Odpady opakowaniowe w systemie gospodarki odpadami komunalnymi

Transkrypt

1 Magdalena Gałan 1 Odpady opakowaniowe w systemie gospodarki odpadami komunalnymi 1. Wprowadzenie W kontekście radykalnych zmian dotyczących gospodarowania odpadami komunalnymi, wynikających z nowelizacji ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach 2, istotnym zagadnieniem jest umiejscowienie odpadów opakowaniowych w systemie gospodarki odpadami. Jak wynika z analiz, w strumieniu odpadów komunalnych istotny element stanowią odpady opakowaniowe. Według prognoz zawartych w Wojewódzkim planie gospodarki odpadami dla województwa małopolskiego 3, w województwie tym w 2014 r. wytworzone zostanie blisko Mg odpadów opakowaniowych, przy jednoczesnej ilości odpadów opakowaniowych ogółem wynoszącej w zbliżeniu Mg. Wśród ekspertów panuje pogląd, iż ilość odpadów opakowaniowych może w praktyce okazać się większa, jako że ryczałtowy charakter opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, z założenia nie powiązany z ilością wytworzonych odpadów, będzie zachęcał do pozbywania się znaczniejszych ich ilości niż dotychczas 4. Ma to istotne znaczenie w kontekście zwiększających się wymogów w zakresie recyklingu odpadów surowcowych. W związku z powyższym regulacja zasad gospodarki odpadami opakowaniowymi nabiera na znaczeniu. 1 Magdalena Gałan studentka V roku prawa na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Jagiellońskiego. 2 Tekst jedn., Dz.U. z 2012 r., poz. 391, z późn. zm. 3 Uchwała Sejmiku Województwa Małopolskiego Nr XXV/397/12 z dnia 2 lipca 2012 r. w sprawie Planu Gospodarki Odpadami Województwa Małopolskiego. 4 Opinie te oparte są głównie na doświadczeniach gmin, które wprowadziły system gospodarowania odpadami komunalnymi na bazie referendum w ubiegłych latach (np. Legionowo, Pszczyna). 153

2 Magdalena Gałan 2. Definicja odpadu Rozpoczynając analizę charakterystyki prawnej danego typu odpadów, warto w pierwszej kolejności wyjaśnić pojęcie odpadu. Obecne brzmienie definicji tego pojęcia znajduje źródło w Dyrektywie Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE z 19 listopada 2008 r. w sprawie odpadów oraz uchylającej niektóre dyrektywy 5. W myśl art. 3 pkt 1 Dyrektywy, «odpady» oznaczają każdą substancję lub przedmiot, których posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć, lub do których pozbycia został zobowiązany. Analogiczna definicja umieszczona została w art. 3 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach 6. Warto zauważyć, iż obecne brzmienie definicji odpadu wskazuje na jej materialny charakter. Definicja zawarta we wcześniejszej ustawie z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach 7 stanowiła definicję formalną, zgodnie z którą odpadem jest to, co znajduje się w załączniku I, a czego posiadacz pozbywa się, zamierza się pozbyć lub do pozbycia się jest zobowiązany. W literaturze wskazuje się, iż o uznaniu jej formalnego charakteru przesądza zawarte odwołanie wprost do wzorca wskazanego w załączniku I. Warto jednak podkreślić, iż wyliczenie kategorii odpadów zawarte we wspomnianym załączniku posiadało charakter otwarty, o czym przesądzała umieszczona w nim kategoria Q16, obejmująca swym zakresem wszelkie substancje lub przedmioty, które nie zostały uwzględnione we wcześniejszych kategoriach 8. Bez wątpienia jednak o tym, czy daną materię uznać można, czy też należy za odpad decyduje obecne w obydwu poprzedniej oraz obowiązującej ustawie kryterium pozbycia się przedmiotu lub substancji, niezależnie od tego, czy posiadacz tego pozbycia się już dokonał, czy też zamierza go dokonać, bądź jest do tego obowiązany. M. Górski słusznie zauważa, iż o nabraniu cech odpadu przez dany przedmiot bądź substancję decyduje pozbycie się go przez dotychczasowego posiadacza, przy uwzględnieniu triady czynności wskazanej powyżej. Analizując zagadnienie pozbycia się warto odwołać się do definicji zawartej w Słowniku języka polskiego, zgodnie z którą: pozbycie się to to uwolnienie się od kogoś uciążliwego, od czegoś nieprzydatnego 9. Kryterium nieprzydatności wskazywały wcześniejsze regulacje odpadowe, m.in. ustawa z dnia 31 stycznia 1980 r. o ochronie i kształtowaniu środo- 5 Dz.Urz. UE z 22 listopada 2008 r. nr L 312/3. 6 Dz.U. z 2013 r., poz Tekst jedn., Dz.U. z 2010 r. Nr 185, poz. 1243, z późn. zm. 8 W. Radecki, Ustawa o odpadach. Komentarz, Warszawa 2006, s M. Górski, Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych. Komentarz, Warszawa 2009, wydanie internetowe (Lex WoltersKluwer). 154

3 Odpady opakowaniowe w systemie gospodarki odpadami... wiska 10 oraz ustawa z dnia 27 czerwca 1997 r. o odpadach 11, zgodnie z którymi przez odpady rozumie się przedmioty oraz substancje nieprzydatne w miejscu i czasie, w którym powstały. Tę nieprzydatność należy oceniać z punktu widzenia nastawienia użytkownika danej rzeczy, a więc jest to kryterium o charakterze psychologicznym, subiektywne ze swojej natury. 3. Pojęcie odpadów opakowaniowych Definiując pojęcie odpadu opakowaniowego, należy w pierwszym rzędzie przytoczyć pojęcie opakowania. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o opakowaniach i odpadach opakowaniowych 12, [ ] opakowaniami w rozumieniu ustawy są wprowadzone do obrotu wyroby wykonane z jakichkolwiek materiałów, przeznaczone do przechowywania, ochrony, przewozu, dostarczania lub prezentacji wszelkich produktów, od surowców do towarów przetworzonych, a także części opakowań i elementy pomocnicze połączone z opakowaniami i przeznaczone do tego samego celu co dane opakowanie 13. Jak wskazuje przytoczona powyżej definicja, o uznaniu danego produktu za opakowanie decyduje jego przeznaczenie, jakim jest m.in. przechowywanie, ochrona czy przewóz. Należy więc uznać, iż uznawanie przedmiotu za opakowanie uzależnione jest od jego cech funkcjonalnych, drugorzędnym jest natomiast, z jakiego tworzywa opakowanie powstało, o czym wprost mówi przywołany art. 3 ust. 1 ustawy opakowaniowej, zgodnie z którym opakowaniami w rozumieniu ustawy są [ ] wyroby wykonane z jakichkolwiek materiałów. W literaturze podkreśla się także, iż prócz cech funkcjonalnych, jakim jest przeznaczenie danego przedmiotu, wyróżniającym opakowania spośród innych wyrobów jest fakt ziszczenia się przesłanki wprowadzenia do obrotu. Za M. Górskim należy przyjąć, iż pod wyżej przytoczonym pojęciem winno się rozumieć m.in. zawarcie przez wytwórcę opakowania jakiejkolwiek umowy, na 10 Dz.U. z 1980 r. Nr 3, poz. 6, z późn. zm. 11 Dz.U. z 1997 r. Nr 96, poz. 592, z późn. zm. 12 Dz.U. z 2001 r. Nr 63, poz. 638, z późn. zm. 13 Przytoczona definicja zastąpiona zostanie docelowo odpowiednim zapisem ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Na etapie powstawania niniejszej pracy ustawa ta nie została jeszcze promulgowana przez Prezydenta RP oraz opublikowana w Dzienniku Ustaw. 155

4 Magdalena Gałan podstawie której przekazuje on to opakowanie kontrahentowi, umożliwiając władanie nim i wykorzystywanie 14. Ustawa o opakowaniach i odpadach opakowaniowych w definicji odpadu opakowaniowego posługuje się pojęciami opakowania oraz odpadu w rozumieniu ustawy o odpadach, wskazując w art. 3 ust. 3 pkt 1, iż odpady opakowaniowe, to wszystkie opakowania, [ ] stanowiące odpady w rozumieniu przepisów o odpadach, z wyjątkiem odpadów powstających w procesie produkcji opakowań. Wprost wyrażone w ustawie wyłączenie wskazuje, iż odpady powstające w procesie produkcji opakowań nie stanowią odpadów opakowaniowych, ponieważ nie zostały wprowadzone do obrotu, a w związku z tym nie spełniły jednej ze swych esencjonalnych funkcji, za jakie należy uznać przechowywanie bądź ochronę innego produktu. W literaturze wskazuje się, iż przedmioty te należy uznać za odpady w rozumieniu ustawy o odpadach Odpady opakowaniowe a odpady komunalne 4.1. Stosunek zakresowy między pojęciami Rozważania na temat zależności pomiędzy wskazanymi w tytule kategoriami odpadów należy rozpocząć od stosunku zakresowego, jaki zachodzi pomiędzy desygnatami wyżej wskazanych pojęć. Definicję odpadów komunalnych zawiera art. 3 ust. 1 pkt 7 ustawy o odpadach, w myśl której odpady komunalne, to odpady powstające w gospodarstwach domowych [ ], a także odpady [ ] pochodzące od innych wytwórców odpadów, które ze względu na swój charakter lub skład są podobne do odpadów powstających w gospodarstwach domowych. Już samo porównanie obydwu definicji wskazuje, iż zbiory odpady opakowaniowe oraz odpady komunalne nie wypełniają całego uniwersum przedmiotów, substancji czy materiałów, jakie należy rozumieć pod pojęciem odpady. Zgodnie z definicją, odpadów komunalnych nie stanowią samochody wycofane z eksploatacji oraz odpady niebezpieczne. Stąd stosunek pomiędzy zakresami nazw odpady opakowaniowe (OO) oraz odpady komunalne (OK) należy uznać za stosunek niezależności, gdyż są takie OO, które stanowią OK, a także takie OO, które nie sią OK (stosunek krzyżowania się), ale jednocześnie nazwy OO oraz OK nie wyczerpują całego uniwersum M. Górski, Przepisy o opakowaniach oraz opłacie produktowej i depozytowej. Komentarz, Wrocław 2002, s Zob. ibidem, s Zob. O. Nawrot, Wprowadzenie do logiki dla prawników, Warszawa 2007, s

5 Odpady opakowaniowe w systemie gospodarki odpadami Szczególne zasady dotyczące gospodarowania selektywnie zbieranymi komunalnymi odpadami opakowaniowymi Ustawa z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (u.u-.c.p.g.) wprowadza szereg szczególnych regulacji dotyczących podtypu odpadów komunalnych, jakimi są selektywnie zebrane odpady komunalne. Wyróżnienie prawne tej kategorii wydaje się być konsekwencją nacisku na wdrożenie selektywnej zbiórki odpadów u źródła, wynikającego z Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2008/98/WE. Zgodnie ze wskazaną dyrektywą, do roku 2015 selektywna zbiórka odpadów będzie obowiązywać przynajmniej w odniesieniu do: papieru, metalu, plastiku i szkła. Jak można zauważyć, wyszczególnione przez ustawodawcę europejskiego kategorie odpadów podlegających selektywnemu zbieraniu to w praktyce podstawowe surowce służące do wyrobu opakowań. Stąd można przyjąć, iż zbliżanie się do «społeczeństwa recyklingu», o czym jest mowa w motywie 28 Dyrektywy, odbywać się będzie poprzez stopniowe wdrażanie w społeczeństwie prawidłowych postaw dotyczących gospodarowania głównie odpadami opakowaniowymi. Szczegółowe regulacje dotyczące zasad selektywnego zbierania odpadów komunalnych ustanawiane są przez rady gmin w ramach regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie danej gminy. Regulamin, mający charakter aktu prawna miejscowego, obliguje właściciela nieruchomości do odpowiedniego standardu selektywnej zbiórki poprzez wskazanie, do jakiego typu pojemników lub worków powinny być selekcjonowane poszczególne frakcje odpadów komunalnych. W ramach regulaminów stosowane są niekiedy odniesienia dotyczące stricte postępowania z odpadami opakowaniowymi. Jako przykład wskazać można 5 ust. 2 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie m.st. Warszawy 17, w myśl którego odpady opakowaniowe z papieru, metali, tworzyw sztucznych oraz opakowania wielomateriałowe należy, w miarę możliwości, trwale zgnieść przed ich włożeniem do pojemnika. Inną regulacją, którą można w tym miejscu przytoczyć, jest 7 ust. 1 pkt 4 Regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Miasta Gdańska 18, który wyszczególnia pojemniki wyposażone w dzienny system opróżniania jako dopuszczalne w stosunku do selektywnej zbiórki odpadów opakowaniowych. Zgodnie art. 3 ust. 2 pkt 6 u.u.c.p.g., gminy tworzą punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób zapewniający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy. Sankcjonuje to dotychczasową praktykę polegającą na dywersyfikacji sposobów zbierania odpadów selektywnie zbieranych ( u źródła oraz w wy- 17 Uchwała nr XLIX/1366/2013 Rady m.st. Warszawy z dnia 17 stycznia 2013 r. 18 Uchwała nr XXXII/684/12 Rady Miasta Gdańska z dnia 29 listopada 2012 r. 157

6 Magdalena Gałan znaczonych stacjonarnych lub mobilnych punktach), która w dotychczasowym stanie prawnym pozostawała w znacznej mierze nieuregulowana. Z obowiązkiem wynikającym ze wskazanego przepisu skorelowano niezwykle istotny przepis art. 6r ust. 2 pkt 2 u.u.c.p.g., który daje podstawę do finansowania tworzenia punktów selektywnego zbierania odpadów komunalnych ze środków uzyskanych przez gminę z opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi. Ma to szczególne znaczenie w związku z faktem, iż dotychczas tego rodzaju działania wykonywane były w oparciu o środki z tytułów budżetowych niepowiązanych ściśle z tym celem, a obecnie strumień finansowania będzie posiadał charakter celowy, co powinno w dalszej perspektywie doprowadzić do skutecznej organizacji gminnych punktów selekcji odpadów. Promowanie selektywnej zbiórki odpadów komunalnych ma w zamyśle ustawodawcy odbywać się nie tylko w drodze prowadzenia obligatoryjnych działań informacyjno-edukacyjnych, lecz ma ponadto zyskiwać walor materialny. Zgodnie z art. 6k ust. 3 u.u.c.p.g., rada gminy określa niższe stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, jeżeli odpady komunalne są zbierane i odbierane w sposób selektywny. Na marginesie należy postawić pytanie, czy nie powinien funkcjonować oparty na przepisach ustawowych sposób potwierdzania korzystania z usług punktu selektywnego zbierania odpadów, tak aby właściciel nieruchomości mógł wykazać się selektywną zbiórką uprawniającą do niższej opłaty, jeżeli oddaje odpady do punktu, a nie pozostawia ich przedsiębiorcy odbierającemu odpady komunalne. O ile selektywna zbiórka odpadów komunalnych zostanie prawdopodobnie uszczelniona przez obecne regulacje zawarte w u.u.c.p.g., o tyle pewne wątpliwości budzą przepisy dotyczące dalszego gospodarowania odpadami selektywnie zebranymi. W myśl art. 9e ust. 1 pkt 1 ustawy, [ ] podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości selektywnie zebranych odpadów komunalnych do instalacji odzysku i unieszkodliwiania odpadów, zgodnie z hierarchią postępowania z odpadami, o której mowa w art. 7 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. o odpadach. Z przepisu tego wynika (a contrario do art. 9e ust. 1 pkt 2), iż nie istnieje obowiązek przekazywania odpadów selektywnie zebranych do regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, które to instalacje budowane są w celu uzyskiwania najbardziej pożądanych efektów w zakresie zagospodarowania odpadów. W szczególności instalacje takie mają docelowo zapewnić możliwość osiągnięcia bardzo wysokich poziomów recyklingu i przygotowania do ponownego użycia nie- 158

7 Odpady opakowaniowe w systemie gospodarki odpadami... których frakcji odpadów komunalnych, określonych w art. 3b ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. 19 Ponadto, z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach wynika, iż odpady te mogą być zagospodarowywane poza regionem gospodarki odpadami, co oznacza, iż złagodzone są w stosunku do nich konsekwencje obowiązywania zasady bliskości. Rozwiązanie to budzi poważne wątpliwości, ponieważ stwarza prawdopodobieństwo kontynuacji dotychczasowej praktyki prowadzącej do uciekania ze sprawozdawczości istotnego strumienia odpadów komunalnych Poziomy odzysku i recyklingu komunalnych odpadów opakowaniowych konflikt interesów? Omawiając zagadnienie odpadów opakowaniowych w relacji do odpadów komunalnych, należy mieć na względzie zagadnienie, które może mieć istotne oddziaływanie na zasady funkcjonowaniaodbioru tych odpadów w przyszłych latach. Wynika ono z art. 20 ust. 4 nieobowiązującej jeszcze ustawy z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi. Zgodnie z tym przepisem, organizacja odzysku opakowań jest obowiązana uwzględnić do dnia 31 grudnia 2020 r. oraz w latach następnych w osiągniętym poziomie łącznego odzysku i recyklingu docelowo co najmniej 50% odpadów opakowaniowych pochodzących z gospodarstw domowych. Przepis ten wzbudza uzasadnione wątpliwości wśród ekspertów w ramach przekazanej 20 lipca 2012 r. parlamentarzystom opinii branżowego Stowarzyszenia Polska Koalicja Przemysłowa na Rzecz Opakowań Przyjaznych Środowisku Eko- -Pak 21, regulacja ta prowadzić może do faktycznej konkurencji o strumień odpadów pomiędzy gminą a organizacjami odzysku działającymi na rzecz przedsiębiorców zobowiązanych do uzyskania poziomów odzysku odpadów opakowaniowych. Nie jest ponadto jasne, na jakich zasadach formalnych ma odbywać się koordynacja działań prowadzonych odrębnie przez przedsiębiorców oraz gminę. Obiekcje może ponadto budzić użycie w powołanym przepisie sformułowania odpady opakowaniowe pochodzące z gospodarstw domowych. Wydaje się, iż bar- 19 Obowiązek uzyskania przez gminę wskazanego poziomu recyklingu i przygotowania do ponownego użycia jest niezależny od obowiązków przedsiębiorców wynikających z ustawy z dnia 11 maja 2001 r. o obowiązkach przedsiębiorców w zakresie gospodarowania niektórymi odpadami oraz o opłacie produktowej. W praktyce jednak strumień odpadów, którego dotyczą oba obowiązki, może w znacznym stopniu się pokrywać. 20 W ostatnich latach zauważalna jest znaczna rozbieżność pomiędzy ilościami odpadów komunalnych wykazywanych przez podmioty odbierające odpady komunalne w sprawozdaniach przekazywanych do gmin a danymi wynikającymi z ewidencji odpadów dokonywanej przez operatorów instalacji do przetwarzania odpadów [ ]. 159

8 Magdalena Gałan dziej uzasadnione byłoby posługiwanie się pojęciem odpadów opakowaniowych stanowiących odpady komunalne. Jak wskazano powyżej, do odpadów komunalnych zaliczane są bowiem nie tylko odpady wytworzone w gospodarstwach domowych, lecz również odpady pochodzące od innych wytwórców, a zbliżone do nich charakterystyką (z wyłączeniem odpadów niebezpiecznych). Trudno również abstrahować od faktu, iż jeżeli ustawodawca miał zamiar wpiąć system gospodarowania odpadami opakowaniowymi przez organizacje odzysku do krajowego systemu zmierzającego do osiągnięcia poziomów, o których mowa w Dyrektywie 2008/98 (na co wskazuje brzmienie art. 20 ust. 5 powołanej ustawy), to powinien był zawęzić 50-procentowy wymóg wiążący te organizacje jedynie do recyklingu, a nie jak uczyniono wskazywać w art. 20 ust. 4 łączny poziom dla odzysku i recyklingu, jako że wskazana dyrektywa nie odnosi się w przypadku tzw. odpadów surowcowych do szerszej od recyklingu kategorii pojęciowej odzysku. Niezależnie od powyższych wątpliwości, pozytywem wskazanej regulacji może być docelowe wdrożenie rozwiązań funkcjonujących obecnie w krajach zachodnich, polegających na stworzeniu konsumentowi dogodnej możliwości pozbywania się selektywnie zebranych odpadów opakowaniowych, połączonej z gratyfikacją pieniężną. Organizacje odzysku będą bowiem zobligowane do zachęcenia użytkowników opakowań do przekazywania im odpadów opakowaniowych (podczas gdy właściciele nieruchomości będą mieli równocześnie możliwość przekazywania tych odpadów gminie w zamian za opłatę). Z drugiej strony, system gratyfikacji może doprowadzić do zwiększenia cen samych produktów. 5. Podsumowanie W ramach niniejszej pracy starano się zarysować charakterystykę odpadów opakowaniowych w relacji do pozostających obecnie w szerokim zainteresowaniu odpadów komunalnych. Jak wskazano, rola gospodarki odpadami opakowaniowymi będzie stopniowo wzrastać, wraz ze zwiększaniem się wymogów w zakresie zagospodarowania frakcji odpadów komunalnych wymienionych w art. 3b ust. 1 pkt 1 u.u.c.p.g. (papier, metal, tworzywa sztuczne i szkło). Kierunek zmian w stosunku do stanu obecnego wynikać będzie z polityki gmin wdrażających przepisy znowelizowanej u.u-.c.p.g. oraz organizacji odzysku, wypełniających obowiązki zapisane w ustawie z dnia 13 czerwca 2013 r. o gospodarce opakowaniami i odpadami opakowaniowymi.