RZP B/2010/06/01. Raport końcowy

Transkrypt

1 Badanie ewaluacyjne finansowane ze środków Unii Europejskiej oraz budżetu paostwa w ramach Pomocy Technicznej Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko RZP B/2010/06/01 Badanie ewaluacyjne pn.: Ocena stanu przygotowania i analiza najważniejszych problemów w realizacji projektów transportu miejskiego w obszarach metropolitalnych przewidzianych do finansowania w ramach PO IiŚ Raport końcowy Zamawiający Ministerstwo Infrastruktury ul. Chałubińskiego 4/ Warszawa Wykonawca Konsorcjum Grudzień 2010

2

3 Spis treści Wykaz skrótów Streszczenie Summary Wprowadzenie Cele badania Kontekst badania Zakres badania Opis i uszczegółowienie problemu badawczego Zastosowane podejście metodologiczne Koncepcja badania Logika badania Kryteria ewaluacyjne Krótka charakterystyka projektów Analiza porównawcza uwarunkowań formalno-prawnych, przyjętych rozwiązań organizacyjnych oraz ich wpływu na realizację projektów z uwzględnieniem typu Beneficjenta Charakterystyka, analiza i ocena przyjętych przez Beneficjentów rozwiązań organizacyjno-prawnych Typ projektu: zakup taboru Typ projektu: budowa / przebudowa infrastruktury Typ projektu: budowa / przebudowa infrastruktury oraz zakup taboru Opis kluczowych problemów związanych z wybranym modelem organizacyjnym Wskazanie najkorzystniejszych rozwiązań z punktu widzenia uwarunkowań finansowania projektów ze środków UE oraz uwarunkowań formalno prawnych realizacji projektów Model organizacyjny: spółka Model organizacyjny: JST + spółka Model organizacyjny: JST Wnioski Stan zaawansowania i stopień przygotowania projektów Przygotowanie organizacyjne Beneficjenta - ocena procesu zarządzania projektami oraz doświadczenia Beneficjentów w realizacji projektów Wstępne przygotowanie inwestycji Pozyskiwanie niezbędnych decyzji i pozwoleń Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach Dysponowanie gruntami Pozwolenia na budowę Zabezpieczenie finansowe projektu Przetargi Realizacja projektów

4 Powiązania projektu z innymi inwestycjami na terenie aglomeracji Ocena badanych projektów pod kątem możliwości realizacyjnych Wskazanie mocnych i słabych stron projektów Możliwości realizacyjne projektów Wnioski, dobre praktyki, proponowane działania Załączniki Matryca z aktualnym stanem zaawansowania projektów Tabela rekomendacji

5 Wykaz skrótów CAWI CUPT DOŚU IDI IP IP II JST JRP LPI MI MRR PSC PSO PO IiŚ ROŚ SIWZ SPOT UOD WOD ZDM ZRID Wywiad kwestionariuszowy realizowany przez Internet (ang. Computer Assisted Web Interview) Centrum Unijnych Projektów Transportowych Decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach zgody na realizację przedsięwzięcia Indywidualny Wywiad Pogłębiony (ang. Individual In-Depth Interview) Instytucja Pośrednicząca Instytucja Pośrednicząca II stopnia (CUPT) Jednostka Samorządu Terytorialnego Jednostka realizująca projekt Lista projektów indywidualnych dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko Ministerstwo Infrastruktury Ministerstwo Rozwoju Regionalnego Umowa o świadczenie usług publicznych (ang. Public Service Contract) Obowiązek Użyteczności Publicznej (ang. Public Service Obligation) Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko Raport o oddziaływaniu na środowisko Specyfikacja Istotnych Warunków Zamówienia Sektorowy Program Operacyjny Transport Umowa o dofinansowanie Wniosek o dofinansowanie Zarząd Dróg Miejskich Zezwolenie na realizację inwestycji drogowej - 5 -

6 Tabela 1. Przyjęte w ramach raportu skrócone nazwy Projektów nr LPI Pełna nazwa Projektu II Linia metra w Warszawie - Prace przygotowawcze, projekt i budowa odcinka centralnego wraz z zakupem taboru Zintegrowany System Transportu Szynowego w Aglomeracji i we Wrocławiu - Etap I Zintegrowany transport publiczny w aglomeracji krakowskiej etap II Budowa linii tramwajowej łączącej ul. Brożka oraz Kampus UJ wraz z systemem sterowania ruchem i nadzoru Zintegrowany System Transportu Zbiorowego w aglomeracji krakowskiej Uruchomienie obsługi transportem kolejowym Lotniska Okęcie im. Fryderyka Chopina Modernizacja trasy tramwajowej Dworzec Wileński Stadion Narodowy Rondo Waszyngtona wraz z zakupem 30 tramwajów niskopodłogowych Przebudowa i rozbudowa bocznicy kolejowej ze stacji kolejowej Modlin do Portu Lotniczego w Modlinie oraz budowa stacji/przystanku kolejowego na terenie Portu Lotniczego w Modlinie Zakup taboru kolejowego do obsługi portów lotniczych i przewozów aglomeracyjnych w korytarzu linii E-65 oraz aglomeracji warszawskiej Skrócona nazwa Projektu (używana w raporcie) Warszawa Wrocław Kraków Kraków Kraków Warszawa Warszawa Warszawa Warszawa Gdański Projekt Komunikacji Miejskiej etap III A Gdańsk Rozwój Szybkiej Kolei Miejskiej w Trójmieście Gdańsk Pomorska Kolej Metropolitalna Etap I - rewitalizacja "Kolei Kokoszkowskiej Modernizacja infrastruktury tramwajowej i trolejbusowej w Aglomeracji Górnośląskiej wraz z infrastrukturą towarzyszącą Gdańsk Górny Śląsk Zakup nowoczesnego, niskopodłogowego taboru tramwajowego Poznań Przebudowa węzła komunikacyjnego Rondo Kaponiera Poznań Odnowa infrastruktury transportu publicznego w związku z organizacją EURO 2012 w Poznaniu - Etap I i Etap II Szybka Kolej Metropolitalna w bydgosko toruńskim obszarze metropolitalnym BiT-City oraz integracja systemów transportu Podprojekt I Szybka Kolej Metropolitalna w bydgosko toruńskim obszarze metropolitalnym BiT-City oraz integracja systemów transportu Podprojekt II Szybka Kolej Metropolitalna w bydgosko toruńskim obszarze metropolitalnym BiT-City oraz integracja systemów transportu Podprojekt III Poznań Toruń Samorząd Woj. Kuj- Pom Bydgoszcz Budowa systemu Łódzkiej Kolei Aglomeracyjnej - etap I Łódź Rozbudowa i modernizacja trasy tramwaju w relacji Wschód Zachód (Retkinia Lechów) wraz z systemem zasilania oraz systemem obszarowego sterowania ruchem Budowa i przebudowa torowisk w Szczecinie / Gmina Miasto Szczecin Łódź Szczecin - 6 -

7 nr LPI Pełna nazwa Projektu Zakup niskopodłogowego taboru tramwajowego w Szczecinie/ Tramwaje Szczecińskie Sp. z o. o. Budowa Szczecińskiego Szybkiego Tramwaju / Gmina Miasto Szczecin Obsługa północno wschodnich obszarów Warszawy komunikacją tramwajową w związku z rozbudową sieci metra oraz zakupem taboru Przebudowa linii tramwajowej na odcinku Rondo Mogilskie - al. Jana Pawła II - Plac Centralny wraz z systemem sterowania ruchem w Krakowie Skrócona nazwa Projektu (używana w raporcie) Szczecin Szczecin Warszawa Kraków Łódź - Węzeł Multimodalny przy Dworcu Łódź Fabryczna Łódź - 7 -

8 Streszczenie Streszczenie Niniejszy dokument jest raportem końcowym, sporządzonym w wyniku przeprowadzenia badania pt. Ocena stanu przygotowania i analiza najważniejszych problemów w realizacji projektów transportu miejskiego w obszarach metropolitalnych przewidzianych do finansowania w ramach PO IiŚ. Badanie realizowane było w okresie od 16 lipca do 17 grudnia 2010r. na zlecenie Ministerstwa Infrastruktury przez konsorcjum projektowe w składzie: Agrotec Polska Sp. z o.o. (lider) oraz Scott Wilson Ltd Sp. z o.o. Kontekst badania W celu podniesienia atrakcyjności oraz poziomu usług oferowanych przez transport publiczny w miastach, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowiska na lata przewiduje finansowanie projektów w sektorze transportu publicznego w dziewięciu polskich metropoliach. Projekty te są uwzględnione na liście projektów indywidualnych PO IiŚ w ramach priorytetu VII Transport przyjazny środowisku, Działania Transport miejski w obszarach metropolitalnych. Zasadniczo w ramach Działania 7.3 PO IiŚ realizowane są dwa typy projektów miejskich, tj. budowa/modernizacja infrastruktury i sieci szynowych i trolejbusowych w aglomeracjach miejskich oraz zakup taboru. Możliwe jest także realizowanie projektów obejmujących obydwa te elementy łącznie. Potrzeba wykonania badania ewaluacyjnego związana była z dużą złożonością procesu realizacji ww. projektów oraz potrzebą zweryfikowania i oceny postępów, rozwiązań i działań podejmowanych przez Beneficjentów. Cel badania Celem badania ewaluacyjnego było dokonanie oceny stanu przygotowania projektów transportu miejskiego w obszarach metropolitalnych, a także identyfikacja, analiza i ocena problemów związanych z wdrażaniem tych projektów. W wyniku realizacji badania opracowany został katalog działań zapobiegawczych oraz naprawczych w stosunku do zidentyfikowanych problemów, jak również dobrych praktyk realizacji projektów uwzględniających specyfikę zarówno Beneficjenta, jak i typ realizowanego przez niego projektu. Zakres tematyczny Zakres tematyczny badania dotyczył Działania Transport miejski w obszarach metropolitalnych w ramach priorytetu VII Transport przyjazny środowisku Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata Badanie objęło wszystkie projekty z listy podstawowej projektów indywidualnych w ramach ww. Działania, umieszczone w dokumencie Lista projektów indywidualnych dla Programu Infrastruktura i Środowisko z sierpnia 2010 r. Zastosowana metodologia W badaniu zastosowany został szeroki katalog metod badawczych i analitycznych, m.in. takich jak: analiza danych zastanych, CAWI, IDI, benchmarking, panel ekspertów oraz studium przypadku. Wnioski W wyniku przeprowadzonej ewaluacji zgromadzony został obszerny materiał badawczy, który opisuje stan przygotowania Beneficjentów oraz pojawiające się problemy w realizacji projektów indywidualnych. Wyniki przeprowadzonej ewaluacji pozwoliły na sformułowanie rekomendacji oraz wskazanie dobrych praktyk w realizacji projektów transportu aglomeracyjnego. Poniżej - 8 -

9 zaprezentowane zostały najważniejsze wyniki z przeprowadzonego badania. Zagadnienia te zostały pogrupowane w następujące obszary tematyczne: definicja projektu, kwestie instytucjonalne, źródła finansowania, decyzje administracyjne, pozostałe wnioski. Rozbudowany opis części wnioskowej z badania został zamieszczony w rozdziale: Wnioski, dobre praktyki, proponowane działania (strona raportu). I. Definicja projektu W wyniku przeprowadzonych analiz stwierdzono, że niezmiernie istotną kwestią podczas przygotowywania projektu jest możliwie wczesne sprecyzowanie jego zakresu rzeczowego oraz wprowadzenie odpowiedniego podziału na zadania i kontrakty. W przypadku niektórych projektów, na dzień opracowywania raportu nie został zdefiniowany ostatecznie zakres rzeczowy projektu (np. w projekcie Łódź najprawdopodobniej zakres projektu zostanie rozszerzony o nowy komponent infrastrukturalny - zaplecze techniczne dla taboru, zaś w projektach Toruń i Bydgoszcz trwają prace nad określeniem zakresu rzeczowego). Dla projektów z jeszcze niezdefiniowanym zakresem rzeczowym proponowanym działaniem jest jak najszybsze zakończenie prac związanych z tym zagadnieniem. W zakresie sprawnego przygotowania projektu istotnym działaniem wydaje się być równoległe prowadzenie prac nad studium wykonalności oraz dokumentacją środowiskową (ROŚ, DOŚU). W harmonogramach realizacji projektów Beneficjenci powinni przyjmować realne terminy i uwzględniać odpowiednie bufory czasowe na wszystkie zadania przewidziane do wdrożenia. Dotyczy to m.in. odpowiedniego szacowania czasu koniecznego na uzyskanie decyzji administracyjnych (np. DOŚU), ale także przewidywania możliwości przedłużania się procedur przetargowych. Zdaniem ewaluatora Beneficjenci na etapie prowadzenia analiz i definiowania zakresu projektu powinni ponadto zwracać szczególną uwagę na zachowanie spójności w zakresie: przyjmowanych wariantów w studium wykonalności oraz późniejszej analizy wariantów w postępowaniu środowiskowym, przyjmowanych nazw zadań przewidzianych do realizacji w ramach projektu (tak by nie występowały np. dwie różne nazwy dla tego samego zadania). II. Kwestie instytucjonalne W przypadku projektów, które polegają na zakupie taboru przez przewoźnika stwierdzono, że kwestie związane z zarządzaniem i wdrażaniem projektu przebiegają sprawnie. Podmioty realizujące projekty tego typu mają bogate doświadczenie w zakupie i eksploatacji taboru, specjalistyczną wiedzę oraz wysokie kompetencje w tym zakresie. Ponadto przewoźnikami są spółki, w związku z czym podmioty te mają możliwość odliczenia VAT (bardziej efektywne wykorzystanie dotacji). Ponieważ spółki kupują tabor do prowadzenia własnej działalności nie występuje zagrożenie dla trwałości projektu. W badanych projektach najczęściej przyjmowanym modelem organizacyjnym jest: dla projektów infrastrukturalnych: JST (7 projektów), dla projektów polegających na zakupie taboru: spółka (4 projekty), - 9 -

10 dla projektów mieszanych: spółka (5 projektów), JST + spółka (3 projekty). W pozostałych projektach stosowane były modele: spółka + partnerzy oraz JST + partnerzy. W przypadku niektórych projektów ( Toruń, Samorząd Woj. Kuj-Pom. oraz Bydgoszcz) stworzone zostały rozbudowane struktury organizacyjne. Przyjmowane przez Beneficjentów struktury organizacyjne powinny być dostosowane do skali i stopnia skomplikowania projektu. W przypadku występowania wielu partnerów w projekcie należy wprowadzić instytucję pełnomocnika / koordynatora projektu. Podmiot taki powinien być odpowiednio umocowany do podejmowania wiążących decyzji oraz posiadać odpowiedni poziom decyzyjności i jasno określone kompetencje. W przypadku niektórych projektów, na dzień opracowywania raportu nie zakończone zostały prace związane z przyjęciem ostatecznego modelu organizacyjno instytucjonalnego. Sytuacja ta dotyczy np. projektu Poznań, w którym trwają analizy w zakresie ustalenia Jednostki Realizującej Projekt w imieniu Beneficjenta Miasta Poznania i jednocześnie podmiotu upoważnionego do ponoszenia wydatków kwalifikowanych oraz projektów Samorząd Woj. Kuj-Pom., Szczecin i Szczecin, w których trwają prace nad ostatecznym modelem organizacyjnym. W przypadku projektu Łódź zmieniony został Beneficjent. W początkowej fazie projektu Beneficjentem było Województwo Łódzkie natomiast obecnie jest nim Łódzka Kolej Aglomeracyjna Sp. z o.o. Zdaniem ewaluatora tego typu ustalenia powinny być podjęte na etapie prac nad studium wykonalności. Jako dobrą praktykę należy wskazać rozwiązanie, które przyjęto w projekcie Gdańsk, dla którego została wykonana profesjonalna, wielokryterialna analiza prawna rozwiązań instytucjonalnych ( Analiza uwarunkowań prawnych realizacji przez Samorząd woj. pomorskiego Zadania ) oraz rozwiązanie, które przyjęto w przypadku projektu Górny Śląsk, dla którego analizę opcji rozwiązań instytucjonalnych przeprowadzono w studium wykonalności. Sugeruje się przeprowadzanie wnikliwej, wielokryterialnej analizy instytucjonalnej na etapie przygotowania projektu tj. np. w ramach studium wykonalności, w celu wyboru optymalnego modelu organizacyjnego. W przypadku Beneficjentów nieposiadających doświadczenia w realizacji skomplikowanych projektów, proponuje się korzystanie z pomocy zewnętrznej, która może stanowić koszt kwalifikowany projektu. Badani Beneficjenci zastosowali następujące typy struktur organizacyjnych: utworzenie odrębnej komórki dedykowanej wyłącznie do realizacji projektu (JRP) Warszawa, Kraków, Kraków, Gdańsk, Górny Śląsk, Poznań, Poznań. delegowanie zadań projektowych pracownikom instytucji Beneficjenta (bez tworzenia odrębnej struktury) Wrocław, Kraków, Warszawa, 10.1 Warszawa, Gdańsk, Poznań, Łódź, Szczecin, Szczecin, Szczecin, Warszawa, Łódź. Część Beneficjentów nie wyodrębniła do realizacji projektu żadnej struktury lub struktura w trakcie prowadzenia ewaluacji dopiero była tworzona (np. w projektach: Warszawa, Warszawa, Gdańsk, Toruń, 18.3 Bydgoszcz, Samorząd Woj. Kuj-Pom., Łódź, Kraków). Z przeprowadzonych analiz wynika, iż Beneficjenci z reguły nie stosują narzędzi wspomagających zarządzanie projektem (np. metodyki zarządzania projektem, specjalistyczne programy finansowoksięgowe). W uzasadnionych przypadkach (skala i stopień skomplikowania projektu) sugeruje się wprowadzanie tego typu rozwiązań w strukturach Beneficjentów. W przypadku aglomeracji, w których prowadzona jest jednocześnie duża liczba inwestycji przez różnych inwestorów bardzo dobrym rozwiązaniem jest utworzenie podmiotu koordynującego

11 inwestycje infrastrukturalne na poziomie całej aglomeracji. Tak na przykład w stolicy utworzone zostało Biuro Koordynacji Inwestycji i Remontów w Pasie Drogowym. Do zakresu kompetencji Biura należy m.in. koordynacja działań w zakresie inwestycji i remontów realizowanych w pasie drogowym na obszarze m.st. Warszawy w celu ich usprawnienia i koordynacji czasowoprzestrzennej. Proponuje się wprowadzenie odpowiednich narzędzi / mechanizmów do koordynowania inwestycjami na poziomie danej aglomeracji. III. Źródła finansowania W przypadku niektórych projektów na dzień opracowywania raportu nie został zakończony etap montażu finansowego projektu (dotyczy to m.in. projektów Gdańsk, Samorząd Woj. Kuj-Pom., Bydgoszcz oraz Kraków). Wkład własny JST jako Beneficjenta lub partnera zabezpieczany jest w budżetach JST (Wieloletnich Planach Inwestycyjnych). Budżet jest bilansowany dochodami bieżącymi i majątkowymi JST, a także długoletnim finansowaniem dłużnym realizowanym w formie obligacji oraz kredytów. Wkład własny spółki jako Beneficjenta lub partnera projektu najczęściej finansowany jest w dużej części kredytem inwestycyjnym. Blisko 40% projektów planuje się w części finansować kredytem EBI / EBOR. Sugeruje się korzystanie właśnie z tego typu kredytów, gdyż są one bardziej atrakcyjne i konkurencyjne od kredytów komercyjnych (niższa marża, korzystniejsze oprocentowanie). W przypadku projektów znajdujących się w fazie zmian zakresu rzeczowego oraz projektów, które nie mają zamkniętego montażu finansowego sugeruje się aby MI i CUPT kontynuowały monitorowanie tych przedsięwzięć oraz w miarę możliwości udzielały merytorycznego wsparcia zgodnie z potrzebami zgłaszanymi przez Beneficjentów. W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono, że realizacja projektu przez Beneficjentów mogących odzyskać podatek VAT umożliwia efektywniejsze wykorzystanie dotacji. Podatek VAT stanowi wówczas wydatek niekwalifikowalny i może zostać odzyskany. Warto nadmienić, iż powołanie spółki do realizacji projektu oznacza ponadto, że budżet JST nie jest obciążany. IV. Decyzje administracyjne W przypadku projektu Wrocław Beneficjent nie przygotował decyzji środowiskowej uwzględniającej skumulowane oddziaływanie na środowisko. Jako dobrą praktykę w zakresie pozyskiwania DOŚU można wskazać rozwiązanie przyjęte w przypadku Szczecin, w którym Beneficjent uzyskał jedną decyzję ze skumulowanym oddziaływaniem. Projekty nie mogą być dzielone w celu uniknięcia oceny, zmniejszenia wagi i znaczenia oddziaływania czy też w celu ograniczenia możliwości rozwiązań alternatywnych. Oddziaływanie projektu na środowisko musi być ocenione całościowo i musi obejmować ocenę efektów skumulowanych. Nawet jeśli projekt jest dzielony na odcinki z powodów technicznych lub administracyjnych, to zezwolenie na jego realizację musi być ocenione w świetle wszystkich oddziaływań całego projektu. Aby usprawnić proces uzyskiwania decyzji proponuje się Beneficjentom na etapie wydawania DOŚU bieżącą współpracę z organami wydającymi decyzje (m.in. poprzez monitorowanie procesu wydawania DOŚU, kontakt z osobą prowadzącą sprawę po stronie właściwego urzędu). Wykonawca dokumentacji projektowej powinien przystąpić do prac związanych z opracowaniem dokumentacji posiadając prawomocną DOŚU. W innym wypadku istnieje ryzyko, iż wydanie DOŚU może implikować konieczność wprowadzenia zmian w przyjętej dokumentacji. W przypadku analizowanych projektów badanie pokazało, że pozyskiwanie gruntów zasadniczo nie generuje wielu obszarów ryzyka. Sugeruje się, aby na etapie sporządzania studium wykonalności

12 dokonywano szczegółowej identyfikacji terenów, dla których Beneficjent nie posiada praw do władania gruntem wraz z analizą możliwości ich pozyskania. V. Pozostałe wnioski W wyniku przeprowadzonego badania stwierdzono, iż możliwość wystąpienia ryzyka nie zrealizowania projektów przed EURO 2012 dotyczyć może następujących przedsięwzięć: Warszawa, Poznań i Poznań. Sugeruje się aby Beneficjenci tych projektów przy wsparciu CUPT oraz MI w najbliższym czasie opracowali plany działania przewidujące możliwości zastosowania działań naprawczych czy też wspomagających realizację tych projektów. W przypadku stwierdzenia braku możliwości zakończenia danego projektu przed EURO 2012 należałoby wskazać, czy możliwe jest oddanie w użytkowanie przynajmniej części infrastruktury lub czy istnieje szansa zapobiegnięcia niekorzystnym zjawiskom takim jak np. paraliż komunikacyjny na skutek nie zakończonego projektu w mieście będącym organizatorem EURO W przypadku korzystania z pomocy Jaspers należy angażować jego ekspertów od początku prac nad projektem (możliwie najwcześniejszy etap). Współpraca jest wówczas skuteczniejsza. Umożliwia m.in. wskazanie wszelkich wątpliwości dotyczących przyjętych przez Beneficjenta założeń odnośnie realizacji projektu już na etapie przeprowadzania analiz przedrealizacyjnych i opracowywania dokumentacji

13 Summary Summary This document is the final report drawn up after the study entitled Evaluation of the progress and analysis of major problems in the implementation of municipal transport projects in metropolitan areas to be financed under the OP&IE. The study was carried out between 16 July and 17 December 2010 at the order of the Ministry of Infrastructure by the project consortium consisting of: Agrotec Polska Sp. z o.o. (leader) and Scott Wilson Ltd Sp. z o.o. Context of the study In order to boost the attractiveness and the quality of services offered by public transport in the cities, the Operational Programme Infrastructure and Environment (OPI&E) provides for financing of projects in the public transport sector in 9 Polish cities. The projects are included on the list of individual projects for the OPI&E, under Priority VII Environment-friendly transport, Measure 7.3 City transport in metropolitan areas. Two types of city projects are in principle implemented under Measure 7.3 of OPI&E, namely, construction/modernisation of infrastructure and rail and trolleybus tracks in the cities and the purchase of means of transport. Projects covering both those elements may also be implemented. The need for the evaluation study resulted from a great complexity of the process of such projects implementation and the need to verify and assess the progress, solutions and actions of the Beneficiaries. Objective of the study The objective of the evaluation study was to assess the progress of the city transport projects in metropolitan areas, as well as to identify, analyse and evaluate the problems related to their implementation. The outcome of the study was the catalogue of preventive measures and remedies for identified problems, as well as good practices in project implementation, taking account of both the specific characteristics of the Beneficiary and the type of the project implemented. Thematic scope The thematic scope of the study concerned Measure 7.3 City transport in metropolitan areas under Priority VII Environment-friendly transport of the Operational Programme Infrastructure and Environment The study covered all projects from the main list of individual projects under the Measure included on the List of individual projects for the Operational Programme Infrastructure and Environment of August Applied methodology A wide range of research and analytical methods was applied in the study, including desk research, CAWI, IDI, benchmarking, expert panel and case study. Conclusions The evaluation produced extensive research material describing the preparation of the Beneficiaries and the problems occurring during the implementation of individual projects. The results of the evaluation allowed to formulate recommendations and define good practices in the implementation of city transport projects. Major conclusions from the study are presented below. They were grouped in the following thematic areas: Project definition, Institutional issues,

14 Sources of financing, Administrative decisions, Other conclusions. Extensive description of the conclusive part of the study is presented in Chapter Conclusions, good practices, proposed measures (page 145 of the report). I. Project definition The analyses conducted led to the conclusion that early definition of the material scope of the project and the introduction of appropriate division into tasks and contracts are extremely important during the preparation of the project. The material scope of some projects had not been defined as on the day on which the report was drawn up (e.g. Project Łódź the scope of the project will probably be extended to a new infrastructural component, namely, technical base for the rolling stock; Projects Toruń and Bydgoszcz the work on defining the material scope is underway). The recommended action for the projects with yet undefined material scope is the fastest possible completion of works in this regard. As regards efficient preparation of the project, it seems important to concurrently work on the feasibility study and the environmental documentation (environmental impact assessment report, decision on environmental conditions of approval of an undertaking). The Beneficiaries should set realistic deadlines in the schedules of project implementation and include adequate buffer of time for all tasks to be implemented. This refers to i.a. appropriate estimation of time required to obtain administrative decisions (e.g. decision on environmental conditions of approval of an undertaking), but also the possibility of protracted tender procedures. According to the evaluator, at the stage of analyses and defining the scope of the project the Beneficiaries should pay special attention to the cohesion of: Variants adopted in the feasibility study and the later analysis of the variants during environmental procedure, Adopted names of tasks to be implemented under the project (so that there are no e.g. two names for the same task). II. Institutional issues In the case of projects consisting in the purchase of means of transport by the carrier, management and project implementation were evaluated as efficient. The entities implementing such projects have vast experience in the purchase and operation of the means of transport, specialist knowledge and high competencies in this regard. Moreover, the carriers are companies and thus they can deduct VAT (more efficient use of grants). Since the companies buy the means of transport to pursue their own activities, there is no threat to the project durability. The most often adopted organisational models in the analysed projects include: A local government unit (7 projects) for infrastructural projects, A company (4 projects) for projects consisting in the purchase of means of transport, A company (5 projects), local government unit + company (3 projects) for mixed projects. Other projects used the following models: company + partners and local government unit + partners. Extensive organisational structures were created under some projects ( Toruń, Kujawsko-Pomorskie Voivodeship Local Government and Bydgoszcz)

15 Organisational structures adopted by the Beneficiaries should be adjusted to the scale and complexity of the project. If there are many partners in the project, the institution of the attorney / project coordinator should be introduced and should have adequate powers to make binding decisions, adequate decision-making level and clearly defined powers. In the case of some projects, the works on the adoption of the final organisational and institutional model had not been completed as on the day on which the report was drawn up. This is the case with e.g. Project Poznań, where analyses are underway to designate the Project Implementing Unit on behalf of the Beneficiary i.e. the City of Poznań and at the same time the entity authorised to incur eligible expenditure and Projects Kujawsko-Pomorskie Voivodeship Local Government, Szczecin and Szczecin, where works on the final organisational model continue. The beneficiary was changed in Project Łódź. At first, the Beneficiary was the Łódzkie Voivodeship, while currently it is Łódzka Kolej Aglomeracyjna Sp. z o.o. According to the evaluator, such decisions should be made at the stage of works on the feasibility study. Examples of good practice include the solution adopted in Project Gdańsk, where a professional, multi-criteria legal analysis of institutional solutions was performed ( Analysis of legal conditions of the implementation of the Task by the Pomorskie Voivodeship Government) and the solution adopted in Project Upper Silesia, where the analysis of institutional solutions was made in the feasibility study. The thorough, multi-criteria institutional analysis should be made at the stage of project development, e.g. in the feasibility study, in order to choose the optimal organisational model. The Beneficiaries without experience in the implementation of complex projects should use external assistance which may be classified as eligible cost of the project. The analysed Beneficiaries applied to the following types of organisational structures: Establishment of a separate unit dedicated solely to the project implementation (Project Implementation Unit) Warsaw, Kraków, Kraków, Gdańsk, Upper Silesia, Poznań, Poznań, Delegation of project tasks to the employees of the Beneficiary s institution (without establishing a separate structure) Wrocław, Kraków, Warsaw, 10.1 Warsaw, Gdańsk, Poznań, Łódź, Szczecin, Szczecin, Szczecin, Warsaw, Łódź. Some Beneficiaries did not create any structure to implement the project or such structure was being created during the evaluation (e.g. in Projects Warsaw, Warsaw, Gdańsk, Toruń, 18.3 Bydgoszcz, Kujawsko-Pomorskie Voivodeship Government, Łódź, Kraków). The analyses show that the Beneficiaries usually do not use the tools supporting the project management (e.g. project management methodology, specialist financial and accounting programmes). In justified cases (scale and complexity of projects), such solutions should be implemented in the Beneficiaries' structures. In the cities where various investors implement numerous projects at the same time, a very good solution is to create an entity coordinating infrastructural investments at the level of the entire aglomeration. For example, in Warsaw the Office for Coordination of Investments and Repairs on Roads was established. The Office i.a. coordinates the activities related to investments and repairs on roads in Warsaw in order to make them more efficient and coordinated in terms of time and place. Adequate tools/mechanisms to coordinate investments at the level of a given city should be implemented

16 III. Sources of financing Financial engineering of some projects had not been completed as on the day on which the report was drawn up (i.a. in Projects Gdańsk, Kujawsko-Pomorskie Voivodeship Government, Bydgoszcz and Kraków). Own contribution of Local Government Units as Beneficiaries or partners is provided for in the budgets of those Units (Multiannual Investment Plans). The budgets are balanced with current revenues and property income of Local Government Units as well as with debt financing in the form of bonds and loans. Own contribution of a company as a Beneficiary or a project partner is most often financed largely with an investment loan. Almost 40% of projects are to be partly financed with a loan from EIB/EBOiR. Such loans are recommended, since they are more attractive and competitive than commercial loans (lower margin, more favourable interest rate). As regards the projects at the stage of material scope changes and the projects without the financing engineering completed, the Ministry of Infrastructure and the Centre for EU Transport Projects should continue to monitor them and if possible provide adequate support, in line with the needs of the Beneficiaries. The conducted study revealed that the implementation of the projects by Beneficiaries who can receive the VAT refund allows to use the grants more effectively. VAT is then a non-eligible expenditure and may be recovered. It is worth noting that the establishment of a company to implement the project also means that the budget of the Local Government Unit is not charged. IV. Administrative decisions In Project Wrocław, the Beneficiary failed to obtain the environmental approval covering accumulated environmental impact. An example of good practice in obtaining decisions on environmental conditions of approval of an undertaking is the solution adopted in Project Szczecin, where the Beneficiary obtained one decision covering the accumulated impact. The projects cannot be divided in order to avoid the assessment, reduce the significance of impact or limit the possibilities of alternative solutions. The environmental impact of the project must be assessed comprehensively and must cover the assessment of accumulated effects. Even if the project is divided into sections for technical or administrative reasons, the permit for its implementation requires evaluation of all impacts of the entire project. In order to improve the efficiency of the process of obtaining decisions on environmental conditions of approval of an undertaking, the Beneficiaries should cooperate on a current basis with the authorities granting such decisions at the stage when the decisions are issued (e.g. by monitoring the process of issuing the decisions and contact with the person responsible for the case in the relevant authority). The entity preparing the project documentation should begin work on such documentation having obtained a valid decision on environmental conditions of approval of an undertaking. Otherwise, there is a risk that the issued decision may imply the necessity to amend the prepared documentation. The study revealed that the acquisition of land under the analysed projects does not generate many risks. The land which the Beneficiary is not authorised to use should be clearly identified and the possibility of acquiring such land should be analysed at the stage of drawing up the feasibility study. V. Other conclusions The study showed that the risk of failure to complete the projects before EURO 2012 may occur in the following projects: Warsaw, Poznań and Poznań. The Beneficiaries of those projects should, with the support of the Centre for EU Transport Projects and the Ministry of

17 Infrastructure, prepare action plans involving potential remedies or measures supporting the implementation of those projects. If a given project cannot be completed before EURO 2012, it should be specified whether it is possible to put at least a part of infrastructure into use or prevent such adverse events as e.g. transport paralysis due to unfinished project in the city organising EURO If the assistance of Jaspers is used, its experts should be engaged from the beginning of work on the project (at the earliest stage possible). This makes the cooperation more efficient. It allows to i.a. indicate all doubts concerning the Beneficiary s assumptions for project implementation already at the stage of pre-implementation analysis and development of documentation

18 Wprowadzenie 2.1 Cele badania Celem badania ewaluacyjnego było dokonanie oceny stanu przygotowania projektów transportu miejskiego w obszarach metropolitalnych, a także identyfikacja, analiza i ocena problemów związanych z wdrażaniem tych projektów. W wyniku realizacji badania opracowany został katalog działań zapobiegawczych oraz naprawczych w stosunku do zidentyfikowanych problemów, jak również dobrych praktyk realizacji projektów uwzględniających specyfikę zarówno Beneficjenta, jak i typ realizowanego przez niego projektu. Cel główny został zrealizowany w trzech modułach tematycznych wskazanych przez Zamawiającego: 1. Moduł I Analiza porównawcza uwarunkowań formalno-prawnych, przyjętych rozwiązań organizacyjnych oraz ich wpływu na realizację projektów z uwzględnieniem typu Beneficjenta (JST, spółki, JST+spółki) oraz typu realizowanego projektu. 2. Moduł II Analiza aktualnego stanu zaawansowania projektów transportu miejskiego oraz realnych możliwości zakończenia realizacji i rozliczenia projektów w planowanym zakresie w okresie kwalifikowalności PO IiŚ. 3. Moduł III Ocena badanych projektów pod kątem możliwości realizacyjnych i podsumowanie wyników badania. Poszczególnym modułom badawczym przypisano zagadnienia i pytania badawcze (określone przez Zamawiającego i uzupełnione przez Wykonawcę). 2.2 Kontekst badania W celu podniesienia atrakcyjności oraz poziomu usług oferowanych przez transport publiczny w miastach, Program Operacyjny Infrastruktura i Środowiska na lata przewiduje finansowanie projektów w sektorze transportu publicznego w dziewięciu polskich metropoliach. Projekty te są uwzględnione na zaktualizowanej w sierpniu 2010r. Liście projektów indywidualnych dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko w ramach priorytetu VII Transport przyjazny środowisku, Działania Transport miejski w obszarach metropolitalnych. Zasadniczo w ramach Działania 7.3 PO IiŚ realizowane są dwa typy projektów miejskich, tj. budowa/modernizacja infrastruktury i sieci szynowych i trolejbusowych w aglomeracjach miejskich oraz zakup taboru (szynowy i trolejbusowy). Możliwe jest także realizowanie projektów obejmujących łącznie obydwa te elementy oraz projektów z zakresu telematyki poprawiające uch funkcjonowanie transportu publicznego (np. projekt Łódź). Beneficjentami projektów są zatem zazwyczaj jednostki samorządu terytorialnego (JST) lub ich jednostki organizacyjne oraz odrębne podmioty (spółki) zajmujące się obsługą transportu publicznego. Podmioty te mogą także realizować projekty wspólnie. W związku z powyższym realizacja projektów w ramach Działania 7.3 PO IiŚ może być prowadzona w kilku formach organizacyjnych i prawnych w oparciu o szereg wytycznych i przepisów (krajowych i unijnych). Potrzeba wykonania badania związana była z dużą złożonością procesu realizacji tych projektów oraz potrzebą zweryfikowania i oceny postępów, rozwiązań i działań podejmowanych przez Beneficjentów. Istotnym było również zidentyfikowanie i ocena problemów oraz barier związanych z wdrażaniem projektów, na jakie napotykają Beneficjenci w trakcie ich realizacji

19 Zakres badania Zakres czasowy Zakres czasowy badania obejmował podjęte dotychczas oraz przewidywane działania związane z wdrażaniem projektów miejskich realizowanych w ramach Działania 7.3 Transport miejski w obszarach metropolitalnych PO IiŚ do końca okresu kwalifikowalności PO IiŚ (tj. do końca 2015 r.). Zakres tematyczny Zakres tematyczny badania dotyczył Działania Transport miejski w obszarach metropolitalnych w ramach priorytetu VII Transport przyjazny środowisku Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko na lata Badanie objęło wszystkie projekty z listy podstawowej projektów indywidualnych w ramach ww. Działania, umieszczone w dokumencie Lista projektów indywidualnych dla Programu Infrastruktura i Środowisko (badanie prowadzone było w oparciu o zaktualizowaną w sierpniu 2010r. Listę projektów indywidualnych dla Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko ). 2.4 Opis i uszczegółowienie problemu badawczego Głównym celem VII priorytetu PO IiŚ jest zwiększenie udziału przyjaznych środowisku gałęzi transportu w ogólnym przewozie osób i ładunków. W zakresie Działania 7.3 PO IiŚ celem szczegółowym jest zwiększenie udziału przyjaznego środowisku transportu publicznego w obsłudze mieszkańców obszarów metropolitalnych. Realizacja inwestycji z listy projektów indywidualnych w ramach Działania 7.3 służyć ma m.in. zwiększeniu udziału w przewozie ładunków i osób gałęzi transportu alternatywnych w stosunku do transportu drogowego. Powyższe powinno prowadzić do lepszego zrównoważenia systemu transportowego, zmniejszenia negatywnego oddziaływania transportu na środowisko oraz do redukcji zatłoczenia motoryzacyjnego w 9 obszarach metropolitarnych 1. Projekty z zakresu Działania 7.3 powinny przyczynić się do zmniejszenia hałasu ulicznego oraz emisji spalin pochodzących ze środków transportu. W kontekście powyższych wyzwań oraz wskaźników, jakie mają zostać osiągnięte w skutek realizacji projektów z zakresu m.in. Działania 7.3 PO IiŚ niezwykle istotne jest zweryfikowanie stopnia oraz stanu przygotowania projektów transportu miejskiego przewidzianych do sfinansowania na liście projektów indywidualnych PO IiŚ 2. Istnieje szereg różnych czynników, które mogą wpływać na proces przygotowania projektów transportowych. Czynniki te mają różne źródła pochodzenia np. leżące po stronie Beneficjenta, czynniki niezależne od Beneficjentów (np. ramy formalno-prawne, działania podejmowane przez instytucje uczestniczące w procesie wdrażania itp.). Realizacja przedmiotowego badanie pozwoliła na ustalenie aktualnego stanu zaawansowania realizacji poszczególnych projektów, ujawnienie głównych barier na jakie napotykają Beneficjenci i określenie możliwości przeciwdziałania im w możliwie najskuteczniejszy sposób. 3 Zastosowane podejście metodologiczne 3.1 Koncepcja badania Wykonawca, jako podstawową zasadę realizacji niniejszego badania ewaluacyjnego, zaproponował przyjęcie modelu ewaluacji opartej na zasadzie triangulacji i partycypacji. 1 Przez termin obszary metropolitarne należy rozumieć: następujące obszary: warszawski, katowicki, wrocławski, łódzki, trójmiejski, krakowski, poznański, bydgosko-toruński, szczeciński. 2 Aktualna lista projektów indywidualnych obowiązująca z dniem jej publikacji na stronach MRR tj. od r. dostępna na stronie: dla_poiis.pdf

20 Taki model ewaluacji oznacza włączenie w proces badawczy wszystkich istotnych interesariuszy, których badanie w ten lub w inny sposób dotyczy. Realizacji takiego podejścia służy zastosowanie odpowiedniego zestawu narzędzi, zawierającego techniki pozwalające na konfrontację różnych opinii/ stanowisk oraz na wypracowywanie konsensusu wokół konkluzji badania. Zaletą takiego postępowania jest też to, że ostateczne konkluzje, które pojawiają się w wyniku badania ewaluacyjnego, postrzegane są jako efekt wspólnej pracy ewaluatorów i osób zaangażowanych w ewaluowany projekt, program lub działania. Zasada triangulacji została osiągnięta w niniejszym badaniu poprzez: Triangulację źródeł informacji czyli zaangażowanie w proces badawczy wszystkich kluczowych interesariuszy, zaangażowanych w realizację badanych projektów, Zastosowanie technik badawczych pozwalających różnym interesariuszom na sformułowanie nie tylko opinii, ale także przedstawienie i przedyskutowanie propozycji rozwiązań i rekomendacji (np. podczas wywiadów pogłębionych, indywidualnych i grupowych, podczas panelu ekspertów), Uzupełnienie informacji zebranych podczas analizy danych wtórnych oraz badań terenowych o wiedzę i doświadczenie ekspertów w zakresie: o kierowania badaniami ewaluacyjnymi i analizami w zakresie projektów transportowych, o o o o o stosowania ilościowych i jakościowych metod i technik badawczych, infrastruktury transportu aglomeracyjnego, zarządzania projektami w obszarze inwestycji transportowych finansowanych z funduszy UE, zagadnień dotyczących inżynierii komunikacyjnej, planowania i eksploatacji systemów transportu miejskiego (z uwzględnieniem problematyki przygotowywania dokumentacji, nabywaniem nieruchomości, ochrony środowiska), o zagadnień dotyczących ochrony środowiska oraz oceny wpływu inwestycji infrastrukturalnych na środowisko, o o o o finansów publicznych, prawa zamówień publicznych w obszarze realizacji projektów inwestycyjnych, prawa unijnego w obszarze realizacji inwestycji transportowych (w tym znajomość zagadnień kwestii środowiskowych i pomocy publicznej), praktycznej znajomości zagadnień w zakresie prawa krajowego i unijnego w obszarze wdrażania środków w ramach programów finansowanych z udziałem środków UE. 3.2 Logika badania Poniżej opisane zostały fazy realizacji badania: 1. FAZA WSTĘPNA W tym etapie Wykonawca wspólnie z Zamawiającym poinformował wszystkich interesariuszy o prowadzonym badaniu oraz planowanym ich zaangażowaniu oraz formie i zakresie informacji, jakich będą poszukiwali członkowie zespołu badawczego (m.in. nawiązano kontakt z Beneficjentami, przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej w MI oraz Instytucji Pośredniczącej II stopnia - CUPT). Wykonawca wystąpił do Zamawiającego o przygotowania pisma polecającego, z informacją o celu badania, potencjalnym zaangażowaniu różnych stron i o zakresie niezbędnych danych i informacji, które Wykonawca będzie chciał pozyskać

21 FAZA DIAGNOZY ETAP I - Analiza danych zastanych W trakcie ETAPU I badania Wykonawca zapoznał się z dokumentacją związaną z realizacją projektów (dane z sytemu monitoringu i sprawozdawczości, dokumenty MI i CUPT, pre-umowy, umowy o dofinansowanie oraz inne dokumenty pozwalające na rzetelną analizę prowadzącą do realizacji wszystkich celów badawczych ewaluacji). Analiza danych zastanych została przeprowadzona z wykorzystaniem narzędzia matryc do analizy danych wtórnych (pliki xls oraz Word). Wykorzystanie wystandaryzowanego narzędzia do analizy każdego projektu pozwoliło na uporządkowanie danych oraz dokonywanie pierwszych porównań między projektami. Matryca stanowiła podstawowe źródło informacji o każdym projekcie, co w dużym stopniu ułatwiło ekspertom przygotowanie badań terenowych. Dane zebrane na etapie analizy danych wtórnych pozwoliły Wykonawcy na dokonanie identyfikacji tych informacji, których nie można było pozyskać na podstawie analizy dokumentów i które powinny tym samym być pozyskane w trakcie realizacji kolejnych etapów badania. Dzięki zebranym informacjom możliwe było precyzyjne opracowanie narzędzi do badania ankietowego CAWI oraz, w dalszej kolejności, narzędzi badawczych do badań jakościowych, które zostały skrojonych na miarę dla poszczególnych projektów. W pierwszym etapie badania Wykonawca zrealizował ponadto pierwsze wywiady pogłębione (IDI) z przedstawicielami Instytucji Pośredniczącej w MI, która jest bezpośrednio odpowiedzialna m.in. za wybór projektów, które mają być współfinansowane w ramach Działania 7.3 PO IiŚ, zawieranie umów o dofinansowanie z Beneficjentami, monitorowanie procesu realizacji projektów oraz kontrolę realizowanych projektów. Celem wywiadów było zebranie dodatkowej informacji o wybranych projektach, ocena ich realizacji z punktu widzenia Instytucji Pośredniczącej, identyfikacja obszarów, na które badacze powinni zwrócić szczególną uwagę w trakcie badań terenowych. ETAP II Realizacja badania ankietowego wspomaganego komputerowo (CAWI) Drugim etapem badania była realizacja ankiety internetowej (CAWI) wśród Beneficjentów projektów. Ankieta posłużyła, jako narzędzie dostarczające bieżących i szczegółowych informacji na temat badanych projektów i pomogła zebrać materiał wyjściowy do przeprowadzenia badań jakościowych m.in. studiów przypadku. W ankiecie zgodnie z przyjętym założeniem, zostały przedstawione wszystkie główne kwestie objęte badaniem. W przypadkach gdy Beneficjent nie udzielił odpowiedzi na część pytań, kwestie te były poruszone podczas badań jakościowych. W opracowanie ankiety byli zaangażowani wszyscy kluczowi eksperci członkowie zespołu (odpowiedzialność za poszczególne tematyczne moduły ankiety). ETAP III Realizacja badań jakościowych (IDI, studia przypadku) Etap badań jakościowych miał kluczowe znaczenie z perspektywy pozyskania informacji potrzebnych do sformułowania wniosków i rekomendacji. Zgodnie z przyjętym w niniejszym badaniu modelem ewaluacji opartym na zasadzie triangulacji, Wykonawca objął w tej fazie badaniem wszystkie grupy interesariuszy, które są kluczowe dla przeprowadzenia pełnej oceny: dokończył realizację wywiadów z pracownikami Ministerstwa Infrastruktury zaangażowanymi we wdrażanie Działania 7.3 oraz przeprowadził wywiady z koordynatorami projektów indywidualnych z Centrum Unijnych Projektów Transportowych, jak również przedstawicielami Beneficjentów zaangażowanych w realizacje projektów z listy indywidualnej Działania 7.3. Jednakże, głównym elementem realizacji tego etapu badania były studia przypadków projektów realizowanych przez Beneficjentów. Studia przypadków dostarczyły uszczegółowionej wiedzy na temat realizacji projektów w praktyce, problemów, barier oraz innych czynników wpływających na ich wdrażanie. Studia przypadków pozwoliły prowadzącym je badaczom zweryfikować i pogłębić informacje pozyskane wcześniej zarówno w drodze wywiadów z pracownikami IP i IP II, za