Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce

Transkrypt

1 NAJWYŻSZA IZBA KONTROLI DEPARTAMENT KOMUNIKACJI I SYSTEMÓW TRANSPORTOWYCH Nr ewid. 185/2003/P03/066/KKT Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce W a r s z a w a g r u d z i e ń r.

2 Misją: Najwyższej Izby Kontroli jest dbałość o gospodarność i skuteczność w służbie publicznej dla Rzeczypospolitej Polskiej Wizją: Najwyższej Izby Kontroli jest cieszący się powszechnym autorytetem najwyższy organ kontroli państwowej, którego raporty będą oczekiwanym i poszukiwanym źródłem informacji dla organów władzy i społeczeństwa Dyrektor Departamentu Komunikacji i Systemów Transportowych Krzysztof Wierzejski Zatwierdzam: Krzysztof Szwedowski Wiceprezes Najwyższej Izby Kontroli Najwyższa Izba Kontroli ul. Filtrowa Warszawa tel./fax: 0-prefiks

3 Spis treści 1. WPROWADZENIE Charakterystyka kontroli Uwarunkowania ekonomiczno organizacyjne 8 2. PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI Ogólna ocena kontrolowanej działalności Synteza wyników kontroli Uwagi końcowe i wnioski WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI Przygotowanie programu budowy autostrad pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju Realizacja inwestycji autostradowych Kontynuacja Umowy Koncesyjnej w sprawie budowy i eksploatacji autostrady płatnej A2 na odcinku Świecko Konin Autostrada A2 na odcinku warszawskim Realizacja umowy koncesyjnej na budowę autostrady płatnej A4 na odcinku Katowice Kraków Negocjacje umowy koncesyjnej z Gdańsk Transport Company S.A. w sprawie budowy i eksploatacji autostrady A1 Gdańsk Toruń Eksploatacja autostrady A4 Wrocław - Katowice Reorganizacja administracji rządowej wykonującej zadania w zakresie budowy i autostrad Nabywanie nieruchomości na cele budowy autostrad Usługi doradcze dot. programu budowy autostrad Ratownicze badania archeologiczne na terenach planowanego przebiegu autostrad POSTĘPOWANIE KONTROLNE I DZIAŁANIA PODJĘTE PO ZAKOŃCZENIU KONTROLI 71 3

4 ZAŁĄCZNIKI WYKAZ KONTROLOWANYCH JEDNOSTEK WYKAZ ORGANÓW, KTÓRYM PRZEKAZANO INFORMACJĘ O WYNIKACH KONTROLI STAN PRAWNY W ZAKRESIE KONTROLOWANEJ DZIAŁALNOŚCI. 78 4

5 WPROWADZENIE 1. WPROWADZENIE Temat kontroli: Budowa autostrad w Polsce Numer kontroli: P/03/ Charakterystyka kontroli Cel kontroli Celem kontroli była ocena działalności administracji publicznej w zakresie tworzenia warunków do budowy autostrad, a także wykorzystania środków publicznych przeznaczonych na finansowanie ich budowy. Kontrola została przeprowadzona z inicjatywy Najwyższej Izby Kontroli Tematyka kontroli Przedmiotowy zakres kontroli dotyczył: gospodarki środkami publicznymi, w tym dotacjami budżetowymi na zadania przygotowawcze; wdrażania koncesyjnego systemu budowy i eksploatacji autostrad ( m.in. wykonanie umów koncesyjnych zawartych w 1997 r. w sprawie budowy i eksploatacji autostrad A2 i A4 oraz przygotowania do budowy dalszych odcinków autostrad ); przebiegu postępowań przetargowych i realizacji przedsięwzięć będących w budowie; wykonywania zadań dot. wykupu gruntów pod budowę autostrad; uzgadniania projektów budowlanych; funkcjonowania kontroli budowy i eksploatacji autostrad realizowanych na podstawie koncesji; ustalenia przebiegu autostrady w rejonie Warszawy; wykonywania ratowniczych badań archeologicznych w pasach drogowych autostrad; ustalenia efektów rzeczowych budownictwa autostradowego oraz wykonania wniosków z poprzedniej kontroli. 1 Podstawa prawna przeprowadzenia kontroli: art. 2 ust. 1 i ust 3 pkt 2 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli (j. t. Dz. U. z 2001 r. Nr 85, poz. 937 ze zm.) zwanej dalej ustawą o NIK. Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy o NIK, kontrolę organów administracji rządowej i państwowych jednostek organizacyjnych Izba przeprowadza pod względem: legalności, celowości, gospodarności i rzetelności, natomiast jednostek spoza sektora finansów publicznych pod względem legalności i gospodarności (por. art. 5 ust. 3 ustawy o NIK). 5

6 WPROWADZENIE Okres objęty kontrolą, zakres podmiotowy i termin przeprowadzenia kontroli Badania kontrolne, którymi objęto lata (I kwartał), przeprowadzono od 15 stycznia do 30 kwietnia 2003 r. W kontroli uczestniczyli: Departament Komunikacji i Systemów Transportowych (jako jednostka koordynująca), Departament Administracji Publicznej, Departament Nauki, Oświaty i Dziedzictwa Narodowego oraz delegatury Najwyższej Izby Kontroli w Gdańsku, Katowicach, Krakowie, Opolu, Poznaniu i Wrocławiu. Kontrolą objęto Ministerstwo Infrastruktury, Ministerstwo Spraw Wewnętrznych i Administracji, Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad i jej 5 oddziałów terenowych, Ośrodek Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego oraz 4 jednostki wykonujące badania archeologiczne w pasach drogowych autostrad. Wykaz skontrolowanych jednostek stanowi załącznik do Informacji Wyniki poprzedniej kontroli w zakresie realizacji budowy autostrad W minionych latach zagadnienia dotyczące budowy krajowej sieci autostrad były przedmiotem dwóch kontroli. Ostatnia z nich Budowa autostrad w Polsce 2, objęła lata Wyniki kontroli wykazały, że działania Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej dla realizacji zadań związanych z podjęciem budowy i eksploatacji autostrad w systemie koncesyjnym, na podstawie ustawy z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych 3, nie przyniosły spodziewanego efektu. W latach nie podjęto budowy autostrad w ramach żadnej z czterech koncesji udzielonych przez Ministra TiGM w 1997 r. ( trzy koncesje dla firmy Autostrada Wielkopolska S.A. na trzy odcinki w ciągu autostrady A2 Świecko-Stryków oraz jedna dla Gdańsk Transport Company S.A. na odcinek autostrady A1 Gdańsk Toruń). Z dużymi trudnościami przebiegało podjęcie płatnej eksploatacji odcinka autostrady A4 Katowice Kraków, w ramach koncesji udzielonej firmie Stalexport S.A. Realizowano jedynie budowę autostrad finansowanych ze środków publicznych na podstawie przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997r. o finansowaniu dróg publicznych 4. Z tych środków Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych prowadziła budowy 192,1 km autostrad (głównie odcinek autostrady A4 Wrocław-Nogawczyce i obwodnicy Poznania w ciągu autostrady A2), z czego 13 km oddano do użytku. 2 Informacja o wynikach kontroli budowy autostrad w Polsce kwiecień 2001 r. Nr ewid. 23/2001/P00128/DTL. 3 Dz. U. Nr 127, poz. 627 ze zm. 4 Dz. U. Nr 123, poz. 780 ze zm. 6

7 WPROWADZENIE Jako nierzetelne oceniono działania resortu transportu w sprawie renegocjacji umowy koncesyjnej ze spółką Autostrada Wielkopolska (dotyczącej budowy autostrady A2 - przebiegały one opieszale, głównie z winy przedstawicieli resortu), oraz w sprawie - niezbędnej dla dalszej realizacji programu budowy autostrad - nowelizacji ustawy o autostradach płatnych, w celu stworzenia możliwości prawnych dla systemu partnerstwa publiczno-prywatnego 5 (PPP). Za niecelową i nieuzasadnioną uznano decyzję Ministra TiGM z dnia 9 lutego 1999 r. o przerwaniu postępowania przetargowego (ogłoszonego w czerwcu 1997 r.), mającego na celu udzielenie koncesji na eksploatację, jako autostrady płatnej, budowanego ze środków publicznych odcinka autostrady A4 Wrocław Katowice. Krytycznie oceniono pod względem legalności pobieranie w 2000 r. opłat za przejazdy po autostradzie A4 Katowice-Kraków w ramach tzw. rozruchu technologicznego, ponieważ umowa koncesyjna Ministra TiGM ze spółką Stalexport S.A. na eksploatację tego odcinka nie przewidywała i nie definiowała pojęcia rozruch technologiczny autostrady, a więc i pobierania opłat. Szczegółowe warunki korzystania przez Koncesjonariusza z praw wynikających z umowy miały zostać ustalone w formie aneksów do umowy. Stwierdzono, że aneks taki nie został podpisany. Oceniono, że działalność Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nie była w pełni prawidłowa. Swoje zadania realizowała ona z dużymi trudnościami i opieszale. W realizacji tych zadań Agencja nie zawsze wykazywała należytą dbałość o minimalizowanie ponoszonych kosztów. Stwierdzono przypadki niegospodarności i naruszania prawa przy realizacji wydatków na usługi doradcze. We wnioskach pokontrolnych NIK wskazywała, że Minister TiGM powinien wzmóc nadzór nad procesami negocjacyjnymi umów związanych z udzielonymi koncesjami na budowę autostrad, oraz usprawnić procesy legislacyjne inicjowanych przez resort regulacji prawnych. Między innymi wnioskowano o niezwłocznie przystąpienie do ustalenia w aneksie do umowy koncesyjnej ze spółką Stalexport S.A. warunków rozliczeń koncesjonariusza z umownych zobowiązań w związku z podjęciem przez niego tzw. rozruchu technologicznego autostrady A4 Katowice - Kraków połączonego z pobieraniem opłat za przejazdy. Ustalenia niniejszej kontroli wskazują, że wnioski te nie zostały w pełni zrealizowane. 5 Partnerstwo Publiczno Prywatne (PPP) polega na wspólnej realizacji projektów inwestycyjnych z zaangażowaniem środków finansowych publicznych i prywatnych poprzez współpracę sektora prywatnego oraz sektora publicznego. Połączone możliwości obu sektorów mogą zapewnić szybkość i zwiększenie zakresu realizacji projektów infrastrukturalnych. 7

8 WPROWADZENIE 1.2. Uwarunkowania ekonomiczno organizacyjne Zwiększające się przewozy towarowe transportem samochodowym, przy spadku przewozów transportem kolejowym i powolnym rozwoju transportu kombinowanego, wpływają na zły stan sieci drogowej w Polsce. W latach wzrost ruchu samochodów ciężarowych wyniósł ok. 44%, w tym ruch samochodów ciężarowych z przyczepami wzrósł o 68%. Wzrost ten wpływał na pogorszenie warunków ruchu na drogach oraz przyśpieszał proces degradacji nawierzchni drogowej. Niekorzystną okolicznością jest to, że nawierzchnia dróg krajowych w Polsce nie jest dostosowana do przenoszenia nacisków 11,5 t/oś, co jest normą dla sieci dróg głównych w krajach Unii Europejskiej. W Polsce na drogach krajowych dopuszcza się obecnie naciski do 10 t/oś, przy czym zaledwie niespełna 3% nawierzchni dróg jest dostosowane do nacisków 11,5 t/oś. Większość dróg krajowych została wybudowana lub zmodernizowana w latach 70. i nie była przewidywana do przenoszenia obciążeń, jakie obecnie występują. Niekorzystną okolicznością jest też to, że nie ma skutecznego systemu eliminacji z ruchu pojazdów przeciążonych. W takiej sytuacji szybko rosną potrzeby wykonania prac polegających na naprawie i wzmocnieniu nawierzchni. W 2001 r. konieczność wykonania zabiegów wzmocnienia i wyrównania nawierzchni dróg dot. 26,5% ogólnej długości dróg krajowych (w 1998 r. sytuacja ta dotyczyła 18,5%). Szansą na powstrzymanie degradacji dróg krajowych i spełnienie w tym zakresie wymogów Unii Europejskiej jest zrealizowanie programu modernizacji głównych dróg, włączając w to budowę autostrad Decyzje rządowe dotyczące budowy autostrad w Polsce pochodzą sprzed 10 lat. Uchwałą nr 63 Rady Ministrów z dnia 27 lipca 1993 r. został ustalony Program budowy autostrad, przewidujący wybudowanie w ciągu 15 lat trzech głównych autostrad, a mianowicie A1 Gdańsk - Toruń - Łódź - Piotrków Trybunalski - Częstochowa - Katowice - Gorzyce (Ostrawa), A2 Świecko - Poznań - Łódź - Warszawa - Terespol (Mińsk) i A4/A2 Zgorzelec / Olszyna - Krzywa - Legnica - Wrocław - Opole - Katowice - Kraków - Tarnów - Rzeszów - Przemyśl (Kijów), o łącznej długości 1961 km. W dniu 27 października 1994 r. Sejm uchwalił ustawę o autostradach płatnych 6, weszła ona w życie w 1995 r. Ustawa określiła warunki przygotowania budowy autostrad, zasady koncesjonowania i zawierania umów o budowę i eksploatację autostrad płatnych, a także ustaliła organy właściwe w tych sprawach. Podstawową zasadą budowy autostrad miał być tzw. system BOT 7 (budowa ze środków koncesjonariuszy). Zadania związane z przygotowaniem, budową i eksploatacją autostrad płatnych zostały wyłączone z Generalnej Dyrekcji Dróg Publicznych i powierzono je Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, nadzorowanej przez ministra właściwego do spraw transportu. Wobec niepowodzeń 6 J.t. Dz.U. z 2001r. Nr 110, poz ze zm. 7 (BOT) Built-Operate-Transfer, czyli : buduj (z własnych środków) eksploatuj (w okresie określonym w koncesji) przekaż (organowi wydającemu koncesję po okresie koncesji). 8

9 WPROWADZENIE we wdrażaniu systemu BOT, w dniu 8 września 2000r. Sejm znowelizował ustawę o autostradach płatnych 8 i ustanowił dodatkowe możliwości finansowania budowy i eksploatowania autostrad w ramach tzw. systemu prywatno - publicznego partnerstwa (PPP). Ustanowiono nową instytucję - Krajowy Fundusz Autostradowy. Środki zgromadzone na rachunku tego funduszu stanowić miały uzupełnienie dotychczasowego finansowania budowy autostrad ze środków publicznych (ograniczonych w dotychczasowych przepisach ustawy do kosztów przygotowania budowy) o dotacje budżetowe na budowę oraz fakultatywne gwarancje i poręczenia koncesjonariuszowi spłaty kredytu bankowego ze środków budżetu państwa. W kwietniu 2001 r. minister właściwy do spraw transportu opracował program dostosowania podstawowej sieci drogowej w Polsce do standardów Unii Europejskiej do 2015 r. Programem objęto ok. 15 tys. km dróg, w tym km autostrad : A2 i A4 oraz A1, mieszczących się w układzie paneuropejskich korytarzy transportowych. Wybór do realizacji tej części planowanej sieci autostrad podyktowany był realnością jej wykonania, jako przedsięwzięć komercyjnych lub przy zastosowaniu modelu tradycyjnego z uwzględnieniem środków Unii Europejskiej i Międzynarodowych Instytucji Finansowych. Zakres całego programu, w nawiązaniu do dyrektywy Rady Unii Europejskiej Nr 96/53/WE z dnia 25 lipca 1996r., został ustalony tak, aby drogi dostosowane do wymaganych standardów zaliczane do sieci TINA 9 i inne, odpowiednio powiązane funkcjonalnie zapewniały dostęp do ośrodków aktywności gospodarczej i administracyjnej na terenie całego kraju. Sieć dróg TINA jest preferowana przez instytucje decydujące o dofinansowaniu projektów drogowych ze środków pomocowych Unii Europejskiej. Aktualnie, pożyczki z Banku Światowego, Europejskiego Banku Inwestycyjnego oraz środki pomocowe Unii Europejskiej (Phare, ISPA) stanowią blisko 50% całości nakładów przeznaczonych na drogi krajowe. W styczniu 2002 r. Rada Ministrów przyjęła dokument programowy pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju. W opracowaniu tym potwierdzono niewydolność funkcjonującego do tej pory modelu budowy autostrad, co wymaga dokonania istotnych zmian w systemie finansowania i organizacji budowy autostrad i dróg ekspresowych oraz przebudowy dróg krajowych. Założono, ze państwo przejmie na siebie inicjatywę w zakresie dywersyfikacji źródeł finansowania programu oraz sprawnego uruchamiania nowych projektów. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad zostanie połączona z Generalną Dyrekcją Dróg Publicznych. Warunkiem radykalnego przyspieszenia budowy autostrad, dróg ekspresowych i modernizacji pozostałych dróg krajowych jest znalezienie sprawniejszych niż dotąd źródeł finansowania programu. Zaproponowano w tym zakresie: wprowadzenie opłat winietowych dla samochodów osobowych, sekurytyzację przyszłych wpływów funduszu autostradowego, sprzedaż i dzierżawę zwrotną majątku oraz emisję obligacji. Zapowiedziano zmiany legislacyjne w ustawach : o autostradach płatnych; 8 Dz.U. z 2000r. Nr 86, poz Sieć TINA - Transport Infrastructure Needs Assesment obejmuje całość Transeuropejskich Korytarzy Transportowych, przyjętych na międzynarodowych Konferencjach na Krecie w 1994r. i w Helsinkach w 1997r. Na terenie Polski obejmuje wymienione wyżej autostrady A1, A2 i A4, a ponadto Via Baltica i kilka innych ważnych dróg krajowych. 9

10 WPROWADZENIE o drogach publicznych; o gospodarce nieruchomościami; prawo budowlane. Ustalono, że efektem realizacji znowelizowanego Programu w okresie do końca 2005 r. będzie w odniesieniu do autostrad : oddanie do użytku ok. 550 km nowych odcinków (w tym ok. 150 km po gruntownej przebudowie), rozpoczęcie budowy dalszych 500 km, oraz radykalne zwiększenie tempa oddawania nowych odcinków autostrad do poziomu 250 km średniorocznie Zgodnie z ustawą o drogach publicznych 10 autostrada jest drogą przeznaczoną wyłącznie dla ruchu pojazdów samochodowych i nie obsługującą przyległego terenu: - wyposażoną przynamniej w dwie trwale rozdzielone, jednokierunkowe jezdnie, - posiadającą wielopoziomowe skrzyżowania ze wszystkimi przecinającymi ją drogami komunikacji, - wyposażoną w urządzenia obsługi podróżnych, pojazdów i przesyłek, przeznaczone wyłącznie dla użytkowników autostrady. Łączna długość polskich autostrad, według stanu na koniec 2002 r. wynosiła około 410 km (ok. 2,3% długości dróg publicznych krajowych). Z tej liczby 109 km zbudowano przed II Wojną Światową, a 152 km w okresie 10 lat po przyjęciu przez Rząd w 1993 r. programu budowy autostrad. Całość tego ostatniego efektu, to zadania wykonane systemem tradycyjnym przy wykorzystaniu środków publicznych. Jedynym dotychczasowym efektem systemu koncesyjnego jest przekazanie w 2002 r. do użytku po modernizacji na podstawie umowy koncesyjnej przez spółkę Autostrada Wielkopolska S.A. (wraz z poborem opłat z dniem 6 stycznia 2003 r.), wybudowanego w latach 80. odcinka autostrady A2 Konin Września o długości 47,7 km. Wynikające ze średniej ceny budowanych w Polsce autostrad (1 km - ok. 26 mln zł) potrzeby finansowe na wybudowanie wspomnianych wyżej 250 km autostrad rocznie wynoszą ok. 6,5 mld zł. Wykonane w 2002 r. nakłady na realizację zadań z planu inwestycji wieloletnich dotyczących budowy autostrad wynoszące ,1 tys. zł - odpowiadały cenie wybudowania 25,6 km autostrady. Określona w planie inwestycji wieloletnich na 2003 r. kwota nakładów na zadania dotyczące budowy autostrad ,3 tys. zł - odpowiada cenie wybudowania 58,1 km autostrady. Utrzymanie obecnego tempa budowy autostrad sprawi, że na zrealizowanie zakresu odpowiadającego Dyrektywie Unii Europejskiej będzie potrzeba co najmniej 40 lat Zgodnie z ustawą z dnia 4 września 1997r. o działach administracji rządowej 11 funkcjonowanie oraz rozwój infrastruktury transportu, w szczególności budowa, modernizacja, utrzymanie i ochrona dróg publicznych, w tym autostrad, 10 J.t. Dz.U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. art. 4 pkt Dz.U. z 1999r. Nr 82, poz. 928 ze zm. 10

11 WPROWADZENIE należy do działu transport. W okresie objętym kontrolą ministrami kierującymi tym działem byli : - do 8 czerwca 2000 r. p. Tadeusz Syryjczyk Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, - od 12 czerwca 2000 r. do 19 października 2001 r. p. Jerzy Widzyk - Minister Transportu i Gospodarki Morskiej, - od 19 października 2001 r. p. Marek Pol Minister Infrastruktury. Od 1 kwietnia 2002 r. centralnym organem administracji rządowej właściwym w sprawie budowy autostrad jest Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Organ ten został utworzony na podstawie ustawy z dnia 1 marca 2002 r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw 12. Minister właściwy do spraw transportu sprawuje nadzór nad Generalnym Dyrektorem Dróg Krajowych i Autostrad. Poprzednio, zadania będące przedmiotem niniejszej kontroli realizowały, zniesione na podstawie przytoczonej wyżej ustawy, podlegające również nadzorowi ministra właściwego do spraw transportu : - Centralny organ administracji rządowej Generalny Dyrektor Dróg Publicznych, - Państwowa osoba prawna Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad. Generalny Dyrektor Dróg Publicznych realizował budowę autostrad według zasad określonych w ustawie o finansowaniu dróg publicznych 13, tj. w ramach środków przeznaczonych na ten cel w ustawach budżetowych. Zadaniem Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad było przygotowanie i koordynowanie budowy i eksploatacji autostrad według zasad określonych w ustawie o autostradach płatnych, tj. w systemie koncesyjnym. W zbadanym okresie funkcję Generalnego Dyrektora Dróg Publicznych pełnili: - do 1 czerwca 2000 r. p. Tadeusz Suwara, - od 11 sierpnia 2000 r. do 30 września 2001 r. p. Janusz Fota, - od 1 do 26 października 2001 r. p. Aleksander Baciarelli, - od 29 października 2001 r. do 31 marca 2002 r. p. Tadeusz Suwara. W badanym okresie funkcję Prezesa Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad pełnili : - do 6 grudnia 2001 r. p. Andrzej Urbanik, - od 7 grudnia 2001 r. do 31 marca 2002 r. p. Eugeniusz Mróz. 12 Dz.U. Nr 25 poz Dz.U. z 1997r. Nr 123, poz. 780 ze zm. 11

12 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI 2. PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI 2.1. Ogólna ocena kontrolowanej działalności W Polsce jak dotychczas administracja publiczna nie stworzyła warunków do budowy autostrad. Nieskuteczność działania wskazuje wręcz na niemoc organów państwa w rozwiązaniu tego zagadnienia. Zamiast budowy autostrad, podejmowane starania sprowadzały się do sporządzania nowych programów budowy dróg, formułowanych głównie pod kątem potrzeb, a nie realnych możliwości. Nie rozwiązano podstawowego problemu, jakim jest zapewnienie finansowania budowy autostrad. W rezultacie w skontrolowanym okresie obejmującym lata ( I kwartał ) oddano do eksploatacji zaledwie 136 km autostrad (najnowszy program zakładał 250 km średniorocznie) wybudowanych w systemie tradycyjnym za pieniądze podatników, choć podstawowym miał być system koncesyjny. Budowa autostrad w systemie koncesyjnym jest przykładem powolności w działaniu. Nie wybudowano bowiem żadnego odcinka autostrady A1 i A2 na podstawie udzielonych jeszcze w 1997 r. koncesji. Niegospodarnie wydano środki na sfinansowanie prac firm świadczących usługi doradcze w sprawach związanych ze sporządzaniem kolejnego programu budowy autostrad. Przydatność sporządzanych przez te firmy opracowań była niewielka. Podstawowy raport nie zawierał żadnych rekomendacji dotyczących jakichkolwiek przyszłych decyzji Ministerstwa Infrastruktury. Przy składaniu zamówień nie były przestrzegane przepisy ustawy o zamówieniach publicznych, co m.in. wykluczało możliwość konkurencji. W konsekwencji nie można było uzyskać podstawowego celu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, jakim powinien być wybór najkorzystniejszej oferty. Niepożądanym skutkiem tego stanu było także to, że dwie zagraniczne firmy zdominowały w Polsce wykonywanie usług doradczych w zakresie budowy autostrad. Nie wykorzystano wszystkich środków finansowych zgromadzonych na budowę autostrad. Ogółem w 2002 r. nie wydano zaplanowanych 297,3 mln zł na budowę 7 odcinków autostrad realizowanych w ramach inwestycji wieloletnich. Z kolei środki uruchomione, wydatkowane były z naruszeniem kryteriów celowości i gospodarności. Dokonano bowiem niecelowego zakupu nadmiernej liczby samochodów osobowych i wyposażenia technicznego dla Inżynierów nadzoru budowlanego, nabywano grunty na terenach nieprzewidzianych aktualnie pod budownictwo autostradowe a także wykonywano badania archeologiczne na niewykupionych działkach. Nie zostały wykorzystane możliwości zwiększenia środków na finansowanie budowy autostrad. Nie rozstrzygnięto bowiem przetargu mającego na celu wybór koncesjonariusza, do zadań którego należałoby przystosowanie autostrady na odcinku Wrocław Katowice do wymogów autostrady płatnej oraz eksploatowanie tego odcinka. W konsekwencji 12

13 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI przejazd autostradą jest bezpłatny (szacowano pozyskiwanie wpływów z tego tytułu w kwocie ok. 170 mln zł. rocznie) a kredyt zaciągnięty na budowę, zamiast z opłat za korzystanie z autostrady, spłacany jest ze środków budżetu państwa. Praktycznie nie był wykonywany nadzór nad realizacją koncesyjnych przedsięwzięć autostradowych ze strony Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad, w tym nad przebiegiem budowy autostrady płatnej na odcinku Konin - Nowy Tomyśl Synteza wyników kontroli W latach (I kwartał) nie nastąpił zapowiadany w programach rządowych postęp w budownictwie autostradowym. Przyczyny tego stanu tkwiły przede wszystkim w nierozwiązaniu podstawowego problemu, jakim było zapewnienie finansowania budowy autostrad. W skontrolowanym okresie nie była wykonywana ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych 14, w części dot. finansowania budowy autostrad. Ustanowiony na podstawie znowelizowanych przepisów wspomnianej ustawy, wprowadzonych z dniem 17 listopada 2000 r. 15 Krajowy Fundusz Autostradowy nie podjął działalności. Nie zostały bowiem wydane przepisy wykonawcze do ustawy niezbędne do funkcjonowania funduszu, w tym rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasilania przychodów Funduszu środkami z tytułu podatku akcyzowego od samochodów. Ponadto od czasu wejścia w życie znowelizowanych przepisów kolejni ministrowie właściwi do spraw transportu oraz prezesi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nie wykonali ustawowych obowiązków w zakresie przygotowania planu finansowego Funduszu. W podstawowej części nie została również zrealizowana podjęta w 2002 r. przez Ministra Infrastruktury inicjatywa radykalnego zwiększenia tempa budowy nowych odcinków autostrad do poziomu 250 km średniorocznie, zapowiadana w przyjętym przez Radę Ministrów dniu 29 stycznia 2002 r. dokumencie pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju. W zbadanym okresie nie zostały utworzone warunki umożliwiające rozwój budownictwa autostradowego w rozmiarach określonych w tym dokumencie. Wprost przeciwnie, niepowodzenie inicjatywy wynikające z niezaakceptowania przez Sejm RP zmodyfikowanego programu budowy autostrad przewidującego m. in. wprowadzenie opłat winietowych, jako dodatkowego źródła finansowania przedsięwzięć autostradowych (w ramach projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych), opóźni co najmniej o rok realizację programów autostradowych. Nie zostały również wdrożone koncepcje dotyczące dywersyfikacji źródeł finansowania programu budowy autostrad (str ). 14 J.t. Dz.U. z 2001 r., Nr 110, poz.1192 ze zm. ). 15 Ustawa z dnia 8 września 2000 r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o zmianie innych ustaw Dz. U. Nr 86, poz

14 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI Przyczyną niepowodzenia zmodyfikowanego programu budowy autostrad było oparcie go w najważniejszych kwestiach na powstałych pośpiesznie, niedopracowanych rozwiązaniach. W przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 29 stycznia 2002 r. dokumencie Infrastruktura - Klucz do Rozwoju postanowienia dot. Zmienionego Programu budowy autostrad i dróg ekspresowych miały charakter wstępnych założeń. Podstawowe elementy - takie jak m.in. przygotowanie projektu Programu budowy autostrad i dróg ekspresowych oraz propozycje rozwiązań mających na celu zapewnienie środków na finansowanie Programu - zamierzano dopiero opracować i rozpatrzyć na posiedzeniu kierownictwa Ministerstwa Infrastruktury. Prace nad programem zakończono 5 miesięcy później, tj. w czerwcu 2002 r., lecz nie został on omówiony na kierownictwie Ministerstwa Infrastruktury i nie został formalnie zatwierdzony, ale był prezentowany mediom przez Ministra Infrastruktury. W terminie przyjęcia przez Radę Ministrów dokumentu pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju, w Ministerstwie Infrastruktury nie było nawet projektu tzw. Znowelizowanego programu budowy autostrad i dróg ekspresowych zapowiedzianego w tym dokumencie. Nie były też określone rozwiązania mające na celu zgromadzenie środków finansowych dla realizacji tego programu. Nie czekając na zakończenie prac nad przygotowaniem Programu podjęte zostały niektóre podstawowe decyzje, jak np. likwidacja z dniem 31 marca 2002 r. 16 Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad. Negatywnie na wartość merytoryczną Programu wpłynęło niewłączenie do prac nad jego opracowaniem krajowych jednostek naukowo-badawczych specjalizujących się w problematyce drogownictwa i transportu drogowego. Zlecono natomiast firmie PriceWaterhouseCoopers kosztowne opracowanie (wycenione na zł i EUR) pt. Potencjalne struktury odpłatności za korzystanie dróg w Polsce. Działania Ministerstwa Infrastruktury w tym zakresie NIK ocenia jako niecelowe i niegospodarne. Raport sporządzono bowiem pośpiesznie (zlecenie z dnia 11 czerwca 2002 r. zaś wykonanie w dniu 21 czerwca 2002 r.), a ponadto oparty on został na informacjach dostarczonych przez Ministerstwo Infrastruktury, Instytut Badawczy Dróg i Mostów, Instytut Transportu Samochodowego oraz informacjach publicznie dostępnych. Autorzy raportu z uwagi na ograniczenie czasowe nie byli w stanie zweryfikować informacji wykorzystanych w opracowaniu. Raport nie zawiera żadnych rekomendacji dotyczących jakichkolwiek przyszłych decyzji Ministerstwa Infrastruktury w sprawie budowy autostrad, przez co nie mógł być wykorzystany do dalszych prac. W rezultacie przygotowany już po raz trzeci od 1994 r. kolejny Program realizacji przedsięwzięć autostradowych również nie nadawał się do realizacji (str ) Rezultatem budowy autostrad w zbadanym okresie było udostępnienie do ruchu w latach (niezakończonego w zakresie koniecznym do 16 Na podstawie ustawy z dnia 1 marca 2002r. o zmianach w organizacji i funkcjonowaniu centralnych organów administracji rządowej i jednostek im podporządkowanych oraz o zmianie niektórych ustaw Dz. U. Nr 25, poz

15 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI uzyskania statusu autostrady) odcinka Wrocław Nogawczyce o długości 126,2 km i 4km odcinka tej autostrady na trasie Chorzów - Katowice, a w 2002 r. 4,4 km odcinka Batory Mikołowska w aglomeracji śląskiej i 5,9 km odcinka obwodnicy Krakowa, w ciągu autostrady A4, wybudowanych ze środków publicznych. Ponadto przekazano do eksploatacji odcinek autostrady A2 Konin Września o długości 47,7 km po modernizacji na podstawie umowy koncesyjnej z 1997 r. przez spółkę Autostrada Wielkopolska S.A. (wraz z poborem opłat z dniem 6 stycznia 2003 r.) - str Administracja drogowa traci ok. 170 mln zł rocznie (nie były pobierane opłaty za przejazd po wybudowanej autostradzie Wrocław Katowice) w wyniku tego, że Minister Infrastruktury nie rozstrzygnął rozpoczętego w 2000 r. postępowania przetargowego w celu wyłonienia koncesjonariusza przystosowania autostrady A4 na odcinku Wrocław Katowice do wymogów autostrady płatnej oraz eksploatacji tego odcinka autostrady w systemie koncesyjnym na podstawie przepisów ustawy o autostradach płatnych. Zgodnie z ustawą o autostradach płatnych, nieodzowne jest wyłonienie koncesjonariusza eksploatacji autostrady. Z opłat pobieranych za przejazdy miała być spłacana pożyczka w wysokości 225 mln EUR, którą zaciągnięto w EBI. Raty spłaca się obecnie ze środków budżetowych. Brak koncesjonariusza powoduje również, że nienależycie chronione są poszczególne odcinki autostrady (kradzieże różnego rodzaju elementów takich jak: bramy, furtki, siatka ogrodzeniowa, aluminiowe części barier ochronnych). Z kolei wskutek niezapewnienia odpowiedniego zaplecza technicznego autostrady, w tym decydującego o bezpieczeństwie ruchu drogowego (np. miejsc obsługi podróżnych) dochodzi do szeregu ciężkich wypadków drogowych (str ) Nie osiągnięto postępu w przedsięwzięciach autostradowych planowanych do realizacji w systemie koncesyjnym. Budowa autostrad w tym systemie jest przykładem powolności w działaniu : - Nie przyniosło efektu parafowanie w dniu 14 sierpnia 2002 r. (przez GDDKiA przy akceptacji Ministra Infrastruktury) projektu umowy koncesyjnej pomiędzy Ministrem Infrastruktury a spółką Gdańsk Transport Company (GTC) S.A. na budowę i eksploatację odcinka autostrady A1 Gdańsk Nowe Marzy o długości 90 km (spółka uzyskała koncesję 25 sierpnia 1997 r.). Projekt tej umowy nie jest kontynuowany, gdyż sprzeciwiło się mu Ministerstwo Finansów. Jak ustalono, negocjacje tego projektu były prowadzone bez niezbędnej koordynacji międzyresortowej a nawet wewnątrzresortowej. Zdaniem Ministerstwa Finansów, a także Departamentu Finansów i Analiz Ekonomicznych Ministerstwa Infrastruktury, przyjęcie przewidzianego w uzgodnionym projekcie umowy poziomu kosztów (za wysokich w stosunku do ponoszonych na realizowanych porównywalnych odcinkach autostrad) i modelu finansowania skutkowałoby tym, że w 2003 r. niemożliwym byłoby pozyskanie gwarancji rządowych na kredyty, które są niezbędne na współfinansowanie innych inwestycji drogowych realizowanych ze środków pomocowych Unii Europejskiej (str ). 15

16 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI - Nie przybliżyło zamknięcia finansowego umowy koncesyjnej z 1997 r., pomiędzy Ministrem Transportu i Gospodarki Morskiej a spółką Stalexport S.A. w sprawie budowy przez przystosowanie i eksploatację autostrady płatnej A4 na odcinku Katowice Kraków, zawarcie w dniu 20 września 2001 r. aneksu nr 4 do tej umowy. Nie doszło bowiem do nowelizacji ustawy o autostradach płatnych 17, umożliwiającej przeniesienie uprawnień koncesyjnych dla tego projektu (wobec niejasnej sytuacji finansowej Koncesjonariusza) na spółkę specjalnego przeznaczenia Stalexport Autostrada Małopolska S.A. Od wprowadzenia tego rodzaju przepisów banki uzależniały bowiem swój udział w uruchomianiu środków finansowych na realizację projektu. Starania Ministra Infrastruktury o dokonanie tych zmian nie były skuteczne (str ). - Zwlekano również z rozpoczęciem budowy autostrady A2 (Świecko Konin). Spółka Autostrada Wielkopolska otrzymała koncesję w marcu 1977 r. Dopiero pod koniec listopada 2003 r. planowane jest oddanie do eksploatacji pierwszego, budowanego od podstaw w systemie koncesyjnym, 37 - kilometrowego odcinka Poznań Września (str ) Jako niegospodarne należy ocenić niewykorzystanie w 2002 r. przez jednostki organizacyjne Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad (wykonujące zadania inwestorów) środków na budownictwo autostradowe w kwocie 297,3 mln zł, tj. ok. 30% zaplanowanych środków na realizację wieloletnich inwestycji autostradowych. Na niskie wykonanie planu wpłynęło niewykorzystanie środków własnych w kwocie 103,7 mln zł oraz 124,9 mln zł pochodzących ze środków pomocowych Unii Europejskiej (ISPA) i środków EBI powiązanych ze środkami ISPA. Spośród 7 realizowanych w 2002 r. autostradowych inwestycji wieloletnich, na 6 nie wykonano planowanych nakładów. Między innymi ze środków zaplanowanych na budowę odcinka autostrady Kleszczów Sośnica w kwocie 117,6 mln zł, wykorzystano zaledwie 2,6 mln zł, przy czym w ogóle nie wykorzystano środków zagranicznych w kwocie 94,1 mln zł. Podstawowymi przyczynami tego stanu były opóźnienia w rozpoczęciu robót oraz przewlekłość uzgodnień z międzynarodowymi instytucjami finansowymi w trakcie postępowań przetargowych, dotyczących zamówień realizowanych ze środków ISPA i kredytów EBI. Barierą niepełnego wykorzystania środków pomocowych była także niedostateczna znajomość języka angielskiego wśród pracowników GDDKiA, ponieważ stanowiło to przeszkodę w sprawnej obsłudze przetargów (str ) Negatywne następstwa niepełnego wykorzystania środków publicznych przewidzianych na budowę autostrad, pogłębiane były w wyniku niegospodarnego ich wykorzystania : - W 2001 r. Generalna Dyrekcja Dróg Publicznych uzgodniła z wykonawcą kontraktu budowy odcinka autostrady A4, południowego obejścia Krakowa, na trasie : potok Malinówka Węzeł Wielicka o długości 2 km, aby w ramach wyposażania zaplecza budowy dostarczył on dla Inżyniera nadzoru budowlanego 10 samochodów oraz laboratorium drogowe i komplet 17 Dz. U. z 2001r. Nr 110, poz ze zm. 16

17 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI sprzętu geodezyjnego, pomimo że istniało już analogicznie wyposażone zaplecze dla tego samego Inżyniera nadzoru, zorganizowane w związku z prowadzoną po sąsiedzku budową odcinka autostrady na trasie: potok Malinówka - ul. Kąpielowa o długości 5,9 km. Za niecelowe należy uznać zakup 10 dodatkowych samochodów i organizowanie odrębnego laboratorium do nadzoru budowy 2 km odcinka autostrady. Rozliczona w koszty kontraktu cena tego niecelowego zakupu wyniosła EUR, a wraz z kosztami utrzymania i ubezpieczenia sprzętu wg stanu na koniec 2002 r EUR (str. 40). Również w ramach budowy obwodnicy Poznania w ciągu autostrady A2 sfinansowano zakup wyposażenia zaplecza dla Inżyniera nadzoru budowlanego tej inwestycji. Oprócz pomieszczeń i sprzętu biurowego, zakupionych zostało 12 samochodów osobowych o wartości 455,1 tys. EUR oraz sprzęt do laboratoriów o wartości 705,4 tys. EUR. Wątpliwość co do celowości budzi zakup 12 samochodów do nadzoru 13,3 km odcinka autostrady i organizowanie dodatkowego laboratorium (str. 34). W latach nie został wykorzystany przyznany Polsce grant w kwocie EUR, przeznaczony na finansowanie w ramach Programu Krajowego Phare nr PL-9406 i PL-9601 Systemu zarządzania informacją przestrzenną dla wsparcia realizacji Programu Budowy Autostrad w Polsce. Nastąpiło to w wyniku niesolidności kontrahenta, realizującego to zadanie na zamówienie Komisji Europejskiej dla Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad, jako beneficjenta. ABiEA oczekując na wykonanie systemu poniosła koszty wykonania prac towarzyszących jego funkcjonowaniu, tymczasem otrzymała sprzęt komputerowy i oprogramowanie wycenione na zł, które z uwagi na niezakończenie budowy systemu oraz ich specjalistyczny charakter, nie mogą być wykorzystywane zgodnie z przeznaczeniem (str ). W 2000 r. Agencja Budowy i Eksploatacji Autostrad wykupiła 790 działek w pasie drogowym autostrady A1 (na terenie województw: kujawsko - pomorskiego i łódzkiego, od Torunia do Strykowa k/łodzi) na odcinkach, których budowa nie jest ujęta w aktualnie obowiązującym programie budowy autostrad. Było to skutkiem nietrafionych prognoz rozwoju budownictwa autostrad w Polsce. Wydatkowana w efekcie niecelowo kwota 31,4 mln zł stanowiła 17,3% ogólnej kwoty wydatków (181,7 mln zł) na wykup gruntów pod autostrady w zbadanym okresie (str ). W 2000 r. Muzeum Archeologiczne w Gdańsku przedstawiło po raz drugi do odbioru, a następnie zafakturowało prace rozliczone już w latach poprzednich, dotyczące częściowego opracowania wyników badań na dwóch stanowiskach archeologicznych, w pasie autostrady A1. W rezultacie Muzeum uzyskało od ABiEA nienależne wynagrodzenie w kwocie zł. Stosowne działania mające na celu zwrot nienależnie pobranego wynagrodzenia dyrektor Muzeum podjął dopiero w wyniku kontroli NIK (str. 74). Niektóre ratownicze badania archeologiczne wykonane w latach prowadzone były na niewykupionych działkach. Powodowało to 17

18 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI dodatkowe koszty wynikające z zajęcia obcego terenu na podstawie umów cywilnoprawnych. W przypadku autostrady A-2 było to 14,1 tys. zł, zaś autostrady A-4-158,7 tys. zł. Przyczyną tego stanu było przewlekłe nabywanie nieruchomości i nieprawidłowe zaplanowanie terminów badań archeologicznych (str. 71) W okresie objętym kontrolą ministrowie właściwi do spraw transportu nie zorganizowali nadzoru nad budową autostrady płatnej A2 na odcinku Konin Nowy Tomyśl (w zakresie określonym w Kontrakcie Finansowym i Umowie Gwarancji) w odniesieniu do gwarantowanego przez Rząd kredytu Europejskiego Banku Inwestycyjnego w kwocie 275 mln EUR na częściowe sfinansowanie tej budowy. Zadania tego nie realizowały właściwe departamenty, zaś zakres kontroli realizowanej przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad ograniczał się do śledzenia postępu robót oraz stanu rozliczeń Koncesjonariusza ze spółką realizacyjną, na podstawie otrzymywanych sprawozdań od Niezależnego Inżyniera Projektu. Natomiast GDDKiA nie kontrolowała wykonywania przez Koncesjonariusza określonej w Umowie Koncesyjnej zasady proporcjonalności wypłat na realizację przedsięwzięcia z poszczególnych źródeł finansowania kosztów projektu, w tym z objętego gwarancją rządową kredytu EBI. (str ) Generalny Dyrektor DKiA nie wykonywał ustawowego obowiązku (art. 18 ust. 1 pkt. 7 lit. g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 18 ) dot. kontroli zgodności przebiegu budowy autostrady płatnej A2 na odcinku Konin Nowy Tomyśl z warunkami umowy koncesyjnej. Uzgodnił bowiem wprowadzenie przez Koncesjonariusza z dniem 20 grudnia 2002 r. opłat za przejazdy po odcinku autostrady A2 Konin Września, mimo iż nie wykonano wszystkich niezbędnych robót, w tym dotyczących ochrony środowiska, oraz mimo braku kompletu wyników badań laboratoryjnych po pracach naprawczych. Niektóre odcinki autostrady wykonane zostały bowiem w niewłaściwych standardach jakościowych, nie odpowiadających normom określonym w rozporządzeniu Ministra Transportu i Gospodarki Morskiej w sprawie przepisów techniczno-budowlanych dotyczących autostrad płatnych 19. Najwyższa Izba Kontroli ocenia jako nierzetelną działalność Niezależnego Inżyniera 20 omawianego projektu A2. Tolerował on bowiem niewłaściwe wykonywanie robót. Między innymi dopuścił w grudniu 2002 r. do wymiany warstwy bitumicznej nawierzchni przy kilkunastostopniowym mrozie (robót tych nie można wykonywać, gdy temperatura otoczenia spada poniżej +10 C) - str Generalny Dyrektor DKiA nie dokonał podziału zadań pomiędzy jednostkami organizacyjnymi GDDKiA w zakresie niezbędnym do wykonywania kontroli koncesyjnych przedsięwzięć autostradowych, po przyjęciu całokształtu zadań w zakresie przygotowania i budowy autostrad. W wyniku tej sytuacji praktycznie ustały, wykonywane poprzednio przez ABiEA, kontrole terenowych 18 Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. 19 Dz. U. z 2001r. Nr 50, poz Firma W. S. Atkins International Ltd. 18

19 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI jednostek administracji drogowej w zakresie realizacji koncesyjnych przedsięwzięć autostradowych. Wykonywanie takich kontroli należy do obowiązków Generalnego Dyrektora DKiA stosownie do przepisu art. 18 ust. 1 pkt. 7 lit. g ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych 21. (str ) Mimo upływu 6 lat od daty złożenia wniosku o uzyskanie wskazań lokalizacyjnych niezbędnych do podjęcia przygotowań do budowy autostrady A2 na odcinku od Strykowa k/łodzi do Warszawy, nie uzgodniono z władzami samorządowymi Warszawy powiązania układu komunikacyjnego miasta z siecią dróg krajowych. Dopiero w czasie niniejszej kontroli (dnia 18 marca 2003 r.) Generalny Dyrektor DKiA wystąpił do Prezydenta Warszawy oraz Marszałka i Wojewody Mazowieckiego z wnioskiem o akceptację docelowego układu dróg ekspresowych i autostrady w rejonie Warszawy. (str ) Przy udzielaniu części zamówień o usługi doradcze nie przestrzegano postanowień ustawy z dnia 10 czerwca 1994 r. o zamówieniach publicznych 22. Umowy zawierane z firmami doradczymi przez Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad, a następnie Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad nie zabezpieczały w sposób dostateczny interesów ekonomicznych i prawnych zamawiającego. Umowy te ustalały ramowy zakres zadań, jakie miały być wykonane oraz godzinowe stawki wynagrodzenia poszczególnych doradców, niezależnie od rezultatów ich pracy. Spośród zawartych w skontrolowanym okresie 10 umów (o łącznej wartości 56,1 mln zł) tylko jedna została zawarta po przeprowadzeniu przetargu nieograniczonego. Pozostali kontrahenci wybrani zostali w trybie zamówienia z wolnej ręki. Zamawiający, aczkolwiek przed podpisaniem umów uzyskiwali zatwierdzenie Prezesa Urzędu Zamówień Publicznych powyższego trybu udzielania zamówienia, to faktycznie nie spełniali wymogów do zastosowania tego trybu. Nie występowały bowiem powoływane przez zamawiających we wnioskach do UZP okoliczności (np. możliwość uzyskania usługi tylko od jednego wykonawcy, czy też potrzeba natychmiastowego wykonania zamówienia z powodu okoliczności, których zamawiający nie mógł przewidzieć). Zasygnalizowane postępowanie uniemożliwiało uzyskanie celu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, tj. wybór najkorzystniejszej oferty. Udzielanie zamówień w sposób wykluczający możliwość konkurencji spowodowało, że dwie zagraniczne firmy, tj. HDR International, Inc. (HDR) oraz PricewaterhouseCoopers Ltd (PWC), uzyskały dominującą pozycję w zakresie świadczenia usług doradczych związanych z budową autostrad w Polsce. W celu ominięcia procedury związanej z wyborem z wolnej ręki wykonawców zamówień przekraczających kwotę 20 tys. EUR, Agencja Budowy i Eksploatacji autostrad naruszając przepisy ustawy o zamówieniach publicznych dzieliła zamówienia na mniejsze części (str. 67). Stwierdzono, że niektóre umowy mimo że powinny mieć formę pisemną - wykonywane były na podstawie listów i ustnych zamówień złożonych doradcom 21 Dz. U. z 2000r. Nr 71, poz. 838 ze zm. 22 J.t. Dz.U. z 2002r. Nr 72 poz. 664 ze zm. 19

20 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI przez podsekretarza stanu w Ministerstwie Infrastruktury i zastępcę Generalnego Dyrektora DKiA. Wydane w tym trybie nieformalne zlecenia nie określały wartości prac. Wykonując udzielone w ten sposób zamówienia doradcy przepracowali 1149 godzin i odbyli 12 podróży lotniczych, za łączną kwotę 1,3 mln zł (str.73). Zasygnalizowany system rozliczeń z firmami doradczymi stwarzał warunki do działań nierzetelnych i niegospodarnych. W zawieranych kontraktach występowały znaczne dysproporcje pomiędzy uprawnieniami doradców a zamawiającego, przy czym uprawnienia doradców w szeregu przypadków były nieuzasadnione. Powodowało to brak ekwiwalentności pomiędzy świadczoną pracą a kosztami ponoszonymi przez ABiEA a następnie GDDKiA. Pomimo określenia wynagrodzenia doradców (w formie zapłaty za czas ich pracy), umowy nie określały limitu godzin na realizację poszczególnych zadań. Zwraca uwagę fakt, że wynagrodzenie personelu firm doradczych przekraczało kilkaset złotych za godzinę. Weryfikacja czasu pracy przez zamawiających opierała się głównie na składanych przez doradców oświadczeniach. W rezultacie dochodziło do takich m.in. sytuacji, że Raport Przygotowawczy do negocjacji z wykonawcą autostrady A1, przekazany został zamawiającemu w dniu podpisania umowy (wartość kontraktu wyniosła 62,8 tys. EUR). Z kolei na wykonanie jednego z fundamentalnych opracowań dot. finansowania budowy autostrad (Raport w sprawie potencjalnych struktur odpłatności za korzystanie z dróg), firma doradcza potrzebowała 11 dni, za co pobrała wynagrodzenie w kwocie 130,8 tys. EUR. Postanowienia szeregu umów wyłączały odpowiedzialność firm doradczych za jakość usług świadczonych przez podwykonawców. Ponieważ podwykonawcy nie byli stronami umów (nie podpisywali ich), nie istniały podstawy do dochodzenia roszczeń w przypadku niewłaściwej jakości świadczonych usług (str ) Wybór wykonawców ratowniczych badań archeologicznych w pasach drogowych planowanych autostrad dokonywano w trybie zamówienia z wolnej ręki, co uzasadniano naukowym charakterem badań. Praktyka ta była zgodna z obowiązującym w tej sprawie porozumieniem pomiędzy Prezesem Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad a Dyrektorem Ośrodka Ratowniczych Badań Archeologicznych (ORBA przekształconym w 2002 r. na Ośrodek Ochrony Dziedzictwa Archeologicznego), w sprawie organizacji i finansowania programu tych badań, oraz z ustawą dnia 10 czerwca 1994r. o zamówieniach publicznych 23. Wskazać należy, że akceptacja takiego trybu zamówień przez finansującą te badania Agencję Budowy i Eksploatacji Autostrad dla jednorodnych prac archeologicznych (w szczególności ratowniczych) i godzenie się na uznaniowy wybór wykonawców, nie sprzyjały możliwości ustalania cen zamówień w warunkach konkurencji pomiędzy realizującymi takie prace jednostkami badawczymi. (str ) Z naruszeniem przepisów prawa (głównie ustawy o zamówieniach publicznych) skontrolowane jednostki wydatkowały środki finansowe w wysokości 1.494,2 tys. zł. Uchybienia miały miejsce przede wszystkim w realizacji zamówień na usługi doradcze. Stwierdzono ponadto uszczuplenia w dochodach 23 J.t. Dz.U. z 2002 r. Nr 72, poz. 664 ze zm. 20

21 PODSUMOWANIE WYNIKÓW KONTROLI skontrolowanych jednostek na kwotę 304,9 tys. zł oraz inne nieprawidłowości finansowe na kwotę 198,2 tys. zł. W trakcie kontroli, a także w wskutek realizacji jej wyników, Najwyższa Izba Kontroli podjęła działania mające na celu odzyskania środków finansowych w łącznej wysokości 503,1 tys. zł Uwagi końcowe i wnioski Wyniki kontroli dają podstawę do sformułowania następujących wniosków pokontrolnych: 1/ Minister Infrastruktury w zakresie podlegającym jego kompetencji powinien podjąć działania dla: - włączenia w proces przygotowania programu budowy autostrad, krajowych jednostek naukowo - badawczych specjalizujących się w problematyce drogownictwa i transportu drogowego, - zapewnienia odpowiedniego poziomu wydatków na przygotowanie inwestycji stanowiących priorytety w budowie autostrad, - usprawnienia i przyśpieszenia procesów decyzyjnych odnoszących się do rozpoczętych w poprzednich latach, lecz dotychczas niezakończonych, przedsięwzięć autostradowych planowanych do realizacji na podstawie ustawy o autostradach płatnych. 2/ Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad w zakresie podlegającym je go kompetencji powinien podjąć działania dla : - stworzenia warunków do sprawnego realizowania zamówień na roboty drogowe z udziałem środków zagranicznych, - zapewnienia wykonywania przez podległe jednostki organizacyjne kontroli realizacji koncesyjnych przedsięwzięć autostradowych zgodnie z warunkami umów koncesyjnych, - zagwarantowania ochrony interesu prawnego i ekonomicznego zamawiającego w zawieranych umowach o usługi doradcze, m.in. poprzez ścisłe przestrzeganie obowiązujących w tym zakresie przepisów ustawy o zamówieniach publicznych, - dokonywania wyboru wykonawców badań archeologicznych w sposób zapewniający konkurencyjność składanych ofert. 21

22 3. WAŻNIEJSZE WYNIKI KONTROLI 3.1. Przygotowanie programu budowy autostrad pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju Wyniki kontroli wskazują, że w zbadanym okresie obejmującym lata (I kwartał) nie nastąpił postęp w budownictwie autostrad w Polsce. W skontrolowanym okresie nie była wykonywana ustawa z dnia 27 października 1994 r. o autostradach płatnych 24 w części dot. finansowania budowy autostrad. Ustanowiony na podstawie znowelizowanych przepisów wspomnianej ustawy, wprowadzonych z dniem 17 listopada 2000 r Krajowy Fundusz Autostradowy mający stworzyć dodatkowe możliwości finansowania budowy i eksploatowania autostrad w ramach tzw. systemu prywatno-publicznego partnerstwa (PPP), obok dotychczas istniejącego tzw. systemu BOT, nie podjął działalności. Nie zostały bowiem wydane przepisy wykonawcze do ustawy niezbędne do funkcjonowania Funduszu, w tym Rozporządzenie Rady Ministrów w sprawie zasilania przychodów Funduszu środkami z tytułu podatku akcyzowego od samochodów. Od czasu wejścia w życie przepisów znowelizowanej ustawy kolejni ministrowie właściwi do spraw transportu oraz prezesi Agencji Budowy i Eksploatacji Autostrad nie wykonali ustawowych obowiązków w zakresie przygotowania planu finansowego Funduszu, niezbędnego dla jego uruchomienia. W konsekwencji nie był wykorzystywany istotny instrument finansowy wspomagający rozwój budownictwa autostradowego. W podstawowej części nie została również zrealizowana podjęta w 2002 r. inicjatywa radykalnego zwiększenie tempa oddawania nowych odcinków autostrad do poziomu 250 km średniorocznie, zapowiadana w przyjętym przez Radę Ministrów w dniu 29 stycznia 2002 r. dokumencie pn. Infrastruktura Klucz do Rozwoju. W zbadanym okresie nie zostały podjęte decyzje umożliwiające w najbliższym czasie rozwój budownictwa autostradowego w rozmiarach określonych w tym dokumencie. Wprost przeciwnie, niepowodzenie tej inicjatywy wynikające z niezaakceptowania przez Sejm RP zmodyfikowanego programu budowy autostrad przewidującego m.in. wprowadzenie opłat winietowych (w ramach projektu ustawy o budowie i eksploatacji dróg krajowych), opóźni co najmniej o rok realizację projektów autostradowych. Wprawdzie w maju 2003r. weszła w życie ustawa o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg krajowych 26 (przepisy ustawy upraszczają - z myślą o przyśpieszeniu procesu budowy - procedury przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg, a zwłaszcza autostrad, dróg szybkiego ruchu oraz obwodnic miast), lecz wobec braku rozwiązań w zakresie finansowania budowy autostrad ograniczony będzie skutek jej działania. 24 J.t. Dz. U. z 2001 r., Nr 110, poz.1192 ze zm. 25 Ustawa z dnia 8 września 2000r. o zmianie ustawy o autostradach płatnych oraz o zmianie innych ustaw - Dz.U. Nr 86, poz Dz.U Nr 80, poz