastosowano kwotę finansowego standardu A 2.948,8396 zł (z czterema miejscami

14 26 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części po przecinku). Oznacza to, że ostateczna kwota części subwencji ogólnej przypadająca w 2006 r. na została określona jednolicie dla wszystkich jst i wyniosła w skali rocznej 2.948,84 zł. Była ona wyższa od przyjętej w kalkulacji na rok 2005 kwoty subwencji przypadającej na 1 ucznia przeliczeniowego o 6,5% (2.769,79 zł). Jednym z istotnych elementów funkcjonującego algorytmu podziału subwencji stanowiły wcześniej wspomniane wag pozwalające corocznie zróżnicować warunki, w jakich poszczególne placówki prowadziły swą działalność oświatowo-wychowawczą. Należy zaznaczyć, że w stosowanej formule algorytmicznego podziału pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego części oświatowej subwencji ogólnej, wagi przeliczeniowe stosowane są addytywnie, tj. jeżeli uczeń zalicza się do kilku wag, jest on w nich wszystkich uwzględniany. W 2006 roku wprowadzono następujące modyfikacje: 1. Zmodyfikowano definicję zadań szkolnych poprzez uzupełnienie typów szkół o kolegia pracowników służb społecznych, które powstawać mogły od roku szkolnego 2005/ Doprecyzowany został zapis w opisie wagi P5 odnoszący się do dzieci i młodzieży upośledzonej w stopniu głębokim realizujących obowiązek szkolny poprzez uczestnictwo w zajęciach rewalidacyjno-wychowawczych organizowanych w szkołach podstawowych i gimnazjach. 3. W opisie wagi P3 wprowadzone zostało odwołanie do orzeczeń o potrzebie kształcenia specjalnego, niezbędne dla zidentyfikowania uczniów niepełnosprawnych. 4. W związku z możliwością powstawania od roku szkolnego 2005/2006 kolegiów pracowników służb społecznych rozszerzony został zakres stosowania wagi P8 o słuchaczy tych placówek. 5. Doprecyzowane zostały opisy wag P9 i P10 poprzez wprowadzenie zmian wynikających z przepisów ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz.U.Nr 17, poz. 14, z późn. zm.). 6. Rozszerzono zakres wagi P36 o dzieci objęte wczesnym wspomaganiem rozwoju w poradniach psychologiczno-pedagogicznych. 7. Podwyższono wartość następujących wag: - P10 dla uczniów oddziałów i szkół dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, a także dla uczniów pochodzenia romskiego, dla których szkoła podejmuje dodatkowe zadania edukacyjne z 1,00 do 1,50, P22 dla uczniów szkół, niezależnie od typu szkoły, zorganizowanych w zakładach opieki zdrowotnej, w tym w zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego z :0,40 do 1,00, P32 dla wychowanków internatów w młodzieżowych ośrodkach wychowawczych z 9,000 do 11,000. Określona dla każdej jednostki samorządu terytorialnego ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej mogła ulec zwiększeniu jedynie z rezerwy subwencji oświatowej. W 2006 r. kwota 0,6% rezerwy wynosiła zł i została powiększona o kwotę zł w wyniku zaokrągleń po rozdzieleniu subwencji między poszczególne jst. Łączna rezerwa oświatowej subwencji ogólnej wynosiła zł. Została przeznaczona przede wszystkim na skorygowanie wysokości subwencji oświatowej z tytułu błędów statystycznych. Należy podkreślić, że zgodnie z art.28 ust.3 cytowanej ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego dysponentem rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej jest minister właściwy do spraw finansów publicznych, który przed jej rozdysponowaniem zasięga opinii ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania oraz reprezentacji jednostek samorządu terytorialnego. Reprezentację jednostek samorządu terytorialnego stanowią przedstawiciele następujących korporacji samorządowych: 1. Związku Gmin Wiejskich RP, 2. Unii Miasteczek Polskich, 3. Związku Miast Polskich, 4. Unii Metropolii Polskich, 5. Związku Powiatów Polskich, 6. Związku Województw RP. Po uzyskaniu stosownych uzgodnień Minister Finansów przekazuje każdorazowo do wiadomości i wykorzystania dodatkowe informacje zwią-

15 28 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części zane z naliczeniem wspomnianej kwoty subwencji oświatowej a mianowicie: tzw. metryczkę zawierająca wszystkie dane przyjęte do obliczenia części oświatowej subwencji ogólnej dla określonej jednostki samorządu terytorialnego, zestawienie szkół i placówek prowadzonych (dotowanych) przez daną jst. W 2007 roku podstawowe zasady ustalania części oświatowej subwencji oświatowej i jej podziału nie uległy zasadniczym zmianom. Łączna kwota subwencji oświatowej określona została w wysokości zł, tj. wyższej w stosunku do określonej w ustawie budżetowej, nominalnie o 5,78%, natomiast w odniesieniu do przewidywanego wykonania - nominalnie o 5,32%. Planowany wzrost nakładów na finansowanie wydatków bieżących szkół i placówek oświatowych finansowanych (dotowanych) z budżetów jst wynikała z tytułu: 1. planowanego wzrostu wynagrodzeń nauczycieli w związku z założonym w art. 15 ust. 1 pkt 2 lit. e ustawy budżetowej na rok 2007 zwiększeniem (w stosunku do roku 2006) kwoty bazowej dla nauczycieli o 5% (kwota ta na 2007 rok ustalona została w wysokości 1.885,59 zł), 2. uzyskiwania przez nauczycieli kolejnych stopni awansu zawodowego, 3. skutków utworzenia 510 etatów doradców zawodowych w poradniach psychologiczno-pedagogicznych, 4. kontynuowania kształcenia uczniów w funkcjonujących od 1 września 2004 r. uzupełniających liceach ogólnokształcących dla młodzieży. W 2007 roku kwota subwencji oświatowej, która ostatecznie wyniosła zł (po odliczeniu ustawowej 0,6% rezerwy) została podzielona między poszczególne jst w następujący sposób: gminy zł (61,1%), powiaty zł (36,8 %), samorządy województw zł (2,1 %). Podobnie jak w roku 2006 ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej przypadająca na 1 ucznia przeliczeniowego w skali ogólnokrajowej (tzw. finansowy standard A została wyliczona jednolicie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i wyniosła 3.198, 53 zł w stosunku rocznym. Była ona wyższa od kwoty przyjętej w obliczeniach na rok 2006 o 8,5%. W przypadku tzw. wag stosowanych przy wyznaczaniu ostatecznej kwoty subwencji oświatowej wprowadzono następujące zmiany: 1. doprecyzowano definicję statystycznej liczby uczniów (Ur,i) w odniesieniu do słuchaczy kształcenia nauczycieli oraz kolegiów pracowników służb społecznych, 2. wyodrębniono następujące wagi: P26 dla uczniów gimnazjów( dla dzieci i młodzieży) o wartości 0,04, P27 dla uczniów kształcących się w zawodach realizujących w procesie kształcenia postanowienia Międzynarodowej Konwencji o wymaganiach w zakresie wyszkolenia marynarzy, wydawania im świadectw oraz pełnienia wacht, sporządzonej w Londynie 7 lipca 1978 r. (Dz.U. z 1984 r. Nr 39,poz.201 oraz Nr 3 poz.286) i posiadających certyfikat uznania procesu kształcenia zgodnie z przepisami o wartości 3,00. Jednocześnie wykreślono z ubiegłorocznej wagi P13 zapis odnoszący się do uczniów kształcących się w zawodach podstawowych dla żeglugi morskiej i śródlądowej. 3. podwyższono wartości następujących wag: P33 dla wychowanków specjalnych ośrodków szkolno-wychowawczych, specjalnych ośrodków wychowawczych i dla wychowanków młodzieżowych ośrodków socjoterapii, którzy korzystają z zakwaterowania w tych ośrodkach z 6,000 do 6,500, P36 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych z 6,000 do 9,500, uwzględniając w tej wadze także grupę wychowanków z niepełnosprawnością sprzężoną oraz z autyzmem uczęszczających do przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych. Oznacza to, że ta grupa niepełnosprawnych wychowanków przedszkoli i oddziałów przedszkolnych w szkołach podstawowych nie była uwzględniana w wadze P28.

16 30 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części Potrzeba modyfikacji algorytmu wynikła z analizy wskaźników ekonomicznych obrazujących przeciętne koszty kształcenia i działalności oświatowo-wychowawczej w poszczególnych typach szkół oraz rodzajach placówek oświatowych. W odniesieniu do zasad tworzenia i wykorzystywania i rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej nie zaszły w analizowanym roku znaczące zmiany. Jej wielkość wyniosła kwotę zł i została powiększona o kwotę zł powstałą w wyniku zaokrągleń po rozdzieleniu subwencji między poszczególne jst. Łączna kwota rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej zamknęła się sumą zł. Zgodnie z art. 28 ust.4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego podział rezerwy subwencji oświatowej może nastąpić nie później, niż do 30 listopada danego roku. W kolejnym 2008 r. kontynuowano podstawowe rozwiązania obowiązującego system ustalania i rozdziału części oświatowej subwencji ogólnej. Łączna kwota subwencji oświatowej uległa znacznemu, bo 9,25% zwiększeniu i wyniosła tys. zł. Po odliczeniu określonej ustawowo 0,6% rezerwy pozostałą wielkość subwencji oświatowej, która wyniosła ostatecznie zł rozdzielono pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w następujący sposób: gminy zł (60,2%), powiaty zł (37,8 %), samorządy województw zł (2,0%). W analizowanym 2008 r.. ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej przypadająca na 1 ucznia przeliczeniowego w skali ogólnokrajowej wyliczona została jednolicie dla wszystkich jst i wyniosła 3.645,72 zł w stosunku rocznym. Była ona znacząco wyższa od przyjętej w kalkulacji na rok 2007 subwencji przypadającej na 1 ucznia przeliczeniowego o 13,9%. W rozporządzeniu Ministra Edukacji Narodowej z dnia 21 grudnia 2007 r. w sprawie sposobu podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w roku 2008 (Dz.U. Nr 247 poz.1825) wprowadzono (w porównaniu z rokiem poprzednim) następujące zmiany: 1. zmieniono źródło gromadzenia danych o liczbie uczniów (wychowanków) szkół i placówek oświatowych poprzez zastąpienie sprawozdań Głównego Urzędu Statystycznego danymi systemu informacji oświatowej dla bazowego roku szkolnego według stanu na dzień 30 września 2007 r. i dzień 10 października 2007 r. Zmiana ta wynikła z zastąpienia w Programie badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2007, stanowiącym załącznik do rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 5 września 2006 r. w sprawie programu badań statystycznych statystyki publicznej na rok 2007 (Dz.U.Nr 170,poz.1219, z późn. zm.), sprawozdań Głównego Urzędu Statystycznego serii S danymi systemu informacji oświatowej, o którym mowa w ustawie z dnia 19 lutego 2004 r. o systemie informacji oświatowej (Dz.U. Nr 49,poz. 463, z późn. zm.). 2. doprecyzowano opisy wag : P8 poprzez wyszczególnienie w opisie również uczniów liceów profilowanych i uczniów szkół specjalnych przysposabiających do pracy, o których mowa w art.9 ust.1 pkt 3 lit.h ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U. z 2004 r. Nr 256, ppoz.2572, z póź. Zm.), P21 i P27 poprzez wprowadzenie zapisów informujących, że wagi te wykluczają się z wagą P8, P28 poprzez wyszczególnienie w opisie także dzieci realizujących podstawę programową wychowania przedszkolnego w przedszkolach oraz oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych zorganizowanych przy zakładach opieki zdrowotnej, w tym w zakładach opiekuńczo-leczniczych i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, od P39 do P41 poprzez uściślenie sposobu ustalania liczby uczniów przeliczanych tymi wagami, w załączniku do rozporządzenia (ust.8) ujęto informację, że przy naliczaniu części oświatowej subwencji ogólnej w liczbie uczniów danej szkoły nie uwzględnia się dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami realizujących indywidualny program edukacyjny, uwzględniający podstawę pro-

17 32 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części gramową kształcenia ogólnego w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym. W odniesieniu do naliczanej kwoty rezerwy oświatowej subwencji ogólnej jej udział procentowy nie uległ zmianie (wyniósł 0,6 %) a jej wysokość zamknęła sie kwotą zł i została powiększona o sumę zł powstałą, wzorem lat ubiegłych, w wyniku zaokrągleń stosowanych w toku rozdzielania algorytmem omawianej subwencji między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Łączna kwota rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej wyniosła zł. i została przeznaczona m.in. na skorygowanie wysokości subwencji oświatowej z tytułu zaistniałych błędów statystycznych. W dniu 19 marca 2009 r. Minister Edukacji Narodowej przekazał do publicznej wiadomości podstawowe ustalenia związane z ostatecznym określeniem wielkości części oświatowej subwencji ogólnej i jej podziału między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Określona w ustawie budżetowej na rok 2009 łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej została określona zgodnie z art.28 ust. 1 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. z 2008 r. Nr 88, poz.539, z poź. zm. ) w wysokości łącznej kwoty części oświatowej nie mniejszej, niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym (2008), skorygowaną o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany zakresu i struktury realizowanych zadań oświatowych. Kwota ta wyniosła ona ostatecznie tys. zł i była wyższa w stosunku do roku 2008 nominalnie o 8,1%. Zwiększenie łącznej kwoty subwencji oświatowej zdeterminowane zostało planowanym wzrostem w omawianym roku średnich wynagrodzeń nauczycieli, o których mowa w art. 30 ustawy z dnia 26 stycznia 1982 r. Karta Nauczyciela (Dz.U. z 2006 r. Nr 97 poz.674, z późn. zm.) z uwzględnieniem skutków awansu zawodowego nauczycieli. W art. 15 ust. 2 ustawy budżetowej na rok 2009 określone zostały dwie kwoty bazowe dla nauczycieli tj. od 1 stycznia 2009 r.- wysokości 2.177,86 zł i od 1 września 2009 r , 75 zł. Przy planowaniu łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 uwzględniono skutki finansowe wynikające ze wzrostu kwoty bazowej dla nauczycieli od 1 stycznia oraz do 1 września 2009 r. Przy naliczaniu jednostkom samorządu terytorialnego ostatecznych kwot części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 nie uwzględniono uczniów oraz wychowanków internatów a także etatów nauczycieli siedmiu szkół rolniczych oraz jednej szkoły leśnej, które od 1 stycznia 2009 r. zostały przejęte do prowadzenia przez Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi oraz Ministra Środowiska na podstawie porozumień zawartych z jednostkami samorządu terytorialnego. W związku z powyższym relatywnemu obniżeniu, w porównaniu do kwot z roku 2008, uległy kwoty części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009 dla jednostek samorządu terytorialnego, które przekazały do prowadzenia ww. szkoły kształcące w zawodach rolniczych oraz szkołę leśną, z powodu zmniejszenia się łącznej liczby uczniów w szkołach prowadzonych przez samorząd. W wyliczeniach części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2009, uwzględniono zakres zadań oświatowych realizowanych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego, uwzględniający zmiany w podziale terytorialnym kraju wprowadzone z dniem 1 stycznia 2009 r. na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2008 r. w sprawie ustalenia granic niektórych gmin i miast oraz nadania miejscowościom statusu miast (Dz.U. Nr 137 poz. 860, z póź.zm.). Po odliczeniu ustawowej rezerwy 0,6% (art. 28 ust.2 ww ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego) pozostałą kwotę subwencji oświatowej w wysokości zł rozdzielono pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego: gminy zł (59,8%), powiaty zł (38,2%), samorządy województw zł (2,0%). Ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej przypadająca w 2009 r. na 1 ucznia przeliczeniowego w skali ogólnokrajowej (tzw. finansowy standard A ) została wyliczona jednolicie dla wszystkich jednostek samorządu terytorialnego i wyniosła 4.038,81 zł w stosunku rocznym. Była ona wyższa od przyjętej na rok 2008 kwoty subwencji przypadającej na jednego ucznia przeliczeniowego o 10,8%.

18 34 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części Do wielkości stosowanych w celu dokonania ostatecznego podziału części oświatowej subwencji ogólnej dla poszczególnych jst w 2009 r. wprowadzono (w porównaniu z rokiem 2008) następujące zmiany: 1. Podwyższono wartość wagi P8 z 0,15 do 0,17. Zmiana wartości wagi stosowanej w odniesieniu do uczniów szkół prowadzących kształcenie zawodowe uzasadniona była wysokimi kosztami kształcenia w tych szkołach. 2. Doprecyzowano opis wag P28 i P36 poprzez rozszerzenie ich o inne formy wychowania przedszkolnego. Zgodnie z ustawą z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz.U.z 2004 r. Nr256, poz.2572 z póź. zm.) wychowanie przedszkolne jest realizowane w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych oraz w innych formach wychowania przedszkolnego. W 2009 r. kwota 0,6% rezerwy części oświatowej wynosząca zł została powiększona dodatkowo o kwotę zł powstałą w wyniku zaokrągleń, stosowanych w toku rozdzielania algorytmem subwencji między poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Oznacza to że, w 2009 r. łączna kwota rezerwy części oświatowej subwencji ogólnej wyniosła ostatecznie zł. Jej przeznaczenie w 2009 r. nie uległo zmianie w stosunku do lat ubiegłych. Ostatnim okresem, jaki został poddany analizie w niniejszym opracowaniu jest rok Minister Edukacji Narodowej w swoim piśmie z dnia 11 lutego 2010 r. nawiązując do pisma Ministra Finansów z dnia 11 lutego, które zostało skierowane do wszystkich organów zarządzających jednostek samorządu terytorialnego, przekazał podstawowe informacje o założeniach przyjętych do skalkulowania wysokości subwencji oświatowej Określona w ustawie budżetowej na rok 2010 łączna kwota części oświatowej subwencji ogólnej została ustalona zgodnie z, wielokrotnie już przytaczaną, ustawą o dochodach jednostek samorządu terytorialnego. Kwota ta jest w wysokości łącznej kwoty części oświatowej subwencji ogólnej nie mniejszej, niż przyjęta w ustawie budżetowej w roku bazowym (2009), skorygowanej o kwotę innych wydatków z tytułu zmiany zakresu i struktury realizowanych zadań oświatowych. Uwzględniono m.in. skutki przechodzące podwyżki wynagrodzeń nauczycieli z roku 2009 oraz awansu zawodowego nauczycieli i planowanego w roku 2010 wzrostu średnich wynagrodzeń nauczycieli. Przy planowaniu łącznej kwoty części oświatowej subwencji oświatowej na rok 2010 uwzględniono również skutki finansowe wynikające ze wzrostu kwoty bazowej dla nauczycieli o 7% jaki nastąpił w dniu 1 września 2010 r. Środki na realizację w roku 2010 wspomnianych podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli zostały ujęte proporcjonalnie we wszystkich 12 ratach miesięcznych, w których przekazywana była subwencja oświatowa. Oznaczało to, że nie dokonano odrębnego zwiększenia subwencji oświatowej na realizację podwyżek wynagrodzeń dla nauczycieli od 1 września 2010 roku. Kwestia ta była szczególnie istotna z punktu widzenia właściwego zaplanowania dochodów w budżetach samorządów terytorialnych w celu zbilansowania skutków zmiany wysokości wynagrodzeń nauczycieli. Ponadto uwzględniono także skutki związane z finansowaniem: wynagrodzeń nauczycieli biorących udział w przeprowadzaniu części ustnej egzaminu maturalnego, bezpłatnej nauki języka polskiego dla osób, które nie znają języka polskiego albo znają go na poziomie niewystarczającym do korzystania z nauki, a podlegają obowiązkowi szkolnemu lub obowiązkowi nauki. Łączna kwota subwencji oświatowej na rok 2010 określona została w wysokości tys. zł, tj. wyższej w stosunku do określonej w ustawie budżetowej na 2009 rok o 4,8% (nominalnie). W wyliczeniach części oświatowej subwencji ogólnej na rok 2010 uwzględniono, wzorem lat ubiegłych, zmiany zakresu zadań oświatowych realizowanych przez samorządy terytorialne, które nastąpiły od 1 stycznia 2010 w wyniku porozumień zwartych przez poszczególne jednostki samorządu terytorialnego. Dotyczy to także oraz zmian w podziale terytorialnym kraju, (wprowadzonych na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 28 lipca 2009 r. w sprawie utworzenia, ustalenia granic i nazw gmin oraz siedzib i ich władz, ustalenia granic niektórych miast oraz nadania niektórym miejscowością statusu miasta Dz.U.Nr 120, poz.1000). Opierając się na dotychczasowych zasadach, po odliczeniu ustawowej 0,6% rezerwy, pozostałą kwotę subwencji oświatowej w wysokości

19 36 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części zł rozdzielono pomiędzy poszczególne jednostki samorządu terytorialnego w następujący sposób: gminy zł (59,8%), powiaty zł (38,2%), samorządy województw zł (2,0%). Stosowany przy ostatecznym wyliczaniu, należnej poszczególnym jednostkom samorządu terytorialnego finansowy standard A tj. ostateczna kwota części oświatowej subwencji ogólnej na 1 ucznia przeliczeniowego, wyliczona została jednolicie dla wszystkich jst i wyniosła 4.364,39 zł w stosunku rocznym. Była ona wyższa od przyjętej w kalkulacji na rok 2009 o 8,1%. Należy także podkreślić, że w ostatecznym wyliczaniu należnych określonej jednostce samorządu terytorialnego kwoty środków - standard finansowy A jest uwzględniany z czterema liczbami po przecinku, co w roku 2010 oznaczało 4.364,3937 zł. W roku 2010 przy ostatecznym określaniu algorytmu podziału analizowanej kwoty wprowadzono dosyć istotne zmiany: 1. wykreślono wyrazy szkół podstawowych, gdyż od roku 2009/2010 w systemie oświaty nie funkcjonują już szkoły ponadpodstawowe, 2. zmieniono źródło gromadzenia danych o etatach nauczycieli, zmiana ta wynikła z rezygnacji od roku 2009 zbierania danych o zatrudnieniu nauczycieli w oparciu o formularz EN-3, 3. doprecyzowano zapisy dotyczące określania statystycznej liczby uczniów, 4. podwyższono wartości następujących wag: P7 dotyczącej uczniów ponadgimnazjalnych z 0,08 do 0,082, P8 dotyczącej uczniów szkół zawodowych z 0,17 do 0,19. Zmiana wartości tej wagi uzasadniona została wysokimi kosztami kształcenia (kształcenia modułowego) w tych szkołach. Realizacja kształcenia modułowego, wpływającego na poprawę efektywności systemu kształcenia zawodowego, jest znacznie kosztowniejsza, gdyż wymaga m.in. pracy w kilkuosobowych grupach i spełniania standardów wyposażenia techniczno-dydaktycznego poszczególnych stanowisk do nauki, 5. Zmieniono opisy wag: P9=0,20 i P10=1,50 poprzez rozszerzenie opisów wag dodatkowo o uczniów niebędących obywatelami polskimi, korzystającymi z dodatkowej, bezpłatnej nauki języka polskiego. Zmiana ta pozwoliła na objecie wspomnianej grupy uczniów zwiększoną subwencją oświatową, P24=0,60, dotyczącej uczniów klas terapeutycznych i wyrównawczych przez doprecyzowanie, że waga ta odnosi się do ogólnodostępnych lub integracyjnych szkół podstawowych i gimnazjów. Tego typu jednostek dydaktycznych nie organizuje się w szkołach specjalnych, P28 =4,000 dotyczącej dzieci objętych wychowaniem i kształceniem specjalnym w przedszkolach, oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych, a także w innych formach wychowania przedszkolnego przez wykreślenie wyrazów z zaburzeniami psychicznymi, z chorobami przewlekłymi. Nie organizuje się kształcenia specjalnego dla tych dzieci poza zajęciami w przedszkolach i oddziałach przedszkolnych w szkołach podstawowych zorganizowanych w zakładach opieki zdrowotnej, w tym w zakładach opiekuńczo-wychowawczych i zakładach lecznictwa uzdrowiskowego, 6. Zmieniono przepis ust.8 załącznika do rozporządzenia, co umożliwiło uwzględnienie dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą w ośrodku rewalidacyjno-wychowawczym, w ogólnej liczbie uczniów szkoły. Liczba dzieci i młodzieży upośledzonych umysłowo ze sprzężonymi niepełnosprawnościami, spełniających obowiązek szkolny lub obowiązek nauki poza szkołą, przeliczana jest również wagą P36=9,500 dla wychowanków ośrodków rewalidacyjno-wychowawczych. Koszty specjalistycznych zajęć edukacyjnych dla wspomnianej grupy uczniów ponoszą nie szkoły lecz ośrodki, w których uczniowie ci spełniają obowiązek szkolny lub nauki. W analizowanym 2010 r. wielkość procentowa rezerwy nie uległa zmianie (0,6%) i wyniosła kwotę zł, która została zwiększo-

20 38 Wojciech Misiak Funkcjonowanie w latach algorytmu podziału części na dodatkowo o kwotę zł co oznacza że jej ostatecznie zamknęła się kwotą zł. Wzorem lat ubiegłych została ona przeznaczona na skorygowanie wysokości błędów statystycznych: popełnionych przez kuratoria przy agregowaniu danych systemu informacji oświatowej, powstałych w Ministerstwie Edukacji Narodowej przy agregowaniu oraz weryfikowaniu danych zgromadzonych w systemie informacji oświatowej. Należy jednak zauważyć, że zgodnie z art. 37 ust 4 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego, nie jest możliwe zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej dla jednostek samorządu terytorialnego w przypadku: przekazania przez dyrektorów szkól i placówek oświatowych błędnych danych gromadzonych w systemie informacji oświatowej, niekompletności danych systemu informacji oświatowej zawinionych przez dyrektorów szkół i placówek a także przez jednostki samorządu terytorialnego. Zakończenie Z zaprezentowanych danych wynika, że algorytm podziału części oświatowej subwencji ogólnej przeznaczanej na finansowanie szeroko rozumianych zadań oświaty i wychowania stanowi ważny instrument sprawnego reagowania ze strony finansów publicznych na zmieniającą się w sposób dynamiczny sytuację oświatowo-demograficzną w jednostkach samorządu terytorialnego. Sytuacja ta wpływa na zróżnicowaną wielkość zapotrzebowania na środki finansowe. W chwili obecnej odpowiednie organy decyzyjne w jednostkach samorządu terytorialnego dokładnie i ze stosownym wyprzedzeniem czasowym wiedzą, (m.in.dzięki funkcjonującemu systemowi wag), jakimi środkami będą dysponować w danym roku budżetowym, jak również znają podstawowe przyczyny kształtowania się poziomu tych środków w takiej a nie innej wysokości. Oczywiście osobnym zagadnieniem jest problem spełnienia oczekiwań zgłaszanych ze strony jednostek samorządu terytorialnego na wielkość środków, jakie mogą być kierowane ze strony budżetu państwa na realizację szeroko rozumianych potrzeb oświatowych. W większości przypadków oczekiwania pozostają w dużej rozbieżności z ich realizacją. Wydaje się, że doświadczenia związane z funkcjonowaniem budżetu zadaniowego mogą w znacznym stopniu przyczynić się do ich złagodzenia.. Niepokojącym zjawiskiem jest jednak praktyka przerzucania przez władze centralne na barki jednostek samorządu terytorialnego dodatkowych zadań bez zapewnienia odpowiednio zwiększonych środków, jak również szukanie przez jednostki samorządu terytorialnego oszczędności w swoich budżetach poprzez redukcję nakładów na zadania oświatowe w postaci powtarzających się przypadków likwidacji szkół rożnych szczebli. W większości przypadków wpływa to negatywnie na poziom realizacji procesu dydaktyczno-wychowawczego ze szczególną szkodą przede wszystkim dla samych uczniów. Bibliografia: 1. Chojna-Duch E., Polskie prawo finansowe. Finanse publiczne, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa Dylewski M., Filipiak B., Gorzałczynska-Koczkodaj M., Finanse samorządowe. Narzędzia. Decyzje. Prawo, PWN, Warszawa Gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego, Miemiec W. (red), UNI- MEX, Wrocław Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 roku, Dz. U. nr 78, poz Osiatyński J., Finanse publiczne. Ekonomia i polityka, PWN, Warszawa Śmiechowicz J., Ewolucja wydatków jednostek samorządu terytorialnego w Polsce na tle procesu decentralizacji zadań publicznych, Difin, Warszawa Ustawa dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U.Nr 203, poz. 1966, z późn. zmian 8. Ustawa z dnia 26 listopada 1998 roku o finansach publicznych, Dz. U. nr 155, poz z późn. zm. 9. Ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 roku o finansach publicznych, Dz. U. nr 157, poz z późn. zm. 10. Ustawa z dnia 30 czerwca 2005 roku o finansach publicznych, Dz. U. nr 249, poz z późn. zm.