FINANSE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO. Maria Jastrzębska

Transkrypt

1 FINANSE JEDNOSTEK SAMORZĄDU TERYTORIALNEGO Maria Jastrzębska Warszawa 2012

2 Spis treści SPIS TREŚCI Wykaz skrótów... 9 Wstęp Rozdział 1 Istota jednostek samorządu terytorialnego Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego Model samorządu terytorialnego Funkcje i zadania jednostek samorządu terytorialnego Istota i zakres samodzielności jednostek samorządu terytorialnego Rozdział 2 Finanse, gospodarka finansowa, system finansowy i samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego Pojęcie i zakres finansów samorządu terytorialnego Finanse na szczeblu samorządu terytorialnego i szczeblu centralnym Pojęcie i zakres gospodarki finansowej i systemu finansowego jednostek samorządu terytorialnego Samodzielność finansowa jednostek samorządu terytorialnego Rozdział 3 Budżet i gospodarka budżetowa jednostek samorządu terytorialnego Pojęcie, cechy i funkcje budżetu jednostki samorządu terytorialnego Typy budżetu jednostki samorządu terytorialnego Pojęcie i zakres gospodarki budżetowej i systemu budżetowego jednostek samorządu terytorialnego Formy organizacyjne samorządowej gospodarki budżetowej i pozabudżetowej Rozdział 4 Procedura budżetowa w jednostkach samorządu terytorialnego Planowanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego i wieloletnia prognoza finansowa Uchwalanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego

3 Spis treści 4.3. Wykonywanie budżetu jednostki samorządu terytorialnego Kontrola wykonania budżetu jednostki samorządu terytorialnego Rozdział 5 Dochody jednostek samorządu terytorialnego Modele systemu dochodów jednostek samorządu terytorialnego Dochody własne Dochody transferowe Dochody jednostek samorządu terytorialnego w latach Rozdział 6 Wydatki jednostek samorządu terytorialnego Istota wydatków jednostek samorządu terytorialnego oraz przyczyny i skutki ich wzrostu Rodzaje wydatków jednostek samorządu terytorialnego Zasady dokonywania wydatków i racjonalizacja wydatków jednostek samorządu terytorialnego Wydatki jednostek samorządu terytorialnego w latach Rozdział 7 Bezzwrotne środki zagraniczne w dyspozycji jednostek samorządu terytorialnego Uwarunkowania zewnętrzne absorpcji bezzwrotnych środków zagranicznych przez jednostki samorządu terytorialnego Uwarunkowania wewnętrzne absorpcji bezzwrotnych środków zagranicznych przez jednostki samorządu terytorialnego Ocena absorpcji bezzwrotnych środków zagranicznych przez jednostki samorządu terytorialnego Udział bezzwrotnych środków zagranicznych w budżetach jednostek samorządu terytorialnego w latach Rozdział 8 Deficyt budżetowy i dług jednostek samorządu terytorialnego Wynik budżetu jednostki samorządu terytorialnego Metody równoważenia budżetu jednostki samorządu terytorialnego Istota, przyczyny i skutki długu jednostki samorządu terytorialnego Wynik i dług jednostek samorządu terytorialnego w latach Rozdział 9 Instrumenty zaciągania długu przez jednostki samorządu terytorialnego Kredyty i pożyczki Obligacje ogólne Obligacje przychodowe, obligacje sekurytyzacyjne, bony komunalne Alternatywne formy finansowania jednostek samorządu terytorialnego faktoring, forfaiting, leasing, partnerstwo publiczno-prywatne

4 Spis treści Rozdział 10 Zarządzanie finansami, polityka finansowa i strategia finansowa jednostek samorządu terytorialnego Istota i zakres zarządzania finansami jednostek samorządu terytorialnego Istota i zakres polityki finansowej jednostek samorządu terytorialnego Istota i zakres strategii finansowej jednostek samorządu terytorialnego Zarządzanie ryzykiem w świetle kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego w działalności jednostek samorządu terytorialnego Bibliografia Spis aktów prawnych Spis tabel

5

6 Wykaz skrótów WYKAZ SKRÓTÓW Akty prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz z późn. zm.) pr. bank. ustawa z dnia 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2002 r. Nr 72, poz. 665 z późn. zm.) p.z.p. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) u.d.j.s.t. ustawa z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 80, poz. 526 z późn. zm.) u.f.p. ustawa z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych (Dz. U. Nr 157, poz z późn. zm.) u.g.k. ustawa z dnia 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 45, poz. 236) u.o. ustawa z dnia 29 czerwca 1995 r. o obligacjach (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 120, poz z późn. zm.) u.o.n.d. ustawa z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz. U. z 2005 r. Nr 14, poz. 114 z późn. zm.) u.p.p.p. ustawa z dnia 19 grudnia 2008 r. o partnerstwie publiczno-prywatnym (Dz. U. z 2009 r. Nr 19, poz. 100 z późn. zm.) u.p.s. ustawa z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 223, poz z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa o RIO ustawa z dnia 7 października 1992 r. o regionalnych izbach obrachunkowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 55, poz. 577 z późn. zm.) 9

7 Wykaz skrótów u.s.w. u.w.a.r. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz z późn. zm.) ustawa z dnia 23 stycznia 2009 r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz. U. Nr 31, poz. 206 z późn. zm.) Czasopisma BiK EDS FE FK FP GN GSiA KP MUE PUG Sam. Teryt. SiFP ZNAEP ZNPP OiZ Bank i Kredyt Europejski Doradca Samorządowy Fundusze Europejskie Finanse Komunalne Finanse Publiczne Gospodarka Narodowa Gazeta Samorządu i Administracji Kontrola Państwowa Monitor Unii Europejskiej Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego Samorząd Terytorialny Skarbnik i Finanse Publiczne Zeszyty Naukowe Akademii Ekonomicznej w Poznaniu Zeszyty Naukowe Politechniki Poznańskiej, Organizacja i Zarządzanie Inne BGK BOŚ JST MNPP NIK OECD PKB PPP RIO Bank Gospodarstwa Krajowego Bank Ochrony Środowiska jednostki samorządu terytorialnego miasta na prawach powiatu Najwyższa Izba Kontroli Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju produkt krajowy brutto partnerstwo publiczno-prywatne regionalna izba obrachunkowa 10

8 Wstęp WSTĘP Finanse jednostek samorządu terytorialnego, tj. gmin, powiatów i województw są integralną częścią finansów publicznych i wiążą się z organizacją i strukturą podziału terytorialnego państwa, z zasadami podziału zadań publicznych pomiędzy poszczególne szczeble władzy i administracji publicznej, ze wspieraniem rozwoju lokalnego i regionalnego oraz z zakresem decentralizacji finansów publicznych. Stopień decentralizacji finansów publicznych wymaga analizy decentralizacji dochodów i wydatków publicznych. Decentralizacja dochodów publicznych wskazuje na udział samorządu terytorialnego w strukturze zgromadzonych dochodów publicznych ogółem (lub rządowych szczebla centralnego), natomiast decentralizacja wydatków publicznych wskazuje jaką część zadań publicznych realizuje samorząd terytorialny; jej miarą jest udział wydatków samorządu terytorialnego w wydatkach publicznych ogółem (lub rządowych szczebla centralnego). Gospodarowanie publicznymi zasobami pieniężnymi przez JST ze względu na stale rosnące potrzeby społeczne oraz ograniczoność posiadanych zasobów, powinno być racjonalne. Konieczna jest więc racjonalizacja działania władz samorządowych w celu pozyskania środków ze źródeł budżetowych (np. aktywna lokalna polityka podatkowa, kształtowanie konstrukcji opłat lokalnych, efektywne gospodarowanie majątkiem JST) oraz ze zwrotnych źródeł finansowania (np. przeprowadzanie analiz opłacalności zaciągnięcia kredytów bankowych lub wyemitowania obligacji komunalnych w celu pozyskania środków na realizację inwestycji samorządowych). Niezbędne są też działania w kierunku racjonalizacji wydatków JST, gdyż w ocenie gospodarowania zasobami pieniężnymi nie tylko istotne jest czy zaplanowane zadanie zostało wykonane, ale jakie poniesiono koszty na jego realizację i jakie otrzymano efekty. Celem publikacji jest przedstawienie złożonej problematyki finansów jednostek samorządu terytorialnego w ujęciu teoretycznym i empirycznym. Opracowanie zostało wzbogacone analizą danych dotyczących finansów JST w Polsce w latach na tle państw członkowskich Unii Europejskiej, a w tym ich dochodów, wydatków, wyniku budżetu i długu. Podręcznik podzielono na dziesięć rozdziałów, które dotyczą następujących aspektów problematyki finansów JST: istoty i zadań JST, gospodarki finansowej JST, gospodarki budżetowej i budżetu JST (dochodów, wydatków, wyniku budżetu) i długu JST, a także zarządzania, polityki, strategii, kontroli i audytu w sferze działalności finansowej JST. Rozdział 1 poświęcony został omówieniu istoty i cech samorządu terytorialnego oraz jego ustroju z uwzględnieniem zmian jakie zaszły w tym zakresie od 1990 r. Zwrócono również uwagę na istotę poszczególnych JST, tj. gmin, powiatów i województw 11

9 Wstęp w trójszczeblowym modelu samorządu terytorialnego z omówieniem zakresu kompetencji ich organów władzy. Ponadto poddano analizie funkcje samorządu terytorialnego w aspekcie zakresu samodzielności JST. W rozdziale 2 przedstawiono znaczenie podstawowych terminów, takich jak finanse JST, samorządowa gospodarka finansowa, system finansowy JST i samodzielność finansowa JST. Poddano analizie zakres finansów samorządu terytorialnego w krajach Unii Europejskiej oraz zbadano stopień samodzielności finansowej JST. Zwrócono także uwagę na związki finansów samorządu terytorialnego z finansami na szczeblu centralnym. Rozdział 3 poświęcono problematyce budżetu JST, określono jego pojęcie, cechy i funkcje, a także scharakteryzowano podstawowe typy budżetu samorządowego, tj. budżet tradycyjny, zadaniowy, celów i efektów. Następnie skupiono się na problematyce samorządowej gospodarki budżetowej, stanowiącej rdzeń samorządowej gospodarki finansowej, oraz na problematyce systemu budżetowego na szczeblu samorządu terytorialnego, będącego integralną częścią systemu finansów publicznych. W związku z tym omówiono zasady samorządowej gospodarki budżetowej oraz formy organizacyjno- -prawne jej prowadzenia. W rozdziale 4 scharakteryzowano poszczególne etapy procedury budżetowej (tzw. cyklu budżetowego) na szczeblu JST, tj. proces planowania, uchwalania, wykonywania i kontroli wykonania budżetu JST. Rozdziały 5 7 zostały poświęcone poszczególnym elementom struktury budżetu JST, tj. dochodom i wydatkom budżetu JST oraz bezzwrotnym środkom zagranicznym oddanym do dyspozycji JST. Następnie w rozdziale 8 omówiono problematykę wyniku budżetu JST oraz długu JST z uwzględnieniem przyczyn i skutków występowania deficytu budżetu JST i długu JST w kontekście sytuacji finansowej i samodzielności finansowej JST. Z kolei w rozdziale 9 scharakteryzowano instrumenty zaciągania długu wykorzystywane przez JST z określeniem kryteriów ich wyboru przez władze samorządowe. Rozważania w zakresie finansów jednostek samorządu terytorialnego zamyka problematyka zawarta w rozdziale 10, tj. zarządzania finansami, polityki finansowej, strategii finansowej, kontroli zarządczej i audytu wewnętrznego jako procesów służących racjonalizacji finansów JST. Książka jest kierowana do studentów i pracowników naukowo-dydaktycznych uczelni wyższych wydziałów ekonomicznych, prawa i administracji, jak i do szerokiego grona praktyków samorządowych i innych osób zainteresowanych problematyką finansów jednostek samorządu terytorialnego. 12

10 1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego Rozdział 1 Istota jednostek samorządu terytorialnego 1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego Ustrój samorządu terytorialnego zależy od uwarunkowań społecznych i gospodarczych w danym kraju. Wraz z rozbudową funkcji ekonomicznych i socjalnych państwa wzrastała rola samorządu terytorialnego w realizowaniu tych funkcji i samorząd terytorialny stał się podmiotem władzy powołanym do wykonywania funkcji państwa 1. Podział zadań państwa między władze centralne i samorządowe związany jest z procesem decentralizacji i demokratyzacji oraz z ekonomiczną koniecznością wykonywania zadań publicznych przez szczebel władzy, który robi to najefektywniej z punktu widzenia poniesionych kosztów oraz poziomu zaspokojenia potrzeb społecznych obywateli. O podziale zadań i urządzeń państwowych między różne szczeble władzy i administracji publicznej decydują: ekonomiczne granice decentralizacji (wyznaczone przez zasady gospodarki i gospodarności); możliwość ustalenia lokalnego/regionalnego rynku zbytu (zasięgu zaspokajania potrzeb społecznych); oparcie działalności na lokalnych zasobach czynników wytwórczych 2. Reaktywowanie samorządu terytorialnego w 1990 r., będące efektem procesu decentralizacji, było w Polsce jednym z niezbędnych warunków realizacji transformacji gospodarki w kierunku jej urynkowienia. Decentralizacja wiąże się z przeniesieniem części uprawnień władzy centralnej na organy niższych szczebli. Istota decentralizacji polega więc na wyposażaniu organów szczebla niższego w określoną sferę samodzielności, przy równoczesnym ograniczaniu dopuszczalności ingerowania przez organy szczebla wyższego w dziedzinę działalności uprzednio przekazanej 3. W polskich rozwiązaniach systemowych decentralizacja oznacza wykonywanie zadań publicznych przez administrację samorządową w imieniu własnym i na własną odpowiedzialność (czasem również z określonym skutkiem dla administracji rządowej, dotyczy zadań zleconych JST przez administrację rządową) 4. Decentralizacja administracji publicznej stała się więc jednym z istotnych elementów budowy mechanizmu wolnorynkowego (rozwój samorządności 1 Por. E. Denek, J. Sobiech, J. Wolniak, Finanse publiczne, Warszawa 2001, s Por. H. Sochacka-Krysiak, Równoważenie budżetów terenowych, Warszawa 1989, s Por. Z. Pirożyński, H. Sochacka-Krysiak, Budżet państwa, Warszawa 1970, s. 48, Por. A. Wągrodzka, Federalizm fiskalny, decentralizacja i mechanizm subwencjonowania, Sam. Teryt. 2011, nr 1 2, s

11 Rozdział 1. Istota jednostek samorządu terytorialnego mobilizuje aktywność społeczną na poziomie lokalnym/regionalnym oraz włącza ludzi w proces demokratyczny w sposób trwały. Można wymienić kilka sfer decentralizacji w państwie, tj. decentralizację: a) władzy publicznej (władze centralne i samorządowe), b) administracji publicznej (administracja rządowa i samorządowa), c) zadań publicznych (zadania o zasięgu ogólnokrajowym, regionalnym, lokalnym), d) podmiotów publicznych i ich kompetencji do wykonywania zadań publicznych (podmioty podsektora rządowego i podsektora samorządowego systemu finansów publicznych 5 ), e) majątku publicznego (majątek Skarbu Państwa, majątek jednostek samorządu terytorialnego mienie gminy, powiatu, województwa samorządowego), f) finansów publicznych na szczeblu centralnym i samorządu terytorialnego decentralizacja: systemu budżetowego (budżet państwa i budżety samorządowe, formy państwowej i samorządowej gospodarki budżetowej i pozabudżetowej, uprawnienia do kształtowania procesów procedury budżetowej); dochodów publicznych i władztwa dochodowego, systemu podatkowego i władztwa podatkowego; wydatków publicznych i władztwa wydatkowego; kompetencji w zakresie określania poziomu deficytu budżetowego i wyboru instrumentów zwrotnego finansowania oraz ograniczenia poziomu zaciągania długu i kosztów obsługi długu. Zdecentralizowany system administracji publicznej oferuje większy wybór w zakresie ilości i jakości dóbr publicznych (zróżnicowanie podaży zgodnie z preferencjami lokalnymi/regionalnymi). Decyzje dotyczące wydatków publicznych mogą być dokonywane bardziej racjonalnie przez władze samorządowe niż przez władze centralne. Z jednej strony zmniejszenie dystansu między władzą a wyborcami powinno prowadzić do lepszego rozpoznania przez władze samorządowe potrzeb społeczności samorządowych i szybszego reagowania na ich oczekiwania, umożliwiając jednocześnie wyborcom kontrolę i ocenę postępów władz samorządowych w realizowaniu programów wyborczych. To z kolei powinno przyczyniać się do większej odpowiedzialności władz samorządowych i wzrostu efektywności podejmowanych przez nie działań. Decentralizacja władzy stymuluje też konkurencję między poszczególnymi JST, co wpływa na podniesienie poziomu efektywności ich działania. Jednak decentralizacja może też prowadzić do trudności związanych z koordynacją realizacji poszczególnych celów strategicznych państwa oraz do rozproszenia odpowiedzialności pomiędzy różne szczeble władzy publicznej 6. Ponadto decentralizacja pozwala na opracowanie polityk lokalnych/regionalnych w zakresie np. walki z bezrobociem, oświaty, gospodarki komunalnej, kultury, sportu, turystyki oraz na racjonalne określenie funkcji administracji publicznej oraz sprzyja stabilności politycznej 7. Sedno procesu decentralizacji nie zawiera się jedynie w wyposażeniu samorządu terytorialnego w określone zasoby i atrybuty władzy, ale również w sposobie działania władzy centralnej. Władze centralne poprzez regulacje prawne oraz kształtowanie wa W art. 9 u.f.p. określone zostały podmioty sektora finansów publicznych. 6 Por. B. Karbownik, G. Kula, Efektywność sektora publicznego na poziomie samorządu lokalnego, Warszawa 2009, s Zob. H. Izdebski, Samorząd terytorialny. Podstawy ustroju i działalności, Warszawa 2001, s

12 1.1. Pozycja ustrojowa i specyfika samorządu terytorialnego runków ekonomicznych i politycznych w kraju kreują model samorządu terytorialnego, a tym samym stosunki wzajemne rząd-samorząd terytorialny w państwie prawa kształtowane są przede wszystkim przez prawo konstytucyjne i ustawy. W celu stworzenia stabilnych warunków działania samorządu terytorialnego w Konstytucji RP 8 zawarte są uregulowania dotyczące ustroju samorządu terytorialnego i podstaw prowadzenia samorządowej gospodarki finansowej. Ustawa zasadnicza zawiera określenie zasad i kryteriów rozdziału kompetencji między administrację rządową i samorządową oraz ustroju wewnętrznego samorządu terytorialnego, a także zakresu nadzoru nad samorządem terytorialnym. Konstytucja RP reguluje również zagadnienia źródeł dochodów JST, lokalnego władztwa podatkowego i gwarancji dla poziomu dochodów otrzymywanych przez JST z budżetu państwa 9. Zgodnie z zasadą pomocniczości (subsydiarności) 10 zawartą we wstępie do Konstytucji RP administracja samorządowa nie ma uprawnień władzy ustawodawczej. Uchwały podejmowane przez organy gmin, powiatów i województw samorządowych muszą być zgodne z Konstytucją RP i ustawami, a ponadto nad zgodnością prawa stanowionego przez organy samorządowe czuwają również organy nadzoru. Istotę samorządu terytorialnego określa jego podmiot i przedmiot oraz sposób wykonywania przezeń zadań publicznych. Podmiotem samorządu terytorialnego jest społeczność zamieszkała na określonym obszarze, zorganizowana w terytorialny związek samorządowy (wspólnota samorządowa) powołany przez państwo w celu realizacji jego zadań (zgodnie z zasadą decentralizacji), a przedmiotem samorządu terytorialnego jest wykonywanie zadań publicznych przez samorząd terytorialny jako zdecentralizowaną formę administracji publicznej 11. Samorząd terytorialny jest zdecentralizowanym związkiem publicznoprawnym powołanym do wykonywania określonych zadań administracji publicznej. Powyższe podejście do pojęcia samorządu terytorialnego wynika z jego istoty prawnej. Z punktu widzenia materialnego nie ma w zasadzie różnicy między administracją rządową a samorządową, gdyż są one częściami składowymi administracji funkcjonującej na terytorium całego państwa (administracji państwowej, publicznej). Różnice między administracją rządową a samorządową mają charakter formalny (organizacyjny). Funkcje i zadania samorządu terytorialnego zależą od zadań i funkcji państwa oraz ich podziału między władzę centralną a samorząd terytorialny 12. A zatem, dobra publiczne mające charakter krajowy (np. zapewnienie bezpieczeństwa wewnętrznego i zewnętrznego, wymiar sprawiedliwości, nauka) dostarczane są przez władze centralne, natomiast w dobra publiczne o charakterze lokalnym i regionalnym (korzyści z tych dóbr mają ograniczony zasięg 8 Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.). 9 Zob. E.J. Nowacka, Samorząd terytorialny w administracji publicznej, Warszawa 1997, s Zasada pomocniczości to jedna z zasad organizacji współczesnych państw, która polega na takim podziale zadań pomiędzy różne podmioty, aby państwo jako całość wykonywało tylko te zadania, które nie mogą być realizowane przez samych obywateli, ich wspólnoty czy też rozmaite organizacje. A zatem, władza powinna mieć znaczenie pomocnicze, wspierające w stosunku do działań jednostek, które ją ustanowiły tyle władzy, na ile to konieczne, tyle wolności, na ile to możliwe oraz tyle państwa, na ile to konieczne, tyle społeczeństwa, na ile to możliwe ; por. Z. Ofiarski, M. Mokrzyc, B. Rutkowski, Reforma samorządu terytorialnego, t. 1, Zagadnienia administracyjnoprawne, Szczecin Zielona Góra 1998, s Por. K. Byjoch, J. Sulimierski, J.P. Tarno, Samorząd terytorialny po reformie ustrojowej państwa, Warszawa 2000, s Por. M. Kotulski, Pojęcie i istota samorządu terytorialnego, Sam. Teryt. 2000, nr 1 2, s