pod redakcją Michała Gwizdy oraz Magdaleny Zawadzkiej Finansowanie zwrotne rozwoju miast ze środków UE Inicjatywa JESSICA

Transkrypt

1

2 pod redakcją Michała Gwizdy oraz Magdaleny Zawadzkiej Finansowanie zwrotne rozwoju miast ze środków UE Inicjatywa JESSICA Warszawa 2012

3 Finansowanie zwrotne rozwoju miast ze środków UE 1. wydanie Stan prawny: kwiecień 2012 r. Autorzy: Michał Gwizda rozdział II; IV; V; IX Aleksandra Kosonowska rozdział VII Łukasz Kościjańczuk rozdział II; III; IV; VIII Wojciech Kwiatkowski rozdział I; III; V; VIII; IX Przemysław Loranc rozdział II; III; VIII Paweł Toński rozdział VI Magdalena Zawadzka rozdział I; III; IV Redaktor prowadzący: Lesław Juszczyszyn i Mirosław Typek Projekt graficzny okładki: Wojciech Augustynowicz Korekta: Bożena Hałuszczyńska Wydawnictwo C.H. Beck 2012 Wszelkie prawa zastrzeżone. Opinie zawarte w niniejszej publikacji wyrażają osobisty punkt widzenia Autorów. Wydawnictwo C.H. Beck oraz firma Accreo Taxand sp. z o.o. nie ponoszą odpowiedzialności za zawarte w niej informacje. Wydawnictwo C.H. Beck Sp. z o.o. ul. Bonifraterska 17, Warszawa tel.: faks: Skład i łamanie: PanDawer Druk: Elpil, Siedlce ISBN ISBN e-book

4 Spis treści Noty biograficzne... Opis firmy... Recenzja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego... Wstęp... V X XI XIII 1. Fundusze UE system dotacyjny vs. zwrotne instrumenty finansowe System dystrybucji funduszy unijnych w perspektywie finansowej Dotacje Instrumenty zwrotne Inicjatywa JESSICA jako zapowiedź zmian w systemie dystrybucji środków unijnych Uregulowania prawne i dokumenty programowe dotyczące Inicjatywy JESSICA Inicjatywa JESSICA na szczeblu UE Regulacje ogólnowspólnotowe dotyczące funduszy strukturalnych Regulacje ogólnowspólnotowe dotyczące pomocy publicznej Inicjatywa JESSICA na szczeblu krajowym Regulacje krajowe dotyczące funduszy strukturalnych Regulacje krajowe dotyczące pomocy publicznej Inne regulacje przykłady Inicjatywa JESSICA na szczeblu regionalnym i lokalnym Wdrażanie Inicjatywy JESSICA System oraz stan wdrażania Inicjatywy JESSICA w UE i Polsce Schemat wdrażania Inicjatywy JESSICA w UE Etapy implementacji Inicjatywy JESSICA Studia ewaluacyjne a wdrażanie Inicjatywy JESSICA Ogólnowspólnotowe wytyczne Fundusze rozwoju obszarów miejskich: procedury wyboru, rola, zadania Rola FROM Obszary miejskie potencjał regionów Polski do wdrażania Inicjatywy JESSICA Rewitalizacja obszarów miejskich Stan wdrażania Inicjatywy JESSICA w Polsce Stan przygotowania poszczególnych regionów w Polsce Wpływ inicjatywy JESSICA na rozwój polskich miast Szerszy dostęp do instrumentów finansowych Rodzaje wspieranych projektów Swobodny dobór projektów Charakter zwrotny Inicjatywy JESSICA Rodzaje beneficjentów III

5 Spis treści 4.3. Partnerstwo publiczno-prywatne w Inicjatywie JESSICA Wydatki kwalifikowane Fundusze rozwoju obszarów miejskich wybrane w Polsce: oferta, warunki finansowe, ogłoszone konkursy Wysokość pomocy publicznej Korzyści dla miast Wdrożenie Inicjatywy JESSICA daje przewagę Procedura ubiegania się o pożyczkę i wybrane aspekty realizacji projektu Nabory wniosków Dokumentacja aplikacyjna Etapy składania wniosku Procedura oceny wniosków Wypłata pożyczki i rozliczenie projektu Uruchomienie pożyczki Elementy umowy inwestycyjnej Wykluczenie z ubiegania się o środki publiczne Aspekty finansowo-podatkowe z perspektywy inwestora Utrzymanie projektu w regionie Zabezpieczenia Waluta Rozpoczęcie inwestycji Prawne zabezpieczenia spłaty pożyczki udzielanej w ramach Inicjatywy JESSICA Uwagi ogólne Hipoteka Zasady ustanawiania hipoteki Koszty ustanowienia hipoteki Zasady oraz koszty wykreślenia hipoteki Zastaw Przeniesienie (cesja) wierzytelności Kaucja (przeniesienie środków pieniężnych na zabezpieczenie wierzytelności FROM) Gwarancja bankowa Poręczenie Weksel in blanco Przykładowe projekty Rewitalizacja obszarów poprzemysłowych w centrum Leszna poprzez budowę Galerii Goplana (woj. wielkopolskie) Inkubator przedsiębiorczości w Poznaniu utworzenie instytucji wspierającej otoczenie biznesu Budowa centrum biurowego Podwale w Poznaniu rewitalizacja obszaru zdegradowanego Budowa Galerii w Międzyzdrojach budynek usługowy z punktem ratownictwa i punktem doradczo-szkoleniowym Stworzenie centrum kulturalnego poprzez rekonstrukcję i rozbudowę starego poprzemysłowego budynku biurowo-warsztatowego Rewitalizacja historycznego budynku (obecnie liceum) Inicjatywa JESSICA kierunki zmian IV

6 Noty biograficzne Michał Gwizda Partner Accreo Taxand, szef Działu Doradztwa Europejskiego Michał ma szerokie doświadczenie w zakresie negocjacji pakietów pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz zagadnień związanych z ubieganiem się o środki finansowe na realizację nowych inwestycji, badań i rozwoju, inwestycji związanych z ochroną środowiska. Pracował dla największych bezpośrednich inwestycji zagranicznych w Polsce. Był zaangażowany w pierwszy w Europie projekt, który uzyskał pożyczkę w ramach Inicjatywy JESSICA. Michał zajmuje się doradztwem związanym z pomocą publiczną od 2002 r. Zdobywał doświadczenie praktyczne w Ministerstwie Finansów oraz w Ernst & Young. Obecnie pełni funkcję Partnera odpowiedzialnego za Dział Doradztwa Europejskiego Accreo Taxand. Zespół przez niego prowadzony został dwukrotnie (w latach 2009 i 2010) uznany za najskuteczniejszy w Polsce w pozyskiwaniu dotacji unijnych przez miesięcznik Forbes i pozyskał dla przedsiębiorców ponad 2 mld złotych dotacji ze środków europejskich. Jest absolwentem Szkoły Głównej Handlowej na kierunku Finanse i Bankowość oraz ukończył kierunek Międzynarodowych Stosunków Gospodarczych i Politycznych, stypendysta Uniwersytetu Johana Gutenberga w Moguncji. Michał brał udział w tworzeniu raportów, analiz i publikacji z zakresu pomocy publicznej i funduszy europejskich, m.in. dla The Economist, Harvard Business Review, Rzeczpospolitej, Gazety Wyborczej, Nowego Przemysłu. Jest współautorem dwóch książek o pozyskiwaniu pomocy publicznej wydanych przez wydawnictwo C.H. Beck. Zasiada w radzie Fundacji Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego oraz jest wiceprezydentem Polsko-Rumuńskiej Izby Gospodarczej. V

7 Noty biograficzne Paweł Toński Partner Accreo Taxand, szef Działu Real Estate, doradca podatkowy (nr 10091) Paweł zajmuje się doradztwem podatkowym od 1999 r. i zdobywał doświadczenie w takich firmach, jak Arthur Andersen i Ernst & Young. Jest absolwentem Szkoły Głównej Handlowej, w której specjalizował się w metodach ilościowych i demografii, m.in. prowadząc przez kilka lat zajęcia ze statystyki dla studentów. Od 2011 r. jest też współautorem i współwykładowcą programu dla studentów studiów magisterskich SGH: Zarządzenie podatkami jako narzędzie budowania wartości firmy. Doświadczenie Pawła obejmuje opracowywanie międzynarodowych oraz krajowych struktur inwestycji w nieruchomości oraz struktur własnościowych, w tym planowanie przepływów środków pieniężnych generowanych przez te inwestycje, ze szczególnym uwzględnieniem zwrotu zysków do ostatecznego inwestora. Paweł aktywnie uczestniczył w kilkudziesięciu transakcjach dotyczących kupna-sprzedaży największych obiektów komercyjnych w Polsce, w tym kilku z listy 10 najbardziej wartościowych transakcji 2011 r. Paweł jest autorem założeń modelu oraz koordynatorem corocznych badań opracowanych w ramach sieci Taxand określających obciążenia podatkowe nakładane na deweloperów i inwestorów w ponad 20 krajach świata. Magdalena Zawadzka Menedżer w Dziale Doradztwa Europejskiego Accreo Taxand Magdalena jest absolwentką Szkoły Głównej Handlowej na kierunku Finanse i bankowość oraz studiów podyplomowych Przygotowanie i zarządzanie projektami PPP. W Accreo Taxand pracuje od 2008 r. Zajmuje się zagadnieniami związanymi z pozyskiwaniem pomocy publicznej zarówno w formie grantów, zwolnienia z podatku CIT, jak i preferencyjnych pożyczek dla przedsiębiorstw, głównie na projekty inwestycyjne w sektorze produkcyjnym, centrów usług wspólnych oraz w sektorze nieruchomości. Doradzała Galerii Goplana pierwszemu w Europie projektowi, który otrzymał preferencyjną pożyczkę z Inicjatywy JESSICA (2010). VI

8 Noty biograficzne Wcześniejsze doświadczenie zawodowe w sferze funduszy unijnych zdobywała w administracji państwowej ( ). Posiada także doświadczenie w zakresie finansów i rachunkowości. Jest autorką publikacji na temat funduszy strukturalnych m.in. dla Gazety Prawnej oraz magazynu Fundusze Europejskie. Współautorka publikacji Fundusze unijne szansą rozwoju PPP w Polsce wydanej w 2010 r. przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego oraz Centrum Partnerstwa Publiczno-Prywatnego w Polsce. Aleksandra Kosonowska Radca prawny (nr wpisu WA-7317), Accreo Legal J. Affre, R. Czarnecki sp. k. Aleksandra jest absolwentką Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego, który ukończyła z wyróżnieniem, oraz Centrum Prawa Angielskiego i Unijnego prowadzonego przez University of Cambridge. Odbyła aplikację radcowską przy Okręgowej Izbie Radców Prawnych w Warszawie. Pierwsze doświadczenie zawodowe zdobywała w kancelarii Sołtysiński Kawecki i Szlęzak oraz w MDDP Michalik Dłuska Dziedzic i Partnerzy. Od 2006 r. związana jest z Accreo Taxand, a od 2011 r. z Accreo Legal J. Affre, R. Czarnecki sp. k. Specjalizuje się w sprawach z zakresu prawa gospodarczego oraz handlowego związanych z obsługą przedsiębiorstw. Przygotowywała i opiniowała wiele rodzajów umów zawieranych w toku działalności gospodarczej, w tym umów związanych z pozyskaniem finansowania bankowego. Posiada również doświadczenie w procesach restrukturyzacji spółek (połączeniach, przekształceniach oraz likwidacji spółek). Jest autorką licznych artykułów prasowych. Występowała również jako prelegentka na szkoleniach i konferencjach dotyczących zagadnień prawnych związanych z połączeniami i przekształceniami spółek. VII

9 Noty biograficzne Łukasz Kościjańczuk Starszy konsultant w Dziale Doradztwa Europejskiego Accreo Taxand Łukasz w Accreo Taxand pracuje od marca 2009 r. Specjalizuje się w pozyskiwaniu pomocy publicznej w Polsce na realizację dużych projektów inwestycyjnych w sektorze produkcyjnym, projektów badawczo-rozwojowych, projektów szkoleniowych, a także projektów z zakresu energetyki odnawialnej. Członek zespołu projektowego, który doradzał przy pozyskaniu finansowania z Inicjatywy JESSICA oraz podpisaniu umowy inwestycyjnej na realizację pierwszego w skali Europy projektu miejskiego. Posiada szerokie doświadczenie w rozliczaniu projektów inwestycyjnych współfinansowanych ze środków publicznych (POIG, POIiŚ, POKL). Absolwent Szkoły Głównej Handlowej na kierunku Finanse i rachunkowość (specjalność Finanse publiczne). Jest autorem artykułów o tematyce związanej z procesem pozyskiwania i rozliczania wsparcia finansowego ze środków pomocy publicznej (w tym z zakresu instrumentów inżynierii finansowej) publikowanych na łamach Pulsu Biznesu oraz magazynu Fundusze Europejskie. Wojciech Kwiatkowski Starszy konsultant w Dziale Doradztwa Europejskiego Accreo Taxand Wojciech w Accreo Taxand pracuje od lutego 2009 r. Specjalizuje się w pozyskiwaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorstw na realizację dużych projektów inwestycyjnych, projektów badawczo-rozwojowych, projektów typu BPO oraz projektów związanych z branżą energetyczną, w tym odnawialnymi źródłami energii. Członek zespołu projektowego, który doradzał przy pozyskaniu finansowania z Inicjatywy JESSICA oraz podpisaniu umowy inwestycyjnej na realizację pierwszego w skali Europy projektu miejskiego. Ponadto ma duże doświadczenie w rozliczaniu projektów inwestycyjnych współfinansowanych ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. VIII

10 Noty biograficzne Jest absolwentem Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie na kierunku Zarządzanie i marketing (specjalność Zarządzanie strategiczne). W czasie studiów zdobywał doświadczenie zawodowe, pracując w Dziale Audytu w jednej z firm należących do tzw. Wielkiej Czwórki. Autor publikacji związanych z tematyką funduszy strukturalnych, m.in. dla magazynu Fundusze Europejskie. Przemysław Loranc Konsultant w Dziale Doradztwa Europejskiego Accreo Taxand Przemysław w Accreo Taxand pracuje od października 2009 r. Specjalizuje się w pozyskiwaniu pomocy publicznej dla inwestycji z sektora energetycznego i produkcyjnego, projektów typu BPO oraz B+R, a także dla przedsięwzięć związanych z gospodarką odpadami. Posiada również znaczące doświadczenie w rozliczaniu projektów współfinansowanych ze środków publicznych w ramach Programu Operacyjnego Innowacyjna Gospodarka oraz Programu Operacyjnego Infrastruktura i Środowisko. Absolwent Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie na kierunku Finanse i rachunkowość. Autor publikacji z zakresu rozliczania otrzymanej pomocy publicznej dla dziennika Rzeczpospolita. Współautor raportu branżowego Rynek B+R w Polsce wsparcie działalności badawczo-rozwojowej przedsiębiorstw. IX

11 Opis firmy Accreo Taxand jest firmą konsultingową oferującą usługi m.in. z zakresu doradztwa europejskiego, pomocy publicznej, doradztwa podatkowego i prawnego oraz business consulting ( Accreo Taxand jest pierwszą na polskim rynku firmą doradczą niezależną od podmiotów audytorskich, która ma globalny zasięg działania dzięki udziałowi w sieci Taxand, obejmującej 50 krajów świata. W Polsce firma działa od 2005 r. i ma mocną pozycję rynkową, co potwierdzają liczne nagrody i wyróżnienia. W latach 2009 i 2010 umiejętności i osiągnięcia doradców europejskich znalazły uznanie w raporcie Rynek usług doradczych" w zakresie pozyskiwania dotacji unijnych, przygotowywanym przez miesięcznik Forbes. Accreo Taxand zajęło pierwsze miejsce w klasyfikacji generalnej rankingu, a także w kategorii Dotacje dla dużych firm" oraz Dotacje na inwestycje". W latach 2010 i 2011 Zespół Doradztwa Podatkowego Accreo Taxand otrzymał prestiżowy tytuł Transfer Pricing Firm of the Year przyznawany przez międzynarodowe wydawnictwo International Tax Review. W trakcie 6-letniej działalności na rynku doradczym Accreo Taxand pozyskało dla swoich klientów pomoc publiczną w wysokości ponad 2,2 mld złotych. W 2010 r. Accreo Taxand wszedł na rynek rumuński, gdzie świadczy usługi w zakresie doradztwa europejskiego, pomocy publicznej oraz business consulting. X

12 Recenzja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Sukces interwencji Polityki Spójności w Polsce w latach będzie widoczny jeszcze długo po zakończeniu tego okresu. Z całą pewnością przyczynią się do tego projekty, których zadaniem jest zapewnienie stałego dostępu do kapitału zwrotnego. Duża świadomość roli instrumentów finansowych w polskiej gospodarce wśród uczestników systemu wdrażania funduszy strukturalnych spowodowała, że w ramach Programów Operacyjnych Innowacyjna Gospodarka, Rozwój Polski Wschodniej, Kapitał Ludzki i 16 regionalnych programów operacyjnych, poza klasycznym dotacyjnym, oferowane jest wsparcie w postaci pożyczek, także na rzecz rozwoju obszarów miejskich, gwarancji oraz wkładów kapitałowych. Instrumenty finansowe zyskały uznanie zarówno wśród beneficjentów, jak i ostatecznych odbiorców i od początku uruchomienia konkursów cieszą się niesłabnącym zainteresowaniem. Nie oznacza to jednak, że zupełnie nowy instrument wsparcia, jakim są instrumenty finansowe, nie spotyka barier w procesie realizacji poszczególnych programów. Trudność stanowi nie tylko nowatorski zwrotny charakter wsparcia, ale przede wszystkim duże zróżnicowanie w samej formule funkcjonowania instrumentów inżynierii finansowej. Obecnie możemy wyróżnić 3 mechanizmy wsparcia zwrotnego: 1. z wykorzystaniem zasad Inicjatywy JESSICA, 2. z wykorzystaniem zasad Inicjatywy JEREMIE (w obu wspomnianych przypadkach implementacja inżynierii finansowej odbywa się z udziałem Holding Fund), 3. poprzez wybór pośredników finansowych, bezpośrednio przez instytucję zarządzającą lub pośredniczącą, bez udziału Holding Fund. Skomplikowany charakter instrumentu potwierdza fakt, że wybór Holding Fund może nastąpić w różnych trybach, wskazanych w art. 44 Rozporządzenia Ogólnego. Uwzględnienie różnorodnych podejść w procesie budowy docelowo podobnej oferty produktowej w postaci pożyczek i gwarancji czy wejść kapitałowych, w konkretnym systemie wdrażania programu operacyjnego, osadzonym w warunkach polskiego prawa to zadanie trudne. Mimo wszystko, dostrzegając ryzyko stosowania nowych instrumentów, ale przede wszystkim licząc na zwielokrotnione efekty ich działalności w obec- XI

13 Recenzja Ministerstwa Rozwoju Regionalnego nej perspektywie finansowej, przeznaczona została alokacja ponad 1 mld euro w ramach programów krajowych i regionalnych. Ma ona postać pożyczek, gwarancji i wejść kapitałowych, z wykorzystaniem Inicjatyw JESSICA, JEREMIE i poprzez pośredników finansowych wybranych bezpośrednio przez instytucje zarządzające lub pośredniczące. Biorąc pod uwagę docierające coraz częściej głosy różnych gremiów, debatujących nad kształtem Polityki Spójności po 2013 r., zarówno w KE w Brukseli, jak i w kraju, wydaje się, że instrumenty inżynierii finansowej, oferujące wsparcie o charakterze zwrotnym, będą odgrywały istotną rolę. Dlatego chyba nie jest najważniejsza formuła, na której opiera się system wsparcia, ale efekt końcowy zwiększona efektywność środków przeznaczonych na sektor MSP. Publikacja Finansowanie rozwoju miast ze środków UE Inicjatywa JESSICA przybliża jeden z wymienionych tu, obecnie dostępnych produktów finansowania zwrotnego, adresowany do projektów realizujących politykę miejską. W publikacji zostały zawarte praktyczne informacje, które z całą pewnością zachęcą potencjalnych zainteresowanych do sięgnięcia po ten nowatorski produkt. Jestem przekonany, że dzięki coraz liczniejszym efektom wykorzystania formuły finansowania zwrotnego niniejsza publikacja, jedna z pierwszych, doczeka się kontynuacji pisanych piórem tych samych i innych autorów. Zachęcam Państwa do zapoznania się z tą książką i efektywnego wykorzystania instrumentów zwrotnych do finansowania swoich projektów. Paweł Orłowski, Podsekretarz Stanu w Ministerstwie Rozwoju Regionalnego XII

14 Wstęp Nowe pozadotacyjne formy wspierania projektów z wykorzystaniem funduszy europejskich budzą wiele wątpliwości i zastrzeżeń co do ich użyteczności i możliwości praktycznego zastosowania na szerszą skalę. Jednakże przykład Inicjatywy JESSICA pokazuje, że tego typu mechanizmy wsparcia mogą mieć bardzo szerokie zastosowanie i być równie atrakcyjne jak dotacje. Ważne jest, że ten nowy w Unii Europejskiej instrument wsparcia inwestycji został jako pierwszy uruchomiony w Polsce oraz że w Polsce została podpisana pierwsza umowa na preferencyjną pożyczkę w ramach Inicjatywy JESSICA dla miejskiego projektu rewitalizacyjnego. Tym projektem była rewitalizacja części poprzemysłowej Leszna w Wielkopolsce i plan budowy na jej terenie galerii handlowej, oraz zagospodarowania przestrzeni wspólnych na plac miejski. Tego typu projekty współfinansowane przez Inicjatywę JESSICA nie mogły dotychczas liczyć na efektywne wsparcie z innych instrumentów dotacyjnych. Problemem był fakt, iż były głównie realizowane przez podmioty prywatne, a co ważniejsze były nastawione na zysk, co stanowiło barierę w pozyskaniu dotacji ze środków unijnych. Praktyczne poznanie mechanizmów Inicjatywy JESSICA umożliwia zrozumienie, dlaczego warto znaczącą część funduszy europejskich przekazywać nie w formie dotacji, ale niskooprocentowanych pożyczek. Jest wiele atutów takiego postępowania. Podstawowy to ten, że pożyczek można znacząco więcej udzielić niż dotacji, a po ich spłacie fundusze ponownie wrócą do regionów i będą mogły zostać wykorzystane na kolejne inwestycje miejskie. Kolejną cechą tego mechanizmu jest nastawienie na projekty przynoszące dochód, co znacząco uzdrawia zasady przyznawania pomocy, w tym zwłaszcza na projekty samorządowe. Poniosą tu porażkę przede wszystkim te inwestycje, do których trzeba będzie w przyszłości dopłacać z budżetu miasta. Tego typu podejście promuje przede wszystkim dobry biznesplan oraz rzetelnie uzasadnione założenia finansowe przedsięwzięcia. Nie będą tu miały szans projekty bez zabezpieczenia finansowego oraz doprecyzowanych źródeł dochodu. Takie podejście w przypadku dotacji wielokrotnie umożliwiłoby weryfikację tzw. projektów abstrakcyjnych (oderwanych od rzeczywistości gospodarczej) od tych, które mają solidne fundamenty i zostaną zrealizowane, co jest jednym z najważniejszych celów pomocy publicznej. Jednocześnie katalog potencjalnych beneficjentów, którzy mogą ubiegać się o dofinansowanie, jest praktycznie nieograniczony, co umożliwi rozwój miast niekoniecznie przy angażowaniu krajowych środków publicznych czy zadłużaniu się sektora publicznego. XIII

15 Wstęp Inicjatywa JESSICA uzmysławia, że istnieje wiele obszarów, wobec których tego typu wsparcie ma uzasadnienie. Kluczowe jest, aby tzw. projekty miejskie realizowane w formule JESSICA łączyły element komercyjny (zapewniający rentowność projektów, dzięki czemu generują nadwyżkę finansową na spłatę pożyczki) z elementem społecznym, istotnym z punktu widzenia społeczności (inwestycje poprawiające atrakcyjność danego obszaru, nadające nowe funkcje społeczne, także o charakterze niekomercyjnym, skutkujące podniesieniem jakości życia mieszkańców). Takim projektem może być modernizacja dworca, budowa stadionu piłkarskiego, szpitala, parkingu, biurowca czy galerii handlowej. Jednocześnie im więcej korzyści społecznych generowanych przez projekt, tym większa szansa na uzyskanie tańszego finansowania, a w praktyce pożyczki o niższym oprocentowaniu. Inicjatywa JESSICA nie wyklucza wykorzystania jej do inwestycji realizowanych w różnych formułach, w tym w formie partnerstwa publiczno-prywatnego (ppp), co może stanowić impuls do uruchamiania na szerszą skalę projektów w formule PPP z wykorzystaniem środków unijnych. Specyfiką tego instrumentu wsparcia jest to, że łączy w sobie dwie filozofie wspierania projektów, czyli świat dotacji ze światem kredytów i pożyczek. Obowiązują tu bowiem zasady stosowane zarówno dla dotacji, czyli np. niemożliwość rozpoczęcia projektu przed złożeniem wniosku o pożyczkę, konieczność zachowania trwałości projektu (aczkolwiek ten obowiązek na poziomie wspólnotowym został ostatnio zniesiony, w dalszym jednak ciągu dla projektów objętych schematem pomocy publicznej obowiązuje podobny w skutkach wymóg utrzymania inwestycji w regionie), jak i zasady związane z pozyskiwaniem finansowania komercyjnego, gdzie instytucja rozpatrująca wniosek o pożyczkę prowadzi bezpośredni dialog i negocjacje z ubiegającym się o finansowanie (w tym dotyczące zapezpieczeń). Warto zapoznać się z zasadami Inicjatywy JESSICA, gdyż w nowej perspektywie finansowej na lata jej zasięg ma objąć całą Polskę, a zakres o wiele więcej obszarów, nie ograniczając się jedynie do rewitalizacji miast. Michał Gwizda Partner Accreo Taxand XIV

16 1. Fundusze UE system dotacyjny vs. zwrotne instrumenty finansowe W. Kwiatkowski, M. Zawadzka 1.1. System dystrybucji funduszy unijnych w perspektywie finansowej W ramach obowiązującej perspektywy budżetowej Unii Europejskiej na lata Polska stała się największym beneficjentem europejskiej polityki spójności, dysponując budżetem na poziomie 67,3 mld euro. Głównym celem polityki spójności jest wsparcie działań dążących do wyrównania warunków ekonomicznych i społecznych we wszystkich regionach Unii Europejskiej, a podstawowymi instrumentami realizacji na poziomie krajowym są programy operacyjne, opisujące, kto i na jaki projekt może otrzymać wsparcie. Programy operacyjne funkcjonujące w Polsce w ramach bieżącej perspektywy to: Program Operacyjny Infrastruktura i Środowisko; Program Operacyjny Innowacyjna Gospodarka; Program Operacyjny Kapitał Ludzki; 16 Regionalnych Programów Operacyjnych; Program Operacyjny Rozwój Polski Wschodniej; Program Operacyjny Pomoc Techniczna; Program Operacyjny Europejskiej Współpracy Terytorialnej. Programy operacyjne podzielone są na tzw. osie priorytetowe, określające cele w poszczególnych zakresach, np. Inwestycje w innowacyjne przedsięwzięcia czy Infrastruktura energetyczna przyjazna środowisku i efektywność energetyczna. W skład osi priorytetowych wchodzą działania, określające szczegółowo typy projektów mogących ubiegać się o wsparcie. Treść programów operacyjnych zdefiniowana jest poprzez 1

17 1. Fundusze UE system dotacyjny vs. zwrotne instrumenty finansowe tzw. szczegółowy opis priorytetów, określający zasady i reguły realizacji danego programu operacyjnego pod kątem priorytetów i działań. Może on ulegać zmianom w trakcie realizacji programu operacyjnego z uwagi np. na zmiany kryteriów czy budżetów. Instytucją nadzorującą wdrażanie funduszy unijnych na poziomie krajowym w Polsce jest Ministerstwo Rozwoju Regionalnego (na poziomie regionów urzędy marszałkowskie), natomiast zarządzanie i nadzór nad wdrażaniem poszczególnych priorytetów i działań realizowane są przez instytucje pośredniczące i instytucje wdrażające/pośredniczące II stopnia. Wsparcie w ramach poszczególnych działań może być uzyskane przez projekty systemowe (dofinansowanie realizacji zadań publicznych), indywidualne (inwestycje o strategicznym znaczeniu dla realizacji programu operacyjnego) oraz przez projekty wyłonione w trybie konkursowym. W tym ostatnim przypadku projekty są wybierane w wyniku otwartego lub zamkniętego naboru wniosków. Nabór otwarty polega na przyjmowaniu wniosków w sposób ciągły, aż do momentu gdy łączna wartość dofinansowania, o którą ubiegają się wnioskodawcy, przekroczy pulę środków dostępną dla danego naboru lub gdy przekroczy np. 120% czy 130% puli. Z kolei nabór wniosków w trybie zamkniętym polega na ogłoszeniu daty otwarcia i zamknięcia naboru, w ramach których przyjmowane są wnioski o dofinansowanie Dotacje Przeważająca większość funduszy unijnych w ramach obecnej perspektywy finansowej Unii Europejskiej dystrybuowana jest w formie wsparcia bezzwrotnego, tj. dotacji. Beneficjent, którego projekt uzyskał pozytywną ocenę wniosku i któremu przyznane zostały środki, realizując projekt może liczyć na dofinansowanie części kosztów uznanych za kwalifikowane do danego instrumentu wsparcia. Dotacje są najczęściej stosowaną formą wsparcia ze środków unijnych, a ich wysokość jest uzależniona głównie od następujących czynników: rodzaju beneficjenta, rodzaju projektu oraz, w przypadku przedsiębiorców, wielkości podmiotu i regionu, w którym realizowany jest projekt, a także od określonego instrumentu wsparcia. W niektórych przypadkach procent dofinansowania jest ustalony na stałym poziomie dla wszystkich beneficjentów, np. w Poddziałaniu POIG Wsparcie inwestycji w sektorze produkcyjnym (Dz.U. z r. Nr 75, poz. 638), gdzie przedsiębiorcy mogą ubiegać się maksymalnie o 30% wydatków kwalifikowanych projektu (wydatki kwalifikowane to wydatki niezbędne do realizacji projektu, które podlegają refundacji ze środków unijnych). y Dotacje a pomoc publiczna Generalnie dotacje udzielane przez UE można podzielić na dwie główne grupy, tj. dotacje stanowiące pomoc publiczną i dotacje, w przypadku których nie występuje pomoc publiczna. Pomoc publiczna to wsparcie udzielane przedsiębiorcom, które daje przywi- 2

18 1.1. System dystrybucji funduszy unijnych w perspektywie finansowej leje wyselekcjonowanym podmiotom i grozi zakłóceniem konkurencji na rynku (pojęcie pomocy publicznej nie zostało precyzyjnie zdefiniowane w dokumentach UE, jej przesłanki można jednak wywnioskować z Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej). W przypadku gdy udzielenie dotacji stanowi pomoc publiczną, jej pułap nie może przekroczyć wielkości określonej dla poszczególnych rodzajów pomocy (dodatkowo ograniczenie pomocy dotyczy tzw. dużych projektów inwestycyjnych, dla których wielkość wydatków kwalifikowanych wynosi powyżej 50 mln euro): dla pomocy regionalnej, wspierającej rozwój słabiej rozwiniętych regionów UE na podstawie mapy pomocy regionalnej, która określa maksymalny pułap dopuszczalnej pomocy publicznej w poszczególnych regionach. Zgodnie z mapą pomocy regionalnej wysokość wsparcia dla regionów w Polsce waha się od 30% do 50%, w przypadku przedsiębiorców z sektora MŚP udzielana pomoc jest wyższa o 20% (dla mikro i małych przedsiębiorców) oraz 10% (dla średnich przedsiębiorców); dla pomocy horyzontalnej, kierowanej do wszystkich przedsiębiorców, niezależnie od miejsca prowadzenia działalności oraz sektora gospodarki, w celu rozwiązania określonego problemu w zależności od rodzaju pomocy (np. pomoc na działalność B+R, pomoc na rozwój MŚP, pomoc na zatrudnienie, pomoc na szkolenia itd.). Rysunek 1. System dotacyjny schemat działania Instytucja zarządzająca Instytucja pośrednicząca (opcjonalnie) Instytucja wdrażająca/instytucja pośrednicząca II stopnia Dotacja Dotacja Dotacja Beneficjent Beneficjent Beneficjent Źródło: Opracowanie własne. W przypadku dotacji, gdzie nie występuje pomoc publiczna, pułap wsparcia uzależniony jest od rodzaju projektów, tj. czy mamy do czynienia z projektem generującym dochód czy z innego rodzaju projektem. Projekty generujące dochód to projekty, których całkowity koszt przekracza 1 mln euro, obejmujące inwestycję w infrastrukturę, z której korzystanie podlega opłatom ponoszonym bezpośrednio przez korzystających, oraz projekty pociągają- 3

19 1. Fundusze UE system dotacyjny vs. zwrotne instrumenty finansowe ce za sobą sprzedaż gruntu, budynków, dzierżawę gruntu lub najem budynków bądź wszelkie inne odpłatne świadczenie usług. Intensywność wsparcia dla projektów generujących dochód wyliczana jest na podstawie metody luki finansowej, gdzie maksymalny poziom dofinansowania określony dla danego działania mnożony jest przez lukę finansową, stanowiącą zdyskontowaną część kosztu inwestycji niepokrytej dochodem netto z projektu. W pozostałych projektach, gdzie nie występuje pomoc publiczna, maksymalny pułap wsparcia ustalany jest na podstawie zapisów danego programu pomocowego, tj. aktu normatywnego określającego zasady, warunki i formy udzielania pomocy oraz określającego albo zawierającego podstawy prawne jej udzielenia. Zgodnie z założeniami perspektywy finansowej maksymalny poziom dofinansowania z funduszy UE wynosi 85%. W niektórych działaniach poziom dofinansowania wynosi jednak nawet do 100% wartości wydatków kwalifikowanych, co wynika z faktu, iż dodatkowe środki, uzupełniające dotację z UE, pochodzą z budżetów krajowych. y Zaliczki i refundacje Zazwyczaj beneficjent ma do wyboru dwie formy otrzymania środków pozyskanych na projekt z dotacji zaliczki i refundacje. W przypadku zaliczek beneficjent występuje przed zrealizowaniem zadania do instytucji udzielającej wsparcia o otrzymanie środków pieniężnych na poczet przyszłych wydatków. Odwrotna sytuacja ma miejsce w przypadku refundacji w pierwszej kolejności beneficjent finansuje poniesione wydatki ze środków własnych, a następnie ubiega się o zwrot części poniesionych kosztów Instrumenty zwrotne W ramach obecnej perspektywy zwrotna forma finansowania stanowi jedynie uzupełnienie systemu dystrybucji środków unijnych zdominowanych przez mechanizmy dotacyjne. Ich udział w całej pomocy unijnej wynosi obecnie ok. 2%. Wśród zwrotnych instrumentów finansowych można wyróżnić pożyczki, poręczenia, wkłady kapitałowe, gwarancje. Działanie instrumentów inżynierii finansowej jest zdefiniowane przez art. 44 rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z r. ustanawiające przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności i uchylające rozporządzenie(we) 1260/1999. Zgodnie z tym rozporządzeniem w ramach programów operacyjnych fundusze strukturalne mogą finansować tworzenie funduszy kapitału podwyższonego ryzyka, funduszy gwarancyjnych, funduszy pożyczkowych i funduszy na rzecz rozwoju obszarów miejskich, które zostaną szczegółowo omówione w dalszej części publikacji. Zadaniem instrumentów zwrotnych jest przede wszystkim wsparcie małych i średnich przedsiębiorstw poprzez zapewnienie dostępu do kapitału, w tym podmiotów o krótkiej historii kredytowej lub firm podwyższonego ryzyka, które mogłyby mieć trudności z po- 4

20 1.1. System dystrybucji funduszy unijnych w perspektywie finansowej zyskaniem finansowania na zasadach komercyjnych. Głównym celem instrumentów inżynierii finansowej, propagowanych przez Komisję Europejską i Europejski Bank Inwestycyjny jest upowszechnienie nowego systemu wykorzystania środków publicznych w formie mechanizmu rewolwingowego, zapewniającego znacząco wyższą efektywność wykorzystania środków finansowych. Rysunek 2. System instrumentów zwrotnych (na przykładzie pożyczek) Instytucja zarządzająca Pośrednik finansowy (beneficjent) Zwrot środków po zamknięciu programu Pożyczka Pożyczka Pożyczka Zwrot środków Pożyczkobiorca Pożyczkobiorca Pożyczkobiorca Źródło: Opracowanie własne. W odróżnieniu od systemu dotacyjnego funkcję beneficjenta pełni pośrednik finansowy, który dystrybuuje produkty finansowe (pożyczki, poręczenia, wkłady kapitałowe) do ostatecznych odbiorców. Środki, które otrzymują odbiorcy ostateczni, muszą zostać zwrócone do pośrednika finansowego. Ich zaletą w porównaniu z tymi samymi produktami finansowymi oferowanymi przez banki mają być korzystniejsze warunki (np. niższy niż rynkowy poziom oprocentowania pożyczek, brak opłat za uruchomienie pożyczki). Jednocześnie, w odróżnieniu od instrumentów bezzwrotnych, z tych samych funduszy będzie mogło skorzystać kilka podmiotów. Tym samym zakłada się, iż środki unijne przyczynią się do stworzenia efektu mnożnikowego, polegającego na wielokrotnym wykorzystaniu tych samych środków w celu wsparcia większej liczby podmiotów. Szacunki UE wskazują, że na bazie każdego 1 euro powstaną instrumenty finansowe o wartości od 2 do 10 euro. Jednocześnie po zamknięciu programów korzystających ze zwrotnych źródeł wsparcia pośrednik finansowy zwróci do instytucji zarządzającej środki, które będą mogły zostać przeznaczone na wdrożenie nowych instrumentów pomocowych, dzięki czemu ma być zagwarantowana ciągłość i stabilność całego systemu wsparcia. W tym miejscu należy podkreślić, iż powyższe argumenty przemawiające za systemem instrumentów zwrotnych nie zostały dotychczas sprawdzone w warunkach rynkowych i może się okazać, że nie wzięto pod uwagę wszystkich czynników mogących mieć wpływ na ich efektywność w kontekście poprawy systemu dystrybucji funduszy unijnych. 5