opar ta na wy ni kach i jej ro la Eu ro pa 2020

Transkrypt

1 Po li ty ka Spój no ści opar ta na wy ni kach i jej ro la w re ali za cji ce lów Stra te gii Eu ro pa 2020 Warszawa 2012

2 Tytuł oryginału: Evidence-based Cohesion Policy and its role in achieving Europe 2020 objectives Mi ni ster stwo Roz wo ju Re gio nal ne go Warszawa 2011 Po li ty ka Spój no ści opar ta na wy ni kach i jej ro la w re ali za cji ce lów Stra te gii Eu ro pa 2020 Mi ni ster stwo Roz wo ju Re gio nal ne go Warszawa 2012 Przygotowanie: RadomirDyjak,drIgaMagda,drPiotrRosik,JulianZawistowski,TomaszGapski, StanisławBienias Redakcja: TomaszGapski,StanisławBienias,ElżbietaOpałka Akceptacja: DrPiotrŻuber Recenzent: DrMarekKozak,CentrumEuropejskichStudiówRegionalnychiLokalnych, UniwersytetWarszawski ISBN Wydawca: Mi ni ster stwo Roz wo ju Re gio nal ne go Ul. Wspól na 2/4, War sza wa du sze eu ro pej skie.gov.pl De par ta ment Ko or dy na cji Po li ty ki Struk tu ral nej Tel. (+48 22) Fax (+48 22) e -ma il: se kre ta riatdks@mrr.gov.pl e -ma il: ewa lu acja@mrr.gov.pl Specjalne podziękowania dla następujących osób: Veronica Gaffey, Anna Buryło, KaiStryczynski,Anna-MariaGałązka,AgnieszkaSternik,FedericaBertamino,Katerina Gregorova, Ernst Holzinger, Aija Jaunmuktane, Iruma Kravale, Lina Marcinkutė, Nikolay Naydenov, PéterSzürszabó,ThomasPeguy,MarielSacco,VilijaŠemetiené,IbaZupančič,JacekBaraniecki, Bartosz Bernacki, Michał Dulak, Przemysław Herman, Małgorzata Jabłecka, Agnieszka Kłapeć, Małgorzata Kubiszewska, Tomasz Kula, Sławomir Pęksa, Jakub Szymański, Remigiusz Wiącek, Piotr Zygadło i wszystkich współpracowników z państw członkowskich Unii Europejskiej, którzy dostarczyliwynikiprawie 200badańewaluacyjnych,stanowiącychpodstawęniniejszegoraportu. Za opiniei wnioskiprzedstawionew niniejszymraporcieodpowiedzialnisąwyłącznie ichautorzy. Egzemplarzbezpłatny

3 SPiStReści Stresz cze nie...7 Wpro wa dze nie...15 Me to do lo gia...17 Polityka Spójności i In te li gent ny roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 uwa gi i wnio ski...19 Polityka Spójności i Zrów no wa żo ny roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 uwa gi i wnio ski...57 Polityka Spójności i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 uwa gi i wnio ski Bi blio gra fia

4 WykAzSkRótóWużytychW opracowaniu: ALMP cba cf cis civitas cohms csp cute Dct DG eap ecec eea eog efrr ertms efs espon etap ue ue-12 FuA PkB GhG hgv hsr ict Aktywna polityka rynku pracy (Active Labour Market Policy) Analiza kosztów i korzyści (Cost-Benefit Analysis) Fundusz Spójności (Cohesion Fund) Wspólnotowy Program Badań Statystycznych Innowacji (Community Innovation Survey) Inicjatywa dotycząca czystszego i lepszego transportu w miastach (CIty-VITAlity-Sustainability) Państwa korzystające z Funduszu Spójności: Grecja, Portugalia, Hiszpania i UE-12 (Cohesion Member State) Skoncentrowana energia słoneczna (Concentrated Solar Power) Czysta Komunikacja Miejska dla Europy (Clean Urban Transport for Europe) Głębokowodny terminal kontenerowy (Deepwater Container Terminal) Dyrekcja Generalna Komisji Europejskiej (Directorate-General) Program Działań na rzecz Środowiska (Environmental Action Plan) Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem w Europie (Early Childhood Education and Care) Europejska Agencja Środowiska (European Environment Agency) Europejski Obszar Gospodarczy (EEA European Economic Area) Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (ERDF European Regional Development Fund) Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym (European Rail Traffic Management System) Europejski Fundusz Społeczny (ESF European Social Fund) Europejska Sieć Obserwacyjna Planowania Przestrzennego (European Spatial Planning Observation Network) Plan Działań na rzecz Technologii Środowiskowych (Environmental Technologies Action Plan) Unia Europejska (European Union) Nowe państwa członkowskie Unii Europejskiej: Bułgaria, Cypr, Czechy, Estonia, Węgry, Łotwa, Litwa, Malta, Polska, Rumunia, Słowacja, Słowenia (New EU Member States), Funkcjonalne obszary miejskie (Functional Urban Areas) Produkt krajowy brutto (GDP Gross Domestic Product) Gaz cieplarniany (Greenhouse Gas) Ciężki pojazd ciężarowy (Heavy Goods Vehicle) Koleje dużych prędkości (High Speed Railways) Technologia informacyjno-komunikacyjna (Information and Communication Technology) 4

5 ispa Przedakcesyjny Instrument Polityki Strukturalnej (Instrument for Structural Policies for Pre-Accesion) its Inteligentne systemy transportowe (Intelligent Transport Systems) LcA Ocena cyklu życia (Life-Cycle Assessment) LPG Skroplony gaz porafinacyjny (Liquefied Petroleum Gas) LtL Waluta litewska Lit (Lithuanian Litas) McA Analiza wielokryterialna (Multi-Criteria Analysis) neg Nowa geografia ekonomiczna (New Economic Geography) noncohms Państwa nie korzystające z Funduszu Spójności (Non-Cohesion Member States) oecd Organizacja Współpracy Gospodarczej i Rozwoju (Organisation for Economic Co-operation and Development) PAthe Korytarz transportowy Patras-Ateny-Saloniki-Evzoni (Patras-Athens-Thessaloniki-Evzoni Transport Corridor) Peit Strategiczny Plan Infrastruktury i Transportu (Plan Estratégico de Infraestructuras y Transporte ang. Strategic Plan for Infrastructure and Transport) PP Projekt priorytetowy (Priority Project) PSM Jedna z metod wykorzystująca podejście kontrfaktyczne, pozwalająca dobrać grupę kontrolną (nie-beneficjentów wsparcia) tak, by była ona możliwie jak najbardziej podobna do grupy eksperymentalnej (beneficjentów wsparcia). Ocena skuteczności wsparcia dokonywana jest poprzez porównanie efektów w obu grupach (Propensity Score Matching) RiS Usługi informacji rzecznej (River Information Services) B+R Badania i rozwój (R&D Research and Development) B+Rt Badania i rozwój technologii (R&TD Research and Technology Development) RtDi Badania naukowe, rozwój technologiczny i innowacje (Research, Technological Development and Innovation) ScGe Przestrzenny model równowagi ogólnej (Spatial Computable General Equilibrium) SeSAR Projekt badawczy ATM w jednolitej europejskiej przestrzeni powietrznej (Single European Sky ATM Research) MśP Małe i średnie przedsiębiorstwa (SME Small and Medium Enterprises) SWot Analiza Mocnych i Słabych Stron, Szans i Zagrożeń (Strengths, Weaknesses, Opportunities, Threats) ten-e Transeuropejskie Sieci Energetyczne (Trans-European Energy Networks) ten-t Transeuropejskie Sieci Transportowe (Trans-European Transport Networks) tgv Pociągi dużych prędkości we Francji (Train a Grande Vitesse) ttc Trzeci most na rzece Tag (Third Tagus Crossing) RDW Ramowa Dyrektywa Wodna (WFD Water Framework Directive 2000/60/EC) Vc Fundusz wysokiego ryzyka (venture capital) Voc Koszty eksploatacji pojazdu (Vehicle Operating Costs) 5

6

7 Streszczenie Syntetyczny przegląd najważniejszych wyników meta-analizy pozwala na sformułowanie głównych wniosków horyzontalnych, znajdujących potwierdzenie w wielu wcześniejrealizowanychanalizachi badaniachewaluacyjnych. Wyniki ewaluacji wskazują, iż koncentracja tematyczna pozwala na zwiększenie skuteczności interwencji publicznej poprzez osiągnięcie masy krytycznej mającej realny wpływ na sytuację społeczno-ekonomiczną krajów i poszczególnych regionów. Zebrane dowody pokazują, że koncentracja tematyczna jest najlepszym sposobem zapewnienia wartości dodanej interwencji publicznych realizowanych w ramach Polityki Spójności. Koncentracja polityki oznacza jednak nie tylko wybór kilku priorytetowych obszarów interwencji, ale również konieczność skupienia się na najskuteczniejszych i najefektywniejszych instrumentachsłużącychosiągnięciuzamierzonychrezultatów. Streszczenie Warunkiem koniecznym do osiągnięcia skuteczności i efektywności Polityki Spójności jest wdrażanie katalogu interwencji w postaci komplementarnych i ściśle ukierunkowanych pakietówdóbri usługpublicznychna wszystkichpoziomachwdrażania (np. projektów zintegrowanych na najniższym poziomie realizacji Polityki Spójności). Zgodnie z wynikami ewaluacji sektorowe rozumienie problemów i wyzwań społeczno-ekonomicznych skutkuje nieefektywną fragmentaryzacją polityk publicznych. Wyniki ewaluacji wskazują również na konieczność dostosowania zintegrowanych interwencji do danego terytorium. Wsparcie w ramach Polityki Spójności jest bowiem mniej skuteczne w przypadkach, gdy nie uwzględnia potencjałów oraz problemów specyficznych dla danego obszaru. Wdrażanie interwencji(zarównow ramachinstrumentówefrr,jaki efs)zgodniez ogólnąwizją strategicznązwiększatrwałośćefektówrealizacjipolitykispójności. Jednym z najważniejszych wniosków sformułowanych w oparciu o wyniki uzyskane w procesie ewaluacji jest ścisłazależnośćskutecznościi efektywnościpolitykispójności od jakości pozostałych krajowych i europejskich polityk publicznych. Warunkiem powodzenia realizacji Polityki Spójności oraz strategii Europa 2020 jest zatem lepsza koordynacja z innymi politykami (np. ze Wspólną Polityką Rolną) oraz reformystrukturalne w ramach głównych obszarów strategicznych. Należy podkreślić, że pomimo barier systemowych zidentyfikowanych w procesie ewaluacji to właśnie PolitykaSpójnościwrazjejsystememzarządzaniamożestanowićwzorzecdla innychpolitykna szczeblukrajowymi europejskim(w tymw szczególnościw krajach ue-12). Badania ewaluacyjne ex post wskazują na wiele przykładów efektu rozlewania się (spill-over) w tym zakresie. Standardy i metody zarządzania specyficzne dla Polityki 7

8 Spójności (monitorowanie, ewaluacja, partnerstwo, zarządzanie wielopoziomowe itd.) mogą być z powodzeniem zastosowane w procesie realizacji celów strategii europa Niemniej jednak niezbędnym jest wprowadzenie usprawnień, w szczególności poprzez większe ukierunkowanie Polityki Spójności na rezultaty. Streszczenie Zgromadzone wyniki ewaluacji wskazują, że europejska Polityka Spójności przynosi korzyści gospodarcze dla całej unii europejskiej. Wzrost gospodarczy wywołany przez fundusze strukturalne w państwach członkowskich będących beneficjentami przekłada się na pozytywne efekty społeczno-ekonomiczne (niewrażliwe na kryzys finansowy) w pozostałychpaństwachczłonkowskich. Wyniki niniejszej meta-analizy, PolitykaSpójnościopartana wynikachi jejrolaw realizacji celów strategii Europa 2020 (Evidence-based Cohesion Policy and its role in achieving Europe 2020objectives), mającej na celu wykorzystanie wyników ewaluacji z różnych państw członkowskich UE, pozwalają na sformułowanie wielu użytecznych wniosków tematycznych dla Polityki Spójności. Najważniejsze z nich mogą służyć jako źródłowiedzydlapodmiotów zaangażowanych w proces programowania Polityki Spójności oraz jako inspiracja dla odpowiedniego doboru działań publicznych (tzw. policy mix) zgodnie z zasadąelastyczności(dotyczącej potencjału, wyzwań i sytuacji społeczno-ekonomicznej). inteligentnyrozwój n n n Należy pamiętać, że choć w polityce unijnej nastąpi zapewne zwiększenie nacisku na narzędziainżynieriifinansoweji wsparciepośrednie,tośrodkizaradczenależy dobierać z uwzględnieniem natury problemu. W związku z tym w przyszłości wsparcie udzielane przedsiębiorstwom będzie wymagało szerokiego zakresu zarównopośrednich,jaki bezpośrednichnarzędziz zakresupolitykispójności. Chociaż nie ma dowodów pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy bardziej skuteczne są zwrotne formy wsparcia (np. inżynieria finansowa), czy wsparcie bezzwrotne (dotacje i pożyczki), to wydaje się, że wsparciebezzwrotnejestefektywniejszew przypadku innowacyjnych projektów B+R, podczas gdy inżynieria finansowa jest bardziej odpowiednia w przypadku, gdy brak prywatnych środków finansowych jest wynikiemnieprawidłowościw funkcjonowaniurynkufinansowego,a nieasymetrii informacji. Wsparcie zwrotne może być czasami niewystarczające dla rozwiązania problemu ryzyka związanego z działalnością innowacyjną, a szczególnie z działaniami B+R. Również w przyszłości tego typu problemy powinny być przezwyciężane przy wykorzystaniu bezzwrotnych form wsparcia. Z drugiej strony duża część wsparcia z funduszy strukturalnych obecnie udzielanego w formie bezzwrotnych dotacji może i powinna być przyznawana w postaci pożyczek oraz innych zwrotnych instrumentów wsparcia. Dotyczy to w szczególności wsparcia dla 8

9 n n n projektów inwestycyjnych, w przypadku których najważniejszą barierą dla przedsiębiorcy nie jest ryzyko, ale zawodność rynku finansowego. Narzędzia inżynierii finansowej okazały się efektywne w przypadku wsparcia dla MŚP (zarówno w działaniach innowacyjnych, jak i nieinnowacyjnych), ale niedocenianie złożonościorganizacyjneji prawnejfunduszy kapitałuwysokiegoryzykai funduszypożyczkowychstanowipowszechnyproblem. Koncepcja systemu innowacji dowodzi, że w celu zwiększenia innowacyjności i konkurencyjności gospodarki ważne jest również zastosowanie wsparciapośredniego, oddziałującegona otoczeniebiznesu. Ma to szczególne znaczenie w przypadku usług dla MŚP. Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednak, że kluczowe jest podejście oddolne do wsparcia pośredniego, tj. planowanie i realizacja wsparcia zgodnie z istniejącymikonkretnymipotrzebamii możliwościamibeneficjentów. Publiczne organizacje badawcze (uczelnie i różne instytuty naukowe) są w systemie innowacjiważnymipartneramidlafirm,przy czym ich skuteczność w kreowaniu innowacji różni się w zależności od kraju i sektora. Polityka Spójności na szczeblu krajowym i regionalnympowinnaodgrywaćważną,leczuzupełniającąrolę(wobecpolitykunijnych orazkrajowych)poprzezrozwójwspółpracyorazstymulowaniedziałalnościbadawczej. Kapitał ludzki stanowi decydujący czynnik dla wzrostu produktywności i innowacyjności gospodarki. Większość działań Polityki Spójności w tym zakresie ma pośredni wpływ na otoczenie biznesu (tzn. zwiększanie kapitału ludzkiego osiąga się głównie dzięki politykom publicznym w ramach systemu edukacji i szkoleń), jednak same przedsiębiorstwa odgrywają ważną rolę w programach uczenia się przez całe życie i podnoszeniu zdolności adaptacyjnych pracowników. Dlatego też w celu osiągnięcia inteligentnegorozwojunależypołożyćszczególnynaciskna kapitałludzki. Streszczenie n nowoczesne połączenia komunikacyjne 1 na obszarach metropolitalnych przyspieszają rozpowszechnianie wiedzy pomiędzy centrum miasta a przedmieściami i najbliższym otoczeniem. istotne dla inteligentnego wzrostu gospodarczego jest zapewnienie łatwego, skutecznego i wygodnego dostępu 1 Rola transportu w ramach strategii Europa 2020 nie została wyróżniona w specjalny sposób. Niemniej jednak infrastruktura transportowa bezpośrednio i pośrednio wpływa na tworzenie inteligentnego, zrównoważonego rozwoju sprzyjającego włączeniu społecznemu. Nowoczesne połączenia komunikacyjne na obszarach metropolitalnych przyspieszają rozpowszechnianie wiedzy między centrum miasta a przedmieściami i najbliższymi okolicami. Zrównoważony transport sprzyja gospodarce bardziej ekologicznej, efektywniej korzystającej z zasobów. Co równie istotne, sieci transportowe gwarantują spójność terytorialną, dzięki czemu wzrost gospodarczy w większym stopniu sprzyja włączeniu społecznemu. Należy wspomnieć również o nadrzędnym celu Wspólnej Polityki Transportowej, którym jest sprzyjanie wydajnemu, zrównoważonemu i bezpiecznemu systemowi transportowemu umożliwiającemu wymianę handlową i mobilność (inteligentny rozwój), minimalizując jednocześnie koszty ponoszone przez użytkowników i społeczeństwo jako całość (wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu) oraz jego kluczowe cele: konkurencyjny rynek wewnętrzny na potrzeby świadczenia usług transportowych, wspieranie inwestycji w priorytetowe obiekty transportowe, poprawa bezpieczeństwa oraz równowaga środowiska naturalnego (zrównoważony rozwój). 9

10 Streszczenie do obszarów metropolitalnych z ich najbliższych okolic. Biorąc pod uwagę wzrost ilości samochodów, zwłaszcza w państwach UE-12, konieczna jest budowa obwodnic. Inwestycje w drogiwyjazdowez miastorazw rozwójpołączeńkolejowychprowadzą do usprawnienia codziennej komunikacji w ramach obszarów metropolitalnych. Funkcjonowanie zrównoważonego policentrycznego systemu miejskiego nie jest możliwe bez nowoczesnej sieci transportowej. Ogromny wzrost ruchu w państwach UE-12 warunkuje potrzebę rozwoju twardej infrastruktury. inteligentnywzrostgospodarczynie jest możliwy bez szybkich i bezpiecznych połączeń lotniczych. Celem Polityki Spójności powinna być poprawa dostępu do lotnisk, szczególnie transportem kolejowym. Młodzi ludzie w całej Europie powinni mieć szansę bycia mobilnymi w warunkach kryzysu finansowego i zwiększającego się bezrobocia. zrównoważonyrozwój n n n n Projekty dotyczące ochrony środowiska, energetyki oraz zrównoważonego transportu, finansowane w ramach Polityki Spójności, mogą mieć istotny wkład w rozwój zrównoważonej gospodarki europejskiej efektywnie korzystającej z zasobów. Wiele z dotychczas wspieranych projektów miało znaczący bezpośredni lub pośredni wpływ na bardziej racjonalne wykorzystanie zasobów, zwiększenie efektywności energetycznej, ograniczenie emisji CO 2 oraz wzmocnienie funkcji ekosystemów. Efektywność ekologiczna i ekonomiczna, a często również możliwość zastosowania poszczególnych rozwiązań, jest ściśle uzależniona od uwarunkowań regionalnych. Decyzje dotyczące doboru form wsparcia są ściśle uwarunkowane specyfiką regionów, dlatego powinny być podejmowane na poziomie poszczególnych państw członkowskich. Niektóre działania zrealizowane w latach w ramach Polityki Spójności charakteryzowały się nie tylko wysoką efektywnością ekologiczną, ale również ekonomiczną. Istotną barierą dla szerokiego wdrożenia zielonych technologii było ograniczonerozprzestrzenieniewiedzyna tematkorzyściekonomicznych. Decyzje dotyczące doboru kierunków i form wsparcia powinny opierać się na możliwie najbardziej aktualnych danych empirycznych i prognozach dotyczących efektywności dostępnych rozwiązań. W zależności od stopnia istotności i rentowności poszczególnych działań wskazane jest stosowanie zróżnicowanych mechanizmów wsparcia. W przypadku działań charakteryzujących się wysoką rentownością, najbardziej efektywną i pożądaną formą stymulowania szerokiego wdrożenia zielonych technologii wydaje się: wsparcie finansowe projektów demonstracyjnych (efekt propagacji i zachęty), szerokie rozpowszechnianie wiedzy na temat najbardziej efektywnychrozwiązań,aktywnewsparciedoradcze,stymulowanieróżnychform współpracy na rzecz technologii środowiskowych, wsparcie mechanizmów 10

11 n n n n n umożliwiających kredytowanie inwestycji, jak również stymulowanie popytu na zielonetechnologie. W okresie widoczne było wyraźne podejście sektorowe. Wdrażane projekty przyczyniły się do realizacji celów polityki środowiskowej, jednak miały ograniczony wpływ na generowanie korzystnych efektów w innych obszarach. Większy wpływ na maksymalizacjęefektóww różnychobszarachmiałyprojektycharakteryzujące się kompleksowym, zintegrowanym podejściem do rozwiązywania zidentyfikowanych problemów. Beneficjenci wykazywali jednak niewielką zdolność do generowania dużych i kompleksowych projektów. Stosowane dotychczas metody stymulowania zintegrowanych i komplementarnych projektów okazały się mało skuteczne. W niektórych obszarach należy rozważyć odejście od finansowania niezależnych projektów na rzecz wsparcia zintegrowanych,skoncentrowanychprzestrzenniei/lubtematycznieprogramów. Istotną część dyskusji na temat wkładu Polityki Spójności w realizację celów strategii Europa 2020 w obszarze środowiska, energii i transportu należypoświęcićrozwojowi skutecznych mechanizmów wsparcia dla przygotowania i wdrażania kompleksowych projektów. Państwa członkowskie powinny położyć duży nacisk na rozwój dynamicznych instytucji, które mają zdolność kompleksowej analizy uwarunkowań (potencjału, zagrożeń oraz barier) oraz dostosowania do nowych, zmieniających się warunków. Brak odpowiedniej strategii przygotowania i wdrażania programów może spowodować, że ambitne założenia strategii Europa 2020 mogą zderzyć się z realiami, w których beneficjenci wykazują ograniczone zdolności samodzielnego generowania kompleksowych i nowatorskich projektów. kolej jako szczególnie przyjazny dla środowiska środek transportu powinna podlegać szybszemu rozwojowi. Należy zwiększyć udział kolei w ruchu pasażerskim wewnątrz obszarów metropolitalnych jak i pomiędzy metropoliami oraz w dalekobieżnym transporcie towarowym. Jednak odrodzenie kolei nie będzie możliwe bez dokładnej oceny popytu. Miejski transport publiczny ma kluczowe znaczenie dla właściwego codziennego funkcjonowania miasta. ze względu na swój ekologiczny charakter tramwaje,kolejpodmiejska,metroorazautobusyekologicznezasługująna większe zainteresowanie. Wprowadzenieinteligentnychsystemówtransportu(itS)zwiększafunkcjonalność miast.celem działań politycznych powinnobyćraczejograniczenieemisjidwutlenku węglaniżza wszelkącenędążeniedo przesunięćmiędzygałęziowychpopytu. Należy przywiązywać szczególną wagę do promocji wykorzystania w transporcie odnawialnych i alternatywnych źródeł energii, takich jak biopaliwa oraz do udoskonaleń w transporcie indywidualnym. Na obszarach metropolitalnych, gdzie poziom hałasu oraz ruchu ulicznego Streszczenie 11

12 Streszczenie n jest najwyższy, inteligentne systemy transportowe są szczególnie ważne w kontekście inicjatywy Europa efektywnie korzystająca z zasobów. śródlądowy transport rzeczny, jako bezpieczny, wydajny i ekologiczny środek transportu, może sprzyjać zrównoważonemu rozwojowi gospodarczemu. W tym kontekście istotne jest zwiększenie dostępu do portów morskich, portów śródlądowych i dworców kolejowych. Intermodalne międzygałęziowe przesunięcia popytu w kontenerowym transporcie towarowym z transportu wodnego na kolejowy (zamiast drogowy) nie są możliwe bez nowoczesnych połączeń kolejowych. Poprawę dostępu do portów morskich transportem kolejowym należy traktować jako priorytet zarówno dla Polityki Spójności, jak i polityki przemysłowej w erze globalizacji. Rozwójsprzyjającywłączeniuspołecznemu n n n W ramach strategii Europa 2020 Polityka Spójności powinna uwzględniać działania mające na celu podwyższenie poziomu zatrudnienia, poprawę umiejętności i obniżenie poziomu ubóstwa. Inwestycje w umiejętności mają również kluczowe znaczenie dla osiągnięcia pierwszego i drugiego priorytetu strategii, tj. wyższego poziomu innowacji i konkurencyjności. Przeanalizowane wyniki sugerują, że w obszarze kapitału ludzkiego interwencje skupiające się na wczesnym etapie edukacji są najskuteczniejsze i najbardziej potrzebne, ponieważ przekładają się na wyższy poziom zatrudnienia, ograniczanie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej i niższy poziom ubóstwa. Ograniczanie przedwczesnego kończenia nauki szkolnej można wspierać, projektując ścieżki zdobycia zatrudnienia i indywidualne plany kształcenia. W edukacji zawodowej połączenie konkretnego kształcenia ze stażami oferującymi szkolenia w miejscu pracy przyspiesza przejście z etapu nauki do zatrudnienia. Dowody dotyczące efektów i zwrotu ze szkoleń są niejednoznaczne, niemniej jednak programy szkoleniowe wydają się dobrze funkcjonować, o ile odpowiadają potrzebom lokalnego i regionalnego rynku pracy i są odpowiednio dopasowane do potrzebi umiejętnościposzczególnychgrup.sąonerównieżskuteczniejsze,jeśli kończy je wydanie certyfikatu. Szkolenia finansowane przez sektor publiczny wydają się najczęściej nieskuteczne, w szczególności w przypadku mężczyzn i młodzieży, przynajmniej w perspektywie krótkoterminowej. Szkolenia oferowane osobom bezrobotnym wydają się mieć pozytywny wpływ na poziom zatrudnienia, w szczególności wśród kobiet, jednak w perspektywie krótkoterminowej są prawdopodobnie mniej skuteczne. Pozytywny wpływ na poziom zatrudnienia ma miejsce również w przypadku położenia nacisku na szkolenie w miejscu pracy. 12

13 n n Subsydiowanie zatrudnienia wydaje się przynosić pozytywne rezultaty, o ile ma ono charakterkrótkoterminowy,jestodpowiednioukierunkowanena osobyznajdujące sięna marginesierynkupracyi realizowanew formiezintegrowanegopakietuusług. Dotacje na rozpoczęcie własnej działalności gospodarczej mogą stanowić skuteczny sposób wspierania bezrobotnych w podejmowaniu zatrudnienia, w szczególności w przypadku grup znajdujących się w niekorzystnej sytuacji. Programy wspierające zakładanie działalności gospodarczej są skuteczniejsze, gdy są ukierunkowane terytorialnie i dobrze dopasowane do potrzeb lokalnego rynku. Pomoc w poszukiwaniu pracy stanowi jeden z najbardziej efektywnych kosztowo sposobówpodnoszeniapoziomuzatrudnienia. Pomoc ta przynosi lepsze wyniki, jeśli jest ona skierowana do osób, u których okres bezrobocia jest krótszy. Może się ona również okazać skuteczniejsza w przypadku kobiet i młodzieży. Podejście indywidualne i działania dopasowane do indywidualnych potrzeb mają wpływ na poprawę skuteczności pomocy w poszukiwaniu zatrudnienia i mogą funkcjonować lepiej, jeśli towarzyszą im działania monitorujące i sankcje. Umiejętności usługodawców również odgrywają ważną rolę, podobnie jak współpraca z innymi zainteresowanymi podmiotami. Streszczenie n Subsydiowanie kosztów transportu, dodatki na koszty dojazdów do pracy i/lub na pokryciekosztówzmianymiejscazamieszkaniai zakwaterowaniamogąsprzyjać mobilnościzawodowej, w szczególności wzrostowi liczby osób dojeżdżających do pracy, redukując tym samym przestrzenny wymiar niedopasowania na rynku pracy. Poprawa jakości pracy, w tym warunków pracy, przekłada się na wyższą wydajność. n Wsparcie przy podejmowaniu zatrudnienia to najskuteczniejszy sposób na rozwiązanie problemu ubóstwa, a programy zasiłków dla osób pracujących wydająsięskutecznyminstrumentemw tymzakresie,jednak działania ukierunkowane na grupy znajdujące się w szczególnie trudnej sytuacji powinny mieć bardziej złożony i kompleksowy charakter. W przypadku młodzieży aktywna polityka rynku pracy wydaje się być mniej skutecznym narzędziem w radzeniu sobie z bezrobociem i wykluczeniem społecznym niż działania w obszarze edukacji. Natomiast starsi pracownicy będą potrzebowali elastycznych godzin pracy i zwiększonego udziału w szkoleniach. Najbardziej skuteczne w pomocy w znalezieniu zatrudnienia przez osoby niepełnosprawne okazują się być koncepcje łączące elementy pracy, rehabilitację, edukację oraz pomoc w poszukiwaniu zatrudnienia. n inwestycje w infrastrukturę transportową mają istotny wpływ na spójność terytorialnąi dostępność w krajach, w których nowoczesne sieci transportowe są wciąż ograniczone i rozdrobnione. Wyniki analizy dostępności pokazują jak duży jest wpływ inwestycji transportowych na spójność terytorialną na terenach peryferyjnych oraz obszarach wiejskich, jak też przedstawiają istotne rekomendacje dla polityki transportowej. Na szczeblu europejskim wyraźnie widać, żenajważniejszympriorytetemjestpoprawa 13

14 dostępności transportem kolejowym i drogowym Rumunii, Bułgarii, krajów bałtyckichi północno-wschodniejpolski. Na potrzeby pomiaru wzrostu gospodarczego sprzyjającego włączeniu społecznemu pod uwagę należy również wziąć minimalne standardy usług świadczonych w interesie ogólnym, w tym dostępność transportu publicznego. tani,nowoczesnyi efektywnytransportpublicznywywierapozytywny wpływna wzrostgospodarczysprzyjającywłączeniuspołecznemu. Streszczenie 14

15 Wprowadzenie Przyjęcie strategii Europa 2020 ustanowiło nowe ramy dla realizacji Polityki Spójności. Polityka Spójności może i powinna wnieść znaczący wkład w realizację strategii europa 2020 i jej celów. Większość obszarów interwencji Polityki Spójności pokrywa się z nowymi priorytetami i celami strategii Europa Kluczowe pytanie brzmi: jaka jest rzeczywista logika realizowanych interwencji i jak one wpływają na pozytywne przemiany społeczno-gospodarcze, zwłaszcza w kontekście celów strategii Europa 2020? Przyszła Polityka Spójności powinna być znacznie bardziej skoncentrowana na zmianach jakie ma wywołać. Istotnym zadaniem ewaluacji w tym względzie jest dostarczanie wiedzy, która pozwoliłaby na zbudowanie odpowiedniejteoriizmianyna etapie programowania (co należy zmienić i jak to osiągnąć), a następnie zweryfikowanie rzeczywistegowpływuinterwencji na obserwowanei zamierzonezmiany. Wprowadzenie niniejszydokumentjestpróbądostarczeniatakiejwiedzypoprzezprzedstawienie wyników badań ewaluacyjnych na temat skuteczności i efektywności różnego rodzaju interwencji zrealizowanych dotychczas w ramach Polityki Spójności, któresązgodnez celamistrategiieuropa Głównym celem niniejszego raportu jest dogłębna analiza dostępnych wniosków z ewaluacjiw celuzainicjowaniaopartejna wynikachdebatyna tematroli,jakąpolityka Spójnościmożeodegraćw ramachskutecznejrealizacjistrategiieuropa W celu wyciągnięcia bardziej ogólnych wniosków, w dokumencie wykorzystano wyniki badań z różnych krajów UE. Celem niniejszego opracowania jest wspieraniedyskusjina wysokim szczeblu opartej na wnioskach przedstawionych w raporcie, a nie przedstawienie wytycznych ze sztywnymi zaleceniami. Raport może służyć także jako źródło wiedzy dla podmiotów zaangażowanych w proces programowania przyszłej Polityki Spójności oraz jako inspiracja dla odpowiedniego doboru działań publicznych zgodnie z zasadą elastyczności (adekwatnych do potencjałów terytorialnych, wyzwań rozwojowych i sytuacji społecznogospodarczej). Należy zauważyć, że w niniejszym raporcie nie ujęto pewnych ważnych obszarów interwencji, w związku z czym nie przedstawia on pełnego obrazu roli Polityki Spójności w realizacji strategii Europa Wnioski formułowano tylko w przypadku dostępu do wiarygodnych wyników. Pewne ograniczenia w tym zakresie spowodowane są także syntetycznym charakterem niniejszego dokumentu. W przypadku braku wyników z badań 15

16 ewaluacyjnych analizę uzupełniono o wyniki innych badań empirycznych, które należy traktować jako wiarygodne źródło informacji dla celów Polityki Spójności. Wprowadzenie Wyniki procesu ewaluacji prezentowane są w raporcie zgodnie z trzema głównymi priorytetami strategii Europa 2020: rozwój inteligentny, rozwój zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu. Streszczenie zawiera również najważniejsze wnioski horyzontalne wyciągnięte w oparciu o syntetyczny przegląd zebranych wyników. 16

17 Metodologia W celu przygotowania niniejszego raportu polskie Ministerstwo Rozwoju Regionalnego zainicjowało proces badawczy, w ramach którego zespół ekspertów zewnętrznych przeprowadził meta-analizęewaluacjii innychbadańempirycznych(komisji Europejskiej i państw członkowskich). Ze względu na brak widocznych, długoterminowych efektów inter - wencji z okresu analiza koncentruje się głównie na wynikach pochodzących z okresu (z uwzględnieniem pewnych wiarygodnych wyników z perspektywy ). Poniżej zaprezentowano model logiczny, na podstawie którego przygotowano niniejszy raport. Metodologia LoGikABADAniA Faza 1 zbieraniedanych DGds.Polityki Regionalnej+DG ds.zatrudnienia strony internetowe gromadzenie ewaluacji KE (głównie ewaluacja ex post okresu ) kwestionariusz zbieranie wyników badań ewaluacyjnych od państw członkowskich Przeglądliteratury dotyczącej badań empirycznych na temat skutków interwencji publicznych (OECD, ESPON itp.) Faza 2 Meta-analiza wyników Jakie rodzaje interwencji są skuteczne i dlaczego? kapitałludzki Analiza wyników pochodzących z: Ewaluacji KE Ewaluacji PCz Przeglądu literatury Wsparciedla przedsiębiorstw iinnowacji Analiza wyników pochodzących z: Ewaluacji KE Ewaluacji PCz Przeglądu literatury infrastruktura transportowa Analiza wyników pochodzących z: Ewaluacji KE Ewaluacji PCz Przeglądu literatury środowisko Analiza wyników pochodzących z: Ewaluacji KE Ewaluacji PCz Przeglądu literatury Faza 3 Faza 4 opracowanieprojektu konsultacje raportu Prowadzenie Korzystanie z istniejących konsultacji dokumentów KE (łączenie z członkami Polityki Spójności ze strategią Europejskiej Grupy Europa 2020 lub jeśli takie Sterującej, KE dokumenty nie istnieją i panelem na podstawie analizy wpływu) ekspertów w celu przedstawienia dowodów nt. efektów interwencji PS w kontekście celów strategii Europa 2020 PRoJekt RAPoRtu inteligentnyrozwój: Dowody na skutecz - ność i efektywność interwencji w ramach Polityki Spójności zrównoważony rozwój Dowody na skutecz - ność i efektywność interwencji w ramach Polityki Spójności Rozwójsprzyjający włączeniu społecznemu Dowody na skutecz - ność i efektywność interwencji w ramach Polityki Spójności RAPoRt Dowody na skutecz - ność i efektywność interwencji w ramach Polityki Spójności inteligentny rozwój zrównoważony rozwój Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu Faza 5 Dyskusja na konferencji Główne wnioski z dyskusji zostaną uwzględnione w raporcie końcowym Dyskusjana wysokimszczeblu konferencja 7lipca2011r. Gdańsk,Polska Filharmonia Bałtycka Luty Marzec kwiecień Maj 7Lipca 17

18 Podstawowym źródłem danych do analizy był kwestionariuszwypełnionyprzezpaństwa członkowskie.niemal wszystkie kraje UE (24kraje) przyczyniły się do realizacji tego projektu poprzez udostępnienie swoich najważniejszych wyników dotyczących efektywności i skuteczności interwencji realizowanych w ramach Polityki Spójności. Na potrzeby niniejszego raportu wykorzystano wyniki prawie dwustu ewaluacji. Metodologia W celu zapewnienia wysokiego poziomu jakości całego procesu i uwzględnienia różnych perspektyw powołano europejską GrupęSterującąskładającą się z przedstawicieli Komisji Europejskiej i państw członkowskich (Austrii, Bułgarii, Francji, Węgier, Włoch, Łotwy, Litwy, Słowenii). 18

19 1. Polityka Spójności i Inteligentny rozwój w ramach Strategii Europa 2020 uwagi i wnioski 1.1. Inteligentny rozwój w ramach strategii Europa 2020 Inteligentny rozwój, rozumiany jako rozwój gospodarki opartej na wiedzy i innowacjach, jest jednym z trzech priorytetów strategii Europa Strategia ta podkreśla, że wiedza i innowacje powinny być motorem przyszłego wzrostu w Europie. Nie ma wątpliwości, że wydajność i innowacyjność są najbardziej skutecznymi, długoterminowymi rozwiązaniami dla europejskich problemów zastoju makroekonomicznego i rosnących wyzwań demo - graficznych. Strategia Europa 2020 uznaje, że Europa już teraz musi zmierzyć się z pewnymi słabościami o charakterze makroekonomicznym i strukturalnym, które uniemożliwiają Europejczykom pełne wykorzystanie ich potencjału innowacyjnego. Jednocześnie strategia ta definiuje wiele wąskich gardeł i problemów strukturalnych, które ograniczają innowacyjność Europy, co utrudnia inteligentny rozwój i obniża średnie tempo wzrostu. Chociaż ograniczenia te mają różny charakter i występują w różnych dziedzinach, strategia Europa 2020 zakłada działania w trzech głównych obszarach: n n n wzrost wydatków w Europie na B+R oraz lepsze warunki dla prywatnego sektora B+R; wyższy poziom edukacji, szkoleń i kształcenia ustawicznego; rozwój społeczeństwa cyfrowego. Powyższe trzy obszary zostały objęte trzema flagowymi inicjatywami: Unia innowacji, Mobilna młodzież oraz Europejska agenda cyfrowa. W ramach tych inicjatyw, jak również w komunikacie Komisji zatytułowanym Polityka regionalna jako czynnik przyczyniający się do inteligentnego rozwoju w ramach strategii Europa 2020, nakreślone zostały kierunki osiągania celów inteligentnego rozwoju. Wymagany jest cały szereg działań na szczeblu instytucjonalnym, prawnym i organizacyjnym. Unia Europejska będzie odgrywać ważną rolę w tym zakresie, tworząc nowe regulacje, przychylniejsze otoczenie prawne dla innowacji i własności intelektualnej oraz ulepszone zasady dotyczące współpracy naukowej i edukacji. Jednocześnie strategia Europa 2020 określa istotne bariery uniemożliwiające inteligentny rozwój, które można pokonać jedynie za pomocą Polityki Spójności. Główne obszary interwencji przewidziane dla Polityki Spójności w kolejnym okresie programowania zostały zaproponowane przez Dyrekcję Generalną ds. Polityki Regionalnej i Dyrekcję Generalną ds. Zatrudnienia: Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n wspieranie badań i rozwoju technologicznego; promowanie innowacji i inteligentnej specjalizacji; 19

20 n n n zwiększanie dostępności, wykorzystania i jakości technologii teleinformatycznych; wzmocnienie konkurencyjności małych i średnich przedsiębiorstw; poprawa jakości i funkcjonowania systemu edukacji i szkoleń na wszystkich poziomach oraz zwiększanie udziału obywateli w kształceniu wyższym lub równoważnym. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Nie jest pewne, w jaki sposób obszary te przełożą się na praktyczne zastosowanie Polityki Spójności w kolejnym okresie programowania. Strategia Europa 2020 odchodzi od podejścia sektorowego, ale jednocześnie nie wyznacza wyraźnego rozgraniczenia pomiędzy poszczególnymi narzędziami polityk sektorowych. Dlatego też w dalszej części rozdziału omówiono narzędzia wsparcia innowacji zarówno poprzez wzmacnianie innowacyjności przedsiębiorstw w tym MŚP jak i działalności badawczej. Ponieważ efekty przestrzenne są istotne zarówno dla inteligentnego rozwoju, jak i kształtu Polityki Spójności, należy także omówić poprawę dostępności do obszarów metropolitalnych i pomiędzy aglomeracjami oraz rolę obszarów metropolitalnych i relację pomiędzy transportem a inteligentnym rozwojem. Staffan Nilsson, przewodniczący Europejskiego Komitetu Ekonomiczno-Społecznego, podkreślił, że: Musimy utrzymać pozycję naszych obszarów metropolitalnych jako motorów wzrostu, aby mogły konkurować na najwyższych poziomach gospodarki globalnej. Musimy zadbać o to, żeby rozwój na obszarach miejskich postępował równomiernie i sprawiedliwie, a także docierał do otaczających je regionów. ( ) Główne problemy nadal pojawiają się w dziedzinach takich jak infrastruktura, inwestycje w B+R i przede wszystkim innowacje 2. Stąd dyskusja na temat modernizacji obiektów i sieci transportowych na obszarach metropolitalnych i pomiędzy nimi w istotny sposób wpisuje się w potrzeby inteligentnego społeczeństwa. Lepsze wykształcenie, szkolenia i kształcenie ustawiczne są również kluczowe dla inteligentnego rozwoju. Ich znaczenie omówiono w niniejszym rozdziale, natomiast wyniki zastosowania poszczególnych działań wsparcia omówiono szczegółowo w Rozdziale Wsparcie innowacji w biznesie Wydajność jest w długoterminowej perspektywie czynnikiem decydującym dla wzrostu gospodarczego per capita. Wysoki poziom dobrobytu w gospodarkach rozwiniętych został osiągnięty dzięki stopniowemu wzrostowi wydajności, wynikającemu z rozwoju nowych technologii, know-how i postępu w organizacji pracy. Innowacje w biznesie i konkurencyjność są niezbędne dla sukcesu gospodarczego i realizacji celów inteligentnego rozwoju w ramach 2 Wystąpienie Staffana Nilssona, przewodniczącego EESC na 5 Forum Spójności w Brukseli: Jak dostosować Politykę Spójności UE do strategii Europa 2020?, Warsztat tematyczny Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu,

21 strategii Europa Niniejszy rozdział skupia się na instrumentach wsparcia bezpośredniego i pośredniego, skierowanego do biznesu, przy czym największy nacisk położono na działania wspierające innowacyjność, ponieważ ten aspekt wsparcia dla przedsiębiorstw wydaje się być najbardziej istotny w kontekście strategii Europa Istnieje przekonujące uzasadnienie teoretyczne dla bezpośredniego wspierania innowacyjności przedsiębiorstw. W teorii głównymi powodami interwencji publicznych są asymetria informacji (tj. niepewność wyników, nieprzewidywalny czas zwrotu z inwestycji) oraz zawodność rynku finansowego (zarówno w wyniku asymetrii informacji, jak i niezdolności sektora finansowego do oceny projektów innowacyjnych). Kolejnym ważnym czynnikiem jest to, że postęp naukowy i wiedzy w ogóle zasadniczo ma charakter dobra publicznego (i dlatego sektor prywatny nie ma motywacji do finansowania badań naukowych szczególnie podstawowych). W rezultacie, prywatne finansowanie działalności BRTI (badania, rozwój technologii i innowacje) znajduje się poniżej poziomu optymalnego dla całej gospodarki. W ostatnich latach coraz więcej badań wskazuje, że na złożony proces innowacji wpływają nie tylko nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku na poziomie mikro, ale również szerszy wymiar instytucjonalny i historyczny. W związku z tym stymulowanie innowacji poprzez działania skierowane do przedsiębiorstw jest niewystarczające, a celem interwencji publicznej powinien być system innowacji jako całość, wraz ze wszystkimi zainteresowanymi stronami będącymi jego częścią 3. Systemy wsparcia przedsiębiorstw obejmują nie tylko instrumenty wspierające innowację, ale także instrumenty mające na celu bezpośrednie lub pośrednie wspieranie poszczególnych rodzajów przedsiębiorstw (jak MŚP) lub przedsiębiorstw z określonego regionu lub sektora, niezależnie od ich wpływu na innowacyjność. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wszystkie rozwinięte gospodarki dysponują systemami wspierania przedsiębiorczości i innowacji; działania wspierające innowacyjność i konkurencyjność stanowią również ważny element Polityki Spójności, chociaż cele interwencji UE często były definiowane bardzo ogólnie 4. Krajowe i regionalne interwencje w obszarze wsparcia dla biznesu są finansowane głównie ze środków EFRR i obejmują nie tylko wspieranie innowacji, ale także szeroką gamę innych kwestii. Obok wsparcia ze strony Polityki Spójności wszystkie gospodarki europejskie dysponują własnymi systemami wspomagania przedsiębiorstw. 3 Przegląd uzasadnień i instrumentów polityki publicznej wspierającej innowacje został przedstawiony przez Tokalo (2009), natomiast przegląd koncepcji systemu innowacji na przykład przez Soete i inn. (2010). 4 Przykładowo programy wsparcia przedsiębiorczości z perspektywy koncentrowały się na zwiększaniu regionalnego wzrostu gospodarczego, poprawie konkurencyjności przedsiębiorstw i regionów oraz wzroście i stabilizacji zatrudnienia w przypadku programów regionalnych. Wspieranie innowacyjności było jednym z głównych celów niektórych programów krajowych (EC EVAL., 2010 [1]). 21

22 Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Cel inteligentny rozwój strategii Europa 2020 przesuwa priorytety polityki w kierunku innowacyjności, co potwierdza tendencję zaobserwowaną w rozkładzie wydatków EFRR podczas poprzedniego okresu programowania. W przeszłości doceniano znaczenie wsparcia dla innowacji, ale inne priorytety takie jak tworzenie miejsc pracy i jakość zatrudnienia były równie ważne. W okresie wydawano ponad 6 mld EUR rocznie ze środków EFRR na wspieranie przedsiębiorstw, z czego tylko 27% przeznaczano na wsparcie BRTI. Wydatki prognozowane na okres obrazują znaczącą zmianę w polityce: nie tylko ogólne wsparcie dla przedsiębiorstw jest znacznie wyższe (prawie 11 mld EUR rocznie), ale udział BRTI również znacznie wzrósł (Komisja Europejska, 2010). Rys przedstawia bardziej szczegółowo strukturę wsparcia dla przedsiębiorstw w obecnym okresie programowania. Widać tutaj, że kraje bardziej rozwinięte przeznaczają większą część środków z EFRR na wsparcie przedsiębiorstw. Struktura wydatków na działania wspierające przedsiębiorstwa jest bardzo zróżnicowana, ale ogólne wsparcie dla innowacji na rzecz MŚP i BRTI oraz powiązane działania stanowi 20% wydatków z EFRR na rzecz wsparcia dla przedsiębiorstw. W okresie programowania EFRR odgrywa ważną rolę we wspieraniu polityki badań i rozwoju technologicznego, zwłaszcza w krajach UE-12 w Polsce, na Słowacji i Łotwie wysokość finansowania BRTI z EFRR przekracza sumę środków finansowych ze źródeł krajowych; na Litwie, w Bułgarii i Estonii wynosi od 60 do 99% środków krajowych (EC EVAL., 2010 [1]). W pozostałych krajach UE-12 i w Portugalii wynosi ona ponad 20% krajowych wydatków. Z drugiej strony w krajach UE-15 wkład Polityki Spójności w krajowe systemy wsparcia innowacji jest znacznie niższy, częściowo ze względu na mniejsze alokacje środków per capita, ale głównie z powodu wyższych względnych i bezwzględnych wydatków publicznych. Jak pokazują dane OECD, istnieją dramatyczne różnice w zakresie bezpośredniego wsparcia dla działalności B+R (zob. Rys. 1.2.). Dane są niekompletne (ponieważ nie wszystkie kraje UE są jednocześnie członkami OECD), ale pokazują różną rolę finansowania ze środków UE w zależności od ogólnych wydatków UE i krajowych. Należy również zwrócić uwagę na znaczące zróżnicowanie systemów podatkowych, które są w niektórych państwach europejskich wykorzystywane do wspierania działalności B+R. Zachęty podatkowe dla B+R wykraczają poza zakres niniejszego raportu, ponieważ są instrumentami krajowymi, w których Polityka Spójności nie ma udziału. 22

23 Rys Struktura wsparcia dla przedsiębiorstw ze środków EFRR (% całkowitej alokacji z EFRR) w ramach celów Konwergencji i Konkurencyjności w okresie programowania (do roku 2009) Państwa członkowskie Bułgaria Malta Rumunia Słowacja Węgry Grecja Czechy Łotwa Litwa Polska Estonia Słowenia Hiszpania Portugalia Włochy Francja Holandia Niemcy Irlandia Belgia Wielka Brytania Luksemburg Szwecja Finlandia Austria Dania Usługi teleinformatyczne i pokrewne Wsparcie innowacji dla MŚP Inne inwestycje w przedsiębiorstwa BRTI oraz działalność powiązana Unia Europejska w sumie Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Inne wydatki z EFRR 72% Wsparcie dla przedsiębiorstw z EFRR 28% In ne in we sty cje w przed się - bior stwa 5% BRTI i działania powiązane 11% Wsparcie dla innowacji na rzecz MŚP9% Tech no lo gie te le in for ma - tycz ne 3% Źródło: EC EVAL., 2010 [1], Tabele A. 2. i A. 3., prezentowane dane liczbowe stanowią sumy częściowe kategorii Łączny poziom wsparcia dla przedsiębiorstw. 23

24 Rys Bezpośrednie i pośrednie wsparcie rządu dla działalności B+R (% PKB) w 2008 r. 0,40 0,35 0,30 Pośrednie wsparcie rządu poprzez zachęty podatkowe na B+R Bezpośrednie finansowanie rządowe B+R w biznesie Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa ,25 0,20 0,15 0,10 Stany Zjednoczone Francja Korea Czechy Hiszpania (2007) Szwecja (2007) Austria (2007) Norwegia Niemcy Islandia Belgia Wielka Brytania Finlandia Luksemburg (2007) Dania Irlandia (2007) Węgry Nowa Zelandia (2007) Włochy Australia (2007) Szwajcaria Turcja Japonia (2007) Republika Słowacka Portugalia Holandia (2007) Kanada Polska (2007) Meksyk (2007) Grecja (2007) 0,05 0,00 Uwaga: Dane szacunkowe dotyczące wydatków podatkowych B+R nie obejmują bodźców podatkowych na B+R na poziomie regionalnym. Dane szacunkowe dotyczące Austrii obejmują tylko zwrotną premię badawczą. Dane szacunkowe dla Stanów Zjednoczonych obejmują kredyt podatkowy na badania, bez uwzględnienia wydatków na B+R. Włochy, Grecja i Turcja oferowały bodźce podatkowe w 2008 r., ale dane szacunkowe dotyczące utraconych przychodów podatkowych nie są jeszcze dostępne. Należności w ramach francuskiego systemu podatkowego dotyczącego B+R wyniosły 4,2 mld EUR w 2008 r. (lub 0,21% PKB), ale system ten pozwala na przenoszenie na następne okresy i na 3-letnią zwłokę w zakresie zwrotu całości niewykorzystanych ulg podatkowych, a ponieważ ulga podatkowa była znacznie niższa do 2007 r., na powyższym wykresie tylko 1,5 mld EUR (lub 0,08% PKB) przedstawiono jako utracone przychody podatkowe do budżetu. Źródło: OECD (2010). Strategia Europa 2020 uznaje, że innowacje i wzrost wydajności są najlepszym sposobem generowania wzrostu gospodarczego i zatrudnienia. Nacisk na inteligentny rozwój oraz wsparcie dla innowacji powinien być sposobem na wykorzystanie skromnych zasobów Polityki Spójności w najbardziej efektywny i wydajny sposób. Dokładny kształt wsparcia dla biznesu w przyszłej Polityce Spójności jest jeszcze nieznany, ale wydaje się, że zgodnie z priorytetem inteligentnego rozwoju Unia Europejska skupi się na innowacji i inteligentnej specjalizacji, więc udział wydatków na wsparcie BRTI powinien być przynajmniej na tym samym poziomie, co w okresie programowania

25 Niniejszy podrozdział przedstawia analizę skuteczności różnych sposobów wydatkowania w ramach wsparcia dla przedsiębiorstw, ze szczególnym uwzględnieniem wspierania innowacji. Wsparcie innowacji i przedsiębiorczości jest ważnym i trwałym elementem polityki publicznej zarówno na poziomie europejskim, jak i krajowym, dostępna jest więc ogromna ilość empirycznych dowodów na skuteczność różnych działań. Wsparcie dla wprowadzania i rozwoju technologii teleinformatycznych przez przedsiębiorstwa jest jednym z ważniejszych celów bezpośredniego wsparcia i jako że niniejszy raport obejmuje szeroką perspektywę różnych rodzajów interwencji, wsparcie dla technologii teleinformatycznych nie zostało osobno omówione. Wsparcie bezpośrednie Wsparcie bezpośrednie obejmuje bezpośrednią pomoc finansową dla przedsiębiorstw 5 w formie grantów, pożyczek lub instrumentów kapitałowych (dwa ostatnie są zazwyczaj dostarczane za pośrednictwem zewnętrznej instytucji finansowej lub wyspecjalizowanej agencji). Najbardziej prawdopodobne obszary interwencji w formie działań bezpośrednich w ramach Polityki Spójności strategii Europa 2020 to: n n n n n prywatna infrastruktura B+RT i innowacji; pomoc na rzecz działań B+RT w MŚP; pomoc na rzecz działań B+RT w dużych przedsiębiorstwach; bezpośrednie wsparcie dla firm typu spin-off, spin-out i firm opartych na nowej technologii; współpraca międzyregionalna w celu promowania badań i innowacji. Ważne rozróżnienie pomiędzy rodzajami wsparcia bezpośredniego dotyczy także charakteru wspieranego procesu. Zagrożenie zawodnością rynku jest większe w przypadku innowacji opartych na B+RT niż w przypadku innowacji adaptacyjnych. Z drugiej strony w przypadku wsparcia dla nieinnowacyjnych MŚP rodzaje zawodności rynku oraz cele polityki są inne niż w przypadku wsparcia dla innowacji. Dlatego bardzo ważne jest rozróżnienie pomiędzy: Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n n n wspieraniem innowacji stymulowanych przez B+RT i działania B+RT; wspieraniem innowacji adaptacyjnej (zwłaszcza absorpcji technologii w oparciu o inwestycje); wsparciem dla innowacyjnych i nieinnowacyjnych nowo powstających firm (włączając instrumenty kapitałowe); wsparciem, które nie pobudza innowacyjności (zazwyczaj wsparcie inwestycyjne dla MŚP). 5 Instytucje non-profit (zarówno publiczne, jaki i prywatne) mogą być beneficjentami dotacji w dziedzinie badań dotyczących wspierania innowacji co zostało omówione w podrozdziale

26 Wybór instrumentu musi być uzależniony od rodzaju problemu wymagającego rozwiązania, oczekiwanych wyników, a także innych czynników specyficznych dla danego kraju lub regionu. Zakres interwencji zależy od sytuacji gospodarczej w kraju lub regionie. Zgodnie z powyższym indykatywnym wykazem obszarów interwencji, bezpośrednie wsparcie w ramach strategii Europa 2020 będzie prawdopodobnie skoncentrowane na wspieraniu innowacyjności oraz MŚP. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Skuteczność wsparcia powinna być mierzona za pomocą zasady dodatkowości. W procesie ewaluacji stosowane są następujące kategorie dodatkowości (tutaj opisane jak u Boekholta, 2002): n dodatkowość inwestycyjna (wsparcie publiczne dla innowacji pobudza wzrost wyda - tków sektora prywatnego na innowacje); n n dodatkowość wynikowa (projekty innowacyjne dają lepsze rezultaty przy wsparciu publicznym niż bez niego); dodatkowość behawioralna (pomoc publiczna wpływa na zmianę zachowania przedsiębiorstwa - tj. dzięki wsparciu projekty innowacyjne mają szerszy zakres lub są wcześniej inicjowane). Negatywne skutki bezpośredniego, bezzwrotnego wsparcia, w przeciwieństwie do dodatkowości, to jałowa strata (kiedy wsparcie nie było beneficjentowi potrzebne w celu realizacji projektu) i efekty wypierania (kiedy beneficjenci realizują projekty kosztem podmiotów nie będących beneficjentami). Dowody na skuteczność bezzwrotnych form wsparcia zależą w dużej mierze od celów wsparcia programy skupione na B+RT i innowacji przynoszą znacząco odmienne rezultaty niż programy wsparcia inwestycji. W obu przepadkach badania dowodzą, że firmy otrzymujące bezzwrotne wsparcie finansowe osiągają przeważnie lepsze wyniki finansowe i wyższą dynamikę przychodów niż przedsiębiorstwa, które go nie otrzymują. Rezultaty tego wsparcia są często imponujące i w wymiarze europejskich są wysokie, przykładowo badania ewaluacyjne z poprzedniego okresu programowania wskazują, że w latach w ramach 30 największych programów wsparto w sumie firm i stworzono miejsc pracy brutto (EC EVAL., 2010 [2]). Stąd wniosek, że wsparcie bezpośrednie jest często wysoce skuteczne w przypadku oceny przy pomocy wskaźników, zwłaszcza w zakresie inwestycji i zatrudnienia. Jednocześnie sam fakt osiągnięcia wskaźników rezultatu nie oznacza, że rezultaty interwencji są pozytywne z punktu widzenia dodatkowości. Dodatkowość inwestycyjna jest jednym z najczęściej mierzonych wskaźników efektywności bezpośredniego, bezzwrotnego wsparcia dla B+R tj. ustalenie, czy 26

27 wsparcie publiczne spowodowało wzrost lub obniżenie wydatków na B+R w sektorze prywatnym. Zasadniczo większość badań potwierdza, że wsparcie publiczne dla B+R nie wypiera wydatków prywatnych i tym samym wywołuje dodatkowość inwestycyjną. Na przykład badanie beneficjentów subsydiów belgijskich wykazało, że przejawiają oni tendencję nie tylko do zwiększania własnych wydatków prywatnych na B+R, ale również do intensyfikacji działalności B+R (Aerts i Czarnitzki, 2004). Inne badanie przeprowadzone na próbie włoskich zakładów produkcyjnych wykazało pozytywną dodatkowość inwestycyjną związaną również z większym poziomem finansowania kredytów przeznaczonych na działalność B+R w przedsiębiorstwach otrzymujących subsydia (Carboni, 2008). Jednocześnie efekty znacznie się różnią, zarówno w zależności od firmy, jak charakte - rystyki regionu. Większe firmy są w mniejszym stopniu ograniczone pod względem płynności finansowej niż MŚP, więc intuicja wskazuje, że powinny być w stanie finansować swoją działalność w zakresie B+RT i rzeczywiście zwykle zapewniają wewnętrzne finansowanie takich działań. Z drugiej strony małe i średnie przedsiębiorstwa mają utrudniony dostęp do finansowania zewnętrznego, mniejszą płynność i mogą napotkać istotne bariery w realizacji własnych badań. W zależności od skali potrzebnych środków, etapu rozwoju firmy i otoczenia biznesowego kapitał zewnętrzny może być niedostępny lub dostępny po znacznie wyższych kosztach niż w przypadku dużych przedsiębiorstw 6. Istnieją wyraźne dowody empiryczne mówiące, że dodatkowość inwestycyjna dotacji na B+R jest znacząca dla MŚP, podczas gdy dla dużych firm efekt wypierania finansowania prywatnego może przeważyć nad efektami pozytywnymi. Przykładowo badanie przeprowadzone na dużej grupie firm szwedzkich pokazało, że dotacje na B+R spowodowały znaczny wzrost średnich wydatków na B+R na każdego pracownika (również w przypadku kontrolowania charakterystyki firm) w małych firmach (do 50 pracowników), lecz bez dodatkowości inwestycyjnej dla dużych firm (Lööf i Heshmati, 2005). Pozytywny wpływ wsparcia B+R w małych i średnich przedsiębiorstwach potwierdzono także w Niemczech, ale to samo badanie wskazuje, że wspieranie dużych firm prawdopodobnie powoduje wypieranie wydatków prywatnych (Czarnicki i Fier, 2002). Zostało to potwierdzone doświadczeniem belgijskim, gdzie wyniki badań wskazują na pozytywny wpływ dotacji na B+R dla MŚP, podczas gdy wyniki dla dużych przedsiębiorstw były niejednoznaczne (Meeusen i Janssens, 2001). Dalsze badania tego zjawiska wskazują, że w przypadku dotacji dla dużych firm belgijskich można zaobserwować wypieranie funduszy prywatnych (Suetens, 2002). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa Kompleksowe podsumowanie tzw. luki w finansowaniu można znaleźć w badaniu Hall i Lerner (2009). 27

28 Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Badanie firm włoskich przeprowadzone na podstawie danych CIS (Wspólnotowego Programu Badań Statystycznych Innowacji) pokazało nieco inne wyniki. Najwyższą dodatkowość inwestycyjną stwierdzono w firmach powyżej 20 pracowników (włączając duże firmy), jak również w firmach z sektorów opartych na wiedzy oraz z południowej części kraju. Z drugiej strony wypieranie z rynku ma miejsce w sektorach w niskim stopniu opartych na wiedzy, w małych firmach i w przemyśle motoryzacyjnym. Dodatkowość inwestycyjna dla większych firm była zgodna z krajowymi regulacjami skutkowała mianowicie włączeniem dodatkowości (Cerulli i Potì, 2008). Badanie przeprowadzone na ponad 2000 hiszpańskich firmach produkcyjnych dowodzi, że dotacje B+R są potencjalnie skuteczne, ale większość z dotowanych firm prowadziłaby działalność innowacyjną nawet bez pomocy publicznej przy podobnym poziomie finansowania prywatnego, co sugeruje, że nie następuje zjawisko wypierania prywatnych wydatków, jednak wsparcie stymuluje jedynie niewielką dodatkowość inwestycyjną. Również w tym przypadku dotacje były bardziej skuteczne w pobudzaniu własnych działań w zakresie B+R raczej w małych aniżeli dużych firmach (Gonzalez i in., 2005). Istnieje mniej dowodów na wpływ cech regionalnych na skuteczność dotacji na B+R. Porównanie skuteczności polityki związanej z B+R w byłych wschodnich i zachodnich Niemczech pokazało, że dodatkowość inwestycyjna jest znacznie wyższa w przypadku firm z byłych Niemiec wschodnich (Czarnitzki i Licht, 2005). W wyżej wymienionym badaniu firm włoskich lepsze wyniki wsparcia zaobserwowano w przypadku firm z południowej części kraju (Cerulli i Potì, 2008). Na bazie teoretycznej i empirycznej wydaje się jednak, że warunki regionalne mają znaczenie głównie pod względem regionalnego (lub krajowego) otoczenia biznesowego i przede wszystkim dostępności finansowania zewnętrznego. Ryzyko związane z realizacją innowacyjnych projektów jest ważnym czynnikiem różnicującym skuteczność wsparcia publicznego. Wiele badań sugeruje, że dotacje na działalność badawczo-rozwojową stymulują prywatne wydatki na projekty dalekie od komercjalizacji to znaczy w obszarach gdzie potrzeba więcej wysiłku badawczego i gdzie ryzyko jest większe (Clausen, 2007). Z drugiej strony dotacje dla projektów bliskich komercjalizacji wypierają wydatki prywatne. Znów wniosek jest taki, że dotacje powinny być skierowane na projekty innowacyjne dalsze od fazy komercjalizacji. Wyniki te są zgodne z teoretycznymi uzasadnieniami dla interwencji publicznej wspierania innowacji w związku z obserwowaną zawodnością rynku 7. 7 W literaturze nie ma w tej kwestii pełnej zgodności na przykład badania dotyczące Flandrii dały nieco inne wyniki. Przedstawiono argumenty za tym, że dodatkowość można zaobserwować wyłącznie w przypadku projektów wsparcia rozwoju firm, a nie wsparcia badań (Aerts i Torwath, 2008). 28

29 Chociaż znaczenie wsparcia B+RT w ramach EFRR rośnie, nadal znaczna część wsparcia dla przedsiębiorstw przybiera formę wsparcia dla inwestycji. Ten rodzaj wsparcia nawet jeśli wiąże się z innowacją na poziomie firmy, np. wdrożenie nowej technologii produkcji dzięki nabyciu nowych maszyn znacznie różni się od wsparcia na działalność B+RT. Jak wyjaśniono powyżej, działalność w zakresie B+RT wiąże się ze znacznym ryzykiem tym większym, im dalej do fazy komercjalizacji produktu. W przypadku projektów inwestycyjnych (zarówno innowacyjnych, jak i nieinnowacyjnych), ryzyko z nimi związane zazwyczaj nie wykracza poza standardowy poziom ryzyka związanego z prowadzeniem działalności gospodarczej. Dlatego też uzasadnienie dla pomocy publicznej jest inne niż w przypadku wsparcia dla działalności B+RT. Celem bezpośredniego wsparcia dla przedsiębiorstw w formie dotacji lub subwencji jest zwiększenie poziomu inwestycji i zatrudnienia w regionach słabiej rozwiniętych, wspieranie dostosowywania się do zmian w danym sektorze lub stymulowanie wzrostu MŚP. Jako takie stanowi ono przeciwwagę dla niedostatecznego dostępu do kapitału i pobudza działalność gospodarczą na mniej rozwiniętych obszarach. Na ogół badania pokazują, że wsparcie inwestycyjne jest skuteczne pod względem wzrostu zatrudnienia i inwestycji. Ewaluacja ex-post Komisji Europejskiej okresu programowania (EC EVAL., 2010 [3]) wykazała, że inwestycje na każdego pracownika w dotowanych przedsiębiorstwach we Wschodnich Niemczech były o 1,4-1,5 wyższe niż w przedsiębiorstwach nie otrzymujących dotacji ( EUR w porównaniu z EUR), a około 1/3 wzrostu była wynikiem dodatkowości inwestycyjnej co oznacza pozytywny wynik netto na poziomie inwestycji. Te same badania wykazują znaczną (większą niż w przypadku dotacji inwestycyjnych) dodatkowość inwestycyjną dotacji na B+R i brak znaczenia wielkości firmy dla skuteczności pomocy (choć ostatni wynik może być rezultatem specyfiki próby). Dotacje inwestycyjne w Niemczech Wschodnich były badane również wcześniej (Ragnitz, 2003). Wyniki wskazują, że poziom inwestycji w przedsiębiorstwach otrzymujących dotacje jest znacznie wyższy. Mimo to badanie wskazuje, że ze względu na efekty wypierania w Niemczech Zachodnich i niższą wydajność kapitału w Niemczech Wschodnich, pomoc państwa w formie dotacji inwestycyjnych powinna być obniżona. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Dowody uzyskane w Finlandii (w formie szczegółowej oceny mikroekonometrycznej dotacji dla przedsiębiorstw) sugerują, że programy, które zakładają przenoszenie dotacji z re - gionów rozwiniętych do tych słabiej rozwiniętych, obniżają poziom jałowej straty. Jałowa strata jest zazwyczaj mniejsza dla nowo powstałych przedsiębiorstw, maleje również w czasie, co prawdopodobnie stanowi odzwierciedlenie poprawy w zakresie procesów selekcji ze strony władz wykonawczych (Tokila i Haapanen, 2008). Ogólny obraz bezpośrednich, bezzwrotnych dotacji jest zróżnicowany. Dodatkowość ocenianych programów w znacznym stopniu zależy od celu programu, barier i uwarunkowań regionalnych, a także procedur selekcji. Poniższe obserwacje pojawiają się wielokrotnie 29

30 w ewaluacjach i należy je uwzględniać przy planowaniu wkładu Polityki Spójności w realizację celów strategii Europa 2020: n wsparcie B+RT jest bardziej skuteczne w przypadku projektów dalszych od komer - cjalizacji i bardziej ryzykownych w porównaniu z projektami bliższymi komercjalizacji i mniej ryzykownymi; Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n n n porównując wsparcie dla B+RT ze wsparciem inwestycyjnym, poziom dodatkowości jest wyższy, a ryzyko jałowej straty mniejsze w przypadku wsparcia dla B+RT; w porównaniach międzyregionalnych zarówno dotacje dla prywatnej działalności B+R, jak i dotacje na inwestycje są przeważnie bardziej skuteczne w słabiej rozwiniętych regionach; wsparcie jest szczególnie ważne dla MŚP, ponieważ większe firmy zwykle są w stanie same zapewnić wystarczające finansowanie dla swoich projektów ze źródeł wewnętrznych lub zewnętrznych; wsparcie dla MŚP wydaje się być bardziej skuteczne niż wsparcie dla większych firm. Porównując efekty bezpośredniego, bezzwrotnego wsparcia, wydaje się, że jest ono potencjalnie wartościowym instrumentem stymulowania inteligentnego rozwoju w przypadku projektów B+RT. Stymulowanie prywatnych B+RT i pomoc w działaniach B+RT dla MŚP należy w przyszłości wspierać za pomocą dotacji bezzwrotnych. W przypadku wsparcia inwestycyjnego, jak również wsparcia dla dużych przedsiębiorstw, instrumenty te należy stosować z ostrożnością. Zarówno w Polityce Spójności, jak i w politykach krajowych rośnie uznanie dla roli środków zwrotnych w ramach wsparcia bezpośredniego dla przedsiębiorstw: pożyczek i instrumentów kapitałowych. Komisja Europejska zwraca uwagę, że: Dotacje dla przedsiębiorstw oraz na B+R stanowią użyteczne narzędzie, ale zbyt często w przeszłości korzystano z nich kosztem innych instrumentów. Pożądane jest przejście do bardziej zrównoważonego doboru środków, włączając inżynierię finansową (pożyczki i fundusze venture capital), a także instrumenty pośrednie (tj. instrumenty niefinansowe takie jak: doradztwo, budowanie sieci współpracy oraz klastrów) (KE, 2010a). Znaczenie środków zwrotnych w poprzednim okresie programowania było znacznie mniejsze niż w przypadku środków bezzwrotnych, ale były one obecne w większości programów operacyjnych, a przynajmniej w niektórych przypadkach stanowiły one znaczną część interwencji politycznej. Co więcej, załamanie kredytowe podczas kryzysu finansowego miało pozytywny wpływ na efektywność funduszy pożyczkowych i dodatkowo uzasadniło ten rodzaj interwencji w sytuacji, gdy rynki finansowe nie potrafiły zapewnić firmom niezbędnego finansowania (EC EVAL., 2010 [2]). 30

31 Instrumenty zwrotne mają znaczną przewagę nad wsparciem bezzwrotnym: n n tworzą silne zachęty do efektywności kosztowej dla beneficjentów; ponieważ wsparcie jest zwrotne, zasoby mogą być ponownie wykorzystane, co umożliwia udzielanie wsparcia dla większej liczby projektów; n n konieczność zwrotu wsparcia oznacza, że projekt podlega weryfikacji rynkowej, a tym samym ryzyko niepowodzenia jest współdzielone przez beneficjenta, co minimalizuje ryzyko poszukiwania renty i inne negatywne skutki oraz maksymalizuje dodatkowość; są skutecznym sposobem przezwyciężenia ograniczenia płynności finansowej wynikającego z niskiego poziomu rozwoju rynków finansowych. Wsparcie zwrotne charakteryzuje się jednocześnie większą złożonością prawną i organizacyjną niż dotacje (co historycznie przynajmniej częściowo wyjaśnia, dlaczego bezzwrotne formy wsparcia opracowano i szeroko rozbudowano wcześniej niż formy zwrotne). Wsparcie zwrotne działa za pośrednictwem instytucji, które uruchamiają fundusze (pożyczki lub fundusze VC) i dokonują selekcji kandydatów. Przepisy prawne są zazwyczaj bardziej złożone niż w przypadku dotacji, a instytucje zarządzające i wdrażające takie wsparcie (nie wspominając o instytucjach obsługujących środki) nadal uczą się, jak skutecznie korzystać ze środków zwrotnych. Powyższe obserwacje na temat złożoności organizacyjnej potwierdzają się nawet w przypadku Szwecji, gdzie doświadczenia z poprzedniego okresu programowania pokazały, że inżynieria finansowa może stanowić ważny element systemu wspierania innowacji i przedsiębiorstw oraz gdzie wprowadzono programy pilotażowe (SWE EVAL., 2006 [1]). W obecnym okresie programowania uruchomiono dwanaście regionalnych funduszy wspólnego inwestowania w ramach projektów współfinansowanych przez EFRR. Bieżąca ewaluacja prowadzona w Szwecji dostarcza ciekawych informacji na temat tego procesu (SWE EVAL., 2010). Fundusze zapewniają wsparcie dla szybko rozwijających się MŚP, które napotykają na barierę dostępności kapitału, poprzez instrumenty kapitałowe. Ten rodzaj wsparcia jest trudny do zaprojektowania i musi być rozwijany stopniowo i starannie dostosowany do krajowego kontekstu kulturowego i uregulowań prawnych. Doświadczenia międzynarodowe potwierdzają, że zapewnienie skutecznego wsparcia w postaci kapitału wysokiego ryzyka nie jest łatwym zadaniem. Badanie podsumowuje podstawowe wymogi formalne dla funduszy w Szwecji zapewniające ich efektywność: Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n fundusze stanowią uzupełnienie rynku i działają na zasadach komercyjnych; fundusze są publicznymi funduszami typu VC, inwestującymi 1-10 mln SEK bezpośrednio w MŚP w fazie powstawania i ekspansji; 31

32 n fundusze są funduszami wspólnego inwestowania i inwestują na równych warunkach z niezależnymi, prywatnymi podmiotami komercyjnymi; n n fundusze mogą inwestować wyłącznie w swoich regionach; fundusze mają mieć charakter obrotowy zyski są reinwestowane w regionie; Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n koszty zarządzania nie mogą przekraczać 3% kapitału. Szwedzkie doświadczenie pokazuje również, że czasami trudno jest znaleźć odpowiednie podmioty do inwestycji oraz silnych kapitałowo i kompetentnych prywatnych współinwestorów zwłaszcza w regionach o słabiej rozwiniętym prywatnym rynku kapitału wysokiego ryzyka. Co więcej, wspomniane powyżej wymagania niekiedy wzajemnie się wykluczają: trudno jest inwestować w nowo powstające firmy i generować zyski wystarczająco szybko, by fundusze mogły stale inwestować. Wniosek płynący z badania wskazuje, że zainteresowane strony muszą się jeszcze wiele nauczyć w zakresie budowania ostatecznego systemu wsparcia kapitałowego. Fundusze VC w USA dostarczają interesujących informacji zarówno na temat przyczyn nieprawidłowości w funkcjonowaniu na rynku kapitału typu venture, jak i skuteczności interwencji publicznej (Gompers i Lerner, 2003). W ciągu ostatnich cykli koniunkturalnych widoczne były efekty cykliczne na rynku kapitałowym typu venture, z wyraźnym schematem wzrostu i nagłego załamania koniunktury. W okresie wzrostu sektor prywatny przejawia tendencję do przeinwestowania w najbardziej obiecujących sektorach, co powoduje nieefektywność wielu projektów. W szczególności w takich okresach inwestorzy VC finansują firmy, które są zbyt do siebie podobne. W konsekwencji firmy mają wysoce powielające się programy badawcze, konkurują o talenty naukowe i techniczne, co skutkuje częstym przechodzeniem z firmy do firmy, toczą kosztowne spory prawne dotyczące kradzieży własności intelektualnej i przywłaszczenia pomysłów innych firm, a na skutek powyższych problemów często gwałtownie tracą dostęp do dalszego finansowania. W okresie recesji ograniczenie dostępności kapitału typu venture prowadzi do jego większej efektywności, ale także w do niedoinwestowania w niektórych sektorach. W przeszłości środki publiczne koncentrowały się w okresach boomu na najpopularniejszych branżach, co jest raczej nieracjonalne. Można zaproponować wiele uzasadnionych działań publicznych skoncentrowanych głównie na technologiach i rynkach niepopularnych wśród prywatnych funduszy kapitałowych wysokiego ryzyka i wspieraniu obiecujących inicjatyw przy pomocy dodatkowego kapitału w przypadku braku możliwości utrzymania finansowania w okresie spowolnienia rynku kapitałowego wysokiego ryzyka. Należy pamiętać, że amerykański rynek finansowy znacznie różni się do europejskiego, a w przypadku niektórych krajów europejskich potencjał krajowego prywatnego rynku kapitałowego typu venture może być niewystarczający do odpowiedniego finansowania innowacyjnych firm, natomiast w innych finansowanie z wykorzystaniem kapitału venture jest znacznie wyższe niż w USA (zob. Rys. 1.3). 32

33 Rys Fundusze VC (% PKB), ,25 0,20 0,15 0,10 0,05 0,00 Finlandia Szwecja Wielka Brytania Norwegia Dania Australia (2) Irlandia Szwajcaria Francja Hiszpania Stany Zjednoczone Czechy Holandia Belgia Niemcy Kanada Korea Węgry Włochy Portugalia Austria Polska Grecja Uwaga: OECD definiuje kapitał wysokiego ryzyka jako sumę fazy zalążkowej/rozruchu oraz fazy wczesnego rozwoju i ekspansji. Zakres faz kapitału wysokiego ryzyka w ramach tych dwóch szeroko zdefiniowanych grup różni się w poszczególnych krajach, w związku z czym dane mogą nie być w pełni porównywalne. (1) 2006 r. zamiast 2008 r. w Japonii. (2) Kapitał wysokiego ryzyka w Australii obejmuje fazę zalążkową, rozruchu, wczesnego i późniejszego rozwoju oraz inwestycji w restrukturyzację. Australijskie dane są zawyżone. Źródło: OECD (2010). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 To naturalne, że fundusze kapitałowe wysokiego ryzyka są głównie ukierunkowane na firmy w fazie rozruchu lub na rozwój MŚP o wysokim potencjale wzrostu. Chociaż popularne rozumienie funduszy VC często podważa ich znaczenie dla rozwoju przedsiębiorstw w sektorach nie opartych na najnowszych technologiach, pełnią one także ważną rolę w sektorach tradycyjnych o ile inwestycja jest uzasadniona z punktu widzenia warunków rynkowych. Fundusze kapitałowe wysokiego ryzyka są zatem instrumentem nie tylko polityki innowacji, ale także tradycyjnego wsparcia dla biznesu i polityki regionalnej. Dobry przykład instrumentów inżynierii finansowej, które nie ograniczają się do wspierania innowacji, ale są skierowane na szerszy zakres celów, pochodzi z Wielkiej Brytanii (UK EVAL., 2007). W Anglii i Walii 21 funduszy VC i funduszy pożyczkowych było finansowanych w poprzednim okresie programowania przy użyciu środków z EFRR. Fundusze te 33

34 zarządzały 450 mln GBP, w tym dotacją kapitałową z EFRR w wysokości 238 mln GBP. Wspierane fundusze obejmowały fundusze parasolowe, które łączą kapitał i pożyczki z uprzednio dopasowanymi środkami ze źródeł publicznych lub sektora prywatnego oraz uprzednio dopasowane jednorazowe fundusze celowe z kapitałem opartym na funduszach wspólnego inwestowania. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Fundusze prowadziły działalność na poziomie regionalnym, ale zwykle nie skupiały się na określonym sektorze, choć w wielu przypadkach były one skoncentrowane na konkretnym etapie rozwoju MŚP. W ewaluacji zauważono, że również w tym programie nie doceniono prawnej i organizacyjnej złożoności tworzenia funduszy, co spowodowało znaczne opóźnienia w realizacji większości projektów. To z kolei potencjalnie wytwarza nacisk na inwestowanie, nawet kosztem zbyt wysokiego ryzyka. Ogólna ocena tych funduszy jest pozytywna, choć autorzy zauważają, że w momencie oceny jednostkowe koszty wytworzenia i wpływy były wysokie. Podsumowując naszą wiedzę na temat zwrotnych form wsparcia, należy podkreślić, że fundusze VC i fundusze pożyczkowe: n mogą być narzędziem wsparcia zarówno dla innowacyjnej, jak i nieinnowacyjnej działalności MŚP; n fundusze pożyczkowe są najbardziej odpowiednim środkiem wspierania nieinnowacyjnych przedsięwzięć MŚP i projektów innowacyjnych niskiego ryzyka, podczas gdy wsparcie z funduszy VC (i innych instrumentów opartych na kapitale) powinno uzupełniać prywatny kapitał w obszarach, gdzie ryzyko inwestycyjne dla samego sektora prywatnego jest zbyt wysokie; n mogą być wykorzystywane jako instrumenty polityki regionalnej w celu wspierania zatrudnienia i inwestycji na określonym obszarze. Jest również oczywiste, że w przypadku projektów inwestycyjnych wsparcie zwrotne jest bardziej odpowiednim narzędziem niż środki bezzwrotne. Zasadniczo dotyczy to także wsparcia dla MŚP w celu promowania przyjaznych dla środowiska produktów i procesów produkcyjnych, a także inwestycji w zakresie efektywności energetycznej w MŚP o ile działania te nie są związane z intensywnymi pracami badawczo-rozwojowymi. Z drugiej strony należy zauważyć, że zakres pomocy ze środków publicznych powinien się znacząco różnić w zależności od dostępności środków prywatnych i, zwłaszcza w przypadku instrumentów kapitałowych, wsparcie publiczne powinno uzupełniać, a nie zastępować środki prywatne. Wiele badań wykazało również, że instrumenty inżynierii finansowej są bardziej skomplikowane i trudne do wdrożenia niż przewidziały to instytucje zarządzające inależy brać to pod uwagę w przyszłości. Okazało się to prawdą nawet w krajach z dobrze rozwiniętymi systemami finansowymi, takich jak Wielka Brytania i Szwecja. 34

35 Rozwój kapitału ludzkiego Kapitał ludzki jest ważnym czynnikiem produkcji zarówno dla całej gospodarki, jak i dla pojedynczych firm. Odgrywa on znaczącą rolę w teorii rozwoju gospodarczego, a jego akumulacja (wraz z innowacjami osiągniętymi dzięki pracom badawczo-rozwojowym) stanowi wyjaśnienie dla długoterminowego wzrostu w ramach współczesnej teorii rozwoju endogennego (zob. np. Barro i Sala-i-Martin, 2004). Rozwój kapitału ludzkiego jest niez - będnym elementem rozwoju a zwłaszcza inteligentnego rozwoju. Fakt ten uznano w strategii Europa 2020, a priorytet inteligentnego rozwoju wymienia różne obszary interwencji, w tym kształcenie ustawiczne, system szkoleń i jakość kształcenia. Należy zauważyć, że zarówno teoretyczne, jak i empiryczne ramy współczesnej ekonomii wskazują, że rozwój kapitału ludzkiego ma kluczowe znaczenie dla długotrwałego wzrostu gospodarczego i konkurencyjności gospodarki. Dlatego też udane próby podwyższenia poziomu kapitału ludzkiego zwiększają również konkurencyjność i potencjał innowacyjny gospodarki, a tym samym pośrednio wspierają przedsiębiorstwa, ich innowacyjność i konkurencyjność. Interwencje funduszy strukturalnych UE w obszarze kapitału ludzkiego pochodzą głównie z Europejskiego Funduszu Społecznego i są wdrażane w różnych formach i za pomocą różnych środków. Kwestie te zostały szczegółowo omówione w rozdziale 3, a w kontekście inteligentnego rozwoju oraz wspierania innowacji należy zauważyć, że: n n doskonalenie kapitału ludzkiego jest procesem ciągłym i należy je wspierać na każdym etapie cyklu życia, chociaż wczesne inwestycje są najbardziej efektywne pod względem kosztów; szkolenia są bardziej skuteczne, jeśli zostały zaprojektowane przy współudziale zainteresowanych stron (w tym pracodawców) i jeśli odpowiadają lokalnym potrzebom. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wsparcie rozwoju kapitału ludzkiego w niektórych przypadkach ma formę bezpośredniego wsparcia dla firm. Wsparcie to może być udzielane w różnych formach w celu ułatwienia pracownikom uczestnictwa w zajęciach edukacyjnych i szkoleniowych, zwiększenia zdolności adaptacyjnych firmy i poziomu jej kapitału ludzkiego. Pozytywne efekty szkolenia powinny być oczywiste zarówno dla pracodawcy (który korzysta ze zwiększonej wydajności pracownika), jak i dla pracownika (który korzysta z lepszego dopasowania do rynku pracy). Odpowiedzią dla gospodarki na zapotrzebowanie na wysokie zdolności adaptacyjne na rynku pracy jest kształcenie ustawiczne. Europejski Fundusz Społeczny finansuje działania mające na celu doskonalenie kapitału ludzkiego pracowników w ramach celu dotyczącego adaptacji i kształcenia ustawicznego (EC EVAL., 2010 [4]). Jak wspomniano powyżej, zaangażowanie wszystkich zainteresowanych stron w fazę projektowania interwencji ma kluczowe znaczenie dla skuteczności wsparcia. Dowody 35

36 uzyskane w poprzednich okresach programowania wskazują, że znaczne, ale nieukie - runkowane wsparcie na szkolenie pracowników przyniosło mieszane rezultaty (PL EVAL., 2010). Działania, które mają bezpośrednio wspierać kapitał ludzki w przedsiębiorstwach, muszą być planowane z uwzględnieniem potrzeb zainte - resowanych stron i barier, które napotykają. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wsparcie pośrednie W poprzedniej części poświęconej bezpośredniemu wsparciu dla przedsiębiorstw omówiono działania skierowane bezpośrednio do firm, przeciwdziałające zawodności rynków na poziomie mikroekonomicznym. W ostatnich latach coraz bardziej popularny staje się pogląd, że polityka innowacyjna nie powinna dotyczyć wyłącznie problemów na poziomie firmy, ale także stawiać czoła bardziej ogólnym niedoskonałościom i problemom tzw. systemu innowacji: główną ideą we współczesnych teoriach systemów innowacji jest przekonanie, że to, co wydaje się być innowacją na poziomie zbiorowym, jest w rzeczywistości wynikiem interakcji między wieloma podmiotami na poziomie mikro oraz że oprócz sił rynkowych wiele z tych interakcji jest zarządzanych przez instytucje nierynkowe (Soete i in., 2010). Tak więc działania mające przeciwdziałać tylko zawodności rynków są niewystarczające aby w pełni wykorzystać potencjał innowacyjny gospodarki konieczne jest także podjęcie systematycznych działań na różnych polach. W niniejszym podrozdziale omówiono pośrednie działania wspierające skierowane do przedsiębiorstw i otoczenia biznesu. Wsparcie systemów innowacji oznacza także wsparcie dla efektywności badań (co omówiono w następnym podrozdziale), a także rozwoju kapitału ludzkiego (omówionego w trzeciej części niniejszego opracowania). W oparciu o istniejącą wiedzę na temat przyszłości Polityki Spójności w ramach strategii Europa 2020 wydaje się, że wsparcie pośrednie będzie realizowane pod hasłem B+RT, innowacja i rozwój biznesu w ramach następujących kategorii: n n n n Inwestycje w parki naukowe; Infrastruktura biznesowa na małą skalę; Transfer technologii i sieci współpracy (w tym wspieranie klastrów); Zaawansowane usługi wsparcia dla MŚP i grup MŚP. Katalog możliwych działań jest bardzo szeroki i bardzo często projekty należące do tych kategorii obejmują też inne elementy dotacje bezpośrednie lub usługi szkoleniowe dla pracowników. Dlatego też obraz wyłaniający się z analizy wyników ma charakter mieszany i złożony. Uzupełniając to, co zostało powiedziane powyżej na temat wsparcia systemu innowacji należy zauważyć, że niektóre aspekty wsparcia pośredniego często nie są związane 36

37 z działaniami stymulującymi innowację. Ma to miejsce szczególnie w przypadku niektórych działań wspierających MŚP. Działania mające na celu wzmocnienie współpracy i tworzenie sieci (co do pewnego stopnia jest celem większości działań pośrednich, takich jak wsparcie dla klastrów, parków naukowych, sieci współpracy itp.) uznają znaczenie efektów rozlewania się (spill over) i efektu skali, które bardzo często wiążą się ze wzrostem wydajności i rozwojem innowacyjności. Z drugiej strony beneficjentami wsparcia dla parków naukowych i klastrów są w większości małe i średnie przedsiębiorstwa. Koncepcja parków naukowych odnosi się do kompleksowej i holistycznej idei wspierania rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw i współpracy pomiędzy biznesem a nauką, w tym wspierania komercjalizacji wyników badań naukowych. Stąd parki naukowe łączą działania w zakresie dostarczania infrastruktury i wspierają firmy rozpoczynające działalność (w tym preinkubacja i inkubacja), tworzenie sieci, transfer technologii i ulepszanie sieci współpracy. Badania empiryczne skuteczności parków naukowych koncentrują się na trzech głównych obszarach: porównaniu skuteczności różnych rodzajów parków i ich roli w rozwoju regionalnym, porównaniu wydajności firm należących do parków naukowych z grupą kontrolną oraz analizie współpracy parków naukowych i instytucji naukowych. Dowody na skuteczność parków naukowych są następujące 8 : n n istnieje pozytywny związek między rozwojem parków naukowych i rozwojem regionu, ale przyczynowość tej relacji jest niepewna, a niektóre fakty wskazują, że parki rozwijają się dzięki rozwojowi regionu, a nie odwrotnie; parki mają pozytywny wpływ na warunki prowadzenia działalności, czego wyrazem jest wydajność badań przedsiębiorstw należących do parków naukowych, jak również generowane przez nie zatrudnienie i sprzedaż; Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n firmy w parkach naukowych mają łatwiejszy dostęp do wsparcia publicznego i charakteryzują się wyższym poziomem kapitału ludzkiego; parki zwiększają współpracę pomiędzy przedsiębiorstwami i uczelniami, ale współpraca ta odbywa się zwykle na zasadzie nieformalnej; jednocześnie parki naukowe prawdopodobnie wpływają na dziedziny badań naukowych prowadzonych w instytutach badawczych. Bardzo ważnym wnioskiem dla polityki rozwoju jest to, że parki naukowe mogą przyczynić się do rozwoju innowacyjnych przedsiębiorstw oraz współpracy między biznesem a ośrodkami badawczymi, ale muszą one polegać na zewnętrznych zasobach ludzkich dlatego parki naukowe muszą wykorzystywać dostępne zasoby regionalne, zwłaszcza zasoby ludzkie i przewagę konkurencyjną regionalnych instytucji akademickich. 8 Funkcje parków naukowych i rolę polityki publicznej omówiono w badaniu przeprowadzonym przez Instytut Badań Strukturalnych (2008). 37

38 Z tego powodu parki naukowe nie są skutecznym narzędziem polityki regionalnej ukierunkowanej na konwergencję, ponieważ pomagają w pełnym wykorzystaniu potencjału regionalnego, ale nie w generowaniu nowych możliwości rozwoju w słabiej rozwiniętych regionach. W tym kontekście warto zauważyć, że pierwsze i najlepiej prosperujące parki naukowe zostały utworzone przez czołowe uniwersytety amerykańskie w celu ułatwienia komercjalizacji ich działalności badawczej. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Ważną cechą parków naukowych jest wspieranie działań w zakresie budowania sieci i współpracy pomiędzy różnymi zainteresowanymi stronami. Klaster jest szczególną formą takiej współpracy: klastry polegają na geograficznej koncentracji wzajemnie powiązanych firm i instytucji w danej dziedzinie. Obejmują one szereg powiązanych branż i innych podmiotów o istotnym znaczeniu dla konkurencji (Porter, 1998). OECD (2007) dostarcza syntetycznego podsumowania czynników mających wpływ na programy wsparcia klastrów. Badanie wskazuje na istnienie ilościowych dowodów na to, że wiele gałęzi przemysłu jest stosunkowo skoncentrowanych w określonych regionach i że pobliskie firmy oraz twórcy badań osiągają lepsze wyniki niż podobne podmioty położone w gorzej sytuowanych środowiskach. Kraje starają się wzmacniać lub powielać czynniki sukcesu, które stymulują koncentrację innowacyjnych firm związanych z nową gospodarką, czego przykładem jest Dolina Krzemowa. Ważnym faktem dla decydentów politycznych jest to, że klastry mogą stanowić wygodny środek restrukturyzacji gospodarki regionalnej, a także budowania sieci współpracy, zmniejszając tym samym koszty transakcji i współpracy. Choć teoretyczne ramy wspierania klastrów są przekonujące, w praktyce wsparcie pośrednie nie zawsze przynosi oczekiwane rezultaty. Wsparcie dla klastrów oraz systemów innowacji było ważnym elementem poprzedniego okresu programowania w Szwecji, ponieważ przeznaczano na nie 10% funduszy strukturalnych UE dla tego kraju. Zasoby te zostały wykorzystane w celu wsparcia 183 projektów związanych z 29 klastrami oraz systemami innowacji. Większość wspartych inicjatyw opracowano z perspektywy oddolnej dzięki zdolności kreatywnych twórców procesu do przełożenia planów i wizji na rzeczywiste projekty. Uczestnicy ocenianych projektów podkreślali, że współpraca była bardzo ważna, nie tylko ze względu na rozwój produktów i usług równie wielkie znaczenie miało tworzenie sieci i rozwój wiedzy. Jednocześnie konkretne rezultaty tego procesu w formie nowych produktów i usług są bardzo ograniczone, głównie dlatego, że firmy nie angażują kapitału, wiedzy i kontaktów rynkowych. Rozwiązaniem tego problemu może być zwiększone wykorzystania formuły partnerstwa publiczno-prywatnego (PPP) i inżynierii finansowej (SWE EVAL., 2006 [1]). Kolejne dowody pochodzące z Węgier wskazują, że klastry są bardziej skuteczne, jeśli wsparcie udzielane jest już istniejącemu klastrowi dlatego pomoc publiczna może być skutecznym środkiem wspierania rozwoju klastra, ale nie jego tworzenia. Wiele inicjatyw klastrowych na Węgrzech pojawiło się ze względu na dostępność funduszy, a niekoniecznie 38

39 ze względu na rzeczywiste potrzeby (HU EVAL., 2009 [1]). Polskie doświadczenie w zakresie klastrów technologicznych potwierdza znaczenie wspierania istniejących inicjatyw klastrowych, jako że pomoc publiczna może wykorzystywać i wzmacniać potencjał istniejącej sieci, ale nie jest skuteczna w ich tworzeniu (IBS, 2009). Wsparcie dla parów naukowych i klastrów nie jest jedynym sposobem na wspierania sieci i współpracy pomiędzy biznesem a nauką. Instrument dotowania i umożliwiania współpracy pomiędzy prywatnymi firmami i instytucjami badawczo-naukowymi w Danii to program innowacyjnego konsorcjum. Współpracujące instytucje mogą ubiegać się o dotacje finansowe na wydatki poniesione przez instytucje badawczo-naukowe w ramach realizowania wspólnego projektu. Zazwyczaj dotacje wynosiły ok. 1-2 mln EUR. Firmy uczestniczące w programie osiągnęły znaczący wzrost zarówno w zakresie zysku brutto, jak i zatrudnienia, a jego efekty były większe w przypadku mniejszych firm. Chociaż wpływ na zysk brutto i poziom zatrudnienia jest ważny, inne rezultaty interwencji nie zostały zbadane (Kuhn, 2010). Innym mechanizmem wspierania współpracy między biznesem a nauką jest holenderski voucher na innowacje. Instrument ten jest przeznaczony dla małych i średnich przedsiębiorstw i przyznawany jest MŚP w formie vouchera na współpracę z publicznymi instytutami naukowymi o wartości 7500 EUR. Na każde dziesięć voucherów, osiem wykorzystano na projekty, które nie zostałyby rozpoczęte bez wsparcia, jeden wykorzystano na projekt, który zostałby przeprowadzony nawet bez vouchera, a jeden nie został wykorzystany. Potwierdzeniem zapotrzebowania na wsparcie był fakt, że ponad tysiąc MŚP złożyło wniosek o przyznanie stu dostępnych voucherów (Cornet i in., 2006). Interesujący przykład skutecznego środka zwiększającego współpracę międzyregionalną w obszarze B+R pochodzi z Niemiec. Analiza efektów dotacji przyznanych firmom ze słabiej rozwiniętych regionów na współpracę z różnorodnymi partnerami z innych regionów pokazuje, że dotacje na współpracę międzyregionalną skutecznie stymulują efektywność innowacji (Broekel, 2011). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Doświadczenie związane ze wspieraniem innowacji w Słowenii pokazuje, że wsparcie współpracy stanowiło najważniejszy bodziec dla działalności innowacyjnej. Jednocześnie środek ten był skuteczny tylko na poziomie współpracy krajowej (a nie międzynarodowej), był on także bardziej skuteczny w przypadku współpracy między firmami, a nie współpracy angażującej uniwersytety i instytuty badawczo-rozwojowe (Jaklič i in. 2008). Znaczenie współpracy zostało również potwierdzone w wyniku ewaluacji przeprowadzonej w Grecji, która pokazała, że choć oceniane regiony wykazywały znaczną dynamikę w zakresie badań i rozwoju (głównie prowadzonych przez uniwersytety), tylko niewielka część wyników badań została skutecznie wykorzystana w biznesie, a współpraca pomiędzy przedsiębiorstwami i naukowcami praktycznie nie istniała (GR EVAL., 2005). Niewystarczające wykorzystanie wyników badań publicznych jest ogólnym problemem Europy. 39

40 Canton i in. (2005) stwierdzają, że Stany Zjednoczone osiągają lepsze wyniki w tego rodzaju współpracy, z drugiej strony najbardziej innowacyjne kraje europejskie zasadniczo nie są gorsze niż USA. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wsparcie pośrednie obejmuje nie tylko nawiązywanie kontaktów i współpracę, ale także szeroki zakres różnych działań wspierających rozwój infrastruktury gospodarczej i otoczenia biznesu. Szeroki zakres działań wspierających przedsiębiorstwa wykorzystano w poprzednim okresie programowania w Szwecji. Według dostępnych danych, projekty doradcze mające na celu wspieranie rozwoju przedsiębiorczości wydają się być bardziej skuteczne, jeśli działania związane z rozwojem kompetencji są zaprojektowane w ścisłej współpracy z grupami docelowymi. Najważniejszą korzyścią dla nowych właścicieli firm jest szansa na nawiązanie nowych kontaktów i budowanie sieci. Co szczególnie interesujące, poziom zapotrzebowania na doradztwo publiczne jest niższy w regionach, w których istnieje wiele małych przedsiębiorstw, ponieważ przedsiębiorcy uczą się od siebie nawzajem. Kiedy firma przejdzie z powodzeniem etap wczesnego rozwoju i wkroczy w fazę ekspansji, główną przeszkodą dla jej rozwoju jest zazwyczaj brak kapitału. W tym kontekście fundusze strukturalne mają potencjalnie duże znaczenie w zakresie zapewniania kapitału inwestycyjnego typu venture i wspólnych rozwiązań zdobywania kapitału. Ostatnia obserwacja dotyczy trwałości wspieranych sieci i wskazuje, że sieciom grozi rozpad w momencie zakończenia projektu można zaproponować pewne rozwiązania, takie jak składki członkowskie lub inne metody wsparcia finansowego w celu zapewnienia zrównoważonego rozwoju sieci (SWE EVAL., 2006 [2]). Dowody dotyczące wsparcia pośredniego są złożone, zróżnicowane i niekiedy niespójne, ale na podstawie powyższych informacji można wyciągnąć pewne ogólne wnioski: n podczas projektowania wsparcia w projektach doradczych i innych działaniach zapewniających kompleksowe usługi dla MŚP skuteczne jest podejście oddolne, ponieważ zapewnia ono dostosowanie wsparcia do potrzeb beneficjentów; n n wparcie dla klastrów powinno opierać się na istniejącym potencjale współpracy, a parki naukowe powinny koncentrować się na potencjalnych (lub istniejących) zaletach regionu: pośrednie wsparcie może ułatwiać efektywne wykorzystanie istniejącego potencjału, ale nie generuje potencjału samo w sobie istnienie takiego potencjału należy dokładnie zbadać, ponieważ istnieją dowody na przecenianie zarówno szans funkcjonowania, jak i siły oddziaływania parków naukowych i inicjatyw klastrowych; bodźce finansowe mające na celu ułatwienie współpracy biznesu i nauki mogą być skuteczne, ale należy rozważyć szerszy kontekst współpracy co zostało częściowo omówione powyżej we fragmencie dotyczącym współpracy w ramach parków naukowych i bardziej szczegółowo w następnym podrozdziale. 40

41 1.3. Działalność badawcza Inteligentny rozwój jest wynikiem innowacji oraz działalności B+R prowadzonej przez firmy prywatne. Ich działania są ściśle związane z wynikami działalności instytucji non-profit takich jak uniwersytety i instytuty badawcze. Istnieje silna korelacja pomiędzy inwestycjami w B+R i intensywną współpracą badawczą uczelni i przemysłu (Canton i in., 2005). Instytucje naukowe nie tylko odgrywają ważną rolę w działalności badawczo-rozwojowej, ale także realizują większość badań podstawowych. Z wielu powodów badań nie można finansować wyłącznie ze środków prywatnych. Najważniejszym jest to, że wiedza ma charakter dobra publicznego. Prywatne finansowanie badań naukowych prowadziłoby do suboptymalnej społecznie alokacji zasobów. Dlatego wsparcie działalności badawczej jest zwłaszcza w dłuższej perspektywie niezbędne dla realizacji każdej strategii inteligentnego rozwoju. Kluczowe znaczenie ma także zniesienie najważniejszych barier dla współpracy z biznesem, przed jakimi stoją instytucje publiczne, takich jak (wg Canton i in., 2005): n n n systemy motywacyjne dla naukowców akademickich naukowców nie wynagradza się zazwyczaj za współpracę (ale za edukację i badania), co więcej naukowcy są zainteresowani publikowaniem wyników swoich badań, podczas gdy firmy wolą utrzymywać je w tajemnicy, aby zwiększyć przewagę konkurencyjną; brak kultury przedsiębiorczości naukowcy i wynalazcy na uniwersytetach nie potrafią z powodzeniem komercjalizować badań a jednocześnie uniwersytety nie uznają komercjalizacji badań za swoje zadanie; organizacja programu badawczego może ograniczać możliwości współpracy, jeśli nie jest kompatybilna z potrzebami i planami przedsiębiorstw. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Należy zauważyć, że wsparcie dla instytucji naukowych jest dostarczane głównie na poziomie krajowym (krajowe finansowanie uniwersytetów). Europejskie wsparcie koncentruje się na programach ramowych i jako takie nie jest przedmiotem niniejszego opracowania (zob. Horst i in., 2006 w celu zapoznania się z omówieniem najbardziej odpowiedniego poziomu polityki stosowanej w odniesieniu do różnych segmentów wsparcia badań naukowych). Panuje konsensus, że działalności badawcza wymaga wsparcia publicznego, co zostało wyrażone również w strategii Europa Jednocześnie rola Polityki Spójności wydaje się polegać na uzupełnianiu polityk krajowych i programów ramowych UE. Interwencja Polityki Spójności ukierunkowana na instytucje badawcze będzie prawdopodobnie koncentrować się na zwiększeniu wydajności badań i współpracy (jak wspomniano powyżej ale z naciskiem na publiczne instytucje badawcze) z zastosowaniem następujących działań: 41

42 n n infrastruktura B+RT i innowacji w instytucjach publicznych; działalność B+RT w publicznych ośrodkach badawczych. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W chwili obecnej nasza wiedza na temat środków, które zostaną wykorzystane w przyszłości jest niewystarczająca w celu sformułowania ostatecznych zaleceń i wyciągnięcia rekomendacji dla polityki publicznej. Niemniej należy pamiętać, że skupienie się na infrastrukturze instytucji publicznych B+RT oraz finansowaniu publicznych badań powinno uwzględniać regionalne uwarunkowania, w tym istniejące problemy i szanse rozwojowe. Ostatecznym celem wsparcia jest zwiększenie innowacyjności biznesu, tak więc działania powinny koncentrować się na obszarach, w których przynajmniej potencjalnie istnieje przewaga konkurencyjna regionu. Rola publicznych organizacji badawczych w procesach innowacji różni się w zależności od sektora i kraju. Największą rolę odgrywają organizacje ze Stanów Zjednoczonych (w porównaniu z Japonią i Europą 9 ), a także organizacje z przemysłu chemicznego, farmaceutycznego i sektora medycznego ich patenty były bardziej istotne dla rynku niż patenty korporacyjne. Europejskie publiczne instytucje badawcze wydają się osiągać gorsze wyniki w zakresie patentowania znaczących wynalazków i osiągają pomyślne rezultaty tylko w określonych dziedzinach technologicznych (Bacchiocchia i Montobbiob, 2006). Stanowi to dowód na istnienie przestrzeni dla wsparcia publicznego w celu zwiększenia wydajności badań, a także współpracy biznesu i nauki. Jednocześnie działania bezpośrednie i pośrednie skupione na przedsiębiorstwach w celu ułatwienia ich współpracy z nauką często pomijają drugą część równania, czyli instytucje naukowe. Podejście tego typu jest problematyczne, ponieważ relacja pomiędzy uczelnią a przemysłem opiera się na obustronnej wymianie, przynoszącej korzyści dla obu stron (Perkmann i Walsh, 2010). Dostęp do technologii przemysłowych jest korzystny dla uczelni, ponieważ pozwala naukowcom na poszerzenie ich wiedzy i generowanie innowacji w technologii: zamiast podejmowania badań naukowych mających bezpośrednie zastosowanie przemysłowe, wsparcie powinno zwiększać umiejętności naukowców jako wykwalifikowanych ekspertów i konsultantów, a nie przedsiębiorców. Co ciekawe, najwyższy poziom współpracy nie musi być koniecznie związany z zaangażowaniem firm w działalność badawczo-rozwojową. W rzeczywistości istnieją dowody świadczące o tym, że w krajach europejskich firmy, które zlecają realizację działań B+R oraz patentują w celu ochrony innowacji oraz sygnalizowania swoich kompetencji, wykazują wyższy poziom współpracy. Ponadto większe firmy częściej wykazują skłonność do współpracy (Fontana i in., 2005). To z kolei dowodzi, jak ważne dla procesów innowacyjnych są publiczne organizacje badawcze. 9 W badaniu uwzględniono tylko cztery kraje europejskie: Francję, Niemcy, Włochy i Wielką Brytanię. 42

43 Porównanie doświadczeń francuskich i niemieckich w zakresie współpracy z publicznymi organizacjami badawczymi dostarcza informacji na temat wpływu różnych rozwiązań instytucjonalnych wspierających efektywność badań naukowych. Chociaż w obu krajach widoczne są pozytywne efekty współpracy biznesu i nauki (zarówno w zakresie innowacyjnych produktów, jak i procesów), są one znacznie silniejsze w Niemczech niż we Francji. Źródła tych różnic nie są jasne, ale wydaje się, że ważną rolę można tutaj przypisać zdecentralizowanemu charakterowi wsparcia publicznego dla współpracy badawczej w Niemczech w porównaniu ze skomplikowanym i czasami bardzo scentralizowanym wsparciem we Francji, które powoduje dodatkowe koszty i nieefektywność (Robin i Schubert, 2010). Badania wskazują, że polityki zdecentralizowane mające wspierać badania publiczne we współpracy z biznesem mogą być bardziej skuteczne niż programy scentralizowane. Kolejnym ważnym obszarem jest zwiększenie uczestnictwa w kształceniu wyższym lub równoważnym chociaż bezpośrednio nie zwiększa ono zakresu współpracy, jest ważne z punktu widzenia zapewnienia niezbędnego kapitału ludzkiego dla celów gospodarki opartej na inteligentnym rozwoju. Uczniowie ze środowisk defaworyzwanych charakteryzują się niższym prawdopodobieństwem podjęcia nauki na poziomie wyższym i wyższym prawdopodobieństwem, że jej nie ukończą. Spowodowane to jest głównie brakiem inwestycji we wczesną edukację, która jest kluczowa dla uzyskania solidnych podstaw do dalszego postępu na ścieżce edukacyjnej (OECD, 2009). Polityki, które promują i zwiększają dostęp do kształcenia wyższego wśród uczniów znajdujących się w trudnej sytuacji społecznej, skupiają się na różnych formach pomocy finansowej (obniżka czesnego, stypendia). Większość badań sugeruje, że ma to pozytywny wpływ na ich sytuację (Dynarski, 2003; Cornwell i in., 2006; Steiner i Wrohlich, 2008). Niektóre ewaluacje wskazują, że studenci otrzymujący tego rodzaju wsparcie kończą studia szybciej niż inni studenci, którzy otrzymują taką samą pomoc od rodziców lub ze źródeł prywatnych (Glocker, 2011). Złożoność procesu pomocy w niewielkim stopniu pozytywnie wpływa na ukierunkowanie kredytów i dotacji studenckich (Dynarski i Scott Clayton, 2008). Programy, które oferują mentoring, usługi edukacyjne oraz nagrody finansowe dla nieuprzywilejowanych uczniów szkół średnich, mające na celu zwiększenie liczby absolwentów liceów i kandydatów na wyższe uczelnie, mogą przynosić pozytywne rezultaty, które jednak szybko znikają i w perspektywie długoterminowej mogą mieć nawet skutek odwrotny od zamierzonego (Rodriguez-Planas, 2010). Programy, które oferują połączenie usług (np. doradztwo rówieśników) i bodźców (stypendia oparte na wynikach) mogą przyczynić się do obniżenia współczynnika przerywania edukacji, chociaż efekt ten jest być może pozytywny tylko w przypadku kobiet (Angrist i in., 2009). Obniżki czesnego również wpływają na obniżenie poziomu przerywania edukacji wyższej, chociaż i w tym przypadku efekt jest bardziej widoczny wśród kobiet (Dynarski, 2008). Dowody potwierdzające wpływ nagród finansowych na edukację (np. uzyskanie dobrych ocen lub zdanie wszystkich egzaminów) nie są jednoznaczne. Leuven i in., 2010 pokazuje pozytywny wpływ na osiągnięcia studentów zdolnych, ale negatywny wpływ na osiągnięcia studentów mniej zdolnych. Zalecanym Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa

44 instrumentem redystrybucji może być również uzależnianie dotacji na edukację od wysokości dochodu rodziców (Dur, 2004). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Polityka Spójności oferuje w ramach EFS bezpośrednie wsparcie dla rozwoju potencjału ludzkiego w zakresie badań i innowacji, koncentrując się na szerokim zakresie tematów, w tym na wsparciu dla szkolnictwa wyższego (i dostępu do edukacji), mobilności i współpracy międzynarodowej oraz podniesieniu poziomu umiejętności (EC EVAL., 2010 [5]) Konkurencyjność obszaru metropolitalnego jako bieguna wzrostu, transport i rozwój policentryczny Transport, zwłaszcza terminale transportowe, ale także nowoczesne połączenia transportowe, odgrywają znaczącą rolę w procesie tworzenia inteligentniejszych biegunów wzrostu. Stanowią one dobry punkt wyjścia dla rozwoju biegunów wzrostu zarówno na poziomie lokalnym, wewnątrz obszarów metropolitalnych, jak i na poziomie krajowym, poprzez poprawę połączeń między funkcjonalnymi obszarami miejskimi (tzw. FUAs) (ESPON 1.1.1, 2005). Szczególną uwagę należy zwrócić na odcinki łączące centrum miasta z jego przedmieściami, najbliższym lotniskiem i otaczającym je regionem, tak aby zapewnić większej liczbie osób możliwość korzystania z tzw. efektów aglomeracji. Inwestycje w główne korytarze transportowe łączące główne miasta przy pomocy dróg lub kolei i tworzące policentryczną sieć biegunów rozwoju, w przeciwieństwie do monocentrycznego systemu miejskiego, mają również silny wpływ na inteligentny rozwój. Dostęp do lotnisk jest ważny, szczególnie dla młodzieży, która jest znacznie bardziej mobilna niż osoby starsze. Dlatego niniejszy podrozdział dotyczący roli transportu w inteligentnym rozwoju dzieli się na trzy części: 1. Dostęp do obszarów metropolitalnych; 2. Dostęp do sieci międzyaglomeracyjnych i policentryczność; 3. Dostęp do lotnisk. Dostęp do obszarów metropolitalnych Teoria ośrodków centralnych Christallera (1933) wprowadziła pojęcie efektu skali, aby wyjaśnić przyczyny rozmieszczenia, rozmiaru i liczby miast i miejscowości, które tworzą wielopoziomowy system policentryczny. Zgodnie z teorią neoklasyczną, w warunkach idealnej konkurencji stałe efekty skali i brak efektów zewnętrznych, a w dłuższej perspektywie przepływ kapitału, pracy oraz intensyfikacja handlu prowadzą do konwergencji dochodowej między regionami i krajami. Jednak według Myrdala (1957) ze względu na bariery dla mobilności i efekty aglomeracji, konsekwencją rozwoju miast jest dalsza polaryzacja przestrzenna pomiędzy bogatymi i biednymi obszarami. Według teorii biegunów wzrostu rozwój zachodzi wokół konkretnego bieguna, którym jest określona branża lub grupa firm w branży (Perroux, 1955). W rzeczywistości biegun wzrostu jest zazwyczaj zlokalizowany w dużym ośrodku miejskim. 44

45 Inteligentna strategia rozwoju transportu powinna zatem odnosić się do budowy lub modernizacji infrastruktury transportowej w biegunach wzrostu. Szczególną uwagę należy zwrócić na odcinki łączące centra miast z przedmieściami i biegunami wzrostu w obszarach metropolitalnych. W wielu krajach europejskich wciąż istnieją wąskie gardła w obszarach metropolitalnych negatywnie wpływające na konkurencyjność przedsiębiorstw i pogarszające jakość życia (EU EVAL., 2010 [3]). Dowody na sukces Polityki Spójności i dobre praktyki w dziedzinie inteligentnego transportu powinny opierać się na kilku wskaźnikach, takich jak czas podróży/oszczędność kosztów, zmniejszenie zatłoczenia/zwiększenie przepustowości lub poprawa jakości życia poprzez usunięcie dużego ruchu z obszarów zabudowanych. Ponadto, narzędzia dostępne dla agencji transportowych dla celów rozwoju inteligentnego transportu powinny również obejmować wiele aspektów projektowania transportu, rozładowywania ruchu i planowania obwodnic wokół zamieszkałych obszarów (Smart Growth..., 2005). Tabela 1.1 podsumowuje najważniejsze roczne korzyści gospodarcze wg osi priorytetowych (w tym dotyczących rozwoju, restrukturyzacji i rewitalizacji miast) w Bułgarii. Zmierzono główne, oczekiwane korzyści, jak oszczędność czasu i obniżenie kosztów eksploatacji pojazdów (VOC). Tabela 1.1. Główne roczne korzyści gospodarcze wg osi priorytetowych w Bułgarii w porów naniu z rokiem bazowym (2005) Oś priorytetowa 1 Rozwój transportu kolejowego Oś priorytetowa 2 Rozwój transportu drogowego Oś priorytetowa 3 Rozwój, restrukturyzacja i rewitalizacja miast Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Liczba pasażerów Tys. 33,8 * 260 Pasażerokilometry Milion * Średni wzrost prędkości km/h 11, ,0 Oszczędność czasu na pasażera Ograniczenie liczby wypadków Obniżenie kosztów eksploatacji pojazdów (VOC) Min. 4,1 * 14,0 Mln EUR * * 1,15 Mln EUR * 285 6,2 *Niezdefiniowane. Źródło: BG EVAL., 2006 [1]. 45

46 Efekty aglomeracji można wzmocnić poprzez zmniejszenie czasu podróży i rozładowanie wąskich gardeł. Przykładowym rozwiązaniem może być wprowadzanie systemów opłat za wjazd do centrum miasta, które polega na pobieraniu od kierowców dziennej opłaty za wjazd do miasta w godzinach szczytu. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 RaMKa 1.1: STREFa OPłaT Za WjaZD W GODZINaCh SZCZyTU Jedna z największych stref opłat za wjazd do centrum miasta znajduje się w Londynie. Inne przykłady to Rzym, Sztokholm i Mediolan. Pogramy pobierania tego rodzaju opłat wprowadzone w kilku państwach członkowskich okazały się skuteczną metodą regulowania natężenia ruchu. Unia Europejska powinna nadal promować rozwój rozwiązań technologicznych w zakresie pobierania opłat za korzystanie z dróg w centrach miast. Jednak nadal przeszkodą dla realizacji tego projektu jest uzyskanie społecznej akceptacji. W Wielkiej Brytanii odrzucono kilkanaście propozycji pobierania opłat za drogi miejskie właśnie z tego powodu (EU EVAL., 2009 [1]). Innym rozwiązaniem mającym na celu rozładowanie wąskich gardeł, które znajduje się w zasięgu Polityki Spójności, jest budowa obwodnic wokół najbardziej zatłoczonych części miast. Jednym z dobrych przykładów jest obwodnica południowa Wilna, która jest brakującym ogniwem w międzynarodowym korytarzu transportowym IX B. Projekt ten był finansowany z Funduszu Spójności i został dobrze zaprojektowany oraz terminowo zrealizowany. Pomógł on w usunięciu nadmiernego ruchu lokalnego i tranzytowego, który niszczył zabytkową dzielnicę miasta (EU EVAL., 2010 [2]). Innym przykładem z krajów UE-12 jest budowa wschodniego odcinka obwodnicy M0 Budapesztu na Węgrzech, finansowana przez Fundusz Spójności i Europejski Bank Inwestycyjny. Projekt dostarczył korzyści w postaci złagodzenia i rozładowania ruchu w centrum miasta. Niemniej jednak ogólny wzrost natężenia ruchu w sieci był niższy od zakładanego (EU EVAL., 2010 [2]). Wiele obszarów metropolitalnych w UE-12 nadal potrzebuje natychmiastowej budowy obwodnic. W polskich miastach, takich jak Warszawa, Kraków i Łódź, brak obwodnic powoduje, że ruch tranzytowy prowadzony jest przez centrum miasta. Brak obwodnic miast jest także uważany za słabą stronę czeskiego systemu transportowego (CZ EVAL., 2006 [2]). Budowa obwodnic nadal może mieć wpływ na regionalne systemy transportowe także w krajach UE-15. Przykładowo obwodnica Agiou Konstantinou finansowana ze środków Funduszu Spójności, będąca częścią korytarza transportowego PATHE (Patras-Ateny-Saloniki-Evzoni), pozwoliła na znaczne oszczędności czasu i zlikwidowała zatory komunikacyjne, które były powszechne szczególnie w miesiącach 46

47 letnich z uwagi na poprzedni przebieg drogi, pomiędzy morzem i miastem (EU EVAL., 2010 [2]). RaMKa 1.2: WZROST WSPółCZyNNIKa MOTORyZaCjI Zwiększenie liczby posiadanych samochodów jest głównym czynnikiem makro - ekonomicznym, który prowadzi do zagęszczenia ruchu w obszarach metropo litalnych i straty w PKB. Współczynnik motoryzacji (liczba samochodów/1000 osób) wzrósł w krajach UE-27 z 380 w 1995 r. i 417 w 2000 r. do około 470 w 2008 r. Na poziomie krajowym największy przyrost w latach zanotowano w krajach wschodnioeuropejskich, w Polsce z 261 do 422 na Łotwie z 236 do 413. Nadal istnieją w tej dziedzinie ogromne różnice na obszarze UE-12. W przypadku Litwy (499 samochodów/1000 osób) można spodziewać się, że współczynnik motoryzacji będzie stabilny, podczas gdy w Rumunii (187 samochodów/1000 osób) istnieje nadal perspektywa silnego wzrostu poziomu motoryzacji (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Potwierdza to nasilanie się problemu zagęszczenia ruchu w Bukareszcie. Wzrost wskaźnika motoryzacji w latach był o wiele niższy w krajach UE-15. We Francji odnotowano nawet pewien spadek. Wyjątkiem jest Grecja, gdzie zaobserwowano gwałtowny wzrost liczby posiadanych samochodów z poziomu 292 do 446. Ewaluacja funduszy unijnych w Polsce pokazuje znaczący wpływ inwestycji w drogi wylotowe z większych miast na zmniejszenie czasu podróży. Te drogi są zazwyczaj mocno zatłoczone. Stąd ten rodzaj inwestycji poprawia dostęp nie tylko do najważniejszych obszarów, ale także tych peryferyjnych. Dobrym przykładem jest tutaj droga ekspresowa S8 Radzymin-Wyszków znajdująca się na północny-wschód od Warszawy w korytarzu drogowym w kierunku Litwy. Modernizacja drogi spowodowała zwiększoną dostępność regionów peryferyjnych, w tym Podlasia (PL EVAL., 2010 [1]). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa

48 Rys Skrócenie czasu podróży samochodem do Warszawy dzięki poprawie infrastruktury transportowej (okres programowania ) Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Źródło: PL EVAL., 2010 [1]. nowych i zmodernizowanych dróg Biorąc jednak pod uwagę zrównoważony rozwój (zob. Rozdział 2), preferowanym sposobem dojazdu do pracy w obszarach metropolitalnych są rozwiązania kolejowe. Dobrym przykładem jest Lizbona i szybka kolej na trzecim moście na rzece Tag (TTC), niezbędna w celu połączenia osi szybkiej kolei pomiędzy Lizboną i Madrytem. TTC znajduje się pomiędzy Lizboną i Moitą, łącząc północny i południowy brzeg rzeki Tag. 17-kilometrowa konstrukcja obejmuje most nad rzeką Tag oraz 9,7 km dróg dojazdowych z północy i południa. Zgodnie z harmonogramem realizacji szacuje się, że projekt zostanie zakończony w 2014 roku (EU EVAL., 2010 [4]). Czasami dobrym rozwiązaniem jest wywiercenie tunelu kolejowego pod centrum miasta, jak miało to miejsce w przypadku miasta Kadyks w Hiszpanii. W ramach projektu zastąpiono tory kolejowe na powierzchni i zreorganizowano sieć autobusów miejskich. Przeniesienie linii kolejowej do tunelu doprowadziło do usunięcia głównej bariery oddzielającej historyczne centrum miasta od przedmieść. Inwestycja ta rozładowała również natężenie ruchu wzdłuż głównych dróg dojazdowych do miasta (EU EVAL., 2010 [3]). Usunięcie zatorów drogowych z miasta to założenie nowego projektu tunelu kolejowego pod Malmö. Obejmuje on 17-kilometrowe połączenie kolejowe biegnące pomiędzy Dworcem 48

49 Centralnym w Malmö i linią Öresund (Most Öresund). Linia ta, zbudowana przy pomocy wkładu Unii Europejskiej w wysokości 700 mln SEK, została otwarta w 2010 roku (EU EVAL., 2010 [4]). Korzystnym sposobem rozwiązania lokalnych problemów z natężeniem ruchu (usuwanie zatorów spowodowanych przez zakłócenia ruchu na przejazdach kolejowych) jest budowanie stacji poza miastami (obwodnice dla kolei). Dobrym przykładem takiego rozwiązania jest linia kolejowa Thriassio-Pedio-Eleusina-Korinthos w Grecji sfinansowana z Funduszu Spójności (EU EVAL., 2010 [2]). Istnieją również przykłady poprawy stosunkowo słabego dostępu kolejowego do metropolii, a w szczególności stolic krajów UE-12. Zapewnienie lepszego dostępu do miejsc pracy w głównych ośrodkach gospodarczych na Słowacji (Bratysława i Trnawa) jest wynikiem modernizacji linii kolejowej Bratysława Rača- Trnawa (EU EVAL., 2010 [2]). Łączenie biegunów wzrostu w obszarach metropolitalnych może prowadzić do zwiększenia obszaru wpływu społeczno-ekonomicznego miasta. Dobrym przykładem tego procesu jest Messoghia, region położony na południowy-wschód od Aten. Region metropolitalny Aten to obszar będący w stanie przyciągnąć inwestycje w innowacyjnych sektorach i spowodować rozwój w pozostałej części kraju, co jest szczególnie istotne w okresie kryzysu gospodarczego. Messoghia była w tym kontekście postrzegana jako biegun wzrostu w regionie. Potencjalne inwestycje w infrastrukturę transportową na tym obszarze mają na celu wzmocnienie regionalnych perspektyw rozwoju. Cele te zostały ujęte w Programie Operacyjnym ( ) dla regionu Attyka (Chorianopoulos i in., 2010). Z powyższych rozważań płyną następujące wnioski: zapewnienie łatwego, skutecznego i wygodnego dostępu do obszarów metropolitalnych z rejonów odległych jest kluczowe dla inteligentnego rozwoju. Biorąc pod uwagę wzrost liczby samochodów, zwłaszcza w państwach UE-12, konieczna jest również budowa obwodnic, a wprowadzenie płatnych stref w zatłoczonych centrach miast pomaga rozładować wąskie gardła komunikacyjne. Inwestycje w drogi wyjazdowe z miast oraz rozwój połączeń kolejowych prowadzą do usprawnienia codziennej komunikacji w obrębie obszarów metropolitalnych. Rozwój publicznego transportu miejskiego jest niezbędny do przekształcenia systemu transportu w inteligentniejszy i bardziej zrównoważony (zob. Rozdział 2). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Dostęp do sieci międzyglomeracyjnej i policentryczność W zglobalizowanym świecie można przyjąć, że inwestycje transportowe łączące bieguny wzrostu mają również wpływ na inteligentny rozwój. Dystrybucja bogactwa i rozpowszechnianie wiedzy są możliwe dzięki nowoczesnym i niezawodnym systemom transportowym, które umożliwiają pasażerom komfortowe warunki podróży pomiędzy obszarami metropolitalnymi. Wzmocnienie zrównoważonego policentrycznego systemu miejskiego jest celem krajowego planowania przestrzennego (TRACC, 2011). Policentryczność stanowi przeciwieństwo monocentryczności, w której kompetencje w zakresie zarządzania terytorialnego i świadczenia usług są skupione w jednym ośrodku. 49

50 Policentryczność zatem wiąże się z dwoma uzupełniającymi się aspektami. Pierwszy aspekt dotyczy liczby miast, hierarchii i lokalizacji miast na danym terytorium. Drugi aspekt odnosi się do relacji pomiędzy obszarami miejskimi (przepływy i współpraca) (ESPON 1.1.1, 2005). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Traktując funkcjonalne obszary miejskie (FUAs) jako elementy badania, możemy dokonać analizy krajowych systemów miejskich w oparciu o trzy wymiary policentryczności: rozmiar, lokalizacja i połączenia. Policentryczny system miejski nie jest zdominowany przez jedno duże miasto, ale istnieje w nim wiele równorzędnych miast (wskaźnik rozmiaru). Z tego punktu widzenia do najbardziej policentrycznych państw UE-27 należą: Włochy, Belgia, Niemcy i Holandia, a najmniej Łotwa, która jest zdominowana przez Rygę. Cechą policentrycznego systemu miejskiego jest ponadto równomierny rozkład miast na całym terytorium. Z drugiej strony system jest spolaryzowany, gdy wszystkie główne miasta zgrupowane są w jednej części terytorium (wskaźnik lokalizacji). Jednak połączenia między miastami są najważniejszym kryterium dla Polityki Spójności, a co się z tym wiąże rośnie rola inwestycji transportowych, dzięki którym im bardziej dostępne są ośrodki drugorzędne w porównywaniu do większych miast, tym mniej monocentryczny jest system miejski (wskaźnik połączenia). Z tego punktu widzenia najbardziej policentrycznymi państwami UE-27 są: Cypr, Austria i Niemcy, a najmniej policentrycznymi są: Litwa, Słowacja, Rumunia, Finlandia, Bułgaria, Łotwa i Polska (ESPON 1.1.1, 2005). Bułgaria, Litwa, Polska, Rumunia i Słowacja charakteryzują się wysokimi wartościami wskaźnika rozmiaru i lokalizacji oraz niskimi wartościami wskaźnika połączenia. Celem Polityki Spójności w tych państwach UE-12 powinna być poprawa obecnie słabo rozwiniętych i niedoinwestowanych sieci transportowych. Należy priorytetowo traktować główne projekty stanowiące kamienie milowe, co oznacza jak najszybsze zakończenie budowy podstawowej sieci autostrad i linii kolejowych. Wąskie gardła w korytarzach stanowią słabą stronę polskich i bułgarskich systemów transportowych (PL EVAL., 2010 [1], PL EVAL., 2006 [3]; BG EVAL., 2006 [2]). Niedostateczna infrastruktura autostradowa i niska jakość sieci drogowej i kolejowej jest także widoczna w Rumunii (RO EVAL., 2006 [1]). Przykładem znacznej poprawy połączeń jest nowy odcinek autostrady A2 pomiędzy Koninem i Strykowem (koło Łodzi) w centralnej Polsce, zbudowany z pomocą środków z Funduszu Spójności w latach Odcinek ten stanowi część szerszego pakietu projektów budowy transportowego połączenia drogowego o wysokim standardzie między Berlinem a Warszawą. Do pozytywnych skutków budowy tego odcinka można zaliczyć 30% oszczędność czasu podczas podróży z Poznania do Łodzi. Dodatkowymi efektami poza poprawą połączenia i skróceniem czasu podróży są rozładowanie zatorów drogowych i poprawa bezpieczeństwa (EU EVAL., 2010 [2]). 50

51 RaMKa 1.3: WZROST ILOŚCI PRZEWOZóW I RUChU POjaZDóW CIężaROWyCh Budowa nowoczesnych sieci transportu międzyglomeracyjnego jest szczególnie ważna w państwach charakteryzujących się stosunkowo wysokim poziomem wzrostu przewozów krajowych. W latach najwyższy wzrost krajowych przewozów zanotowano w Hiszpanii (z 107 tys. mln tkm do 175 tys. mln tkm) iwpolsce (z 48 do 72). W tym samym okresie Włochy i Grecja odnotowały spadek w przewozach krajowych. Warto wspomnieć, że Polska ma również najwyższy udział przewozów międzynarodowych i w 2008 r. przewozy w Polsce stanowiły ponad 15% wszystkich przewozów międzynarodowych w krajach UE-27 (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Ponadto pomimo globalnego spowolnienia gospodarczego, natężenie ruchu na drogach krajowych w latach wzrosło w Polsce o 22% (w porównaniu z 18% wzrostem w latach ), a wzrost natężenia ruchu samochodów ciężarowych z naczepami przekroczył 43% w tym samym okresie (Synteza wyników GPR 2010, 2011). Z tej perspektywy brak dróg strategicznych o wysokiej przepustowości pozostaje przeszkodą w rozwoju Polski (PL EVAL., 2006 [3]). Policentryczność jest również celem w Hiszpanii, która rozwija swoją sieć szybkiej kolei. Hiszpania charakteryzuje się bardzo niskim wskaźnikiem lokalizacji, co oznacza że tylko Madryt i Saragossa stanowią obszary o rzeczywistym dużym znaczeniu wśród obszarów oddalonych od Morza Śródziemnego, Atlantyku i nabrzeży Kantabryjskich (ES EVAL., 2006 [1]; ESPON 1.1.1, 2005). Rozbudowa sieci szybkiej kolei w Hiszpanii ma na celu uniknięcie koncentracji i centralizacji działalności gospodarczej w wielu dużych ośrodkach, co osłabia obszary o małym potencjale (Blanco i in., 2011). Dobrym przykładem jest szybka linia kolejowa łącząca dwa największe miasta w Hiszpanii Madryt i Barcelonę przez Saragossę, zbudowana przy wsparciu powyżej 1 mln EUR z Funduszu Spójności w latach (EU EVAL., 2010 [2]). Inaczej sytuacja prezentuje się w Grecji. Kraj ten charakteryzuje się bardzo niskim wskaźnikiem rozmiaru oraz bardzo wysokim wskaźnikiem lokalizacji (tylko dwie duże aglomeracje: Ateny i Saloniki, znajdujące się daleko od siebie) (ESPON 1.1.1, 2005). Jednym z najważniejszych projektów autostradowych w Grecji jest korytarz PATHE (Patras- Ateny- Saloniki-Evzoni) łączący Ateny i Saloniki, który jest współfinansowany z Funduszu Spójności (EU EVAL., 2010 [2]). Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Około 23% miast w Europie ma potencjał do budowy transgranicznych regionów metropolitalnych. Regiony te są nie tylko skupione w centrum Europy, ale również wzdłuż granic między Słowenią, Węgrami, Słowacją i Polską. W tych regionach transgraniczna policentryczna struktura miejska powinna zostać podkreślona przez nowoczesne sieci transportu publicznego (ESPON 2013, 2010). 51

52 Podsumowując, funkcjonowanie zrównoważonego policentrycznego systemu miejskiego nie jest możliwe bez nowoczesnej sieci transportowej łączącej aglomeracje. Ogromny wzrost ilości przewozów i ruchu pojazdów ciężarowych w państwach UE-12 stanowi najlepszy dowód na zapotrzebowanie na infrastrukturę twardą. Państwa UE-12 nadal cierpią z powodu braku podstawowych nowoczesnych sieci drogowych i kolejowych łączących obszary metropolitalne. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Dostęp do lotnisk Inteligentny rozwój oznacza szybki i wygodny sposób przemieszczania się pomiędzy regionalnymi, krajowymi, europejskimi i światowymi biegunami wzrostu. Podróżowanie między biegunami wzrostu idzie w parze z jedną z flagowych inicjatyw strategii Europa 2020 Mobilna młodzież. W skali europejskiej przemieszczanie się na duże odległości odbywa się zazwyczaj drogą powietrzną. Pasażerski transport lotniczy, krajowy lub wewnątrz państw UE-27, przekroczył w 2008 r. 560 mld pasażerokilometrów, podczas gdy w tym samym roku liczba pasażerów korzystających z transportu kolejowego wyniosła tylko 409 mld pasażerokilometrów. Ponadto, w porównaniu z USA z 978 mld pasażerokilometrów, europejski rynek lotniczy ma nadal dobre perspektywy rozwoju. Liczba pasażerów podróżujących drogą lotniczą w Europie wzrasta z roku na rok (z wyjątkiem 2008 r.). Udział lotnictwa w łącznej wielkości przewozów pasażerskich w Europie wzrósł z 7,7% w 2000 roku do 8,6% w 2008 r. (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Projekty dotyczące infrastruktury portów lotniczych można podzielić na te związane ze strefą lotniskową i strefą towarzyszącą. W skład części lotniskowej wchodzą wszystkie budynki oraz infrastruktura związana bezpośrednio z ruchem lotniczym. Projekty związane z tą strefą mają na celu zwiększenie zdolności lotniska do obsługi samolotów i obejmują budowę lub modernizację pasów startowych bądź ulepszenia w zakresie kontroli ruchu lotniczego na lotnisku (Jorge i de Rus, 2004). Projekty związane ze strefą towarzyszącą obejmują zarówno budowę terminali, jak i modernizację dróg dojazdowych do lotniska przy pomocy różnych form transportu. Korzyści wynikające z obu rodzajów projektów to: zmniejszenie czasu podróży, dojazdu i oczekiwania, poprawa niezawodności i przewidywalności usług, obniżenie kosztów operacyjnych i wreszcie, wzrost ruchu lotniczego (Jorge i de Rus, 2004). Ogromna ekspansja tanich linii lotniczych jest jedną z głównych przyczyn rosnącej roli transportu lotniczego. Sukces modelu niskokosztowego uwydatnia korzyści płynące ze wspierania rozwoju portów lotniczych ze środków EFRR. Jeżeli tanie linie lotnicze nie chcą obsługiwać lotniska ze względu na ograniczenia operacyjne, wykorzystanie środków unijnych może być uzasadnione. Powyższy wniosek odnosi się w szczególności do poprawy dostępu do portu lotniczego (EU EVAL., 2010 [3]). 52

53 RaMKa 1.4: LOTNISKa W MEZZOGIORNO Lotnisko w Bari im. Karola Wojtyły początkowo przeznaczone było do transportu towarowego, a terminal pasażerski nie był przygotowany do obsługi ponad miliona pasażerów rocznie. Projekt finansowany z EFRR miał na celu ulepszenie zarówno infrastruktury lotniskowej, jak i towarzyszącej lotniska. Główną korzyścią wynikającą z projektu było zwiększenie przepustowości do 2,8 mln pasażerów rocznie. Rzeczywiste liczby okazały się znacznie wyższe niż prognozowane, a różnica w 2008 roku wyniosła 70%. Lotnisko obecnie przyciąga więcej turystów do Mezziogiorno, także ze względu na dostępność tanich przewoźników (EU EVAL., 2010 [3], Załącznik C). Polityka publiczna może promować turystyczne atrakcje obszarów peryferyjnych południowych Włoch poprzez zachęcanie regionalnych portów lotniczych do wspierania niskokosztowych usprawnień sieci. Włoskie lotniska regionalne, które wyspecjalizowały się w usługach niskokosztowych, wykazały szybkie tempo wzrostu w latach , szczególnie w ruchu międzynarodowym. Lotniska z ograniczonym doświadczeniem w zakresie usług niskokosztowych osiągnęły natomiast powolny wzrost w turystyce międzynarodowej (Donzelli, 2010). Wśród projektów infrastrukturalnych dotyczących ogólnodostępnych części lotniska najważniejszą kwestią pozostaje dostęp do lotniska drogą kolejową. Nadal istnieje wiele europejskich lotnisk, w szczególności w krajach Europy Wschodniej, które nie mają bezpośredniego połączenia kolejowego z centrum miasta. Brak połączenia kolejowego z miastem to przykładowo jedna z przyczyn zatorów w ruchu drogowym pomiędzy Słoweńską stolicą - Lublaną i jej lotniskiem w godzinach szczytu. Uznano to za słabą stronę w ramach analizy SWOT transportu w Słowenii (SLO EVAL., 2006 [1]). Pierwszym lotniskiem w Polsce, które miało bezpośrednie połączenie kolejowe z centrum miasta były Balice w Krakowie (połączenie otwarto w 2006 r.). W 2012 r. połączono również linią kolejową port lotniczy Chopina w Warszawie z centrum miasta. W stolicy Węgier Budapeszcie, terminal 1 lotniska Ferihegy i stacja kolejowa Nyugati są połączone linią kolejową od 2007 r. Inwestycja została zrealizowana z pomocą środków finansowych przyznanych w ramach ISPA/Funduszu Spójności. W dalszym ciągu nie istnieje bezpośrednie połączenie kolejowe z głównym czeskim lotniskiem w Pradze ani w Sofii w Bułgarii. Połączenia kolejowe Praga-Ruzyně i w Ostrawie z lotniskiem Mošnov są priorytetami w zakresie infrastruktury transportu lotniczego w Czechach. W ramach badania ewaluacyjnego zarekomendowano połączenie kolejowe z wyżej wymienionymi dwoma portami lotniczymi jako priorytet dla infrastruktury transportu lotniczego (CZ EVAL., 2010 [1]). W przypadku Bułgarii przewiduje się, że przedłużenie linii metra nr 1 w Sofii do lotniska zakończy się w 2014 roku. W Europie Środkowej trwają prace i badania w zakresie modernizacji linii kolejowej Wiedeń- Bratysława, która ma połączyć nowy wiedeński dworzec kolejowy z lotniskiem w Wiedniu Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa

54 Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 i Bratysławie. Z kolei nowa inwestycja kolejowa łącząca Erfurt i Halle w Niemczech, realizowana przy użyciu finansowania UE w wysokości 57 mln EUR, pozwoli pasażerom poruszać się z maksymalną prędkością. Projekt ma na celu poprawę dostępu do portu lotniczego z planowanym przystankiem na lotnisku Lipsk/Halle (EU EVAL., 2010 [4]). Innym przykładem poprawy dostępności lotniska drogą kolejową jest Port Lotniczy Liverpool John Lennon, które znajduje się w Merseyside w północno-zachodniej Anglii. W okresie programowania EFRR wspierał kolejny etap jego rozwoju, mając na celu zwiększenie przepustowości z 3 do 6 mln pasażerów rocznie. Lotnisko stało się bardziej dostępne dla pasażerów kolei dzięki budowie stacji kolejowej Liverpool South Parkway w 2006 r. (EU EVAL., 2010 [3], Zał. C). Ogólnie rzecz biorąc, inteligentny wzrost gospodarczy nie jest możliwy bez szybkich i bezpiecznych połączeń lotniczych. Celem Polityki Spójności powinna być poprawa dostępu do lotnisk, szczególnie drogą kolejową. Młodzi ludzie w całej Europie powinni mieć szansę bycia mobilnymi Wnioski Strategia Europa 2020 uznaje inteligentny rozwój stymulowany innowacjami za rozwiązanie problemów makroekonomicznych i strukturalnych gospodarki europejskiej. Strategia określa szereg obszarów, które wymagają interwencji publicznych i przedstawia szeroki zarys pożądanych działań na szczeblu europejskim, krajowym i regionalnym. Niniejszy rozdział opisuje wiele tradycyjnych środków Polityki Spójności, które z powodzeniem wykorzystano w przeszłości i które zostały ujęte w perspektywie celów strategii Europa Omówiono wsparcie dla innowacji (zwłaszcza bezpośrednie i pośrednie działania w zakresie wsparcia przedsiębiorstw oraz badań naukowych), a także rolę transportu w budowaniu inteligentnego rozwoju z wykorzystaniem środków Polityki Spójności. Środki wsparcia innowacji w ramach Polityki Spójności są ukierunkowane głównie na firmy, a w mniejszym stopniu na instytucje badawcze. Znaczące wsparcie również skupia się na poprawie systemu innowacji w celu ukierunkowania go nie tylko na rozwiązywanie konkretnych przypadków zawodności rynku na poziomie firm, ale także na poprawę funkcjonowania całej sieci instytucji kluczowych dla procesów innowacyjnych. Należy pamiętać, że choć w polityce unijnej nastąpi zapewne zwiększenie nacisku na narzędzia inżynierii finansowej i wsparcie pośrednie, to narzędzia interwencji należy dobierać z uwzględnieniem natury problemu. W związku z tym w przyszłości wsparcie udzielane przedsiębiorstwom będzie wymagało szerokiego zakresu zarówno pośrednich, jak i bezpośrednich działań w zakresie Polityki Spójności. Chociaż nie ma badań pozwalających jednoznacznie stwierdzić, czy bardziej skuteczne są zwrotne formy wsparcia (np. inżynieria finansowa) czy wsparcie bezzwrotne (dotacje 54

55 i pożyczki), wydaje się, że wsparcie bezzwrotne jest skuteczniejsze w przypadku innowacyjnych projektów B+R, podczas gdy inżynieria finansowa jest bardziej skuteczna w przypadku, gdy brak prywatnych środków finansowych jest wynikiem nieprawidłowości w funkcjonowaniu rynku finansowego, a nie asymetrii informacji. Głównym czynnikiem jest to, że wsparcie zwrotne może być czasami niewystarczające w celu rozwiązania problemu ryzyka związanego z działalnością innowacyjną, a szczególnie z działaniami B+R. Również w przyszłości tego typu bariery należy przezwyciężać przy wykorzystaniu bezzwrotnych form wsparcia. Z drugiej strony duża część wsparcia z funduszy strukturalnych obecnie udzielanego w formie bezzwrotnych dotacji może i powinna być przyznawana w postaci pożyczek oraz innych zwrotnych instrumentów wsparcia. Dotyczy to w szczególności wsparcia dla projektów inwestycyjnych, w przypadku których najważniejszą barierą dla przedsiębiorcy nie jest ryzyko, ale zawodność rynku kapitałowego. Narzędzia inżynierii finansowej okazały się efektywne w przypadku wsparcia dla MŚP (zarówno w działaniach innowacyjnych jak i nieinnowacyjnych), ale niedocenianie złożoności organizacyjnej i prawnej funduszy VC i pożyczkowych stanowi powszechny problem. Zwłaszcza fundusze VC należy projektować w sposób bardzo precyzyjny w celu zapewnienia efektywnego wykorzystania zasobów i rzeczywistego wpływu na gospodarkę. Koncepcja systemu innowacji dowodzi, że w celu zwiększenia innowacyjności i konkurencyjności gospodarki ważne jest również zastosowanie wsparcia pośredniego, oddziałującego na otoczenie biznesu. Ma to szczególne znaczenie w przypadku usług dla MŚP. Dotychczasowe doświadczenia wskazują jednak, że kluczowe jest podejście oddolne do wsparcia pośredniego, tj. planowanie i zapewnianie wsparcia zgodnie z konkretnymi potrzebami i możliwościami beneficjentów. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Ważna część wsparcia pośredniego kierowana jest do parków naukowych i klastrów. Środki te należy oprzeć na istniejącym potencjale i ukierunkować na istniejące, potencjalnie efektywne inicjatywy. Klastry i parki naukowe mogą ułatwić efektywne wykorzystanie istniejącego potencjału, ale zwykle nie udaje się to w przypadku braku lub niewystarczającej ilości potencjału. Wsparcie dla współpracy pomiędzy biznesem i nauką może przybierać różne formy i nie należy go ograniczać do współpracy w ramach parków naukowych lub klastrów. Korzystne warunki dla takiej współpracy można również tworzyć poprzez przyznawanie dotacji i wsparcia dla sieci współpracy, voucherów itp. Wyniki badań wskazują, że popyt na tego typu działania jest wysoki i że są one potencjalnie skuteczne zwłaszcza w przypadku współpracy firm ze słabiej rozwiniętych regionów z podmiotami z obszarów bardziej rozwiniętych. Publiczne organizacje badawcze (uczelnie i różne instytuty naukowe) są w systemie innowacji ważnymi partnerami dla firm, przy czym ich skuteczność w kreowaniu innowacji różni się w zależności od kraju i sektora. Polityka Spójności na szczeblu 55

56 krajowym i regionalnym powinna odgrywać ważną, lecz uzupełniającą rolę (wobec polityk unijnych oraz krajowych), rozwijając współpracę oraz stymulując działalność badawczą. Po li ty ka Spój no ści i Inteligentny Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Kapitał ludzki stanowi decydujący czynnik dla wzrostu wydajności i innowacyjności gospodarki. Większość środków Polityki Spójności w tym zakresie ma pośredni wpływ na otoczenie biznesu (tzn. zwiększanie kapitału ludzkiego osiąga się głównie dzięki polityce w ramach systemu edukacji i szkoleń), jednak same przedsiębiorstwa odgrywają ważną rolę w programach ustawicznego kształcenia i podnoszenia zdolności adaptacyjnych pracowników. Stąd w celu osiągnięcia inteligentnego rozwoju należy położyć szczególny nacisk na kapitał ludzki. Rola obszarów metropolitalnych ma kluczowe znaczenie w zrozumieniu związku między transportem i inteligentnym rozwojem, który jest jednym z trzech priorytetów strategii Europa Aglomeracje są uważane za motory wzrostu, szczególnie w zakresie innowacji i inwestycji w B+R. Efekty aglomeracji można wzmocnić poprzez skrócenie czasu podróży i rozładowanie wąskich gardeł. Szczególną uwagę należy zwrócić na budowę lub modernizację infrastruktury transportowej w biegunach wzrostu, która łączy centrum miasta z jego przedmieściami i okolicami oraz na integrację różnych rodzajów transportu. Możliwymi rozwiązaniami są np. nakładanie opłat za wjazd do centrów miast, preferowanie transportu miejskiego lub budowanie tuneli i obwodnic. W przypadku ruchu miejskiego oczywiste jest, że środkiem transportu, który należy najbardziej wpierać w odniesieniu do osób dojeżdżających do pracy w obszarach metropolitalnych, jest kolej. Najprostszym sposobem przemieszczania się pomiędzy biegunami wzrostu na długich dystansach jest nie tylko transport kolejowy, ale także lotniczy. W tym kontekście istotne jest ułatwianie dostępu do portów lotniczych przy pomocy wszystkich rodzajów transportu w celu zapewnienia obywatelom mobilności. Nadal istnieje wiele europejskich lotnisk, w szczególności w krajach Europy Wschodniej, które nie mają bezpośredniego połączenia kolejowego z centrum miasta. Największy wzrost liczby posiadanych samochodów i natężenia ruchu pojazdów ciężarowych na poziomie krajowym odnotowano w latach w krajach Europy Wschodniej. Bułgaria, Litwa, Polska, Rumunia i Słowacja charakteryzują się wysokimi wartościami wskaźnika rozmiaru, lokalizacji i policentryczności oraz niską wartością wskaźnika łączności połączeń infrastrukturalnych, co oznacza że ze względu na ich policentryczny system miejski cierpią one w wyniku braku nowoczesnych sieci transportowych. Łączenie biegunów wzrostu przy pomocy nowoczesnych i niezawodnych systemów transportu przyczynia się do dystrybucji bogactwa oraz rozpowszechniania wiedzy i innowacji. Celem Polityki Spójności powinna być poprawa słabo rozwiniętych i niedoinwestowanych sieci transportowych łączących aglomeracje w państwach UE-12, aby zapewnić ich inteligentny rozwój gospodarczy. 56

57 2. Polityka Spójności i Zrównoważony rozwój w ramach Strategii Europa 2020 uwagi i wnioski 2.1. Zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 Jednym z trzech priorytetów strategii Europa 2020 jest rozwój zrównoważony 10. W obecnej dekadzie wysiłki państw członkowskich Unii Europejskiej powinny koncentrować się na budowie gospodarki efektywnie korzystającej z zasobów, bardziej przyjaznej środowisku i bardziej konkurencyjnej. Zrównoważone podejście do rozwoju jest odpowiedzią Unii Europejskiej na wyzwania wynikające z degradacji środowiska, utraty bioróżnorodności, szybkiego rozwoju gospodarczego oraz nieefektywnego wykorzystywania zasobów. Strategia Europa 2020 skupia się na trzech kluczowych obszarach: n n Konkurencyjność: UE powinna utrzymać czołową pozycję na rynku technologii przyjaznych środowisku, co zapewni efektywne korzystanie z zasobów w całej gospodarce, a jednocześnie powinna usuwać bariery utrudniające funkcjonowanie kluczowych infrastruktur sieciowych, zwiększając tym samym konkurencyjność przemysłu. Przeciwdziałanie zmianom klimatu: Aby osiągnąć cele klimatyczne, konieczne jest dalsze ograniczanie emisji gazów cieplarnianych. Bardziej efektywne korzystanie z zasobów może znacznie przyczynić się do zmniejszenia emisji, generując większe oszczędności i pobudzając wzrost gospodarczy. Strategia podkreśla również rolę wzmocnienia odporności systemów gospodarczych na zagrożenia klimatyczne oraz kładzie silny nacisk na zapobieganie klęskom żywiołowym i reagowania na nie. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n Czysta i efektywna energia: Ograniczenie zużycia energii oraz zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii (OZE) pozwoli w najbliższych dziesięcioleciach wygenerować oszczędności finansowe, jak również zwiększyć bezpieczeństwo energetyczne. Pełne wdrożenie celów zrównoważonego rozwoju w ramach strategii Europa 2020 wymaga działania w wielu obszarach i sektorach. Niniejszy rozdział skupia się jedynie na wybranych zagadnieniach, w szczególności na osiągnięciu celu zrównoważonego rozwoju w sektorach ochrony środowiska, energii i transportu. 10 W literaturze istnieje wiele definicji rozwoju zrównoważonego. W niniejszym rozdziale pojęcie to zostało zdefiniowane przez pryzmat celów strategii Europa 2020, które odnoszą się do trwałego oddzielenia wzrostu gospodarczego od zanieczyszczenia środowiska, utrzymaniu konkurencyjności gospodarki i tym samym rozwoju gospodarczego. W obszarze środowiska, energii i transportu kwestie te są często bardzo ściśle ze sobą powiązane. 57

58 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Cele dotyczące trwałego rozdzielenia wzrostu gospodarczego i zanieczyszczenia środowiska oraz bardziej efektywnego wykorzystania zasobów formułowano w wielu dokumentach opublikowanych przez Komisję Europejską w ciągu ostatniej dekady, m.in. w strategii tematycznej UE w sprawie zrównoważonego wykorzystania zasobów naturalnych (KE (2005) 670). Proponowane podejście stanowi kontynuację trendów, które krystalizowały się w ostatnim dziesięcioleciu. Strategia Europa 2020 wprowadza jednak nowe spojrzenie na zagadnienia ochrony zasobów środowiska oraz konkurencyjności. Odchodzi od spojrzenia sektorowego i podkreśla ścisłą zależność pomiędzy racjonalnym wykorzystaniem zasobów, ograniczeniem presji na środowisko oraz wzrostem konkurencyjności gospodarki. Strategia Europa 2020 wyznacza ogólne kierunki działań. Bardziej szczegółowe założenia zawarte są w komunikatach: Wkład polityki regionalnej w zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 (KE (2011) 17) i Europa efektywnie korzystająca z zasobów flagowa inicjatywa strategii Europa 2020 (KE (2011) 21). Centralne miejsce zajmuje zagadnienie efektywnego wykorzystania zasobów naturalnych, przy czym zasoby definiowane są dość szeroko i obejmują nie tylko surowce, takie jak paliwa, minerały i metale, ale także żywność, glebę, wodę, powietrze, biomasę i ekosystemy. W świetle tej definicji większość działań dotyczących ochrony środowiska i energetyki wspieranych w ramach Polityki Spójności bezpośrednio lub pośrednio przyczynia się do bardziej efektywnego wykorzystania zasobów. Strategia Europa 2020 podkreśla, że zrównoważony rozwój UE można osiągnąć zarówno dzięki zasobooszczędnej gospodarce, jak i polityce przemysłowej dopasowanej do ery globalizacji. Transport łączy oba te aspekty. Odnawialne i alternatywne źródła energii w transporcie oraz zmiana środków transportu mogą przyczynić się do efektywnego wykorzystywania zasobów. Sieci TEN-T na odcinkach transgranicznych, lepszy dostęp do portów i rozwiązania intermodalne mogą mieć wpływ na konkurencyjność europejskiego przemysłu nie tylko na poziomie globalnym, ale także na poziomie regionalnym. W sektorze środowiska i energetyki wpływ wielu projektów na realizację celów cząstkowych strategii Europa 2020 (np. wpływ projektów dotyczących rozwoju OZE na ograniczenie emisji CO 2 ) jest niepodważalny i nie wymaga dodatkowych dowodów. W świetle powyższego niniejszy podrozdział przywiązuje większą wagę do oceny mechanizmów wdrożeniowych oraz identyfikacji rozwiązań, które pozwalają maksymalizować zarówno efekty ekologiczne, jak i społeczno-gospodarcze oraz stymulują projekty kluczowe dla osiągnięcia celów strategii Europa Ze względu na nowatorski charakter wielu działań i brak szerokich doświadczeń w ramach Polityki Spójności, posiłkowano się wnioskami z realizacji innych instrumentów, takich jak LIFE, jak również programów krajowych Rozwój infrastruktury ochrony środowiska i energetycznej Projekty realizowane w sektorach środowiska i energetyki odgrywają kluczową rolę w realizacji celów strategii Europa 2020 w ramach priorytetu zrównoważony rozwój. Polityka 58

59 Spójności stanowiła ważny instrument stymulujący realizację tego typu projektów w latach oraz , w związku z czym wkład w osiąganie celów strategii Europa 2020 wydaje się bezsporny. Znaczenie Polityki Spójności w zakresie realizacji celów strategii Europa 2020 również wyraźnie podkreślono w komunikacie: Wkład polityki regionalnej w zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 (KE (2011) 17), w którym stwierdza się, że polityka regionalna odgrywa kluczową rolę w stymulowaniu zwiększenia skali inwestycji w inteligentny i zrównoważony rozwój poprzez wspieranie działań na rzecz ochrony klimatu, energii i środowiska. W skali całej UE w latach infrastruktura ochrony środowiska w największym stopniu była finansowana z budżetów państw członkowskich (około 51%) oraz przez przemysł (około 28%). Pozostałe 21% pochodziło z budżetu UE, w tym około 8% z Funduszu Spójności i około 6% z EFRR. W perspektywie w ramach EFRR w ochronę środowiska zainwestowano 25,5 mld EUR, tj. 21% całkowitej alokacji, a Fundusz Spójności przeznaczył dalsze 15,8 mld EUR. Wkład funduszy europejskich w budowę infrastruktury ochrony środowiska można więc uznać za znaczący (EU EVAL., 2010 [1]). W krajach kohezyjnych (Grecja, Irlandia, Portugalia, Hiszpania i kraje UE-12) środki EFRR, FS i ISPA odgrywały jeszcze większą rolę, ponieważ stanowiły znaczącą część funduszy przeznaczonych na ochronę środowiska. Rys Całkowite wydatki publiczne na ochronę środowiska w stosunku do PKB (2008) udział PKB 1,8% 1,6% 1,4% 1,2% 1,0% 0,8% 0,6% Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa ,4% 0,2% 0,0% HU EE BG MT LV RO CZ SK LT PL SI PT GR Polityka Spójności UE Wydatki krajowe CY ES IT FR DE UK BE FI IE NL LU SE AT DK EU COH MS NON COH MS Źródło: KE(2011) 17, Eurostat, DG REGIO (COH MS: Kohezyjne państwa członkowskie NON COH MS: Niekohezyjne państwa członkowskie). Wnioski zawarte w raportach ewaluacyjnych podsumowujących perspektywę finansową pokazują dość wyraźnie, że Polityka Spójności miała znaczący wpływ na kształtowanie kierunków wydatkowania środków, jak również przyczyniła się do intensyfikacji działań w zakresie ochrony środowiska. 59

60 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Dotychczasowe działania w sektorze środowiska i energetyki podejmowane w ramach EFRR i FS koncentrowały się przede wszystkim na wypełnieniu przez kraje członkowskie zobowiązań wynikających z dyrektyw unijnych, jak również poprawie jakości środowiska, stąd też zdecydowana większość alokacji EFRR i FS przeznaczona została na infrastrukturę środowiskową, w tym głównie wodociągi, kanalizację i gospodarkę odpadami. W mniejszym stopniu, głównie w ramach EFRR, finansowano również inne działania związane z zagadnieniem efektywnego wykorzystania zasobów, w tym przedsięwzięcia dotyczące ochrony powietrza, ochrony przeciwpowodziowej i ochrony przyrody (EU EVAL., 2010 [3]; EU EVAL., 2010 [4]). Wsparcie finansowe pozwoliło zintensyfikować działania podejmowane przez samorządy, administrację rządową, przedsiębiorców oraz rolników, jak również w dużo szybszym tempie uzupełnić braki w wyposażeniu w podstawową infrastrukturę. Nawet w przypadku, gdy potrzeby na poziomie lokalnym lub regionalnym zostały zaspokojone jedynie w niewielkim stopniu, to bez dotacji większość inwestycji w ogóle nie byłaby zrealizowana (LT EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2010 [10]; PL EVAL., 2008 [20]; PL EVAL., 2009 [2]). Wpływ projektów środowiskowych na rozwój społeczno-gospodarczy jest wskazywany w wielu opracowaniach. Autorzy badań zwracają jednocześnie uwagę na trudności związane z kompleksową oceną efektów społeczno-gospodarczych na podstawie monitorowanych wskaźników 2 (LT EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2008 [19]; PL EVAL., 2008 [20]). Efektywne wykorzystanie zasobów Zgodnie z założeniami Strategii Europa 2020 do roku 2020 w skali UE powinno nastąpić ograniczenie emisji dwutlenku węgla o co najmniej 20% w porównaniu z poziomem z 1990 r. (lub, jeśli pozwolą na to warunki, nawet o 30%); zwiększenie udziału odnawialnych źródeł energii w całkowitym zużyciu energii w UE do 20%; zwiększenie efektywność wykorzystania energii o 20%. Długofalowym celem jest uniezależnienie wzrostu gospodarczego od zużycia energii i zasobów, co zmniejszy zależność UE od zewnętrznych źródeł zaopatrzenia w surowce i towary podstawowe, zwiększy bezpieczeństwo dostaw surowców w Europie i sprawi, że gospodarka UE będzie w przyszłości bardziej odporna na wzrost światowych cen energii i surowców. Jest to cel dość ambitny. W ostatnich dziesięcioleciach notuje się stały wzrost poziomu zużycia zasobów naturalnych w Europie. Co prawda wydobycie w krajach Wspólnoty było stabilne w okresie ostatniej dekady, to jednak rośnie zależność od importu surowców (EEA, 2010). Biorąc pod uwagę dynamikę procesów w tym obszarze osiągniecie wyraźnych postępów w zakresie efektywnego wykorzystania zasobów i energii oraz zmniejszenia emisji CO 2, w stosunkowo krótkim okresie, wymaga podejmowania działań we wszystkich sektorach gospodarki, nie tylko tych, które charakteryzują się wysokim zużyciem surowców i energii. 11 W dotychczasowym podejściu sektorowym przedmiotem monitoringu w ramach projektów środowiskowych były przede wszystkim efekty ekologiczne. Efekty społeczno-gospodarcze, tj. wpływ na powstanie nowych miejsc pracy, powstanie terenów inwestycyjnych oraz ich zagospodarowania były monitorowane na poziomie programów w bardzo ograniczonym stopniu. 60

61 Strategia Europa 2020 podkreśla, że realizacja działań w tym obszarze ma ogromne znaczenie dla przyszłości Unii Europejskiej. Biorąc pod uwagę zmiany zachodzące na światowych rynkach energii i surowców, bardziej efektywne korzystanie z zasobów będzie miało kluczowe znaczenie dla zapewnienia wzrostu gospodarczego, jak również wzrostu zatrudnienia w Europie. Zakłada się, że stworzy ono nowe możliwości ekonomiczne oraz poprawi produktywność, ograniczy koszty i przyczyni się do wzrostu konkurencyjności. Szczególne wyzwania w tym zakresie stoją przed krajami, które korzystają z instrumentów Polityki Spójności, gdyż w większości krajów należących do tej grupy energochłonność gospodarki znacznie odbiega od średniej europejskiej. Rys Energochłonność gospodarek państw członkowskich UE w 2007 roku wyrażona jako stosunek zużycia energii do PKB (kg OE/1000 EUR) Irlandia Dania Wielka Brytania Austria Włochy Niemcy Szwecja Luksemburg Francja Źródło: Eurostat. Holandia Grecja Hiszpania Portugalia Malta Belgia Cypr Finlandia Słowenia Łotwa Polska Węgry Litwa Słowacja Czechy Estonia Rumunia Bułgaria Podobny dystans występuje w przypadku udziału energii ze źródeł odnawialnych w ogólnym zużyciu energii. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Rys Udział energii ze źródeł odnawialnych w produkcji energii elektrycznej UE w roku 2007 (%) Austria Szwecja Łotwa Portugalia Dania Rumunia Finlandia Słowenia Hiszpania Słowacja Niemcy Włochy Francja Irlandia Holandia Bułgaria Grecja Wielka Brytania Czechy Litwa Węgry Belgia Luksemburg Polska Estonia Cypr Malta Źródło: Eurostat. 61

62 à wdrażanie technologii niskoemisyjnych Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Realizacji celów Unii Europejskiej dotyczących ograniczenia emisji CO 2 oraz produkcji i konsumpcji energii stanowi znaczne wyzwanie dla krajów członkowskich i będzie wymagała działań w wielu obszarach. Komunikat: Wkład polityki regionalnej w zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 (KE (2011) 17) koncentruje się głównie na rozwoju energetyki odnawialnej i termomodernizacji. Analiza krajowych dokumentów strategicznych dotyczących ochrony klimatu oraz rozwoju OZE wskazuje, że znaczenie będą odgrywały również inne działania dotyczące podnoszenia efektywności energetycznej i ograniczania strat energii. Ze względu na odmienne uwarunkowania w poszczególnych krajach członkowskich i regionach, powyższe cele mogą być realizowane na różne sposoby. Na etapie przygotowania programów w perspektywie zmiany klimatyczne, jak również zagadnienia związane z gospodarowaniem energią nie stanowiły priorytetu i były zwykle elementem szeroko rozumianej ochrony powietrza przed zanieczyszczeniami (EU EVAL., 2010 [3]). Inwestycje w odnawialne źródła energii, efektywność energetyczną, ograniczanie strat energii stały się ważnym elementem programów realizowanych w bieżącej perspektywie finansowej ( ). Z uwagi na powyższe doświadczenia w finansowaniu działań w tym obszarze są dość ograniczone. Rozwój odnawialnych źródeł energii (OZE) Dzięki postępowi technologicznemu, który nastąpił w ostatnich latach, kraje członkowskie mają do dyspozycji szeroką paletę rozwiązań technologicznych, które pozwalają na efektywne pozyskanie energii ze źródeł odnawialnych. Biorąc pod uwagę ilość energii produkowanej z OZE, jak również wpływ na ograniczenie emisji CO 2, w okresie największym oddziaływaniem charakteryzowały się przedsięwzięcia dotyczące rozwoju energetyki wiatrowej, jak również spalania lub współspalania biomasy (EU EVAL., 2010 [3]). RamKa 2.1. FaRma wiatrowa w tymieniu (województwo ZaChOdniOPOmORSKiE, POlSKa) Jedną z największych inwestycji zrealizowanych przy wsparciu środków Polityki Spójności jest farma wiatrowa zlokalizowana w pobliżu miejscowości Tymień (województwo zachodniopomorskie, Polska). Roczna produkcja energii elektrycznej na farmie to 125 GWh jest to ilość wystarczająca dla 100 tys. gospodarstw. Poza efektami ekologicznymi inwestycja przyczyniła się do aktywizacji gospodarczej obszaru, jest również źródłem dodatkowych dochodów z tytułu podatku od nieruchomości, które w budżecie gminy rolniczej odgrywają obecnie znaczącą rolę (IETU, 2008). 62

63 większość inwestycji dotyczących energetyki wiatrowej, finansowanych w poprzedniej perspektywie finansowej charakteryzowało się niewielką skalą. Czynnikiem ograniczającym finansowanie dużych inwestycji był przede wszystkim długi czas niezbędny na przygotowanie inwestycji, jak również ograniczenia dotyczące odbioru wyprodukowanej energii (PL EVAL., 2009 [13]). Środki EFRR wykorzystano również na wspieranie przedsięwzięć dotyczących spalania biomasy. RamKa 2.2. BiOmaSa do PROdUKCji CiEPła i CiEPłEj wody w KEChnEC na SłOwaCji Przykładem udanej interwencji w tym obszarze jest wykorzystanie biomasy do produkcji ciepła i podgrzewania wody w miejscowości Kechnec na Słowacji. Celem przedsięwzięcia było obniżenie emisji CO 2 oraz uniezależnienie się od dostaw importowanego węgla. Modernizacja systemu ciepłowniczego spowodowała również zwiększenie efektywność energetycznej z 80 do 85%. Ciekawe rezultaty uzyskano także w regionie Midi Pyrenees we Francji, gdzie w ramach EFRR sfinansowano 21 lokalnych projektów dotyczących wykorzystania odpadów drzewnych do produkcji energii. Realizacja projektów umożliwiła efektywne zagospodarowanie odpadów pochodzących z sektora drzewnego. Dzięki interwencji stworzono 19 zbiorczych systemów grzewczych (EU EVAL., 2010 [3]). Dodatkowym efektem projektów dotyczących wykorzystania biomasy do celów energetycznych, był korzystny wpływ na rozwój przedsiębiorstw zajmujących się przetwarzaniem biomasy, jak również powstanie nowych miejsc pracy (EU EVAL., 2010 [3]; PL EVAL., 2010 [10]). Oddziaływanie na lokalny rynek pracy wydaje się być jednak uzależnione od skali realizowanych przedsięwzięć. W przypadku projektów ukierunkowanych na spalanie lub współspalanie biomasy w dużych obiektach (elektrowniach i elektrociepłowniach) istnieje ryzyko całkowitego wyczerpania tego surowca na rynkach lokalnych, co jest zjawiskiem bardzo niekorzystnym, gdyż ogranicza możliwość rozwoju małych i średnich przedsiębiorstw zajmujących się przetwarzaniem biomasy, które generują wartościowe miejsca pracy, często na obszarach wiejskich (PL EVAL., 2010 [10]). współspalanie biomasy w dużych obiektach jest efektywnym kosztowo i relatywnie tanim sposobem zwiększenia udziału energii z OZE, jednak może oddziaływać niekorzystnie na lokalne rynki pracy. w niektórych regionach zwiększenie udziału energii z OZE nie będzie możliwe bez udziału biomasy, jednak wydaje się zasadne ukierunkowanie środków publicznych na przedsięwzięcia o mniejszej skali, np. lokalne elektrownie i ciepłownie. Pożądane jest również bardziej zintegrowane podejście, które obok efektów sektorowych, uwzględnia również wpływ na rozwój lokalnych rynków biomasy oraz rynek pracy. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa

64 Projekty dotyczące wykorzystania biogazu, energii wodnej, geotermalnej i słonecznej realizowane w ramach Polityki Spójności miały charakter incydentalny. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Badania prowadzone w oparciu o metodę LCA wskazują, że efektywność ekonomiczna i ekologiczna różnych rozwiązań dotyczących OZE jest dość zróżnicowana i ściśle uzależniona od uwarunkowań regionalnych. Wykazuje również dość dynamiczną zmienność w czasie pod wpływem postępu technologicznego, jak również zmiany cen surowców i kosztów produkcji energii ze źródeł nieodnawialnych (LCA MET., 2008). Potwierdzają to wyniki badań dotyczących Polityki Spójności, które obejmowały porównanie efektywności finansowej różnych rozwiązań dotyczących OZE (EU EVAL., 2010 [3]; EE EVAL., 2009 [1]; PL EVAL., 2010 [10]). Dlatego też nie jest możliwe formułowanie ogólnych wniosków na temat najbardziej efektywnych rozwiązań oraz form wsparcia OZE, które powinny być preferowane przez instytucje wdrażające. decyzje dotyczące wyboru kierunków i form wsparcia są ściśle uzależnione od regionalnych uwarunkowań, dlatego też powinny być podejmowane na poziomie poszczególnych państw członkowskich, jak również uwzględniać najbardziej aktualne dane empiryczne i prognozy dotyczące efektywności różnych rozwiązań. najbardziej pożądane z punktu widzenia maksymalizacji efektów wydaje się podejście kompleksowe, które uwzględnia różne możliwości pozyskania energii z OZE w oparciu o optymalne wykorzystanie lokalnego potencjału. RamKa 2.3. KOmPlEKSOwE POdEjśCiE do EnERgii OdnawialnEj w PORtUgalSKim REgiOniE autonomicznym azorów Dobrym przykładem kompleksowego podejścia do wdrażania OZE jest hiszpański Autonomiczny Region Azorów, gdzie w latach przy wsparciu środków EFRR zainwestowano prawie 42 mln Euro w działania na rzecz ochrony klimatu. Przedmiotem wparcia była grupa powiązanych projektów, które zostały wybrane na podstawie oceny lokalnego potencjału energetycznego, m.in.: rozwój energetyki geotermalnej i wiatrowej oraz modernizacja małych elektrowni wodnych. Dzięki podjętym działaniom obecnie Azory należą do najbardziej efektywnych regionów w Europie w dziedzinie wykorzystania energii odnawialnej (EU EVAL., 2010 [3]). Kluczowym czynnikiem wskazywanym jako bariera dla realizacji projektów dotyczących energetyki odnawialnej, w szczególności energetyki wiatrowej, jest brak infrastruktury umożliwiającej odbiór wyprodukowanej energii. Istniejące systemy nie są również przystosowane do efektywnej dystrybucji energii pochodzącej z OZE (DK EVAL., 2010 [2]; PL EVAL., 2009 [2] [13] [14]). Niektóre opracowania postulują, że podstawowym obszarem wsparcia powinno być szybkie przekształcenia systemów energetycznych w systemy 64

65 inteligentne, które z jednej strony umożliwiają odbiór energii z rozproszonych źródeł (np. siłowni wiatrowych), jej magazynowanie w okresach deficytu energii oraz sterowanie odbiorem i wykorzystaniem energii w taki sposób, żeby optymalizować wykorzystanie energii w całym systemie. W krajach, które inwestują w rozwój energetyki wiatrowej strategiczne znaczenie z punktu widzenia bezpieczeństwa energetycznego i efektywności systemu energetycznego ma również harmonizacja systemów energetycznych, w tym rozwój międzynarodowych połączeń energetycznych, które w przyszłości umożliwią uzupełnianie deficytów energii w okresach mniejszej produkcji energii z OZE (DK EVAL., 2010 [2]). warunkiem szybkiego rozwoju OZE jest ścisła harmonizacja działań dotyczących planowania i realizacji instalacji do produkcji OZE, jak również rozwoju sieci energetycznych. W przypadku OZE bardzo wyraźnie widoczny jest wpływ instrumentów finansowych i prawnych wdrażanych przez państwo (PL EVAL., 2010 [10]). Przedmiotem wsparcia w ramach Polityki Spójności były również projekty dotyczące OZE realizowane przed jednostki rządowe, samorządowe, przedsiębiorców, jak i gospodarstwa domowe. Najczęściej obejmowały montaż kolektorów słonecznych oraz pomp ciepła, często uzupełniały działania dotyczące zwiększenia efektywności energetycznej. Istotną barierą dla planowania i szerokiego wykorzystania środków finansowych był brak wiedzy nt. korzyści wynikających z inwestycji w OZE. Dobrym tego przykładem jest włoski region Lazio, gdzie środki pierwotnie przeznaczone dla sektora prywatnego wykorzystano do instalowania ogniw fotowoltaicznych w szkołach, z powodu małego zainteresowania przedsiębiorców (EU EVAL., 2010 [3]). Zwiększenie efektywności energetycznej i oszczędności energii w budynkach Komunikat Wkład polityki regionalnej w zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 wśród kluczowych obszarów, które powinny być przedmiotem zainteresowania, wymienia ograniczenie strat energii oraz podnoszenie efektywności energetycznej budynków, które odpowiadają za 41% zużycia energii w Unii Europejskiej (KE (2011) 17). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Analizy prowadzone w oparciu o metodykę LCA wskazują, że kluczowe znaczenie, z punktu widzenia ogólnego zużycia energii, ma etap użytkowania, dlatego działania modernizacyjne powinny skupiać się w pierwszej kolejności na ograniczeniu zapotrzebowania na energię podczas użytkowania budynku. Bardziej efektywne wykorzystanie energii cieplnej w budynkach, m.in. poprzez termomodernizację, może doprowadzić do znacznej redukcji zużycia energii, jak również kosztów związanych z ogrzewaniem (LCA MET., 2008; DK EVAL., 2010 [2]). Z badań prowadzonych w Słowenii wynika, że zaangażowanie 110 milionów Euro przeznaczonych na realizację działań termomodernizacyjnych, wygenerowała oszczędności od 150 do 175 GWh energii w skali roku (SLO EVAL., 2010 [2]). 65

66 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Działania termomodernizacyjne charakteryzują się stosunkowo krótkim okresem zwrotu, dlatego wiele podmiotów decyduje się na finansowanie tego rodzaju przedsięwzięć ze środków własnych lub kredytu. Barierą dla szerokiego zastosowania jest brak wiedzy nt. korzyści wynikających ze zwiększania efektywności energetycznej budynków. Ze względu na dużą skalę potrzeb, wsparcie w formie dotacji powinno być ukierunkowane na demonstrację najbardziej efektywnych, kompleksowych rozwiązań, które oprócz działań termomodernizacyjnych obejmują modernizację systemów grzewczych, jak również zastosowanie OZE i w konsekwencji pozwalają całkowicie lub częściowo uniezależnić się od paliw kopalnych wykorzystywanych do ogrzewania budynków, są to m.in. piece umożliwiające spalanie biomasy, systemy rekuperacyjne, pompy ciepła, kolektory słoneczne, małe turbiny wiatrowe przy czym w zależności od lokalnych warunków najbardziej optymalne wydaje się stosowanie kombinacji różnych rozwiązań (EF, 2007; SLO EVAL., 2010 [2]). istotnym działaniem wspierającym jest również prowadzenie działań informacyjnych nt. korzyści ekonomicznych wynikających z ograniczenia strat energii, jak również aktywizowanie samorządów do tworzenia programów zwiększania efektywności energetycznej we współpracy z przedsiębiorcami i mieszkańcami (EU EVAL., 2010 [5]; IETU, 2008). Dobre efekty przynoszą również próby stosowania mechanizmów zwrotnych. Na etapie konstruowania tego rodzaju programów należy jednak brać pod uwagę formy wsparcia dostępne na rynku krajowym lub regionalnym. Mechanizmy zwrotne nie powinny stanowić konkurencji, a komplementarne uzupełnienie istniejących form wsparcia (PL EVAL., 2009 [14]). Termomodernizacja istniejących budynków, obok zmniejszenia zużycia energii, ma wpływ na poprawę warunków mikroklimatycznych oraz poprawę warunków akustycznych w pomieszczeniach, co w efekcie ma pozytywny wpływ na zdrowia (DK EVAL., 2010, [2]). Ma również wpływ na zwiększenie popytu na usługi budowlane i zwiększenie zatrudnienia, stymuluje rynek produkcji materiałów budowlanych, a co za tym idzie wzrost konsumpcji krajowej, przy jednoczesnym zmniejszenie zużycia surowców energetycznych (EE EVAL., 2009 [1]). Duże znaczenie z punktu widzenia zużycia energii i emisji CO 2 ma również etap produkcji materiałów budowlanych. W zależności od stosowanej technologii energia skumulowana w materiałach budowlanych jest znacząca wynosi od 5,5 do 6,5 GJ/Mg. Materiałem, który znacząco podwyższa energię skumulowaną w materiałach budowlanych jest cement i stal. Materiałem najmniej energochłonnym jest drewno. Konstrukcje drewniane wchodzące w skład budynków przyczyniają się do akumulacji węgla (LCA MET., 2008). Również w tym przypadku fundusze strukturalnie mogą odegrać istotną rolę. Szczególne znaczenie mają działania informacyjne i demonstracja rozwiązań korzystnych z punktu widzenia ochrony klimatu. Modelowym przykładem jest projekt demonstracyjny zrealizowany w Luksemburgu. 66

67 RamKa 2.4. trzypiętrowy drewniany BUdynEK SZKOły w luksemburgu Przy wsparciu środków publicznych dofinansowano budowę trzypiętrowego drewnianego budynku szkolnego. Przy budowie szkoły wykorzystano innowacyjne rozwiązania techniczne i architektoniczne umożliwiające bardzo niskie zużycie energii. System ogrzewania został oparty o zrębki drzewne i system fotowoltaiczny. Efekt demonstracyjny wzmacnia realizacja inwestycji w obiekcie publiczny, który jest często odwiedzany przez mieszkańców (LU EVAL., 2007 [3]). Zwiększenie efektywności energetycznej i oszczędność energii w systemach energetycznych Systemy energetyczne w regionach objętych Polityką Spójności były tworzone głównie w latach 60-tych i 70-tych, gdy zagadnienie efektywności energetycznej nie stanowiło priorytetu. Podniesienie efektywności energetycznej oraz ograniczenie strat energii w systemach produkcyjnych i dystrybucyjnych jest komplementarnym uzupełnieniem działań dotyczących termomodernizacji budynków. W okresie w ramach Polityki Spójności finansowano nieliczne działania w tym obszarze (głównie w ramach EFRR). Przykładem udanej interwencji jest kompleksowa modernizacje systemów grzewczych i redukcja strat energii prowadzona przy wsparciu środków EFRR na Łotwie. RamKa 2.5. SyStEmy grzewcze na łotwie Przy wsparciu EFRR zmodernizowano 33 systemy grzewcze i wymieniono ok. 50 km rur ciepłowniczych. Beneficjentem pomocy było m.in. miasto Olaine, w którym po renowacji systemu grzewczego straty energii ograniczono o 920 MWh w skali roku. Wartością dodaną projektu było również podniesienie ogólnej atrakcyjności strefy objętej działaniami inwestycyjnymi dla mieszkańców i przedsiębiorców. Ograniczenie strat ciepła przyczyniło się bowiem do zmniejszenia kosztów ogrzewania budynków (EU EVAL., 2010 [3]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wnioski z badań ewaluacyjnych realizowanych w krajach, w których finansowano tego rodzaju inwestycje sugerują, że przedmiotem wsparcia powinna być kompleksowa optymalizacja systemów energetycznych, tzn. działania dotyczące zwiększenia efektywności energetycznej powinny być prowadzone zarówno po stronie produkcji i dystrybucji, jak również konsumentów końcowych energii. Wymiana lub modernizacja źródeł ciepła jest mało efektywna jeżeli na etapie przesyłu występują znaczne straty ciepła, lub jeżeli budynki, do których ciepło jest dostarczane, nie podlegały termomodernizacji (jeśli jest konieczna). Kompleksowe podejście wymaga dokładnego rozpoznania potrzeb i niekiedy 67

68 współpracy podmiotów z różnych sektorów (LV EVAL., 2010 [1]; EE EVAL., 2009 [1]). Za modelowe można uznać podejście wypracowane przez Fundację EkoFundusz, która była prekursorem finansowania ochrony środowiska w Polsce. RamKa 2.6. wsparcie dla KOmPlEKSOwyCh PROgRamów w POlSCE Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Strategia Fundacji EkoFundusz polegała na wsparciu kompleksowych programów, ukierunkowanych na rozwiązanie kluczowych problemów środowiskowych występujących na danym obszarze. Przedmiotem wsparcia była m.in. poprawa efektywności procesu wytwarzania i dystrybucji energii. Programy obejmujące wiele działań cząstkowych, często realizowane przez kilku partnerów, charakteryzowały się koncentracją przestrzenną na obszarach problemowych. Jeden z programów realizowany był na Opolszczyźnie, gdzie istotnym zagrożeniem było zanieczyszczenie powietrza. Skoncentrowano się na dużych miastach, gdzie niekorzystne oddziaływanie zakładów przemysłowych wzmacniane było przez małe kotłownie opalane węglem. Zakres działań był dostosowany do warunków miejscowych i obejmował: likwidację kotłowni lokalnych, przyłączanie zasilanych przez nie budynków i osiedli do sieci cieplnych, modernizację i rozbudowę sieci cieplnych oraz rozwój automatycznego systemu regulacji odbioru, przesyłu i produkcji ciepła. Efektem ekologicznym jest redukcja CO 2 o ok. 200 tys. Mg/rok. Obecnie opolski system ciepłowniczy należy do najnowocześniejszych w Europie. Dzięki zastosowaniu inteligentnego systemy sterowania dystrybucją operator zdalnie nadzoruje pracę wszystkich urządzeń w odległych węzłach ciepłowniczych. Ewentualne zakłócenia w pracy węzła są natychmiast sygnalizowane i mogą być usunięte nawet przed ich zauważeniem przez odbiorców ciepła. System sygnalizuje też i lokalizuje nieszczelność ciepłociągów. Odbiorca ciepła może zamówić dostarczenie ciepła dla danego obiektu w określonym czasie (dniach, godzinach). Jest to ważne w przypadku dużych pomieszczeń ogrzewanych okresowo (np. sale zebrań, hale sportowe). Dzięki zrealizowanym działaniom nastąpiła radykalna poprawa jakości powietrza w Opolu i we wszystkich innych większych miastach Opolszczyzny. Osiągnięto również korzystne efekty ekonomiczne, gdyż koszty produkcji ciepła uległy znacznemu zmniejszeniu (EF, 2007). W nielicznych przypadkach środki EFRR przyczyniały się do rozwoju systemów kogeneracyjnych, które posiadają duży potencjał w zakresie podniesienie efektywności procesu wytwarzania energii elektrycznej i cieplnej (EF, 2002). Przykładem może być m.in. portugalski region Norte, w którym systemy kogeneracyjne przyczyniły się do ograniczenia emisji CO 2 o ponad 660 Mt/rok. Duży potencjał w zakresie ochrony klimatu mają również 68

69 projekty dotyczące ograniczenia strat energii i zwiększenia efektywności sieci energetycznych i oświetleniowych. Przykładem jest projekt polegający na wymianie oświetlenia miejskiego z lamp rtęciowych na sodowe w jednej z aglomeracji co pozwoliło na redukcję emisji CO 2 o prawie 50 Mt/rok (EU EVAL., 2010 [3]). Zużycie energii wykazuje dość duże zróżnicowanie w różnych porach dnia. Wysokie zużycie energii w porze dziennej, wynikające z kumulacji zapotrzebowania przemysłu i gospodarstw domowych, powoduje konieczność utrzymania wysokiej mocy wytwórczej. istotnym czynnikiem z punktu widzenia optymalizacji zużycia energii jest rozwój systemów umożliwiających inteligentne zarządzanie systemem dystrybucyjnym, jak również tworzenie warunków dla inteligentnej konsumpcji energii (np. poprzez działania informacyjne), jak również stosowanie bodźców ekonomicznych (np. poprzez wprowadzanie rozwiązań organizacyjnych i technicznych umożliwiających zróżnicowanie taryf za pobór energii w zależności od pory dnia) (DK EVAL., 2010 [3]). Z przeglądu raportów ewaluacyjnych wynika również, że realizacja projektów dotyczących OZE i zwiększania efektywności energetycznej przyczynia się do osiągnięcia zarówno korzyści ekologicznych, jak i gospodarczych. Do najistotniejszych należą: zmniejszenie zużycie paliw kopalnych, ograniczenia emisji CO 2, ograniczenie zanieczyszczenia środowiska, zmniejszenie kosztów związanych z produkcją i zakupem energii, zwiększenie zatrudnienia oraz zwiększenie bezpieczeństwa energetycznego (poprzez zmniejszenie zależność od importu surowców energetycznych), rozwój współpracy i harmonizacja systemów dystrybucji energii (np. poprzez rozwój TEN-E) (EU EVAL., 2010 [3]; EE EVAL., 2009 [1]; DK EVAL., 2010 [2]). analiza działań charakteryzujących się najwyższą efektywnością wskazuje, że czynnikami wzmacniającymi efekty przedsięwzięć są: koncentracja przestrzenna, planowanie dostosowane do lokalnych uwarunkowań i potrzeb, kompleksowe podejście do rozwiązywania zidentyfikowanych problemów, nastawienie zarówno na efekty ekologiczne i ekonomiczne, jak również sprzężenie działań inwestycyjnych z odpowiednim kształtowaniem lokalnej polityki, np. dotyczącej produkcji i dystrybucji energii cieplnej. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 à Oszczędzanie surowców, zapobieganie powstawaniu odpadów i recykling Racjonalne gospodarowanie surowcami stanowi obecnie jedno z najistotniejszych wyzwań środowiskowych i gospodarczych stojących przed krajami Unii Europejskiej. Integralnym elementem zrównoważonego gospodarowania surowcami jest gospodarka odpadami, która powinna koncentrować się na eliminacji powstawania odpadów u źródła oraz wspieraniu efektywnego wykorzystania surowców, poprzez ich ponowne wykorzystanie, w szczególności recykling. 69

70 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W okresie środki Polityki Spójności odegrały istotną rolę w rozwoju systemów zagospodarowania odpadów. Przedmiotem wsparcia w ramach EFRR i FS był m.in. rozwój systemów selektywnej zbiórki, zakładów zagospodarowania odpadów, sortowni i kompostowni, instalacji umożliwiających recykling odpadów, jak również likwidacja i rekultywacja składowisk. Realizacja projektów dotyczących gospodarki odpadami była ściśle związana z dostosowaniem do wymogów UE. W większości krajów środki UE nie rozwiązały większości problemów w tym zakresie, jednak pozwoliły w szybszym tempie zbliżyć się do standardów jakie wyznacza Wspólnota (EU EVAL., 2010 [3]); EU EVAL., 2010 [4]; LV EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2010 [10]). Racjonalizacja gospodarowania surowcami i odpadami wiąże się ze ścisłą kontrolą procesów produkcyjnych i kosztów. W związku z tym ma istotny wpływ na ograniczenia emisji, generowanie oszczędności i wzrost konkurencyjności gospodarki. Potwierdzeniem tej tezy są wyniki badań i analiz prowadzonych na poziomie krajów członkowskich. Badania prowadzone w oparciu o metodę LCA dostarczają licznych dowodów, że zagospodarowanie i powtórne wykorzystanie odpadów prowadzi w ogólnym bilansie do istotnej oszczędności energii oraz zmniejszania emisji zanieczyszczeń, w tym CO 2, w porównaniu do składowania. Mimo, że proces przetwarzania odpadów wiąże się ze zużyciem surowców i energii, korzyści przewyższają koszty środowiskowe. Analiza systemu gospodarki odpadami w rejonie Asti (północne Włochy), który opiera się przede wszystkim na kompostowaniu, wskazuje, że ten sposób zagospodarowania odpadów daje znaczne korzyści dla środowiska, w porównaniu z alternatywnym sposobem składowania, w szczególności dotyczy to ograniczenia emisji gazów cieplarnianych (Blengini, 2008). Wyniki analiz prowadzonych w rejonie Bremen (północne Niemcy) wskazują, iż termiczna obróbka odpadów w spalarniach może przyczynić się do zmniejszenia emisji gazów cieplarnianych nawet o połowę w porównaniu ze składowaniem tej samej ilości odpadów na składowisku. Stwierdzono również, że optymalizacja produkcji energii elektrycznej w spalarniach odpadów, prowadzi do dalszej redukcji emisji gazów cieplarnianych (Wittmaier, 2009). Z kolei analizy przeprowadzone dla rejonu Kaunas (Litwa) wskazują, że najbardziej korzystnym rozwiązaniem z punktu widzenia wpływu na środowisko jest recykling (tworzyw sztucznych, metali i szkła), a następnie odzysk energii i ostateczne unieszkodliwianie pozostałości odpadów poprzez składowanie (Louranen, 2009). Wyniki badań wskazują również dość wyraźnie, że efektywność ekologiczna i ekonomiczna różnych metod zagospodarowania odpadów jest ściśle uzależniona od regionalnych uwarunkowań (LCA, 2008). Podobnie jak w przypadku OZE, w przypadku gospodarki odpadami dobór optymalnych kierunków i metod wsparcia może być dość zróżnicowany w poszczególnych regionach. Rozwój systemu gospodarowania odpadami wiąże się z powstaniem nowych miejsc pracy. Doskonałym przykładem pozytywnego wpływu rozwoju systemu gospodarowania odpadami 70

71 na tworzenie nowych miejsc pracy są działania realizowane w Brandenburgii w Niemczech. Kompleksowe podejście do gospodarowania odpadami przyczyniło się do powstania 147 nowych i zabezpieczenia dalszych 259 miejsc pracy w sektorze MŚP (EU EVAL., 2010 [3]). Podobnych wniosków dostarczają badania prowadzone w Polsce. Największy wpływ na rynek pracy ma budowa zakładów zagospodarowania odpadów. Powstanie tego rodzaju obiektów wiąże się zwykle z powstaniem kilkudziesięciu miejsc pracy, co istotne z potencjałem zatrudnienia osób o niższych kwalifikacjach. Realizacja przedsięwzięć finansowanych ze środków FS i EFRR była również związana z rozwojem dodatkowej infrastruktury transportowej, a niekiedy także społecznej. Zakłady zagospodarowania odpadów są źródłem znacznych dochodów do budżetów gmin. Siła oddziaływania jest uzależniona od lokalizacji projektu większy wpływ zauważalny był na obszarach gorzej rozwiniętych, gdzie powstające miejsca pracy miały większe znaczenie dla lokalnego rynku pracy (HU EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2008 [19]). Wsparcie UE miało również istotny wpływ na koszty ponoszone przez mieszkańców. Z badania prowadzonego na Litwie wynika, że stawki za usługi gospodarki odpadami dla użytkowników końcowych mogą być o 66% niższe niż w przypadku, gdyby inwestycje były realizowane bez tego wsparcia. Istotną rolę odgrywają również wypływy ze sprzedaż materiałów pochodzących z recyklingu, jak również biogazu i energii elektrycznej powstającej w procesie jego spalania (LV EVAL., 2010 [1]). Istnym zagadnieniem dotyczącym gospodarowania odpadami jest trwałość systemów stworzonych przy wsparciu środków publicznych, rozumiana jako zdolność do samodzielnego funkcjonowania w warunkach rynkowych. Z prowadzonych badań wynika, że część instalacji miało okresowe problemy z samofinansowaniem. Wpływ na to miała przede wszystkim dekoniunktura na rynku, która wiązała się ze spadkiem cen surowców, co miało bezpośrednie przełożenie na okresowe zmniejszenie popytu oraz obniżenie cen na surowce wtórne. Ze skutkami kryzysu najlepiej poradziły sobie podmioty, które wdrożyły kompleksowe rozwiązania. dzięki dywersyfikacji przychodów miały większą zdolność do utrzymania dodatniego wyniku finansowego (PL EVAL., 2010 [10]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Problemem z punktu widzenia trwałości projektów okazał się również brak skutecznych mechanizmów zapewniających większe uczestnictwo mieszkańców w systemie selektywnej zbiórki odpadów (LV EVAL., 2010 [1]). Niekiedy niezadowalający poziom uczestnictwa wynikał z braku kompleksowości podejmowanych działań, tzn. pominięcia lub niewystarczającej intensywności działań informacyjnych skierowanych do społeczeństwa. Biorąc pod uwagę powyższe można postulować, że integralną częścią przedsięwzięć dotyczących rozwoju systemu gospodarowania odpadami powinny być działania informacyjne. Edukacja ekologiczna prowadzona w ramach projektów powinna przyczyniać się do wytworzenia poczucia indywidualnej odpowiedzialności obywateli za wytwarzane przez nich odpady. Istotnym czynnikiem zwiększającym partycypację są również działania dotyczące kształtowania krajowej i regionalnej polityki 71

72 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 gospodarowania odpadami, np. poprzez zróżnicowanie stawek za odbiór odpadów zmieszanych i segregowanych. W Polsce impulsem, który wpłynął na zwiększenie rentowności zakładów zagospodarowania odpadów, które powstały przy wsparciu EFRR i FS, było podniesienie opłat za kierowanie odpadów na składowiska (PL EVAL., 2009 [15]). Na ten aspekt zwraca również uwagę badanie realizowane w Bułgarii, które stwierdza, że kluczowym czynnikiem warunkującym wdrożenie efektywnego systemu gospodarki odpadami, który jest zdolny do samodzielnego funkcjonowania, jest dostosowanie ram administracyjno-prawnych. Zmiany powinny m.in. ułatwiać współpracę między gminami, jak również przedsiębiorstwami zajmującymi się gospodarką komunalną (BG EVAL., 2010 [1]). Część opracowań zwraca uwagę na zagrożenia, które wynikają z braku kompleksowości podejmowanych działań. Dość istotnym problemem jest zaniżanie opłat za składowanie odpadów przez operatorów składowisk, którzy nie uwzględniają kosztów przyszłej rekultywacji. Finansowanie rekultywacji składowisk opadów w oderwaniu od innych działań może stanowić impuls do zaniżania opłat za składowanie przez operatorów (LV EVAL., 2010 [1]). Z kolei rozwój spalarni odpadów w oderwaniu od działań dotyczących przetwarzania i powtórnego wykorzystania odpadów może prowadzić do powstania niekorzystnego zjawiska konkurowania o odpady (PL EVAL., 2009 [15]). Realizacja kompleksowych programów gospodarki odpadami jest dużym wyzwaniem organizacyjnym. Przygotowanie i realizacja tego rodzaju przedsięwzięć wymaga długiej perspektywy czasowej. Doświadczenia europejskie wskazują, że czas wdrożenia efektywnie działającego systemu opartego o selektywną zbiórkę odpadów to około 10 lat (den Bear, 2006). W krajach członkowskich, które korzystały z Funduszu Spójności istniały duże problemy z wygenerowaniem kompleksowych projektów dotyczących gospodarki odpadami w okresie jednej perspektywy finansowej (Fideler i Artim, 2006). Cześć krajów w okresie miała problemy z wykorzystaniem alokacji przeznaczonej wstępnie na ten cel (PL EVAL., 2009 [15]; GR EVAL., 2004 [1]). Spełnienie wymogów wspólnotowych w zakresie gospodarki odpadami wymaga aktywnego wsparcia przygotowania przedsięwzięć i ścisłej koordynacji poszczególnych działań podejmowanych ma poziomie regionów. istotną rolę odgrywa precyzyjne określenie priorytetów na poziomie centralnym, jak również wdrożenie komplementarnych instrumentów finansowych, prawnych i organizacyjnych, które wspomagają przygotowanie kompleksowych projektów (BG EVAL., 2010 [1]; LV EVAL., 2010 [1] [10]). Z punktu widzenia maksymalizacji efektów, jak również trwałości podejmowanych działań wsparcie finansowe powinno być kierowane na realizację kompleksowych programów, ukierunkowanych na całościowe rozwiązanie problemów zagos - podarowanie odpadów na danym terenie. Programy takie powinny obejmować, w zależności od zidentyfikowanych potrzeb, budowę lub modernizację niezbędnej 72

73 infrastruktury, rozwój systemu selektywnej zbiórki odpadów, rozwój rynku recyklingu i promowanie wykorzystania surowców wtórnych, działania informacyjne skierowane do osób objętych systemem, jak również odpowiednie kształtowanie polityki odpadowej. RamKa 2.7. SZKOCKi PROgRam gospodarki OdPadami Przykładem efektywnych i kompleksowych działań w analizowanym obszarze jest realizacji programu gospodarowania odpadami w Szkocji. Celem programu było stworzenie efektywnego systemu zintegrowanej gospodarki odpadami, zdefiniowanego jako rozwój i wdrażanie systemu gospodarki odpadami i usługami o wysokiej wydajności, o akceptowanym bilansie kosztów i korzyści, zdolnym do minimalizowania poziomu zagrożenia i maksymalizowania efektywnego wykorzystania zasobów pochodzących z odzysku dla ochrony środowiska i zdrowia ludzkiego. Istotnym działaniem wspomagającym realizację celów programu była edukacja, obejmująca zróżnicowane działania w zależności od poszczególnych grup społecznych, tzn. inna dla młodzieży, mieszkańców osiedli lub domków jednorodzinnych oraz branży usługowej. Strategia odnosiła się również do systemu planowania, który odgrywa kluczową rolę w gospodarce odpadami. Wprowadzano też instrumenty ekonomiczne, których zadaniem było unikanie przenoszenia kosztów gospodarki odpadami na inne podmioty. Jednocześnie Rząd Szkocki w celu realizacji Strategii utworzył Strategiczny Fundusz Odpadów. Wstępnie ustalono jego budżet na ponad 240 milionów GBP. Realizacja programu w latach przyczyniła się do: wzrostu poziomu recyklingu z 4% do 18%, wzrostu poziomu kompostowania z 3% do 10%, zmniejszenia udziału składowania odpadów z 91% do 70%. Aktualnie (połowa 2009 r.) w Szkocji osiągnięto 38% poziom recyklingu i kompostowania odpadów i 60% ilości składowanych odpadów w stosunku do zebranych. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 EFRR i FS w niewielkim stopniu wspierał inicjatywy dotyczące oszczędności surowców, jak również przeciwdziałaniu powstawaniu odpadów u źródła, które stanowią priorytet polityki Unii Europejskiej. Tego rodzaju działania były realizowane głównie przez przedsiębiorstwa (EU EVAL., 2010 [3]; SLO EVAL., 2007 [1]; PL EVAL., 2010 [10]). Aby zlikwidować zależność między wzrostem gospodarczym, a wytwarzaniem odpadów, konieczne jest opracowanie i sukcesywne wdrażanie kompleksowych strategii zapobiegania powstawaniu odpadów, na których powinny być oparte wszystkie inne działania. Środki kierowane do krajów członkowskich w ramach Polityki Spójności powinny odgrywać tu kluczową rolę, a oszczędność surowców oraz przeciwdziałanie powstawaniu odpadów 73

74 powinno być jednym z priorytetów. Punktem wyjścia do formułowania założeń interwencji powinna być spójna analiza przyczyn nieefektywnego korzystania z zasobów w poszczególnych branżach i regionach. Bardzo istotne jest również wsparcie rozwoju i wdrażania czystych, bardziej oszczędnych technologii, jak również szersze zastosowanie ekoprojektowania. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 à Ochrona zasobów wodnych Zmiany klimatyczne, jak również rozwój gospodarczy mają niekorzystny wpływ na jakość oraz ilość zasobów wodnych. Priorytetem polityki wodnej powinny być działania na rzecz oszczędzania wody oraz bardziej racjonalnego gospodarowania wodą, aby korzystać z niej w sposób zrównoważony przy minimalnym użyciu innych zasobów. Gospodarka wodna i ściekowa była głównym kierunkiem finansowania działań środowiskowych w ramach polityki spójności. Wsparcie finansowe w istotny sposób przyczyniało się do zwiększenia liczby osób objętych zorganizowanym systemem odbioru ścieków. Liczba nowych osób podłączonych do sieci kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków w latach w UE wyniosła ok. 40 mln (12% ogółu ludności). Szacuje się, że Polityka Spójności przyczyniła się do realizacji połowy tej wartości. Ponadto dzięki realizacji projektów finansowanych ze środków EFRR i FS ok. 14 mln ludzi jest zaopatrywanych w wodę lepszej jakości (EU EVAL., 2010 [3]). Badanie ex post KE podkreśla, że wpływ na realizację wymogów Wspólnoty w zakresie ochrony środowiska, w niektórych obszarach jest znaczący. Jednocześnie zwraca uwagę, że realizacja większości działań w obszarze ochrony środowiska, nie przyniosła bezpośrednich skutków gospodarczych, które są szczególnie pożądane w świetle założeń Strategii Europa W przypadku projektów dotyczących gospodarki wodnej i ściekowej analiza wskaźników gromadzonych w ramach systemu monitorowania projektów zdaje się potwierdzać tę tezę. Badania realizowane przez kraje członkowski, których przedmiotem była analiza poszczególnych projektów, wskazują jednak liczne przykłady korzystnego oddziaływania projektów wodno-ściekowych na rozwój społeczno-gospodarczy: n n Część kompleksowych przedsięwzięć obejmowała budowa sieci wodno-kanalizacyjnej na terenach przeznaczonych pod inwestycje, tworząc warunki trwałego rozwoju gospodarczego gmin i powstania nowych miejsc pracy (PL EVAL., 2010 [10]). Część projektów była realizowana na obszarach o wysokich walorach przyrodniczych, a co za tym idzie dużym potencjale turystycznych poprawa warunków sanitarnych miała wpływ na rozwój turystyki na tych obszarach (PL EVAL., 2008 [19]). 74

75 n Rozdzielanie strumienia ścieków sanitarnych i deszczowych miało wpływ na zmniejszenie zapotrzebowania na energię oraz zasoby niezbędne do oczyszczania ścieków, a co za tym idzie ograniczenie kosztów tego procesu (PL EVAL., 2008 [20]). n n Modernizacja sieci wodociągowych miała wpływ na zmniejszenie strat wody na etapie przesyłu, a co za tym idzie kosztów związanych z funkcjonowaniem systemu uzdatniania i dystrybucji wody (PL EVAL., 2008 [20]; SLO EVAL., 2010 [2]). Część kompleksowych przedsięwzięć obejmowała budowę sieci wodnokanalizacyjnej zarówno na terenach zabudowanych, jak i na terenach przeznaczonych pod zabudowę. Realizacja tego rodzaju działań miała silny wpływ miastotwórczy, zapobiegając niezorganizowanemu rozprzestrzenianiu się zabudowy na tereny dotychczas niezurbanizowane koncentracja zabudowy jest korzystna z punktu widzenia ochrony środowiska i krajobrazu, jak również pozwala znacznie zredukować koszty ponoszone na obsługę obszarów zurbanizowanych (PL EVAL., 2010 [10]). Powyższe przykłady pokazują, że projekty dotyczące gospodarki wodno-ściekowej mają duży potencjał w zakresie generowania korzyści gospodarczych. Cechą wspólną projektów, które charakteryzowały się szerokim oddziaływaniem, było kompleksowe podejście uwzględniające zarówno potrzeby ekologiczne, jak i społeczno-gospodarcze (PL EVAL., 2010 [10]; LV EVAL., 2010 [1]); SLO EVAL., 2010 [2]). Interesująca z punktu widzenia oceny efektywności finansowanych działań jest analiza kosztów jednostkowych. W przypadku budowy sieci kanalizacyjnej koszty jednostkowe były dość zróżnicowane w poszczególnych projektach. Zmienność kosztów wynika ze zróżnicowanych uwarunkowań terenowych i w większości projektów nie budziła wątpliwości. W przypadku części projektów dotyczących rozwoju kanalizacji sanitarnej koszty jednostkowe budowy sieci w przeliczeniu na jedno nowoprzyłączone gospodarstwo domowe były znacznie wyższe niż maksymalny koszt budowy oczyszczalni przydomowej. Część raportów wskazuje na konieczność zastosowania alternatywnych systemów odprowadzania i oczyszczania ścieków dla obszarów o rozproszonej zabudowie (np. rozwoju systemu oczyszczalni przydomowych lub lokalnych systemów oczyszczania ścieków) (LV EVAL., 2010 [1]; SLO EVAL., 2010 [2]; PL EVAL., 2010 [10]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W jednym z opracowań poddano w wątpliwość celowość realizacji projektów wodnościekowych w gminach, które mogą pozwolić sobie na ujęcie kosztów inwestycji w taryfach, tzn. wzrost opłat związanych z dostarczaniem wody i odbioru ścieków nie stanowi zagrożenia dla zdolności nabywczej mieszkańców. Tego rodzaju aglomeracje mogłyby efektywnie korzystać z kredytów, natomiast środki pochodzące z dotacji powinny być kierowane do aglomeracji, w których samodzielne inwestowanie skutkuje wzrostem kosztów powyżej pułapu akceptowalnego przez mieszkańców (LV EVAL., 2010 [1]). 75

76 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Jednym z elementów procesu oczyszczania ścieków, który jest szczególnie istotny z punktu widzenia ochrony środowiska, efektywnego wykorzystania zasobów, jak również ograniczenia emisji gazów cieplarnianych, jest zagospodarowanie osadów ściekowych. Analiza raportów przygotowanych przez KE i kraje członkowskie wskazuje, że mimo znacznych potrzeb, działania związane z zagospodarowaniem odpadów rzadko stanowiły element projektów ściekowych. Jednym z czynników ograniczających była niska rentowność tego procesu (LV EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2010 [10]; SLO EVAL., 2010 [2]). Efekty ekologiczne i ekonomiczne działań dotyczących zagospodarowania osadów ściekowych są uzależnione w znacznym stopniu od doboru technologii i sposobu organizacji procesu. Wyniki badań prowadzonych w Niemczech z wykorzystaniem metody LCA (ocena cyklu życia) wskazały, że duży potencjał ekologiczny i ekonomiczny posiadają innowacyjne metody utylizacji odpadów, np. słonecznego osuszenia osadów ściekowych, które mogą przyczynić się znacznie do redukcji emisji gazów cieplarnianych oraz ochrony zasobów naturalnych, a jednocześnie mają korzystny wpływ na ograniczenie kosztów tego procesu (Wittmaier, Langer i Sawilla, 2009). Istotne znaczenie z punktu widzenia ochrony klimatu ma pozyskanie i wykorzystanie biogazu powstającego w procesie oczyszczania ścieków. Pozyskana energia cieplna może być wykorzystywana w procesie technologicznym oczyszczania ścieków oraz suszenia osadów, co zmniejsza koszty funkcjonowania oczyszczalni (PL EVAL., 2010 [17]). Z punktu widzenia maksymalizacji efektów ekologicznych, jak i ekonomicznych przedmiotem wsparcia powinny być przede wszystkim kompleksowe programy dotyczące rozwoju systemów oczyszczania ścieków i zaopatrzenia w wodę, skoncentrowanie na kluczowych obszarach. Programy takie powinny obejmować zróżnicowane działania dostosowane do lokalnych uwarunkowań, które mają korzystny wpływ zarówno na stan środowiska, jak i lokalną gospodarkę. à Projekty dotyczące rozwoju przedsiębiorczości Rozwój przedsiębiorstw jest niezwykle istotny w kontekście wdrażania zasad zrównoważonego rozwoju. Szczególne znaczenie mają małe i średnie przedsiębiorstwa, które wytwarzają znaczącą część dochodów regionalnych i stanowią miejsce zatrudnienia dla dużej części pracowników. Jednocześnie małe i średnie przedsiębiorstwa mają dominującą pozycję w niektórych segmentach sektora ochrony środowiska (np. recykling), jak również mają wysoki potencjał dla rozwoju ekoinnowacji. (Eco-industry, 2007). W okresie w ramach Polityki Spójności część dotowanych działań, realizowanych przez przedsiębiorstwa, dotyczyło wdrażania rozwiązań technologicznych i organizacyjnych, które umożliwiały ograniczenie strat energii, zmniejszenie zapotrzebowania na surowce lub ograniczenie ilości odpadów powstających w procesie produkcyjnym. Wiele projektów dotyczących efektywnego wykorzystania surowców i energii ma bezpośredni wpływ na poprawę konkurencyjności przedsiębiorstw (Instytut Wuppertala, 2008). Ograniczenie strat 76

77 energii, bardziej racjonalne wykorzystanie surowców, wykorzystanie tańszych materiałów pochodzących z recyklingu, może generować znaczne oszczędności finansowe. Pozytywny wpływ inwestycji w zielone technologie na kondycję finansową przedsiębiorstw potwierdzają wyniki badania przeprowadzonego na grupie ponad 200 firm działających na Górnym Śląsku (Polska) w oparciu o metodę PSM (propensity score matching). Przedsiębiorstwa, które wdrażały zielone technologie, wykazały większą dynamikę wzrostu obrotów i zysków w okresie po zakończeniu inwestycji. Korzystny wpływ może wynikać z jednej strony z uzyskanych oszczędności, z drugiej z efektu marketingowego przekłada się na większe zainteresowanie działalnością przedsiębiorstwa ze strony klientów, jak również ze strony potencjalnych kontrahentów (PL EVAL., 2009 [4]). Potwierdzają to wyniki innych badań, m.in. przeprowadzonych wśród przedstawicieli przedsiębiorstw, które wdrażały zielone technologie przy wsparciu środków EFRR. Wynika z nich, że część firm, pod wpływem pozytywnych doświadczeń, realizowała ze środków własnych kolejne projekty dotyczące bardziej racjonalnego gospodarowania zasobami i energią (PL EVAL., 2010 [10]). Należy spodziewać się, że wraz ze wzrostem cen surowców i energii okres zwrotu inwestycji w zielone technologie będzie coraz krótszy (Eco-industry, 2007). Poziom środków publicznych, które mogą być kierowane do przedsiębiorstw na projekty środowiskowe jest ograniczony w stosunku do potrzeb i możliwości sektora. Dlatego wydaje się, że najbardziej efektywną i pożądaną forma stymulowania zielonych technologii w przedsiębiorstwach jest: a) Wsparcie projektów demonstracyjnych (efekt propagacji, zachęty). Istotnym elementem tego rodzaju przedsięwzięć powinna być ocena korzyści ekologicznych i ekonomicznych, jak rozbudowane działania informacyjne promujące osiągnięte efekty. (EU EVAL., 2010 [5]; PL EVAL., 2009 [4]; PL EVAL., 2010 [17]. b) Działania informacyjne i aktywne wsparcie doradcze skierowane bezpośrednio do przedsiębiorstw. Barierą dla szerokiego wdrożenia zielonych technologii jest brak wiedzy nt. korzyści ekonomicznych wynikających z tego rodzaju rozwiązań (4 PL EVAL., 2009 [4]; ISL, 2003). Analiza projektów finansowanych ze środków EFRR i LIFE wskazuje, że istotną rolę dla popularyzacji szerokiego zastosowania zielonych technologii w przedsiębiorstwach ma również rozwój systemu doradztwa dla firm działających poza branżą czystych technologii, obejmujący bezpośrednie wsparcie w formie szkoleń lub konsultacji, jak również tworzenie partnerstw i klasterów, rozpowszechnianie podręczników dobrych praktyk oraz innych materiałów informacyjnych (DK EVAL., 2011 [1]; LU EVAL., 2007 [3]; najskuteczniejsze projekty LIFE). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 c) Szerokie rozpowszechnianie wiedzy nt. najbardziej efektywnych rozwiązań wśród grup współpracujących z przedsiębiorcami na etapie przygotowania przedsięwzięć, przede wszystkim wśród projektantów i architektów (PL EVAL., 2009, [4]; PL EVAL., 2010, [10]). 77

78 d) Wsparcie mechanizmów umożliwiających kredytowanie inwestycji w zielone technologie (Eco-industry, 2007). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 e) Stymulowanie popytu na zielone technologie, m.in. poprzez promowanie zielonych zamówień publicznych wśród jednostek administracji rządowej i samorządowej, jak również podmiotów korzystających ze środków publicznych. Trwałość projektów dotyczących wdrażania zielonych technologii zależna jest od wzrostu popytu na ekologiczne towary i usługi (Eco-industry, 2007; EU EVAL., 2010 [5]; EE EVAL., 2009 [1]). f) Inwestowanie w badania i rozwój zielonych technologii (Eco-industry, 2007). Należy również brać pod uwagę, że wspieranie rozwoju nowoczesnych technologii powoduje wzrost zapotrzebowania na wykwalifikowanych pracowników. Jednocześnie można zaobserwować negatywny wpływ na sytuację pracowników niewykwalifikowanych (HU EVAL., 2010 [1]). W związku z tym bardzo istotne jest równoległe inwestowanie w rozwój wiedzy nt. zielonych technologii i podnoszenie kwalifikacji obecnych i przyszłych pracowników. Skuteczne radzenie sobie z negatywnymi zmianami w środowisku będzie wymagało odpowiedniego dostosowania strategii polityki zatrudnienia. Polityka Spójności (w szczególności EFS) może stymulować te zmiany (EMCO, 2010). Większość badań na temat konsekwencji zmian klimatu dla rynku pracy stara się odpowiedzieć na pytanie, czy tworzone będą zielone miejsca pracy i/lub analizować możliwe sposoby dostosowania umiejętności oraz profili zawodowych w procesie przechodzenia na gospodarkę niskoemisyjną (Pearce i Stilwel, 2008; Komisja Europejska, 2009; OECD, 2010a; EMCO, 2010). Nie jest dla nikogo zaskoczeniem, że prawie nie istnieją dowody na skuteczność różnych polityk rynku pracy w radzeniu sobie z tymi zmianami. Dlatego poniżej skupiono się na najważniejszych wynikach badań oraz wnioskach wyciągniętych z dokumentów dotyczących polityki zatrudnienia. Wyzwania rynku pracy wynikające ze zmian klimatycznych nie będą różne od innych poważnych zmian strukturalnych na rynkach pracy, takich jak globalizacja i zmiany technologiczne zorientowane na umiejętności. Stąd polityka rynku pracy, która wcześniej funkcjonowała poprawnie powinna koncentrować się również na tego rodzaju wyzwaniach (EMCO 2010). Będzie to dotyczyło w szczególności polityki typu flexicurity wspomagającej przejście od pracy starego typu do zielonych miejsc pracy. Ważnym wyzwaniem będzie poprawa i dostosowanie umiejętności do nowych warunków na rynku pracy: więcej młodych ludzi, zwłaszcza młodych kobiet, powinno rozważyć studiowanie nauk ścisłych, technologii, inżynierii i przedmiotów matematycznych, które zapewnią podstawę wysokiego poziomu umiejętności w dobie gospodarki niskowęglowej. Ponadto, kadra dydaktyczna powinna przygotować się do nauczania nowych umiejętności (por. Ramka 2.8). Istnieje też potrzeba zmiany stereotypów dotyczących tych zawodów i ścieżek edukacyjnych (EMCO, 2010). 78

79 Ramka 2.8 Zielone umiejętności Strategia Europa 2020 wyznacza ambitne cele znacznego ograniczenia emisji dwutlenku węgla, zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii w całkowitym zużyciu energii, zwiększenia efektywność wykorzystania energii. Realizacja tych celów będzie wymagała wielu zmian w podejściu do produkcji i konsumpcji. Coraz większe znaczenie będzie odgrywać wiedza nt. nowoczesnych rozwiązań technologicznych i organizacyjnych, które umożliwiają ograniczenie zużycia energii i surowców, nowych metod projektowania (tzw. ekoprojektowanie) oraz zależności czynników ekologicznych i ekonomicznych w ramach prowadzonej działalności gospodarczej. Badania rynku czystych technologii prowadzone w Danii wskazują na cztery obszary, w których w najbliższych latach będzie występowało zapotrzebowanie na pracowników posiadających odpowiednie kompetencje dotyczące technologii środowiskowych. Są to: energetyka wiatrowa, technologie związane z wyko - rzystaniem biomasy, inteligentne sieci energetyczne, inteligentne budynki. Z badań wynika, że część firm specjalizujących się w rozwoju i wdrażaniu czystych technologii miało problemy ze znalezieniem na rynku odpowiednio wyk - walifikowanych pracowników. Brak odpowiednio wykształconych kadr, stanowi istotne zagrożenie dla rozwoju branży czystych technologii może spowodować, że rozwój branży będzie mniej dynamiczny niż wynika to z potencjalnych możliwości. Skuteczne stymulowanie rozwoju branży czystych technologii wymaga realizacji działań informacyjnych skierowanych do różnych grup docelowych. Wyniki analizy przeprowadzonej na rynku duńskim wskazują, że kluczową grupę powinni stanowić studenci szkół wyższych, jak również uczniowie szkół technicznych, którzy w najbliższych latach zasilą rynek pracy. Najbardziej efektywne wydaje się włączenie zagadnień dotyczących czystych technologii do istniejących programów kształcenia, w szczególności na kierunkach technicznych, nie zaś tworzenie odrębnych kierunków studiów (DK EVAL., 2011, [1]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Aby działania w zakresie rynku pracy i interwencje w ramach Polityki Spójności były skuteczne, muszą być dostosowane do różnic regionalnych i sektorowych, ponieważ warunki i ograniczanie dla tworzenia miejsc pracy będą rozłożone nierównomiernie (Komisja Europejska, 2009; CEDEFOP). Pracownicy nisko wykwalifikowani zostaną prawdopodobnie najbardziej dotknięci zachodzącymi zmianami w zakresie ochrony środowiska (w szczególności z powodu przesunięcia w stronę gospodarki niskowęglowej), stąd konieczność ustanowienia szczególnych działań na ich rzecz (OECD, 2010a). Także tutaj współpraca między samorządami i zainteresowanymi podmiotami lokalnymi będzie miała 79

80 zasadnicze znaczenie dla dostosowania lokalnych gospodarek do zmian środowiskowych (Komisja Europejska, 2009). à Zdolność beneficjentów do generowania kompleksowych i innowacyjnych projektów Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W raporcie podsumowującym pierwsze lata wdrażania Funduszu Spójności w nowych państwach członkowskich zauważono, że niewielką część stanowiły dojrzałe projekty, które w kompleksowy sposób pozwalają rozwiązywać zidentyfikowane problemy środowiskowe (Fideler i Artim, 2006). Podobny mechanizm występował w przypadku EFRR. Największą dynamiką wykorzystania środków cieszyły się działania dotyczące gospodarki wodnej i ściekowej są to przedsięwzięcia, dla których w krajach członkowskich istniały bogate doświadczenie w przygotowaniu i realizacji inwestycji. Mniejszym zainteresowaniem cieszyły się projekty, które miały charakter innowacyjny lub wymagały bardziej kompleksowego podejścia, np. zaangażowania wielu partnerów. Do grupy tej można zaliczyć m.in. projekty dotyczące OZE, jak również kompleksowe projekty dotyczące gospodarki odpadami i ochrony przeciwpowodziowej. Mimo dostępności środków wystąpiły problemy z pełną realizacją przyjętych wstępnie założeń (EU EVAL., 2010 [5]; PL EVAL., 2010 [10]; GR EVAL., 2004 [1]; SLO EVAL., 2007 [1]). Niski poziom kontraktacji wynikał m.in. z braku doświadczenia w realizacji tego typu projektów zarówno po stronie beneficjentów, jak i po stronie instytucji wdrażających (Fideler i Artim, 2006). W perspektywie widoczny jest znaczny postęp w zakresie realizacji inwestycji w wymienionych obszarach. Czynnikiem sprzyjającym jest coraz bogatsza baza doświadczeń oraz dostosowanie systemu administracyjno-prawnego do realizacji złożonych projektów (PL EVAL., 2011 [3]). Podobne wnioski płyną z badań podsumowujących wdrażanie projektów LIFE w Polsce i Estonii. Wynika z nich, że absorpcja środków była początkowo bardzo ograniczona potencjalni wnioskodawcy mieli trudności z dostosowaniem się zupełnie nowego podejścia do realizacji projektów (nowe obszary tematyczne, finansowanie przedsięwzięć innowacyjnych i demonstracyjnych), barierą był również brak mechanizmów współfinansowania projektów (EU EVAL., 2010 [5]). Strategia Europa 2020 oraz dokumenty z nią powiązane wskazują wiele potencjalnych obszarów wsparcia, w których przygotowanie projektów wymaga kompleksowego podejścia. Dużą wagę przykłada się również do działań, w których nie ma obecnie szerokich doświadczeń w zakresie wdrażania projektów (m.in. adaptacja do zmian klimatycznych). Badania przeprowadzone w państwach członkowskich wskazują, że system finansowania i wdrażania powinien uwzględniać w większym stopniu specyfikę projektów realizowanych w sektorze środowiska oraz energetyki i brać pod uwagę długi okres przygotowania złożonych przedsięwzięć. Doświadczenia starych krajów członkowskich w przygotowaniu i wdrażaniu 80

81 Funduszu Spójności wskazują, że ogromną wagę odgrywa dobra strategia wspierająca przygotowanie i wdrażanie projektów (Fideler i Artim, 2006). Przygotowania do wdrażania działań, w których występują złożone projekty charakteryzujące się długim okresem realizacji (m. in. gospodarka odpadami, rozwój sieci energetycznych, OZE) lub nowe typy przedsięwzięć, powinny być prowadzone przez instytucje wdrażające z dużym wyprzedzeniem. Integralną częścią programowania powinno być możliwe wczesne opracowanie strategii wdrażania, obejmującej m.in. kompleksową ocenę zagrożeń, działania informacyjne, przygotowanie ram dla funkcjonowania skutecznych instrumentów kredytowych dostosowanych do potrzeb i możliwości podmiotów realizujących inwestycje, program aktywnego wsparcia beneficjentów (SLO EVAL., 2010 [2]; PL EVAL., 2009 [1]; PL EVAL., 2010 [10]; BG EVAL., 2010 [1]). Brak odpowiedniej strategii przygotowania i wdrażania może spowodować, że ambitne założenia strategii Europa 2020 mogą zderzyć się realiami wynikającymi z ograniczonych możliwości beneficjentów do samodzielnego generowania kompleksowych i nowatorskich projektów. wzmacnianie usług ekosystemowych Komunikat Polityka regionalna jako czynnik przyczyniający się do zrównoważonego rozwoju w ramach strategii Europa 2020 (KE (2011) 17) wskazuje na istotną rolę polityki regionalnej w zakresie wzmacniania funcji ekosystemów. Nadrzędnym celem tego rodzaju działań jest zachowanie i maksymalizacja potencjału środowiska naturalnego oraz korzyści wynikających z prawidłowego funkcjonowania ekosystemów. Zachowanie ekosystemów stało się przedmiotem zainteresowania Strategii Europa 2020, gdyż pozwala na tworzenie trwałych miejsc pracy i sprzyja rozwojowi społecznogospodarczemu (TEEB PM., 2009). Do realizacji tego celu, w zależności od regionalnych uwarunkowań, mogą przyczyniać się różne działania, które w sposób bezpośredni lub pośredni dotyczą ochrony zasobów naturalnych, rozwoju zielonej infrastruktury oraz zapobiegania zagrożeniom naturalnym. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 à dostosowanie do zmian klimatu i zapobieganie zagrożeniom naturalnym W ostatniej dekadzie w Unii Europejskiej odnotowano wzrost liczby i intensywności negatywnych zjawisk takich jak powodzie, pożary lasów czy burze. Szkody polegały przede wszystkim na zniszczeniu infrastruktury gospodarczej i społecznej, jak również degradacji ekosystemów. Jak podają raporty przedstawiane przez Europejską Agencję Środowiska, straty będące następstwem powodzi w Europie rosną z każdym dziesięcioleciem. Wynika to m.in. ze zwiększającego się udziału terenów zagospodarowanych w ogólnej powierzchni zlewni, a także postępującego wzrostu wartości mienia. Rekordowe straty zanotowano w sierpniu 2002 r., podczas tzw. powodzi tysiąclecia, która dotknęła jednocześnie dorzecza w Austrii, Chorwacji, Czechach, 81

82 Niemczech, Polsce, Rumunii, Słowacji, północnych Włoszech i na Węgrzech. Sięgnęły one według EEA ok. 12 mld Euro (EEA, 2007). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Komunikat Wspólnotowe podejście do zapobiegania klęskom żywiołowym oraz katastrofom spowodowanym przez człowieka (KE(2009) 82) stwierdza, że skutki klęsk żywiołowych mogą mieć negatywny wpływ na wzrost gospodarczy i konkurencyjność. Według opracowanych szacunków (EEA, 2007) bezczynność w zakresie dostosowywania się do zmian klimatu będzie generować znaczne koszty. W najbliższym okresie konieczne jest poszukiwanie skutecznych metod adaptacji do zmian klimatycznych, gdyż w kolejnych dziesięcioleciach dostosowanie do tych zmian może wymagać znacznie więcej inwestycji niż wynika z bieżących prognoz (Parry 2009; TEEB, 2009). Zapobieganie katastrofom powinno być postrzegane jako bardzo racjonalne i efektywne inwestowanie, ponieważ koszty środków zapobiegawczych mogą być wielokrotnie niższe niż ewentualne nakłady na naprawę zniszczeń. Należy jednak podkreślić, że problem adaptacji gospodarki, społeczeństwa i przyrody do zmian klimatu jest zagadnieniem nowym, dlatego brakuje doświadczeń dotyczących skuteczności działań podejmowanych w tym obszarze. Projekty pilotażowe ukierunkowane na adaptację do zmian klimatycznych są realizowane w ramach Instrumentu LIFE+, jednak na ocenę ich efektów trzeba będzie poczekać klika lat (baza danych najlepszych projektów LIFE). Najlepiej rozpoznanym obszarem są szeroko rozumiane działania przeciwpowodziowe. Tu również należy zauważyć, że Ramowa Dyrektywa Wodna 2000/60/WE (RDW) i Dyrektywa 2007/60/WE w sprawie oceny ryzyka powodziowego i zarządzania nim wprowadziły zupełnie nowe spojrzenie na zagadnienia ochrony wód i ochrony przeciwpowodziowej. Wymaga ono kompleksowego podejścia do zagadnienia ochrony przeciwpowodziowej, w tym w szczególności planowania działań w ujęciu zlewniowym oraz uwzględnienia potrzeb ekosystemów występujących w dolinach rzek. W najbliższym dziesięcioleciu podstawą planowania będą mapy zagrożenia powodziowego oraz mapy ryzyka opracowane dla całych dorzeczy. Badania ewaluacyjne dotyczące perspektywy w organicznym stopniu odnoszą się do zagadnienia ochrony przeciwpowodziowej. Inwestycje te miały raczej charakter incydentalny. Część raportów sygnalizuje trudności z przygotowaniem kompleksowych przedsięwzięć w tym obszarze, które wpisywałyby się w koncepcję zlewniowego podejścia do ochrony przeciwpowodziowej (SLO EVAL., 2010 [2]; PL EVAL., 2010 [6]; PL EVAL., 2010 [10]). 82

83 RamKa 2.9. ZaRZądZaniE RyZyKiEm POwOdZiOwym (RZEKa CiSa, węgry) Za modelowy przykład można uznać projekt zarządzania ryzykiem powodziowym w zlewni rzeki Cisy na Węgrzech współfinansowany ze środków EFRR i Funduszu Spójności. Podjęte działania obejmują przebudowę infrastruktury przeciwpowodziowej w celu odtworzenia naturalnych terenów zalewowych, które w okresie gwałtownych opadów mogą pełnić funkcję naturalnych zbiorników przeciwpowodziowych. Projekt umożliwia również okresowe magazynowanie wody, która może być wykorzystywana do nawodnień. Przywrócenie naturalnych rozlewisk ma korzystny wpływ na różnorodność biologiczną. Oferuje również nowe możliwości dla rozwoju ekologicznego rolnictwa, turystyki przyrodniczej i rekreacji. Na uwagę zasługują również projekty dotyczące rozwoju małej retencji realizowane w Polsce na terenie lasów nizinnych i górskich. Projekty tego rodzaju były z sukcesem wdrażane w ostatnim dziesięcioleciu przy wsparciu środków publicznych zarządzanych przez Fundację EkoFundusz. Systemy małej retencji przyczyniają się do zwiększenia naturalnej pojemności retencyjnej zlewni, mają również korzystny wpływ na różnorodność biologiczną (EF, 2007). W bieżącej perspektywie finansowej kompleksowe projekty dotyczące rozwoju małej retencji są w dużo większej skali realizowane przy wsparciu Funduszu Spójności. Powyższy przykłady pokazują, że dobrze opracowane projekty w zakresie zapobiegania zagrożeniom mogą służyć zachowaniu funkcji ekosystemu, w tym jakości i ilości wód, oraz korzystnie wpływać na bioróżnorodność. Poprzez wzmacnianie buforowej funkcji przyrody można osiągnąć lepsze przystosowanie do zmian klimatu. wpływ na efektywność projektów dotyczących ochrony przeciwpowodziowej ma dobre planowanie, ścisła współpraca podmiotów kluczowych, oraz kompleksowy charakter podejmowanych działań, uwzględniający zarówno potrzeby ekologiczne, jak i gospodarcze (IPCC, 2008). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W obliczu zmian klimatycznych na szczególną uwagę zasługuje również przestrzeń miejska, która jest środowiskiem życia większości Europejczyków. Znaczna powierzchnia obszarów nieprzepuszczalnych, które ograniczają infiltrację wód opadowych, zwiększa ryzyko lokalnych podtopień na skutek wystąpienia gwałtownych opadów deszczu. Zagrożenie stanowi również powszechne wykorzystanie materiałów, które akumulują ciepło i w konsekwencji przyczyniają się do zwiększania temperatury na obszarach miejskich w okresie intensywnych upałów. Działaniami, które ograniczają zagrożenia związane ze zmianami klimatu może być odpowiednie kształtowanie obszarów zielonych i zadrzewień na terenach miejskich, jak również wprowadzanie rozwiązań umożliwiających retencjonowanie wód opadowych. Przykładami efektywnych działań w tym zakresie są projekty realizowane w ramach programu LIFE (EU EVAL., 2010 [5]; baza danych projektów LIFE). 83

84 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Należy brać jednak pod uwagę, że skuteczna realizacja projektów dotyczących adaptacji do zmian klimatycznych, w tym w szczególności projektów przeciwpowodziowych dotyczących zwiększania pojemności retencyjnej zlewni, wymaga zaangażowania wielu interesariuszy, m.in. zarządców infrastruktury, wód i lasów, władz samorządowych, właścicieli gruntów oraz organizacji pozarządowych. Często konieczne jest zastosowanie zupełnie nowego podejścia do planowania, realizacji, jak również finansowania projektów. Osiągnięcie sukcesów w tym obszarze będzie uzależnione od starannego i odpowiednio wczesnego przygotowania szczegółowych strategii działań adaptacyjnych, założeń programowych, jak również działań towarzyszących ukierunkowanych na usunięcie potencjalnych barier, które mogą stanowić zagrożenie dla realizacji kluczowych projektów. à Ochrona zasobów naturalnych i rozwój zielonej infrastruktury Termin zielona infrastruktura odnosi się do przestrzennie lub funkcjonalnie powiązanych naturalnych elementów przestrzeni, lasów, rzek, stref przybrzeżnych, obszarów przyrodniczych i krajobrazowych, korytarzy ekologicznych i innych elementów naturalnych lub półnaturalnych, które mają kluczowe znaczenie dla spełniania przez ekosystem jego funkcji. Rozwijanie zielonej infrastruktury jest niezbędne dla zachowania zrównoważonego środowiska, w którym gospodarka i społeczeństwo mogą rozwijać się harmonijnie. Rozwój zielonej infrastruktury może wspierać lepsze przystosowanie do zmian klimatu, sprzyja tworzeniu i właściwemu zarządzaniu sieciami ekologicznymi, może też pełnić funkcje społeczne, jak również stanowić zaplecze dla rozwoju gospodarczego, w szczególności na terenach niezurbanizowanych (TEEB PM., 2009). Rys Europejskie miejsca pracy związane ze środowiskiem Ekoprzemysły 1,6% Miejsca pracy oparte na walorach przyrodniczych 2,6% Miejsca pracy w dużej mierze oparte na walorach przyrodniczych 6,7% Miejsca pracy pośrednio związane z walorami przyrodniczymi 16,6% 0% 2% 4% 6% 8% 10% 12% 14% 16% 18% Odsetek siły roboczej Źródło: GHK i in

85 Ochrona zasobów przyrodniczych stanowi wartość samą w sobie, ma również wpływ na utrzymanie potencjału do trwałego świadczenia usług ekosystemowych. Szacuje się, że około 16,6% miejsc pracy w Europie jest pośrednio związanych z zasobami naturalnymi. W skali globalnej w ochronę bioróżnorodności przeznacza się rocznie od 8 do 10 mld USD (James i in., 2001;. Pearce, 2007). Bogatym źródłem doświadczeń nt. skutecznych metod ochrony zasobów przyrodniczych jest program LIFE. Ewaluacja ex post programu stwierdza jednoznacznie, że projekty LIFE znacząco przyczyniły się do poprawy zarządzania siecią Natura 2000, jak również lepszej ochrony zasobów gatunków i siedlisk przyrodniczych (EU EVAL., 2010 [5]). Doświadczenia wynikające z realizacji programu LIFE powinny być szeroko wykorzystywane w konstruowaniu projektów realizowanych w ramach Polityki Spójności, biorąc jednak pod uwagę założenia Strategii Europa 2020, która zachęca do szerszego ponadsektorowego spojrzenia, warto poszukiwać rozwiązań zintegrowanych, które oddziałują na stan ekosystemów, ale również tworzą warunki do rozwoju społeczno-gospodarczego regionów. Duży potencjał w zakresie generowania korzyści gospodarczych oraz miejsc pracy na terenach o wysokich walorach przyrodniczych ma rozwój ekoturystyki, która jest najszybciej rozwijającą się dziedziną przemysłu turystycznego (Mastny, 2001). W USA w 2006 r., ogólny poziom wydatków sektora prywatnego na rekreację na obszarach przyrodniczych wyniósł 122 mld USD (U. S. Fish and Wildlife Service, 2007). Pewien wpływ na rozwój ekoturystyki miały projekty realizowane ze środków EFRR. Na Litwie część projektów miała wpływ na rozwój turystyki i poprawę warunków dla rekreacji na terenach o wysokich walorach przyrodniczych. Potwierdzeniem korzystnego wpływu gospodarczego jest rosnący napływ turystów na tych obszarach (LT EVAL., 2010 [1]). Wydaje się jednak, że czynnikiem warunkującym powstanie korzystnych efektów gospodarczych jest koncentracja znacznych środków na wybranych obszarach o największym potencjale turystycznym finansowanie programów obejmujących klika powiązanych, wzajemnie uzupełniających się projektów. W przypadku rozwoju turystyki zauważalnego wpływu na zatrudnienie można spodziewać się, gdy program wykorzystuje dostępne zasoby w sposób kompleksowy. Rozproszone działania o niewielkiej skali, dotyczące wzmacniania wybranych aspektów potencjału turystycznego, mają ograniczony wpływ na zmianę sytuacji na lokalnym rynku pracy (HU EVAL., 2010 [1]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Należy brać również pod uwagę, że atrakcyjności terenów cennych przyrodniczo, towarzyszy wysoka wrażliwość ekologiczna obszary te są szczególnie narażone na rosnącą presję ruchu turystycznego, w szczególności, jeżeli rozwój turystyki odbywa się w sposób niekontrolowany. Niewłaściwe kształtowanie infrastruktury turystycznej może stanowić zagrożenie dla występujących gatunków i siedlisk, jak również walorów tego rodzaju obszarów. Realizacja przedsięwzięć dotyczących rozwoju infrastruktury turystycznej może 85

86 mieć jednocześnie korzystne efekty ekologiczne, jak i społeczno-gospodarcze, jeżeli na etapie planowania i projektowania działań inwestycyjnych brana jest pod uwagę lokalizacja stanowisk wrażliwych gatunków i siedlisk przyrodniczych oraz pojemność turystyczna obszarów przyrodniczych (EF, 2007). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Przykładem zintegrowanego podejścia, które ma wpływ zarówno na ochronę obszarów przyrodniczych, jak i rozwój społeczno-gospodarczy terenów cennych przyrodniczo jest model wsparcia wypracowany w Hiszpanii (OTOP, 2009). RamKa OChROna OBSZaRów PRZyROdniCZyCh i ich ROZwój SPOłECZnO-gOSPOdaRCZy (REgiOn KaStylia i leon, hiszpania) Aby zapobiec degradacji społecznej i gospodarczej władze poszczególnych prowincji w Hiszpanii opracowują programy, których celem jest wspieranie rozwoju gospodarczego obszarów Natura W wyniku funkcjonowania tych programów tereny objęte siecią Natura 2000 zaczęły się rozwijać szybciej niż inne obszary. Rozwój związany jest przede wszystkim z inwestycjami w wykorzystanie potencjału obszaru przy zachowaniu wysokich walorów przyrodniczych. Programy obok działań dotyczących poprawy środowiska naturalnego (ochrona flory i fauny) obejmują różne formy symulowania rozwoju społeczno-gospodarczego, m. in.: a) wzmocnienie potencjału turystycznego przy zachowaniu walorów przyrodniczych, np. poprzez rozwój niezbędnej infrastruktury; b) wparcie rozwoju społeczno-gospodarczego, np. poprzez kształtowanie warunków dla rozwoju ekonomicznego, produkcji i usług, tworzenie podstaw dla prowadzenia działalności gospodarczej, tworzenie możliwości samozatrudnienia, promocję lokalnych produktów i znaków jakości; c) bezpośrednią poprawę jakości życia, np. poprzez rozwój infrastruktury środowiskowej, dróg itp.; d) wzmocnienie potencjału instytucjonalnego, np. poprzez różne działania na rzecz profesjonalizacji lokalnych kadr administracji. Przykładem owocnych działań jest wdrożenie programu dla regionu Castilla y Leon. Szacuje się, że istnienie obszarów przyrodniczych w tym regionie przyczyniło się bezpośrednio do powstania 1759 miejsc pracy (m.in. hotele, domy noclegowe, kampingi, organizacja rozrywki i wypoczynku, restauracje, muzea, produkcja i sprzedaż produktów regionalnych). Szacuje się, że każde 100 bezpośrednio utworzonych miejsc pracy generuje 50,2 miejsc pracy powstałych do obsługi miejsc utworzonych bezpośrednio. Większa kontrola i nacisk na minimalizację wpływu na środowisko doprowadziły również do maksymalizacji wydajności i oszczędności w lokalnych przedsiębiorstwach (BP Castella., 2006). 86

87 Intensywne wsparcie terenów cennych przyrodniczo, w szczególności objętych różnymi formami ochrony uzasadnia dodatkowo fakt, że bardzo często są to obszary peryferyjne, zagrożone wykluczeniem. Przedmiotem szczególnego zainteresowania powinny być tereny, na których występują konflikty interesów dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego i ochrona naturalnych zasobów środowiska. W ramach programu LIFE+ zidentyfikować można liczne projekty realizowane na obszarach Natura 2000, które były ukierunkowane na szukanie rozwiązań pozwalających na harmonijną realizację zarówno celów ekologicznych, jak i społecznogospodarczych. RamKa ZmniEjSZEniE wpływu linii EnERgEtyCZnyCh na PtaKi ChROniOnE w RamaCh SiECi natura 2000 Jednym z wielu przykładów opisanego działania może być projekt LIFE realizowany w Hiszpanii (region Murcja), którego celem było ograniczenie presji linii energetycznych na ptaki chronione w ramach sieci Natura Władze regionu Murcja przez wiele lat pracowały nad analizą oddziaływania linii energetycznych, na niektórych obszarach Natura 2000, w celu oszacowania zagrożenia dla występujących tam ptaków, w szczególności ptaków drapieżnych. Badania doprowadziły do opracowania strategii korekty napowietrznych linii energetycznych dla pięciu obszarów Natura Zastosowane środki korekcyjne w przypadku najbardziej zagrażających ptakom linii napowietrznych skutkuje spełnieniem wymagań ochronnych występujących gatunków. Na uwagę zasługuje również kompleksowe podejście zastosowane w ramach projektu. Podjęto również działania legislacyjne i szkoleniowe, które mające zapewnić integrację środków zapobiegawczych w nowych inwestycjach dotyczących budowy i modernizacji napowietrznych linii energetycznych. Program LIFE dostarcza również licznych przykładów efektywnych działań, które były ukierunkowane na poszukiwanie kompromisowych rozwiązań konflktów na linii rozwój gospodarczy ochrona zasobów przyrodniczych, które były realizowane na obszarach Natura 2000 i na których jednocześnie prowadzono np. aktywną gospodarkę rolniczą, leśną lub rybacką (baza danych projektów LIFE). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Czynnikiem wzmacniającym zarówno efekty ekologiczne oraz społecznogospodarcze jest koncentracja środków publicznych na wybranych, kluczowych obszarach funkcjonalno-przestrzennych. Podejmowane działania powinny charakteryzować się kompleksowym podejściem do rozwiązywania zidentyfikowanych problemów, tzn. uwzględniać kluczowe czynniki, które mają wpływ na zachowanie lub 87

88 przywrócenie walorów danego obszaru, jak również pozwalają utrzymać lub wzmocnić potencjał społeczno-gospodarczy. Przykładem mogą być następujące działania (EF, 2002, 2007; PL EVAL., 2010 [17]): Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n n n Kompleksowa ochrona wód na obszarach cennych przyrodniczo uzależnionych od wody, poprzez eliminację punktowych i powierzchniowych źródeł zanieczyszczeń wód, np. rozwój systemów kanalizacji zbiorczej, a tam gdzie nie jest to uzasadnione ekonomicznie budowa przydomowych oczyszczalni ścieków na terenach funkcjonalnie powiązanych, jak również realizacja działań ograniczających odprowadzanie do wód zanieczyszczeń pochodzących z rolnictwa; Ograniczenie emisji zanieczyszczeń na obszarze uzdrowisk, na których niezwykle istotna jest dbałość o zachowanie bioklimatu, w tym w szczególności wysokiej jakości powietrza; Kompleksowa ochrona gatunków zwierząt zagrożonych wyginięciem (np. nietoperzy, sów) poprzez odpowiednią renowację obiektów zabytkowych, ukierunkowaną m.in. na zachowanie funkcji przyrodniczych i dostosowanie parametrów technicznych do potrzeb gatunków. Ekoinnowacje W XXI wieku innowacyjność stała się jednym z głównych sposobów realizacji celów ekologicznych w Unii Europejskiej. Jest ona postrzegana jako szansa na skuteczne wdrożenie zasad zrównoważonego rozwoju. W wielu publikacjach podkreśla się, że wspieranie i stymulowanie jakiejkolwiek innowacyjności powinno być skierowane w szczególności na tworzenie rozwiązań charakteryzujących się wysoką jakością ekologiczną. Komunikat Wkład polityki regionalnej w zrównoważony rozwój w ramach strategii Europa 2020 (KE (2011) 17) zachęca kraje członkowskie do szerszego wsparcia rozwoju ekoinnowacji. Ekoinnowacje wskazywanie są jako niezbędne narzędzie w dążeniu do efektywnego wykorzystywania zasobów, konkurencyjności i tworzenia miejsc pracy we wszystkich sektorach gospodarki (Eco-industry, 2007). W komunikacie podkreślono potrzebę opracowania i szerokiego wdrożenia nowych technologii. W perspektywie finansowej wsparcie rozwoju ekoinnowacji w ramach Polityki Spójności miało charakter incydentalny, dlatego baza doświadczeń w tym obszarze jest ograniczona. Niemniej można zidentyfikować kilka interesujących inicjatyw, które mogą być inspiracją dla działań podejmowanych w kolejnych okresach programowania (EU EVAL., 2010 [3]). Źródłem doświadczeń może być również program LIFE, który w okresie był ukierunkowany m.in. na demonstrację innowacyjnych rozwiązań technologicznych w zakresie 88

89 ochrony środowiska. W wielu krajach wdrożenie innowacyjnych technologii środowiskowych przyczyniło się do znacznych postępów w realizacji planu działań UE na rzecz środowiska (EAP) (EU EVAL., 2005 [5]). Komunikat: Stymulowanie technologii w kierunku zrównoważonego rozwoju: Plan Działań Unii Europejskiej na rzecz Technologii Środowiskowych (ETAP) (KE (2004) 38) definiuje technologie środowiskowe oraz wskazuje konieczność ich szerokiego wdrażania. Analiza strategii rozwoju energetyki odnawialnej przygotowywanych w różnych krajach członkowskich wskazuje, że znaczący postęp w tym obszarze wiąże się z rozwojem nowych rozwiązań technologicznych, które pozwolą bardziej efektywnie produkować, magazynować i dystrybuować energię. Dokumenty podkreśla rolę badań nad nowymi technologiami środowiskowymi (DK EVAL., 2010 [2];. Krajowe plany na rzecz energii odnawialnej). ETAP podkreśla również rolę eko-projektowania, które powinno być szeroko stosowane na etapie opracowania nowych produktów i usług. Eko-projektowanie jest przykładem podejścia zintegrowanego, które bierze pod uwagę wiele aspektów, m.in.: sposoby ograniczania nakładów, minimalizacja ilości surowców, odpadów i energii wykorzystywanych na etapie produkcji, poprawę zarządzania zapasami zasobów, optymalizację procesów produkcyjnych oraz wprowadzenie nowych metod zarządzania i prowadzenia działalności gospodarczej, jak również metod ulepszających działania logistyczne oraz zmiany modeli konsumpcji. Analizy dowolnego przemysłu przetwórczego wykazują, że głównym składnikiem energochłonności wyrobów w fazie wytwarzania są stosowane materiały, w szczególności metale. Ich udział w zużyciu energii stanowi 60-80% dochodząc niekiedy nawet do 90%. Innowacyjne procesy wytwarzania materiałów i wyrobów zapewniają mniejsze wykorzystanie zasobów naturalnych. Wprowadzenie racjonalnej organizacji pracy i dystrybucji prowadzi do dalszego zmniejszenia energochłonności i materiałochłonności, jak również poprawy wykorzystania czasu pracy urządzeń (LCA MET., 2008). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Fundusze strukturalne UE mogą odegrać istotną rolę w obszarze tworzenia ekoinnowacji, ich bezpośredniego wdrożenia w różnych sektorach, jak również wsparcia szerokiego wdrażania i promocji rozwiązań prośrodowiskowych. Projekty realizowane w ramach programu LIFE pokazują, że aktywizacja samorządów, przedsiębiorców lub mieszkańców, która obejmuje profesjonalne doradztwo lub zapewnienie dostępu do rzetelnej informacji nt. korzyści ekonomicznych działań środowiskowych, jest często wystarczającym impulsem do realizacji przedsięwzięć finansowanych ze środków własnych. W przypadku działań, które charakteryzują się wysokim poziomem rentowności, ogólny bilans korzyści do kosztów działań informacyjnych 89

90 jest niewspółmiernie większy niż bezpośredniego wsparcia przedsięwzięć ze środków publicznych. (EU EVAL., 2010 [5]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Podobne wnioski płyną z raportów podsumowujących wdrażanie EFRR. Projekty dotyczące rozpowszechniania informacji nt. środowiska i podnoszenia świadomości społecznej, mimo niższych środków przeznaczonych na ich realizację, w porównaniu do bezpośredniego wsparcia przedsięwzięć, były często istotnym czynnikiem pośrednio wpływającym na poprawę jakości środowiska (LT EVAL., 2010 [1]). W niektórych krajach działania informacyjne były istotnym elementem wspierającym wdrażanie OZE. RamKa wsparcie ROZwOjU EnERgEtyKi OdnawialnEj (malta) Przykładem jest m.in. Malta, gdzie mając świadomość ograniczonej ilości środków publicznych na bezpośrednie wsparcie przedsięwzięć dotyczących OZE, duży nacisk położono na działania miękkie ukierunkowane na stymulowanie projektów realizowanych przez podmioty prywatne oraz w partnerstwie publiczno-prywatnym (MT EVAL., 2008 [1]). W Luksemburgu przedmiotem wsparcia był program ukierunkowany na dostarczenie aktualnych informacji w dziedzinie fotowoltaiki. Działania dotyczyły zarówno konsumentów, producentów i instalatorów (LU EVAL., 2007 [3]). Przykłady efektywnych działań w tym obszarze przytacza również raport KE podsumowujący wdrażanie EFRR. Wzmocnienie kapitału społecznego w regionach Calabria (Włochy) i Nord Pas de Calais (Francja) miało pozytywny wpływ na rozwój kapitału naturalnego poprzez podniesienie świadomości ekologicznej, modyfikacji indywidualnych zachowań konsumenckich oraz zmniejszenie popytu na surowce naturalne (UE EVAL., 2010 [3]). Udane innowacje ekologiczne są zależne od zaangażowania różnych podmiotów (małych i średnich przedsiębiorstw, uczelni, władz publicznych itd.). Istnienie na danym obszarze klastrów w zakresie innowacji środowiskowych może stanowić istoty czynnik stymulujący rozwój regionów. Przykładem efektywnego wsparcia w tym obszarze jest wdrożenie strategii Science and Business Park w Lahti, w Finlandii. 90

91 RamKa wspieranie REgiOnalnyCh KlaStRów CZyStyCh technologii (Finlandia) Celem projektu było wzmocnienie bazy wiedzy i badań oraz możliwości biznesowych w dziedzinie technologii ekologicznych, jak również wsparcie regionalnych klastrów w sektorze czystych technologii, przy silnym związku przemysłu i nauki. Dzięki realizacji projektu Lahti stało się miejscem dialogu między różnymi dziedzinami wiedzy i doświadczenia, co pobudziło innowacyjność. W ramach projektu połączono potencjał czterech fińskich uczelni. Jednostki uczestniczące w projekcie zajmowały się technologią i innowacją, koncentrując się na środowisku naturalnym. Rola funduszy unijnych była dwojaka. Po pierwsze, część projektów koncentrowała się na rozwoju technologii środowiskowych, a systemy innowacyjne były finansowane ze środków EFRR w okresie Wdrożenie tych projektów przyczyniło się do stworzenia wspólnej wizji rozwoju technologii środowiskowych i innowacji w regionie Lahti, łącząc uczelnie, firmy, organizacje rozwoju, organizacje finansujące i gminy, przy zachowaniu spójności między poszczególnymi instrumentami finansowania. Po drugie, fundusze unijne zostały wykorzystane do utworzenia centrum gospodarki odpadam przy helsińskim University of Technology. Stworzenie centrum było kluczowym elementem w tworzeniu regionalnej bazy badawczej. Efekty działań są znaczące. Lahti stało się modelowym fińskim klastrem czystych technologii. EFRR pozwolił na przekształcenie Lahti w lidera w dziedzinie innowacji ekologicznych oraz w atrakcyjne centrum dla innowacyjnych przedsiębiorstw związanych z ochroną środowiska (EU EVAL., 2010 [3]). Istotne znaczenie odgrywa również szerokie promowanie technologii informacyjnokomunikacyjnych (ICT), które mogą odegrać znaczącą rolę w rozwoju niskoemisyjnej gospodarki. Sieciowa infrastruktura informacyjno-komunikacyjna, wraz z innowacyjnymi usługami i aplikacjami, stanowi główny czynnik umożliwiający wykorzystywanie technologii ekologicznych i ekoinnowacji. Wzrost inwestycji w ICT przyczynia się do polepszenia łączności i prowadzi do zmniejszenia potrzeb związanych z przemieszczaniem się, a co za tym idzie pociąga za sobą skutki środowiskowe i społeczne. Plany inwestycyjne w tym obszarze powinny jednak uwzględniać nie tylko odpowiednie zmiany w infrastrukturze transportowej, ale także brać pod uwagę możliwość pogarszania się więzów społecznych, co było podkreślane w przypadku regionów West Midlands w Wielkiej Brytanii oraz Vaestra Gśtaland w Szwecji. Niemniej uważa się, że planowane w regionie Vaestra Gśtland inwestycje w ICT idące w parze z rozwojem infrastruktury transportowej mogą mieć pozytywny wpływ na rozwój kapitału ludzkiego poprzez stworzenie i wzmocnienie networkingu oraz poprawę umiejętności i kwalifikacji (EU EVAL., 2010 [3]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Konkluzje zawarte w raportach podsumowujących wdrażanie EFRR i life wskazują, że w przypadku działań informacyjnych niewielki wkład środków publicznych może być impulsem do szerokiego zastosowania najbardziej pożądanych rozwiązań środo - 91

92 wiskowych, które charakteryzują się wysoką efektywnością ekologiczną i ekonomiczną. Powyższe przykłady pokazują wyraźnie, że wsparcie zielonych technologii i ekoinnowacji może mieć bardzo korzystny wpływ zarówno na rozwój gospodarczy regionów, jak i na rynek pracy. wydaje się, że rozwój podobnych działań jest konieczny w kolejnych okresach programowania Polityki Spójności. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 RamKa POdSUmOwaniE Badania wkład litewskiej StRatEgii wykorzystania POmOCy StRUKtURalnEj Unii EUROPEjSKiEj na lata i jej PROgRamów OPERaCyjnyCh w OSiąganiE CElów StRatEgii EUROPa 2020 W ramach badania wypracowano kryterium zgodności, a następnie dokonano oceny stopnia, w jakim działania w ramach programów operacyjnych są zgodne z celami określonymi w strategii Europa 2020 i w jej flagowych inicjatywach. Analiza wykazała, że 143 projekty (ze 176 analizowanych) bezpośrednio przyczyniają się do realizacji strategii Europa 2020, co stanowi około 80% całkowitej pomocy strukturalnej UE na lata Programy operacyjne przyczyniły się do realizacji priorytetów i celów strategii Europa 2020 w różnym stopniu. największy wkład finansowy z programów operacyjnych (ponad połowa) odpowiada drugiemu priorytetowi strategii Europa 2020 zrównoważony rozwój. Wsparciem objęto następujące dziedziny: efektywność energetyczna, efektywne wykorzystanie zasobów naturalnych, gospodarka odpadami, recykling, poprawa infrastruktury (energetycznej, transportowej), promocja przedsiębiorczości itp. Polityka Spójności UE ma szerszy zasięg niż strategia Europa 2020, dlatego według oceniających około 20% pomocy strukturalnej UE przeznaczono na działania, które nie są bezpośrednio związane z realizacją założeń strategii Europa Działania będące przedmiotem wsparcia przyczyniają się jednak do realizacji podstawowego celu Polityki Spójności UE zapisanego w Traktacie z Lizbony, czyli ekonomicznej, społecznej i terytorialnej spójności pomiędzy regionami UE. Część środków w ramach Polityki Spójności UE jest wykorzystywana na finansowanie regionalnych priorytetów rozwojowych, które nie zawsze są zgodne ze strategią Europa transport przyjazny środowisku Związek pomiędzy transportem i ochroną środowiska wiąże się z oddzieleniem rozwoju transportu od wzrostu gospodarczego oraz ograniczenia emisji gazów cieplarnianych i zanieczyszczeń pochodzących z sektora transportu (EU EVAL., 2009 [8]). Oddzielenie wzrostu przewozów towarowych i pasażerskich od wzrostu PKB stanowiło jeden z głównych celów Białej Księgi z 2001 r. (KE (2001) 370; KE (2006) 314). W przypadku transportu frachtowego cel ten nie został osiągnięty. Natomiast realizacja strategii dotyczącej 92

93 transportu pasażerskiego była bardziej udana. Jednak wzrost popytu był wolniejszy niż wzrost PKB również przed rokiem 2001, więc nie ma jednoznacznych dowodów na to, że związek między rozwojem transportu a wzrostem PKB uległ zmianie (EU EVAL., 2009 [8]). Według nowej Białej Księgi (KE (2011) 144) istnieją nowe, kluczowe, zrównoważone cele, które obejmują między innymi: przesunięcia międzygałęziowe popytu na transport rzędu 50% z transportu drogowego na transport kolejowy i wodny do 2050 roku. Koncepcja zrównoważonego transportu odnosi się szczególnie do tych środków transportu, które mają możliwie niski wpływ na środowisko (transport kolejowy, śródlądowy oraz komunikacja miejska, jak przede wszystkim metro oraz tramwaj) (rys. 2.5). Jednak skuteczny transport i Polityka Spójności w tym obszarze nie odnosi się tylko do infrastruktury kolejowej lub metra, ale także do innych sposobów zachęcania do zmian w kierunku środków transportu mających charakter bardziej zrównoważony. Chociaż tzw. modal split jest jednym z głównych celów polityki transportowej, należy ponownie sformułować ogólny cel w tym obszarze. Potrzeba zmian popytu w kierunku bardziej zrównoważonych środków transportu jest niezbędna szczególnie w odniesieniu do podróży długodystansowych, najbardziej zatłoczonych korytarzy transportowych i na terenach miejskich i w obszarach metropolitalnych (KE (2006) 314; EU EVAL., 2009 [1]). Zgodnie z tą konkluzją, zrównoważony transport jest skuteczny wyłącznie w połączeniu z inteligentniejszym wyborem lokalizacji geograficznej i alokacją funduszy. Rys Emisje gazów cieplarnianych z transportu kraje UE-27 wg środka transportu (%) 0,7% 15,3% 0,7% 12,4% Lotnictwo cywilne ogółem Transport drogowy Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Koleje 70,9% Żegluga ogółem Inne Źródło: KE, Mały rocznik statystyczny (2010). W 2005 r. transport stanowił znaczące źródło emisji gazów cieplarnianych w postaci 1,3 mln ton CO 2, co stanowiło jedną czwartą całkowitej emisji gazów cieplarnianych w państwach UE-27. W latach udział transportu w emisji gazów cieplarnianych wzrósł, podczas gdy poziom emisji z pozostałych sektorów uległ obniżeniu (EU EVAL., 2009 [1]). Niemcy były tym krajem, któremu udało się zmniejszyć wzrost emisji gazów cieplarnianych (tylko 4% wzrost w latach ). To sukces Niemiec był wynikiem poprawy ram regulacyjnych dla pasażerskiego i towarowego transportu kolejowego, zwiększenia opodatkowania paliwa oraz wprowadzenia opłat 93

94 drogowych dla pojazdów ciężkich za korzystanie z autostrad. W tym samym okresie emisje zanieczyszczeń powietrza pochodzące z transportu (pyły, substancje zakwaszające i prekursory ozonu) udało się skutecznie ograniczyć w państwach członkowskich EOG. Na przykład poziom emisji substancji zakwaszających spadł ogólnie o 36% (EU EVAL., 2009 [1]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Niniejszy podrozdział dotyczący roli transportu w zrównoważonym rozwoju podzielono na pięć części: 1. Transport kolejowy; 2. Publiczny transport miejski; 3. Transport, energia i inteligentne systemy transportowe; 4. Żegluga śródlądowa; 5. Dostęp do portów morskich. transport kolejowy Koleje są najbardziej przyjaznym dla środowiska środkiem transportu lądowego. Udział kolei w ogólnym ruchu pasażerskim w latach w państwach UE-27 wzrósł z 5,9% do 6,3%. Jednak na poziomie krajowym istnieją pewne istotne różnice. Na przykład w 2007 r. udział kolejowego ruchu pasażerskiego na Węgrzech wynosił prawie 12%, podczas gdy w Grecji i na Litwie zaledwie około 1%. Pomimo znaczących inwestycji transportowych (zwłaszcza w Grecji), wydajność kolei wyrażona w pasażerokilometrach spadła w Grecji i na Litwie w latach Niemniej największy spadek pasażerskiego ruchu kolejowego odnotowano w Rumunii (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Spadek poziomu wykorzystania kolei w państwach UE-12 spowodowany był złym stanem infrastruktury kolejowej. Kraje te cierpią z powodu dużych ograniczeń prędkości kolei, co zmniejsza poziom jej efektywności (EU EVAL., 2010 [10]). W ramach ewaluacji EFRR (EU EVAL., 2010 [10]) zwrócono uwagę na silny nacisk na inwestycje drogowe w okresie programowania W wielu krajach często łatwiej było inwestować w drogi niż wdrażać projekty kolejowe. Powodem był dłuższy proces projektowania, planowania i zatwierdzania projektów kolejowych. Istotne znaczenie miały też ograniczenia techniczne i złożoność technologiczna. Inwestycje kolejowe często muszą być zakrojone na większą skalę, obejmując całą trasę, a nie jej krótki odcinek. w ramach kultury wydawania, zwłaszcza w czasie kryzysu finansowego i ograniczeń budżetowych, środki kierowane są na projekty najłatwiejsze w realizacji, które niekoniecznie są optymalne. Z drugiej strony należy zauważyć, że inwestycje na mniejszą skalę, takie jak przebudowa skrzyżowań, węzłów i stacji przesiadkowych, mogą również prowadzić do znaczącego wzrostu przepustowości. Jednak strategia transportowa w większości krajów UE (zwłaszcza w Hiszpanii, Grecji i Portugalii) skupiała się na modernizacji i budowie nowych linii kolejowych, a nie na utrzymaniu istniejącej infrastruktury (EU EVAL., 2010 [10]). W Hiszpanii celem jest przekształcenie systemu kolejowego w centralny element usług transportu międzymiastowego zarówno pasażerskiego, jak i towarowego, co pozwoli skoncentrować działania w najczęściej wykorzystywanych korytarzach transportowych (García-Montero i in., 2010). W wielu krajach europejskich szczególną uwagę zwraca się na koleje dużych prędkości (HSR), które traktowane są jako jeden z najważniejszych przełomów technologicznych 94

95 w transporcie pasażerskim drugiej połowy XX wieku. Koszt budowy 1 kilometra linii HSR (z wyłączeniem kosztów planowania i wykupu gruntów) wynosi około 6-45 mln EUR (2005 r.), a średni koszt utrzymania infrastruktury HSR obejmującej 500 km linii kolejowych to około 30 mln EUR rocznie (Campos i de Rus, 2009). Mimo wysokich kosztów, budowa kolei dużych prędkości jest szczególnie opłacalna w policentrycznych i gęsto zaludnionych krajach. W Unii Europejskiej wprowadzenie kolei dużych prędkości było na ogół udane. W 2008 r. udział pociągów rozwijających prędkość na poziomie 200km/h w łącznej liczbie pasażerokilometrów w transporcie kolejowym przekroczył 20% w Niemczech, Hiszpanii, Szwecji i wyniósł ponad 60% we Francji (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Francja szczyci się najdłuższą siecią kolei dużych prędkości (1961 km w 2009 r.), a kolejne miejsca zajmuje Hiszpania (1 614 km) i Niemcy (1 285 km). Włochy również rozwijają swoją nową sieć HSR, która liczy ponad 800 km długości. We Włoszech środki z EFRR wykorzystywano głównie do finansowania większych projektów w regionach objętych Celem 1, na przykład linii kolejowej dużej prędkości pomiędzy Rzymem a Neapolem (EU EVAL., 2010 [10]). Jednak większość linii HSR w budowie znajduje się w Hiszpanii (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Hiszpania inwestuje tak dużo w HSR, że istnieje nawet zagrożenie przeinwestowaniem, a niektóre HSR będą oferowane na trasach cieszących się jak dotąd stosunkowo niską popularnością pasażerów (ES EVAL., 2006 [1]). RamKa KOlEjE dużych PRędKOśCi i POdZiał Zadań PRZEwOZOwyCh Koleje dużych prędkości konkurują z drogami na odcinkach dla krótkich podróży, a także z lotnictwem w przypadku dłuższych odległości (ponad 500 km) (Martín i Nombela, 2007). Ocena ex-post linii kolejowej dużej prędkości Madryt-Barcelona pokazuje, że jedna z głównych korzyści HSR polega na przejmowaniu pasażerów z innych środków transportu, głównie transportu drogowego (44%), oraz w mniejszym stopniu z tradycyjnego transportu kolejowego (23%) i transportu lotniczego (16%) (EU EVAL., 2010 [9]). Linie HSR pełnią funkcję nie tylko zastępczą, ale także, biorąc pod uwagę wybór środka transportu, stanowią potencjalne uzupełnienie sieci lotniczej. Stosunkowo wysokie opłaty mogą jednak wpłynąć na zmniejszenie korzyści społecznych nowej linii HSR poprzez ograniczenie ruchu i doprowadzenie do mniejszego udziału transportu kolejowego na rynku w porównaniu z transportem lotniczym (Adler i in., 2010; Sànchez-Borràs i in., 2010). Znajduje to potwierdzenie w ewaluacji EFRR (EU EVAL., 2010 [10]), w której autorzy sugerują, że w przypadku HSR należy brać pod uwagę zarówno modele popytu na transport (ujęcie teoretyczne), jak i istniejące usługi. Opublikowano nawet kilka prac wskazujących na brak dalszego podziału zadań przewozowych po wdrożeniu kolei dużych prędkości. Przykładowo we Francji udział podróży samochodem pomiędzy Paryżem i Lille pozostaje wysoki, nawet po wprowadzeniu linii TGV Nord (Kaufmann i in., 2008). Wniosek jest taki, że wdrożenie linii kolei dużych prędkości należy poprzedzić staranną oceną przyszłego zapotrzebowania. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa

96 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Rola przewozów kolejowych w Unii Europejskiej jest niewystarczająca, tylko 443 mld tkm, co odpowiada 11% ogólnego transportu towarowego, w porównaniu ze Stanami Zjednoczonymi (2 657 mld tkm, 43%), Chinami (2 380 mld tkm, 33%) lub Rosją (2 116 mld tkm, 43%). Jednak UE udało się zatrzymać negatywny trend zmniejszania udziału kolejowego transportu towarowego ( ,6%, ,5%, ,5%, ,8%) (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Istnieją znaczne różnice pomiędzy krajami UE. Niemcy odniosły sukces, podczas gdy Estonia odnotowała ogromny regres w dziedzinie kolejnictwa. Hiszpanii, która odniosła sukces w obszarze kolejowego transportu pasażerskiego, nie powiodło się w przypadku kolejowych przewozów towarowych (spadek w latach ) (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Z tego powodu niektóre projekty kolejowe w Hiszpanii będą podlegać zmianom harmonogramu w okresie (PEIT), a wiele z nich będzie gotowych do przewozów pasażerskich przy prędkości 220 km/h. Jednym z przykładów jest projekt priorytetowy 16 sieci TEN-T, którego przedmiotem jest kolejowa oś towarowa Sines- Madrid-Paryż łącząca Hiszpanię i Francję przez Pireneje, mająca na celu przezwyciężenie problemu hiszpańskiej kultury jednego rodzaju transportu (ES EVAL., 2006 [1]; EU EVAL., 2010 [11]). Ta sama zależność od jednego środka transportu (samochód) charakteryzuje Grecję (GR EVAL., 2006 [2]). Ogólnie rzecz biorąc, należy zoptymalizować wydajność wielomodalnych łańcuchów logistycznych na długich trasach przewozów frachtowych poprzez wykorzystanie bardziej skutecznych środków transportu, takich jak koleje (KE (2011) 144). transgraniczne odcinki kolejowe wpływają na poprawę sytuacji w zakresie braku ciągłości międzynarodowej sieci kolejowej i braku interoperacyjności w peryferyjnych państwach UE, ułatwiając rozwój inteligentny, zrównoważony i sprzyjający włączeniu społecznemu. Projekt priorytetowy 27 sieci TEN-T w postaci korytarza kolejowego Rail Baltica (Warszawa-Kowno-Ryga-Tallin-Helsinki) ma na celu zwiększenie zapotrzebowania na kolejowy transport pasażerski i towarowy. Planowanie odbywa się na poziomie ponadnarodowym w celu zapewnienia przyjęcia zintegrowanego podejścia wzdłuż całego korytarza, co będzie sprzyjać wprowadzaniu ulepszeń wzdłuż tej ważnej osi (EU EVAL., 2010 [10]). Niski poziom interoperacyjności w obrębie systemu kolejowego UE jest również traktowany jako słabość w przypadku Hiszpanii i Portugalii (ES EVAL., 2006 [1]; PT EVAL., 2006 [1]). Na odcinkach transgranicznych na Półwyspie Iberyjskim pomiędzy Hiszpanią i Francją zlokalizowane są linie kolei dużych prędkości (część PP 3 sieci TEN-T): Vitoria-Dax na północy Pirenejów i Perpignan-Figueras na południu, oraz między Hiszpanią i Portugalią: część PP 19 odcinka transgranicznego Ponte de Lima-Vigo na osi Porto-Vigo oraz część PP 3 pomiędzy Évora i Mérida łącząca Lizbonę i Madryt. Ta druga inwestycja będzie obejmować 130-kilometrowy odcinek podwójnego toru umożliwiającego rozwijanie prędkości do 350 km/h (usługi pasażerskie) i realizację transportu towarowego. Projekt ten obejmuje także międzynarodową stację Caia (Elvas/Badajoz) (EU EVAL., 2010 [11]). 96

97 nowoczesne rozwiązania kolejowe w trudno dostępnych obszarach górskich o wysokich walorach przyrodniczych są potrzebne dla celów sprzyjających włączeniu społecznemu i zrównoważonego rozwoju Europy. Brenner Base Tunnel pod Alpami pomiędzy Austrią i Włochami (PP 1 sieci TEN-T) ma na celu zwiększenie zdolności przewozowych na tej linii aż do milionów ton rocznie. Przewiduje się znaczne odejście od ruchu drogowego na rzecz wysokiej jakości usług kolejowych na tym wrażliwym pod względem środowiskowym obszarze. Połączenie Triest (Włochy) Divača (Słowenia) (PP 6 sieci TEN-T), stanowiące uzupełnienie istniejącej linii, jest również bardzo istotne, ponieważ pomoże zmniejszyć ruch towarowy w transporcie drogowym w regionie alpejskim (EU EVAL., 2010 [11]). Ewaluacje EFRR (EU EVAL., 2010 [10]) sugerują, że inwestycje kolejowe nie zawsze skutecznie przyczyniały się do poprawy usług kolejowych. Istnieją na przykład pewne wątpliwości dotyczące zadowolenia klientów w Grecji i Polsce (Nathanail, 2008; PL EVAL., 2009 [24]). Wiele krajów UE nadal dysponuje bardzo niewielką ilością informacji na temat przyjazdów pociągów, opóźnień i/lub innych zmian w podróży. Przykładowo polityka komunikacyjna operatora greckiego jest raczej słaba. Podjęto jednak kroki w kierunku poprawy sytuacji i wprowadzono nową linię telefoniczną, która zwiększa dostępność biletów (Nathanail, 2008). Priorytetem powinny być nowe tabory kolejowe, które umożliwiają osiągnięcie efektu synergii na zmodernizowanych liniach, w szczególności w Polsce, gdzie, pomimo znaczących działań inwestycyjnych, usługi kolejowe na wielu liniach i dworcach kolejowych są nadal przestarzałe (PL EVAL., 2009 [2]). Zalecenie to zostało poparte przykładem z Hiszpanii, gdzie ruch pociągów przejeżdżających przez tunel kolejowy pod Kadyksem nie był wystarczający i, pomimo poprawy infrastruktury, poziom usług nie uległ poprawie. Z tego powodu nie osiągnięto oczekiwanych zysków pod względem przesunięć międzygałęziowych popytu w transporcie (EU EVAL., 2010 [10]). Truizmem jest, że kolej jest przyjazna dla środowiska i należy ją rozwijać. Należy zwiększyć udział kolei w ruchu pasażerskim wewnątrz i pomiędzy metropoliami oraz w dalekobieżnym transporcie towarowym. Jednak renesans kolei nie powiedzie się bez wnikliwej oceny popytu i świadczenia usług wysokiej jakości zdolnych zaspokoić nie tylko potrzeby zrównoważonego, ale także inteligentnego i sprzyjającego włączeniu społecznemu wzrostu gospodarczego. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Publiczny transport miejski W wielu regionach UE brakuje odpowiedniego transportu publicznego w celu sprostania rosnącemu zapotrzebowaniu społeczności uzależnionych od zatłoczonych dróg (EU EVAL., 2010, [10]). Formy transportu najbardziej przyjazne środowisku to: tramwaj, lekka kolej i metro. Pomimo faktu, że w ciągu ostatnich dwóch dziesięcioleci transport publiczny w większości europejskich miast uległ znacznej poprawie, udział tramwajów i metra w transporcie pasażerskim ogółem w krajach UE-27 nie uległ zmianie i nadal utrzymuje się na poziomie 1,3%-1,4% (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Efekty inwestycji w transporcie publicznym są niwelowane przez równoległy wzrost liczby posiadanych samochodów. Kraje 97

98 położone w Europie Środkowej, które dysponują stosunkowo monocentrycznymi systemami miejskimi Czechy, Austria i Węgry charakteryzują się najwyższym udziałem tramwajów i metra w transporcie miejskim (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Ta sama sytuacja odnosi się do stosunkowo policentrycznej Rumunii, co można wytłumaczyć niskim poziomem motoryzacji. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 RamKa autobusy i ZRównOważOny transport Warto zauważyć, że nowoczesna flota autobusów wyposażonych w nowe technologie może przyczynić się do poprawy środowiska miejskiego i zmniejszenia emisji zanieczyszczeń do powietrza. Przykładowo Linha Eco (Linia ekologiczna) w Funchal (Portugalia), sfinansowana z funduszu EFRR, oparta jest na innowacyjnych systemach akumulatorowych opracowanych na potrzeby usług publicznych, które są wykorzystywane od 2006 r. Akumulatory charakteryzują się wysoką wydajnością, zarówno pod względem niezawodności, jak i szybkiego czasu ładowania, co prowadzi do niskiego zużycia energii i niskich kosztów eksploatacji (EU EVAL., 2010 [10]). Starzejąca się flota autobusów jest kosztownym problemem w wielu krajach. Przykładowo na Cyprze i Malcie była ona traktowana jako główna słaba strona systemu transportu publicznego (CY EVAL., 2006 [1]; MT EVAL., 2006 [2]). Jeszcze pod koniec lat dziewięćdziesiątych ubiegłego wieku po Malcie poruszało się 79 zarejestrowanych autobusów wyprodukowanych przed rokiem 1940, a większość użytkowanych autobusów pochodziło z lat siedemdziesiątych, sześćdziesiątych czy nawet pięćdziesiątych XX wieku (Attard, 2005). Ewaluacja EFRR (EU EVAL., 2010 [10]) kończy się konkluzją, że transport publiczny otrzymał stosunkowo niewielkie wsparcie w okresie programowania Jedynie Irlandia, Litwa, Łotwa, Holandia i Wielka Brytania na transport miejski wydały co najmniej 20% swoich środków z EFRR przeznaczonych na transport. Następne w kolejności były Portugalia i Polska, które na ten cel wydały 16-17% swoich środków z EFRR przeznaczonych na transport. Jak dotąd jednak nowe inwestycje nie przyczyniły się do znaczących przesunięć międzygałęziowych w popycie w Polsce, a intensywność ruchu pasażerskiego w transporcie publicznym nie zmieniła się od 2005 roku, podczas gdy w tym samym okresie w Portugalii wzrosła ona dwukrotnie (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Stąd w Polsce i innych krajach UE należałoby wprowadzić więcej systemów typu parkuj i jedź na obrzeżach miast, aby zachęcić więcej osób do korzystania z publicznych środków transportu (PL EVAL., 2010 [23]). Powszechnie uznawanym przykładem dobrej praktyki jest przebudowa i przedłużenie linii metra w Atenach w odpowiedzi na wzrost wskaźnika motoryzacji w mieście. Projekt został 98

99 ukończony na czas igrzysk olimpijskich w Atenach w 2004 r. i przyczynił się do znacznego przejścia z prywatnych samochodów na środki transportu publicznego, zwłaszcza w latach oraz w gęsto zaludnionych obszarach Aten, w których przedłużono linie metra. Projekt ten doprowadził także do ograniczenia podróży samochodem w Atenach o około podróży dziennie (EU EVAL., 2010 [10]). Ateńskie metro wywiera znaczący wpływ zarówno na natężenie ruchu, jak i na czas podróży (GR EVAL., 2005 [3]). Drugie największe miasto w Grecji, Saloniki, chce skorzystać z doświadczenia Aten, dynamicznie budując własny system transportu podziemnego, który powinien zostać ukończony pod koniec 2014 r. (EU EVAL., 2010 [10]). Miejski transport publiczny ma kluczowe znaczenie dla właściwego codziennego funkcjonowania miasta. Ze względu na swój ekologiczny charakter, tramwaje, kolej podmiejska, metro oraz autobusy ekologiczne zasługują na większe zainteresowanie w ramach procesu alokacji środków w ramach Polityki Spójności. Tani transport publiczny ma pozytywny wpływ na wzrost gospodarczy sprzyjający włączeniu społecznemu. Wprowadzenie inteligentnych systemów transportowych, takich jak systemy zarządzania ruchem, zwiększy funkcjonalność miast. transport, energia i inteligentne systemy transportowe Głównym celem zrównoważonego rozwoju jest zmniejszenie poziomu hałasu i koncentracji ruchu. Transport drogowy jest zdecydowanie największym źródłem hałasu (55% populacji krajów UE-27 zamieszkuje miasta, z czego ponad osób narażonych jest na dzienny poziom hałasu drogowego przekraczający 55 db Lden (dzień-wieczór-noc) (EU EVAL., 2009, [1]). niektórym krajom (niemcy, włochy) udało się wprowadzić ograniczenia dla pojazdów generujących większe zanieczyszczenia w centrach obszarów miejskich poprzez stworzenie stref niskiej emisji (zakaz wjazdu pojazdów do konkretnych obszarów miast, np. centrum). UE wspiera promowanie ekologicznych pojazdów w komunikacji miejskiej w ramach projektów takich jak CUTE (Czysta Komunikacja Miejska dla Europy) i CIVITAS (Inicjatywa dotycząca czystszego i lepszego transportu w miastach). Jednak wyżej wymienione inicjatywy były ograniczone do objętych nimi miast (EU EVAL., 2009 [8]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W wyniku przeglądu dyrektywy o eurowinietach dopuszczono zmiany opłat na podstawie lokalnego poziomu zanieczyszczenia powietrza i hałasu oraz zatorów komunikacyjnych. Wprowadzenie systemu opłat dla pojazdów ciężkich w Niemczech lub opłat za wjazd do zatłoczonych obszarów w Londynie, Sztokholmie i Mediolanie są przykładami dobrych praktyk (EU EVAL., 2009 [8]). Długoterminowym celem Europy jest pobieranie opłat od użytkowników wszystkich pojazdów i w ramach całej sieci w celu pokrycia przynajmniej kosztów utrzymania infrastruktury, zatorów na drogach oraz zanieczyszczeń powietrza i hałasu (KE(2011) 144). Jednak pobieranie opłat zarówno w odniesieniu do sieci autostrad, jak i dróg krajowych może mieć negatywne konsekwencje zarówno dla dostępności, jak i spójności terytorialnej (negatywne skutki związane ze współzależnością), gdyż opłaty pobierane w regionie uderzają w dostępność sąsiadujących regionów (Condeço-Melhorado i in., 2011). 99

100 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Należy także wziąć pod uwagę wspieranie odnawialnych i alternatywnych źródeł energii, takich jak energia elektryczna, biopaliwa czy gaz naturalny. Wpływ sektora transportowego na środowisko można ograniczyć, stosując czystsze paliwa, takie jak benzyna bezołowiowa, niskosiarkowa ropa, LPG, metan i niekopalne źródła energii (Koroneos i Nanaki, 2007). Integracja transportu z systemem energetycznym, jak również wielopłaszczyznowa strategia mają kluczowe znaczenie (Mathiesen i in., 2008). Wykorzystanie biopaliw to jedna z możliwości obniżenia poziomu emisji spalin istniejącej floty samochodowej (Silvestrini i in., 2010). Należy jednak unikać wpływu biopaliw na produkcję żywności (Mathiesen i in., 2008). W kontekście zrównoważonego rozwoju w Europie Komisja Europejska dąży do zwiększenia udziału odnawialnych źródeł energii, w tym biopaliw i zielonej energii elektrycznej, do 10% paliwa wykorzystywanego w transporcie UE do roku 2020 (w 2010 r. wykorzystanie biopaliw stanowiło około 5%). Warto wspomnieć, że ulepszenia konstrukcyjne pojazdów wprowadzane od 1995 roku przez osoby prywatne przyniosły średnią poprawę efektywności energetycznej na poziomie 1,5% w skali roku (EU EVAL., 2009 [8]). Nowa Biała Księga zakłada, że do 2050 r. w miastach nie będzie już pojazdów z napędem tradycyjnym. Celem polityki transportowej jest poprawa wydajności samochodów ciężarowych poprzez zastosowanie nowoczesnych silników i czystszych paliw oraz stosowanie inteligentnych systemów transportowych (KE (2011) 144). Wniosek jest taki, że należy zaproponować sposób ujęcia transportu w planowaniu energetycznym przy pomocy licznych działań promujących zrównoważony transport. RamKa inteligentniejsze wybory dla ZRównOważOnEgO ROZwOjU Inteligentniejsze wybory obejmują plany dojazdów do miejsc pracy i szkół, telepracę, telekonferencje i zakupy z domu, jak również inne technologie, takie jak inteligentne systemy transportowe. Badanie rządu brytyjskiego dotyczące międzynarodowych doświadczeń w zakresie zastosowania środków opartych na tzw. inteligentniejszych wyborach wskazuje, że możliwe jest ograniczenie w ten sposób ruchu drogowego w godzinach szczytu aż o 21% (EU EVAL., 2009 [8]). Do inteligentnych systemów transportowych (ITS) zaliczamy: Europejski System Zarządzania Ruchem Kolejowym (ERTMS) mający na celu standaryzację różnych sygnalizacji kolejowych i systemów kontroli prędkości, inicjatywa Jednolitej Europejskiej Przestrzeni Powietrznej SESAR (Single European Sky ATM Research) mająca na celu stworzenie nowej generacji systemów zarządzania ruchem lotniczym, systemy nadzoru morskiego (SafeSeaNet), usługi informacji rzecznej (RIS) na śródlądowych drogach wodnych, inicjatywa UE Inteligentny samochód mająca na celu zmniejszenie poziomu wypadków drogowych, zatorów na drogach, zużycia paliwa i emisji CO 2, a także program Galileo, którego celem jest 100

101 rozwijanie kontrolowanego przez Europę globalnego systemu nawigacji satelitarnej (EU EVAL., 2009 [8]). wpływ inteligentnych systemów transportowych na ochronę środowiska naturalnego jest znaczący. Na przykład, program SESAR doprowadzi do znacznego zmniejszenia zużycia energii do 2020 r. (średnio o kg paliwa na lot) i zanieczyszczenia środowiska na średnim poziomie kg CO 2 na lot) (EU EVAL., 2009 [8]). RamKa inteligentne SyStEmy transportowe (its) w EUROREgiOniE helsinki-tallin Przykładem zastosowania ITS na poziomie metropolitalnym i międzynarodowym jest projekt TICKET realizowany przez euroregion Helsinki-Tallin w latach przy wsparciu z EFRR. Inicjatywa ta miała na celu zapewnienie zintegrowanego systemu biletowego dla transportu publicznego, który mógłby być powszechnie stosowany przez regiony uczestniczące. Według założeń autorów tego projektu, system ma być dalej promowany w całej Europie w celu opracowania wspólnego europejskiego systemu biletowego dla transportu publicznego (FI EVAL., 2008 [1]). Dokonanie ewaluacji projektów ITS jest utrudnione ze względu na obecność unikalnych zmiennych wpływających na rezultaty projektów, które obejmują behawioralne reakcje kierowców i kwestie związane z penetracją rynku (Newman-Askins i in., 2003). Związek przyczynowo-skutkowy w projektach ITS jest bardziej skomplikowany niż w przypadku konwencjonalnych projektów drogowych. Do głównych rezultatów projektów ITS, które nie są zwykle brane pod uwagę w ocenie tradycyjnych projektów infrastrukturalnych, należą: lepsza kontrola nad wyborem ścieżki podróży, korzyści dla środowiska naturalnego ze względu na płynność ruchu drogowego (mniej zastojów) oraz ryzyko związane z wdrożeniem wynikające z wysokiego poziomu technologicznego. Underwood i Gehring (1994) stwierdzili, że dodatkowo niektóre projekty ITS przyczyniają się do nieznacznej poprawy wydajności w porównaniu do konwencjonalnych projektów drogowych. W konsekwencji metoda ewaluacji projektów its musi być bardziej wrażliwa i szczegółowa niż istniejące modele ewaluacji (Newman-Askins i in., 2003). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wnioski płynące z relacji między transportem i energetyką wskazują, że działania polityki należy ukierunkowywać na ogólne ograniczenie emisji spalin, a nie konkretnie na przesunięcie modalne. Należy przywiązywać szczególną wagę do wspierania odnawialnych źródeł energii, takich jak biopaliwa, oraz do udoskonalania projektów pojazdów do użytku indywidualnego. Inteligentne systemy transportowe (ITS) są istotne dla wielu środków transportu. Jednak na obszarach metropolitalnych, gdzie poziom hałasu oraz ruchu ulicznego jest najwyższy, inteligentne systemy transportowe są szczególnie ważne w kontekście inicjatywy Europa efektywnie korzystająca z zasobów. 101

102 żegluga śródlądowa Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Udział transportu żeglugą śródlądową w śródlądowych przewozach towarowych uległ zmniejszeniu w latach z 6,5% do 5,4%. Jednak od 2003 roku jego udział w tonokilometrach wzrósł do 5,6% (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Transport żeglugą śródlądową jest ważny, w szczególności dla głównych regionów europejskich. Wdrażane są dwa priorytetowe projekty sieci TEN-T w celu usunięcia wąskich gardeł: PP 18, oś Ren-Moza- Men-Dunaj i PP 30, budowa kanału Sekwana-Scheldt (EU EVAL., 2010 [11]). Dunaj stanowi podstawę transportu wodnego w Europie, ponieważ poprzez kanał Ren- Men łączy Europę Zachodnią i port w Rotterdamie z Morzem Czarnym. Za pośrednictwem funduszy ISPA Unia Europejska wsparła modernizację kluczowych odcinków wzdłuż Dunaju w krajach takich jak Węgry i Rumunia (EU EVAL., 2009 [8]). Projekt priorytetowy 18 sieci TEN-T na Węgrzech ma na celu poprawę żeglugi na Dunaju i usunięcie wąskich gardeł utrudniających poruszanie się wzdłuż węgierskiego odcinka pomiędzy miastem Szob i południową granicą Węgier (EU EVAL., 2010 [11]). Dunaj jest niewystarczająco wykorzystywany na Słowacji, gdzie żegluga jest ograniczona jego głębokością i szerokością (SK EVAL., 2006 [1]). Żegluga pomiędzy Wiedniem i Bratysławą powinna ulec poprawie po zakończeniu austriackiej i słowackiej części PP 18 sieci TEN-T. Dunaj na wschód od Wiednia obecnie charakteryzuje się stałą erozją koryta rzecznego, co ma negatywny wpływ na zarządzanie zasobami wodnymi oraz ekologiczne przetrwanie ekosystemu parku narodowego Donau-Auen. Budowa nowych falochronów, granulometryczne umacnianie koryta rzecznego, odbudowa brzegu rzeki i ponowne połączenie bocznych odnóg rzeki mają na celu ograniczenie erozji i wzrost poziomu wody w Dunaju na tym obszarze (EU EVAL., 2010 [11]). Transport żeglugą śródlądową napotyka wiele trudności także w Polsce, w szczególności na Odrze, która jest główną trasą śródlądową w tym kraju (PL EVAL., 2006 [25]). Podsumowując, śródlądowy transport rzeczny, jako bezpieczny, wydajny i ekologiczny środek transportu, może sprzyjać zrównoważonemu wzrostowi gospodarczemu, szczególnie wzdłuż osi Ren-Dunaj. dostęp do portów morskich Porty morskie pełnią ważną funkcję ośrodków logistycznych. Europejska konkurencyjność w globalnym świecie zależy w dużym stopniu od nowoczesnych obiektów portowych i sprawnych połączeń w odległych rejonach, unikających zbędnych skrzyżowań drogowych (KE(2011) 144). Udział transportu morskiego państw UE-27 w handlu zewnętrznym wynosi około 48% ogólnej wartości eksportu i 53% wartości importu. Udział transportu morskiego pod względem wagi jest nawet wyższy 75% eksportu i 72% importu (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). 102

103 Wprowadzono różne środki do walki z zanieczyszczeniami morskimi: stopniowe wycofywanie flot tankowców jednokadłubowych i zastępowanie ich tankowcami dwukadłubowymi, wprowadzenie korzystania z elektryczności dostępnej na brzegu i nakładanie sankcji na winnych powodowania wycieków ropy lub innych rodzajów zanieczyszczeń pochodzących ze statków (EU EVAL., 2009 [8]). Emisje CO 2 z transportu morskiego UE powinna zostać zmniejszona o 40% do 2050 r. w porównaniu z poziomem z roku 2005 (KE (2011) 144). Porty morskie funkcjonują w środowisku komercyjnym i są zazwyczaj przedmiotem silnych nacisków handlowych. Ewaluacja EFRR (EU EVAL., 2010 [10]) sugeruje, że środki unijne mające wspierać obiekty portowe należy traktować z ostrożnością, w szczególności w głównych portach działających na konkurencyjnych rynkach. należy położyć nacisk na poprawę dostępu do portu, jeżeli istnieje perspektywa rozwoju gospodarczego w jednym lub kilku regionach. Poprawa dostępu do danego portu może zwiększać potencjał rozwoju gospodarczego w całym regionie lub w określonych obszarach, w zależności od zakresu eksportu drogą morską towarów produkowanych w regionie. Dobrym przykładem poprawy dostępu do portów drogą kolejową jest oś kolejowa korytarza intermodalnego Morze Jońskie/Morze Adriatyckie w Grecji (TEN-T PP 29). Oś ta doprowadzi do zwiększenia przepustowości połączeń intermodalnych pomiędzy transportem morskim i kolejowym. Nowe trasy mają na celu połączenie głównych greckich portów ze sobą oraz z głównymi szlakami kolejowymi do pozostałych regionów Europy. Istnieją również dodatkowe korzyści w zakresie interoperacyjności (zmiana wskaźnika z 1,0 do 1,435 m) (EU EVAL., 2010 [11]). Innymi przykładami projektów są: poprawa dostępu koleją do portów w Trieście (Włochy) i Koprze (Słowenia) (TEN-T PP 6), poprawa dostępu do portów na południu Portugalii (Porto de Sines) w wyniku budowy kolei Algarve przy wsparciu Funduszu Spójności oraz poprawa dostępu do portu w Dublinie po zakończeniu budowy autostrady północnej M1 w Irlandii (EU EVAL., 2010 [9]). Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Niektóre kraje (Francja, Estonia i Litwa) oraz regiony (Haute-Normandie) skupiają się na wspieraniu rozwoju regionalnego poprzez poprawę połączeń swoich portów z odległymi regionami i obszarami za granicą (EU EVAL., 2010 [10]). Do głównych inwestycji portowych UE należą te poprawiające dostęp do Le Havre (Francja) i Kłajpedy (Litwa). Le Havre plasuje się na piątym miejscu w rankingu ruchu towarowego w portach morskich UE (pod względem ładowanych i rozładowywanych ton). Wielkość ruchu w Le Havre wzrosła o około 7% w latach Środki z EFRR przeznaczono na współfinansowanie budowy nowej drogi, która połączyła główny port Le Havre z główną regionalną i krajową siecią drogową (EU EVAL., 2010 [10]). Litewski port w Kłajpedzie odnotował 36% wzrost przewozów towarowych w latach (KE, Mały rocznik statystyczny, 2010). Fundusze europejskie wspierały wdrożenie projektu reorganizacji kolei w południowej części portu w Kłajpedzie (LT EVAL., 2010 [4]). 103

104 Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Ogólnie rzecz biorąc, wszystkie trzy państwa bałtyckie są uzależnione od transportu morskiego, dlatego wiele inwestycji transportowych jest skierowanych na rozwój portów (Kovács i Spens, 2006). istnieje zapotrzebowanie na większą liczbę bardziej wydajnych punktów wejścia na rynki europejskie i światowe, w szczególności portów na morzu Bałtyckim, pozwalających uniknąć niepotrzebnego ruchu drogowego podczas przeprawiania się przez Europę (KE(2011) 144). Dobrym przykładem jest głębokowodny terminal kontenerowy w Gdańsku, dostosowany do pomieszczenia największych statków, które mogą wpłynąć na Morze Bałtyckie statków Post-Panamax, które świadczą bezpośrednie, dalekowschodnie, cotygodniowe usługi kontenerowe z Chin. Podsumowując, barki śródlądowe i koleje powinny mieć lepszy dostęp do portów morskich. Intermodalne międzygałęziowe przesunięcia popytu w kontenerowym transporcie towarowym z transportu wodnego na kolejowy nie będą możliwe bez nowoczesnych połączeń kolejowych. Poprawę dostępu do portów morskich transportem kolejowym należy traktować jako priorytet zarówno dla Polityki Spójności, jak i polityki przemysłowej w erze globalizacji wnioski Projekty realizowane w sektorze środowiska, energetyki, jak również zrównoważonego transportu mogą mieć istotny wkład w rozwój zrównoważonej gospodarki europejskiej efektywnie korzystającej z zasobów. Polityka Spójności była i jest istotnym instrumentem, który stymuluje realizację projektów w wymienionych sektorach. Wiele przedsięwzięć, które dotychczas było przedmiotem wsparcia, miało istotny, bezpośredni lub pośredni wpływ na bardziej racjonalne wykorzystanie zasobów, oszczędność energii, zwiększenie efektywności energetycznej, ograniczenie emisji CO 2, jak również wzmocnienie funkcji ekosystemów. Dzięki postępowi technologicznemu, który nastąpił w ostatnich latach kraje członkowskie UE mają do dyspozycji szeroką paletę działań, jak również rozwiązań technologicznych i organizacyjnych, które mogą być wdrażane w sektorze środowiska i energetyki. Efektywność ekologiczna i ekonomiczna, a często również możliwość zastosowania poszczególnych rozwiązań, jest ściśle uzależniona od uwarunkowań regionalnych. Dlatego ścieżka dojścia do realizacji ogólnych celów i szczegółowych założeń Strategii Europa 2020 może być zróżnicowana w poszczególnych krajach członkowskich. decyzje dotyczące doboru kierunków i form wsparcia są ściśle uzależnione od regionalnych uwarunkowań, dlatego powinny być podejmowane na poziomie poszczególnych krajów członkowskich. niektóre działania zrealizowane w latach charakteryzowały się zarówno wysoką efektywnością ekologiczną, jak i ekonomiczną. Biorąc pod uwagę zmiany zachodzące na światowych rynkach energii i surowców, jak również szybki postęp 104

105 technologiczny, który dostarcza nowych bardziej wydajnych rozwiązań można spodziewać się, że rentowność wdrożenia zielonych technologii będzie rosła. Jednocześnie istotną barierą dla szerokiego wdrożenia zielonych technologii było niewielkie rozprzestrzenienie wiedzy nt. korzyści ekonomicznych. decyzje dotyczące doboru kierunków i form wsparcia powinny opierać się na możliwie najbardziej aktualnych danych empirycznych, jak również prognozach dotyczących efektywności dostępnych rozwiązań. w zależności od stopnia istotności i rentowności poszczególnych działań wskazane jest stosowanie zróżnicowanych mechanizmów wsparcia, np. łączenie wsparcia w formie dotacji, w przypadku działań kluczowych, które charakteryzują się niską rentownością oraz zwrotnych form finansowania, w przypadku działań, które charakteryzują się wyższą stopą zwrotu. W przypadku działań charakteryzujących się wysoką rentownością najbardziej efektywną i pożądaną formą stymulowania szerokiego wdrożenia zielonych technologii wydaje się być: wsparcie projektów demonstracyjnych (efekt propagacji, zachęty), szerokie rozpowszech - nianie wiedzy nt. najbardziej efektywnych rozwiązań, aktywne wsparcie doradcze, stymulowanie różnych form współpracy na rzecz technologii środowiskowych, wsparcie mechanizmów umożliwiających kredytowanie inwestycji, jak również stymulowanie popytu na zielone technologie. Aby z powodzeniem realizować cele dotyczące zrównoważonego rozwoju ujęte w strategii Europa 2020, należy wspierać również projekty nieinwestycyjne służące przekazywaniu informacji, stymulowaniu współpracy i wzmacnianiu kapitału ludzkiego. Europejski Fundusz Społeczny powinien odgrywać ważną rolę w osiąganiu celu zrównoważonego rozwoju, na równi z Europejskim Funduszem Rozwoju Regionalnego i Funduszem Spójności. w okresie widoczne jest wyraźne podejście sektorowe. Realizowane projekty przyczyniły się do wypełnienia założeń polityki środowiskowej, jednak miały ograniczony wpływ na generowanie korzystnych efektów w innych obszarach. Podejście sektorowe ograniczało możliwość identyfikacji konfliktów pomiędzy realizacją celów polityki środowiskowej i klimatycznej, a wzrostem gospodarczym. większy wpływ na maksymalizację efektów w różnych obszarach miały projekty charakteryzujące się kompleksowym, zintegrowanym podejściem do rozwiązywania zidentyfikowanych problemów. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Na podstawie analizy projektów spójności realizowanych w latach można stwierdzić, że beneficjenci wykazali ograniczoną zdolność do generowania dużych i kompleksowych projektów. Projekty kompleksowe wymagały niekiedy zaangażowania wielu partnerów i charakteryzowały się długim okresem przygotowania i realizacji. Niemniej jednak wśród realizowanych projektów można zidentyfikować przykłady korzystnego wpływu zarówno no poprawę stanu środowiska, jak i na rozwój społeczno-gospodarczy obszarów objętych wsparciem. dotychczasowe metody stymulowania kompleksowości i komplementarności projektów będących przedmiotem wsparcia okazały się mało 105

106 skuteczne. w niektórych obszarach należy rozważyć odejście od finansowania niezależnych projektów. w większym stopniu przedmiotem wsparcia powinno być wdrożenie kompleksowych programów skoncentrowanych przestrzennie, które obejmują zarówno działania inwestycyjne dotyczące rozwoju infrastruktury, jak i działania nieinwestycyjne w zakresie informacji, promocji, planowania strategicznego i legislacji. Kompleksowe podejście jest szczególnie pożądane w następujących obszarach: Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 n Gospodarka odpadami komunalnymi kompleksowe programy realizowane na poziomie aglomeracji, grup gmin lub całych regionów, obejmujące m.in. budowę infrastruktury umożliwiającej recykling i zagospodarowanie odpadów, rozwój systemów selektywnej zbiórkę odpadów, rekultywację składowisk, działania służące przeciwdziałaniu powstaniu odpadów, działania informacyjno-promocyjne zwiększające poziom partycypacji społecznej w nowym systemie gospodarowania odpadami; n n n Gospodarka wodno-ściekowa kompleksowe programy obejmujące m.in. rozwój kanalizacji, podniesienie efektywności procesu oczyszczania ścieków komunalnych i przemysłowych, kanalizację deszczową, gospodarkę osadami ściekowymi, efektywność energetyczną systemu, jak również przeciwdziałanie spływowi powierzchniowemu zanieczyszczeń; Rozwój OZE kompleksowe programy obejmujące opracowanie lokalnych lub regionalnych planów działania uwzględniających lokalny potencjał energetyczny, rozwój najbardziej adekwatnych form OZE, rozwój inteligentnych sieci umożliwiających odbiór energii z OZE, rozwój lokalnego rynku podmiotów zajmujących się produkcją i przetwarzaniem biomasy; Ograniczenie strat energii i zwiększenie efektywności energetycznej kompleksowe programy obejmujące modernizację jednostek wytwarzania i dystrybucji ciepła, termomodernizację budynków, wykorzystanie OZE, wdrożenie inteligentnych systemów umożliwiających zarządzanie systemem energetycznym, działania informacyjne dotyczące oszczędności i optymalnego wykorzystania energii; n n Ochrona przeciwpowodziowa programy ukierunkowane na ograniczenie zagrożenia powodziowego w ujęciu zlewniowym, uwzględniające konieczność ochrony ekosystemów, jak również działania w obszarze planowania przestrzennego, gospodarowania na terenach kluczowych z punktu widzenia zarządzania powodzią, jak również rozwoju systemów wspomagających zarządzanie zagrożeniem powodziowym; Wzmocnienie potencjału rozwojowego terenów cennych przyrodniczo kompleksowe wsparcie działań dotyczących ochrony przyrody, jak i aktywizacji społecznogospodarczej terenów o wysokim potencjale przyrodniczym, w tym rozwoju zielonej infrastruktury, stymulowania rozwoju zielonych miejsc pracy, promocji obszarów. 106

107 Zrównoważony rozwój oznacza budowanie bardziej konkurencyjnej gospodarki niskoemisyjnej, która w wydajny, zrównoważony sposób wykorzystuje zasoby i zmniejsza emisje zanieczyszczeń. Opiera się on między innymi na właściwej relacji pomiędzy rozwojem transportu i środowiskiem. Zrównoważony transport odnosi się szczególnie do tych środków transportu, które charakteryzuje mniejszy wpływ na środowisko (transport kolejowy, wodny śródlądowy, komunikacja publiczna w miastach). Chociaż tzw. modal split (przesunięcia międzygałęziowe w popycie na usługi transportowe) jest jednym z głównych celów polityki transportowej, należy ponownie sformułować ogólny cel w tym obszarze. Modal split jest szczególnie potrzebny w odniesieniu do długich dystansów, zatłoczonych korytarzy transportowych i terenów miejskich (KE (2006) 314; EU EVAL., 2009 [1]). Przykładowo udział kolei w długodystansowym ruchu pasażerskim i towarowym wewnątrz i pomiędzy metropoliami wymaga zwiększenia, natomiast w regionach peryferyjnych możliwość przesunięcia modalnego jest znacznie bardziej ograniczona. Celem działań polityki powinno być raczej ograniczenie emisji niż konkretne przesunięcia modalne. Rozwój nowoczesnej technologii należy traktować priorytetowo. Niemniej jednak realizacja inwestycji związanych z nowoczesnymi rozwiązaniami technologicznymi nie powinna odbywać się kosztem inwestycji w twardą infrastrukturę (autostrady, linie kolejowe i stacje) oraz tabor kolejowy. Zrównoważony rozwój powinien być ukierunkowany zarówno na aspekty środowiskowe, jak i ekonomiczne i społeczne. Konieczność ograniczenia negatywnego oddziaływania transportu na środowisko nie powinna prowadzić do nadmiernego wzrostu kosztów inwestycji w infrastrukturę. W ramach kultury wydawania, zwłaszcza w czasie kryzysu finansowego i ograniczeń budżetowych, środki kierowane są na projekty najłatwiejsze w realizacji, które niekoniecznie są optymalne. Realizacja dużych projektów, takich jak wprowadzenie kolei dużych prędkości, była na ogół udana. Rola kolejowego transportu towarowego w łańcuchach logistycznych jest niewystarczająca, jeśli weźmiemy pod uwagę osiągnięcie celu ograniczenia emisji gazów cieplarnianych o 60%. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Publiczny transport miejski, który jest kluczowym elementem strategii transportowej przyczyniającym się do zrównoważonego wzrostu, do tej pory otrzymał stosunkowo niewielkie wsparcie. Dlatego niezbędne jest ujęcie transportu w planowaniu energetycznym przy pomocy licznych działań promujących zrównoważony transport: alternatywne źródła energii w transporcie, takie jak biopaliwa, ulepszenia konstrukcyjne pojazdów prywatnych, systemów ustalania cen, uspokojenia ruchu w centrach miast, czy wprowadzanie ograniczeń dla pojazdów wytwarzających więcej zanieczyszczeń poprzez tworzenie stref niskiej emisji. Wpływ na środowisko naturalne inteligentnych systemów transportowych (ITS), odpowiedzialnych za zarządzanie przepływem transportu i tym samym zwiększenie poziomu jego bezpieczeństwa i niezawodności, zmniejszenie zatorów, zużycie paliwa i emisję CO 2, jest znaczący. 107

108 wsparcie dla obiektów portowych należy traktować z ostrożnością, w szczególności w głównych portach morskich działających na konkurencyjnych rynkach. należy położyć nacisk na poprawę dostępu do portu drogą lub koleją, jeżeli istnieje perspektywa rozwoju gospodarczego w jednym lub kilku regionach i szansa na intermodalne przesunięcie w ramach kontenerowego transportu towarowego z transportu drogowego na kolejowy. Po li ty ka Spój no ści i Zrównoważony Roz wój w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 istotnym elementem dyskusji nt. wkładu Polityki Spójności w realizację celów strategii Europa 2020 w obszarze środowiska, energetyki i transportu powinno być wypracowanie skutecznych mechanizmów wspierających przygotowanie i wdrażanie kompleksowych przedsięwzięć. Państwa członkowskie powinny położyć duży nacisk na rozwój dynamicznych instytucji, które mają dużą zdolność kompleksowej analizy uwarunkowań (potencjału, zagrożeń oraz barier) oraz dostosowania do nowych, zmieniających się warunków. Programy dotyczące działań innowacyjnych powinny być przygotowywane ze znacznym wyprzedzeniem. Należy brać również pod uwagę, że w przypadku niektórych typów przedsięwzięć instytucje wdrażające musiały zmierzyć się z problemem elementarnym niewielkim zainteresowanie realizacją projektów kluczowych z punktu widzenia założonych celów. Strategii Europa 2020 oraz dokumenty z nią powiązane wskazują wiele obszarów, w których osiągnięcie założonych celów wymaga kompleksowego podejścia. Dużą wagę przykłada się również do działań, w przypadku których nie ma obecnie szerokich doświadczeń (m.in. adaptacja do zmian klimatu). Brak odpowiedniej strategii przygotowania i wdrażania może spowodować, że ambitne założenia Strategii Europa 2020 mogą zderzyć się z realiami wynikającymi z ograniczonych możliwości beneficjentów do samodzielnego generowania kompleksowych i nowatorskich projektów. 108

109 3. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 uwa gi i wnio ski 3.1. Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu w ramach Strategii Europa 2020 Rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu wspierający gospodarkę o wysokim po zio mie zatrudnienia, przynoszącą spójność ekonomiczną, społeczną i terytorialną, to trzeci priorytet strategii Europa W strategii podkreślono, że Europa musi w pełni wykorzystać potencjał swojej siły roboczej w celu sprostania wyzwaniom związanym ze starzeniem się populacji i rosnącą konkurencją globalną. Musi również zagwarantować rozprzestrzenienie się korzyści płynących z rozwoju gospodarczego we wszystkich częściach UE. Realizacja celów określonych w strategii, takich jak wyższe wskaźniki zatrudnienia, zmniejszenie liczby rezygnacji z dalszej edukacji i znaczne zmniejszenie liczby osób żyjących w ubóstwie, będzie możliwa, pod warunkiem że zostaną podjęte odpowiednie działania. Strategia Europa 2020 wzywa do podejmowania działań w trzech głównych obszarach: n n n Wzrost wskaźników zatrudnienia, w szczególności wśród ludzi młodych, kobiet i starszych pracowników; Doskonalenie umiejętności i uczestnictwo w kształceniu ustawicznym; Walka z ubóstwem: szczególnie zagrożeni są bezrobotni i dzieci, chociaż wyzwaniem są również osoby pracujące, ale ubogie. Powyższe trzy obszary mają być objęte dwoma inicjatywami flagowymi: Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia oraz Europejski program walki z ubóstwem. Pierwsza ma na celu stworzenie warunków do unowocześnienia rynków pracy w celu zwiększenia poziomu zatrudnienia oraz zapewnienia trwałości unijnych modeli społecznych, podczas gdy celem drugiej inicjatywy jest zapewnienie spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej. Główne działania, które przyczynią się do zwiększenia zatrudnienia, będą obejmować dalszą realizację polityki typu flexicurity, dostosowanie ram prawnych do zmieniających się wzorców pracy, ułatwianie i promowanie mobilności wewnątrz UE i poprawę w zakresie dopasowania popytu i podaży na rynku pracy. Osiągnięcie celu pełniejszego zatrudnienia będzie także wymagać modernizacji i ewaluacji systemów podatkowych i świadczeń, aby upewnić się, że nie są one źródłem czynników zniechęcających do pracy, a także promowania nowych form równowagi między pracą a życiem prywatnym oraz polityki aktywnego starzenia się. Doskonalenie umiejętności wymagać będzie wdrożenia zasad kształcenia ustawicznego, opracowania systemu uznawania kwalifikacji (w tym wdrażania europejskich ram kwalifikacji), Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

110 wszystko na zasadzie partnerstwa między światem edukacji i szkoleń a rynkiem pracy oraz z udziałem partnerów społecznych. Walka z ubóstwem wymaga modernizacji ochrony socjalnej, promowania innowacji społecznych oraz rozwoju nowych narzędzi w celu wspierania osób szczególnie potrzebujących. Niezbędne będzie także dokonanie oceny systemów emerytalnych oraz zwalczanie nierówności zdrowotnych. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wsparcie powyższych celów w ramach Polityki Spójności wymaga przyjęcia dobrze zaprojektowanych, sprawnie działających interwencji. Celem niniejszego podrozdziału jest podsumowanie dowodów na skuteczność polityki i interwencji, które koncentrują się na czterech głównych obszarach: (i) doskonalenie umiejętności, (ii) zapewnienie lepszego dopasowania na rynku pracy, (iii) włączenie do rynku pracy niektórych grup zagrożonych wykluczeniem i (iv) zapewnienie spójności terytorialnej, w szczególności poprzez wsparcie infrastruktury transportowej. Prezentowane badania i ewaluacje nie wyczerpują całego zakresu potencjalnych polityk, które mogą być wspierane ze środków EFS, jak również nie podejmują wielu ważnych kwestii dotyczących integracji społecznej (takich jak walka z ubóstwem wśród niektórych grup ryzyka, np. mniejszości lub osób niezdolnych do pracy, polityka migracyjna, polityka zdrowotna, bezdomność, systemy emerytalne, walka z dyskryminacją, promowanie równości płci lub metody zwalczania ubóstwa wśród dzieci). Inicjatywa flagowa strategii Europa 2020 Europejski program walki z ubóstwem podkreśla potrzebę zapewnienia spójności terytorialnej. Dlatego w niniejszym rozdziale zwrócono szczególną uwagę na regiony o specyficznych cechach geograficznych: regiony górskie, wyspiarskie i słabo zaludnione (obszary wiejskie i przygraniczne). Omówio - na zostanie kwestia tego kiedy, gdzie i jak wzmocnić pozytywny wpływ infrastruktury transportowej na spójność terytorialną, a także działalność gospodarczą w słabiej rozwiniętych regionach i obszarach, tak aby polityka ukierunkowana terytorialnie była bardziej skuteczna i umożliwiała włączenie społeczne Umiejętności Kapitał ludzki jest jednym z najważniejszych czynników przyczyniających się do wzrostu gospodarczego i wydajności, a doskonalenie umiejętności i poprawa wyników nauczania na wszystkich poziomach będą miały zasadnicze znaczenie dla wszystkich trzech najważniejszych wymiarów strategii Europa Inwestycje w kapitał ludzki zaczynają się wcześnie i, jak opisano poniżej, na wczesnych etapach życia wydają się być najważniejsze. Podstawowe, średnie i wyższe wykształcenie musi zapewniać odpowiednie umiejętności i kompetencje pozwalające stawić czoła wyzwaniom rynku pracy, a formalne i nieformalne dokształcanie dorosłych ma zasadnicze znaczenie dla uaktualniania tych umiejętności i podwyższania szans tych, którym nie powiodło się na wcześniejszych etapach edukacji. Polityka publiczna, regulacje i instytucje odgrywają tutaj kluczową rolę, ale w dużej mierze korzystają one ze wsparcia Polityki Spójności. 110

111 Wczesna edukacja i opieka nad dzieckiem w Europie (ECEC) Panuje zgoda, poparta wynikami analiz i badań ewaluacyjnych polityki, że wczesna edukacja ma zasadnicze znaczenie z ekonomicznego i społecznego punktu widzenia, ponieważ stanowi ona podstawę do dalszej edukacji, rozwoju umiejętności, wyników na rynku pracy, kształcenia ustawicznego i włączenia społecznego (Komisja Europejska, 2006 i OECD, 2006 obejmują doskonały przegląd wyników badań). Interwencje skoncentrowane na wczesnym dzieciństwie (raczej niż na późniejszych etapach życia) mogą zwiększyć efektywność i sprawiedliwość społeczną (OECD, 2009). Są one również bardziej opłacalne niż późniejsze interwencje (Barnett, 2010) (zob. Rys. 3.1). Przykładowo bezpośrednie efekty amerykańskiego projektu wczesnoszkolnego HighScope Perry z perpsektywy społeczeństwa obejmują wyższej jakości kapitał ludzki, lepszy stan zdrowia, wyższe wskaźniki zatrudnienia, wyższe zarobki i niższy poziom przestępczości (Schweinhart, 2004). Czerpanie korzyści z interwencji Polityki Spójności w zakresie edukacji wczesnoszkolnej i opieki przełoży się bezpośrednio na osiągnięcie niektórych celów strategii Europa 2020, takich jak lepsze umiejętności, niższe wskaźniki rezygnacji z dalszej edukacji, niższe wskaźniki ubóstwa i przekazywania go z pokolenia na pokolenie, włączenie społeczne grup znajdujących się w niekorzystnym położeniu wszystko to przyczynia się do wyższego wzrostu gospodarczego. Wykres 3.1. Stopa zwrotu z inwestycji na różnych etapach życia Stopa zwrotu Dzieci ze środowisk o wysokim poziomie społeczno-ekonomicznym Dzieci ze środowisk o niskim poziomie społeczno-ekonomicznym Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wczesne dzieciństwo Szkoły Wyższe wykształcenie Szkolenia i kształcenie ustawiczne Wiek Źródło: Cunha i in. (2006), za: Komisja Europejska (2006). 111

112 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Korzyści płynące z inwestowania w politykę wczesnej edukacji są szczególnie znaczące w grupach znajdujących się w niekorzystnym położeniu (np. migranci, mniejszości, dzieci z rodzin dysfunkcyjnych). Korzyści te znajdują odzwierciedlenie nie tylko w lepszych wynikach edukacyjnych dzieci, ale także w zmniejszeniu przestępczości i wykroczeń popełnianych przez nie w późniejszym życiu (Barnett, 2005). Te długo - terminowe badania, które obejmowały obserwację uczestników od dzieciństwa do dorosłego życia, również przedstawiają dowody na ich pozytywne wyniki na rynku pracy. Udział w wysokiej jakości edukacji wczesnoszkolnej i w programach opieki wiąże się z lepszym kognitywnym, społecznym i emocjonalnym rozwojem dzieci, zwiększonym poziomem ich gotowości do podjęcia nauki szkolnej i lepszymi wynikami w nauce, znów szczególnie w przypadku dzieci znajdujących się w niekorzystnej sytuacji społecznej (analiza badań z Wielkiej Brytanii, Francji, Szwecji przygotowana przez Kamerman i in., 2003). Rolę edukacji przedszkolnej w wyrównywaniu szans potwierdzono także w międzynarodowych badaniach przeprowadzonych przez Schütza i in. (2008), który stwierdził, że bardziej intensywne i powszechne programy edukacyjne dla dzieci obniżają poziom zależności wyników testów uczniów od ich pochodzenia. Wywierają one także pozytywny wpływ na równość społeczną, edukacyjną i ekonomiczną (Barnett, 2010). W ocenie polskich działań EFS (PL EVAL., [2]) podkreślono znaczenie wspierania edukacji przedszkolnej w odniesieniu do znajdujących się w niekorzystnej sytuacji społecznej dzieci z obszarów wiejskich. Dostępne są również dowody na istnienie pozytywnego związku między wczesną edukacją migrantów a lepszymi wynikami na rynku pracy i w życiu społecznym (Nusche, 2009). Co więcej, istnieje wyraźna potrzeba inwestowania w dzieci znajdujące się w trudnej sytuacji, co znowu ma zasadnicze znaczenie dla zmniejszenia nierówności międzypokoleniowej i wychodzenia z ubóstwa (OECD (2009), ewaluacja polityki wspierania dzieci). Wspieranie infrastruktury wczesnej edukacji w sposób istotny pomaga pogodzić pracę z życiem rodzinnym (por. Ramka 3.1), co jest warunkiem niezbędnym dla zwiększenia zatrudnienia wśród młodych rodziców, pomaga zapobiegać popadaniu w ubóstwo gospodarstw domowych i osób pozostających na ich utrzymaniu (jest to szczególnie istotne w przypadku samotnych rodziców i osób o niskich dochodach). Polityka Spójności docenia znaczenie programu ECEC (Wczesna Edukacja i Opieka nad Dzieckiem w Europie), wspierającego rozwój zorganizowanej opieki nad dziećmi. Przykładowo w ramach projektów pilotażowych w Grecji wprowadzono szkoły podstawowe w pełnym wymiarze godzin oraz opiekę dzienną, co oprócz wspierania edukacji znacznie zwiększyło zatrudnienie kobiet (GR EVAL., [2]). Poprawa dostępu do zorganizowanej opieki nad dziećmi jest uwydatniana jako ważne działanie w priorytecie rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu strategii Europa Jak wynika z wielu ewaluacji, brak instytucji opieki nad dziećmi stanowi przeszkodę dla udziału w interwencjach Polityki Spójności (np. aktywna polityka rynku pracy). Stąd poprawa dostępu do zorganizowanej opieki nad dziećmi zwiększy również skuteczność innych działań, umożliwiając rozwój nie 112

113 tylko dzieci, ale również dorosłych (tworzenie nowych miejsc pracy, wyższy wskaźnik zatrudnienia kobiet itp.) (BE EVAL., 2009 [1]; CZ EVAL., 2010 [1]; HU EVAL., 2010 [2]; WALES EVAL., 2005 [1]; WALES EVAL., 2005 [3]). Ram Ka 3.1. Go DzE nie ży Cia za Wo Do WE Go i Ro Dzin ne Go Instrumenty Polityki Spójności wykorzystano w wielu działaniach pomagających rodzicom łączyć karierę zawodową z wychowywaniem dzieci. Jednym z przykładów jest Pagitsch Kinderland : ośrodek opieki dziennej nad dziećmi założony w 2006 roku w średniego rozmiaru prywatnej firmie, współfinansowany przez EFRR, oferujący profesjonalną opiekę nad dziećmi w wieku od 2 do 14 lat. Projekt otrzymał od kraju związkowego Salzburga i austriackiego Federalnego Ministerstwa Gospodarki kilka nagród za promowanie równości szans i korporacyjnej odpowiedzialności społecznej. Sukces tego projektu oraz dobre dopasowanie do lokalnych potrzeb zostały również potwierdzone dalszym rozwojem infrastruktury w 2008 r. Źró dło: Pa no ra ma in fo re gio, nr 33/2010; gitsch.at/. Skuteczne działania edukacyjne skierowane do dzieci muszą być skoordynowane i spójne z polityką zdrowia i opieki społecznej, w szczególności na szczeblu lokalnym (OECD, 2009). Odpowiednio sfinansowane, zintegrowane programy społeczno-edukacyjne poprawiają kognitywne i społeczne funkcjonowanie dzieci zagrożonych niedostosowaniem społecznym oraz mogą przynieść dodatkowe efekty, takie jak zwiększenie zatrudnienia matek, ograniczenie ubóstwa wśród rodzin, lepsze umiejętności rodzicielskie i spójność społeczna (Lynch, 2004). zintegrowane działania mają szczególne znaczenie dla dzieci znajdujących się w niekorzystnej sytuacji społecznej. W ich przypadku najbardziej skuteczne środki to połączenie programów dla rodziców, wczesnej edukacji i wizytowania dzieci. Wielokrotne oceny inicjatyw polegających na wizytacjach domowych realizowanych w kilku krajach OECD (mających na celu zwiększenie świadomości rodziców na temat możliwości i zdolności pełnienia roli pierwszych nauczycieli dziecka) wykazały bardzo dobre wyniki w zakresie zdolności poznawczych u dzieci uczestniczących w projekcie (Nusche, 2009). Efekt synergii podkreślono także w doświadczeniu amerykańskim, gdzie wizyty domowe połączone z edukacją wczesnoszkolną i programami opieki przyniosły trwalsze rezultaty niż same wizyty domowe. Silna współpraca między różnymi sektorami polityki (edukacja, rynek pracy, ochrona zdrowia, opieka społeczna) jest niezbędna w celu zwiększenia wartości interwencji we wczesnym dzieciństwie. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

114 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Ważne jest również zachęcanie rodzin i społeczności do angażowania się w usługi na rzecz najmłodszych dzieci (OECD, 2006). Pozytywne efekty wczesnej edukacji i opieki można wzmacniać poprzez wymianę przez rodziców i nauczycieli informacji i przyjęcie spójnego podejścia np. do socjalizacji, codziennych nawyków, rozwoju dziecka i uczenia się. Jak podkreślają niektóre ewaluacje EFS, wysoka efektywność wsparcia dla różnych form edukacji przedszkolnej została wzmocniona dzięki zintegrowanemu podejściu, skoncentrowanemu zarówno na infrastrukturze edukacyjnej, jak i na wykwalifikowanych nauczycielach oraz wpływie, jaki miała ona na świadomość rodziców i pracowników samorządu terytorialnego w kwestii roli wczesnej edukacji (GR EVAL., [2]; PL EVAL., 2008 [2]). Podobne wnioski można wyciągnąć z ewaluacji projektów ukierunkowanych do społeczności romskiej (CZ EVAL., 2008 [3]). Doświadczenie OECD i krajów UE umożliwia głębsze zrozumienie skuteczności polityki opieki nad dziećmi, oferując sugestie i odniesienia dla Polityki Spójności w tym zakresie. Po pierwsze, wyniki wskazują, że bezpośrednie finansowanie ze środków publicznych usług w zakresie wczesnej edukacji i opieki nad dzieckiem przynosi lepsze efekty (pod względem jakości, równości, bardziej efektywnego szkolenia dla nauczycieli) w porównaniu z modelami dotacji dla rodziców (OECD, 2006). Po drugie, interwencje we wczesnym dzieciństwie powinny obejmować zarówno wsparcie finansowe, jak i materialne. Szczególnie w przypadku rodzin zagrożonych, pomoc rzeczowa może okazać się skuteczniejsza. Jednak niektórzy rodzice mogą nie być skłonni do korzystania z tego typu usług i w takich przypadkach eksperymenty z warunkowymi przekazami pieniężnymi (np. wypłata świadczeń uwarunkowana uczęszczaniem do szkoły) mogą być bardziej odpowiednie. Po trzecie, czas trwania opieki nad dziećmi jest ważny, a jej wcześniejsze rozpoczęcie prowadzi do lepszego rozwoju intelektualnego i poprawy niezależności, koncentracji i umiejętności społecznych (OECD, 2006). Jednak uczestnictwo w pełnym wymiarze czasu niekoniecznie musi być korzystniejsze dla dzieci niż zapewnienie opieki w niepełnym wymiarze godzin. Główne znaczenie mają jakość przedszkoli i ich pracowników (Currie, 2000). Efekty programów opartych na edukacji są trwalsze w porównaniu z efektami programów dotyczących uczęszczania do żłobka lub placów zabaw, co sugeruje, że inwestowanie w programy obejmujące przekazywanie dzieciom podstawowych umiejętności (czytanie, pisanie, liczenie) mogą być znacznie bardziej skuteczne dla rozwoju umiejętności (Goodman i Sianesi, 2005). Środki wsparcia mające na celu dostosowanie programu nauczania przedszkolnego w celu zapewnienia dzieciom lepszego startu można postrzegać jako potencjał dla interwencji finansowanych w ramach Polityki Spójności. Wreszcie istnieje potrzeba ciągłej oceny i udoskonalania programów wczesnej edukacji i opieki, eksperymentowania z liczbą nauczycieli, godzin lekcyjnych, wielkością grup itd. w celu uzyskania większych postępów w konkretnym otoczeniu (Barnett, 2004). 114

115 Wykształcenie ogólne, zapobieganie wczesnemu przerywaniu edukacji i poprawa jakości przejścia z etapu nauki do zatrudnienia Chociaż rola wczesnej edukacji ma zasadnicze znaczenie dla wyników społe - czno-ekonomicznych, istnieją także dowody na to, że efekty kształcenia formalnego mają bardziej trwały charakter niż inwestycje w szkolenia lub edukację nieformalną (Komisja Europejska, 2007). Istnieje kilka aspektów projektowania edukacji publicznej, które wpływają na jej efektywność. Przykładowo systemy edukacyjne, które obejmują wczesne monitorowanie uczniów, wydają się prowadzić do bardziej nierównych wyników w zakresie osiągnięć edukacyjnych i mają negatywne skutki w szczególności dla dzieci społecznie zaniedbanych. Połączenie autonomii i odpowiedzialności szkół (np. egzaminy centralne) wydaje się być rozwiązaniem instytucjonalnym oferującym znaczne zyski w ramach europejskich systemów edukacyjnych; konkurencja, wolny wybór i siły rynkowe również zapewniają szeroki zakres możliwości w zakresie zwiększania efektywności (Komisja Europejska, 2006a). Jak podkreślono w ramach flagowej inicjatywy Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia, doskonalenie umiejętności wymagać będzie nowych strategii edukacyjnych zaprojektowanych przy udziale wszystkich zainteresowanych stron. Doskonałą szansą dla działań z zakresu Polityki Spójności dotyczących reagowania na nowe potrzeby określone w strategii UE2020 mogą okazać się eksperymenty z projektami systemów edukacyjnych, które okazały się najskuteczniejsze. Jednym z głównych wyzwań dla działań edukacyjnych jest ograniczenie skali rezygnacji z kontynuowania nauki, ponieważ może to potencjalnie prowadzić do ogromnych oszczędności przyszłych wydatków publicznych, np. na ochronę zdrowia lub przestępczość (badanie streszczone przez Komisję Europejską, 2006). Nie ma jednoznacznych rozwiązań, chociaż istnieją dowody na to, że np. zintegrowane podejście oparte na partnerstwie pomiędzy biznesem, sektorem publicznym i partnerami społecznymi może wytworzyć alternatywne środowisko uczenia się i jako takie może obniżyć współczynnik wczesnego zakończenia nauki wśród osób zagrożonych społecznie. Z ocen interwencji EFS wynika również, że instrumenty mające na celu zapobieganie rezygnacji z nauki należy uzupełnić o działania, takie jak ścieżki zatrudnienia i indywidualne plany nauczania (Komisja Europejska, 2010; PT EVAL., 2005 [7] ). Na przykład, stypendia dla uczniów i studentów, często oferowane w ramach EFS, (GR EVAL., [2]; PL EVAL., 2010 [1]), o ile będą kontynuowane, należy uzupełnić o tego rodzaju dodatkowe działania. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wiele badań podkreśla, że jakość i motywacja nauczycieli mają kluczowe znaczenie dla wyników nauczania uczniów (Jrges i in., 2004, Koedel 2007, de Paola 2008), stąd działania wspierane przez EFS, mające na celu podnoszenie kwalifikacji nauczycieli i trenerów (PL EVAL., 2008 [3]; HU EVAL., 2010 [2]; CZ EVAL., 2008 [3]) zostały skierowane we właściwym kierunku. Liczne badania wskazują, że zachęty finansowe dla nauczycieli (np. wynagrodzenie za wydajność) mają pozytywny wpływ na edukacyjne osiągnięcia uczniów (Lavy 2002). Jednak nie ma jednoznacznych dowodów na najbardziej odpowiednie środki zachęcające najlepszych nauczycieli do pracy w najtrudniejszych szkołach. 115

116 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Zwiększanie równości szans w systemie oświaty nie jest łatwym zadaniem. Dostępne badania i oceny dostarczają dowodów na polityki o negatywnym lub zerowym wpływie na dzieci zagrożone wykluczeniem np. dodatkowe środki skierowane do grup lub szkół znajdujących się w trudnej sytuacji (wydane np. na: zmniejszenie rozmiaru klas, dodatkową infrastrukturę lub dodatkowe zasoby dla personelu) wykazały bardzo ograniczone pozytywne rezultaty lub ich brak (Hanushek 2005, Bénabou i in. 2005). Z drugiej strony, programy wizyt domowych wydają się działać dobrze w przypadku dzieci wymagających szczególnej ochrony w wieku szkolnym. Co więcej, ustalono, że uzupełnienie polityki edukacyjnej skierowanej do dzieci zagrożonych społecznie o interwencje, takie jak programy pozaszkolne i monitoring, zwłaszcza w połączeniu z polityką pracy, społeczną i zdrowotną, przyniosło dobre rezultaty. Polityka ukierunkowana terytorialnie działa najlepiej: współpraca między nauczycielami, rodzicami oraz lokalnymi instytucjami pomocy społecznej zapewnia najbardziej skuteczne rezultaty w grupach znajdujących się w niekorzystnym położeniu (OECD, 2006; Komisja Europejska, 2006a). Dostępne dowody dotyczące kształcenia zawodowego sugerują, że połączenie konkretnego wykształcenia w szkołach zawodowych z praktykami oferującymi doświadczenie w miejscu pracy przynosi pozytywne rezultaty i ułatwia przejście z etapu nauki do zatrudnienia (Acemoglu 2001; OECD, 2010; Bonnal i in., 2002; PT EVAL., 2009 [1]; PT EVAL., 2005 [7]). Ważna jest właściwa konstrukcja oraz jakość systemu, którą odzwierciedla certyfikacja i kontrola państwowa (Acemoglu i Pischke, 1999). zawodowe programy edukacyjne muszą również bezpośrednio odpowiadać potrzebom rynku pracy, co zostało uwydatnione w strategii Europa Wymaga to od decydentów politycznych regularnych aktualizacji prognoz zapotrzebowania na umiejętności, co stanowi wyzwanie, zważywszy na zmianę technologiczną faworyzującą wysokie kwalifikacje. Co więcej, nie ma jednomyślności w sprawie podejścia do dopasowywania popytu i podaży umiejętności na rynku edukacyjnym ze względu na duże zróżnicowanie w poszczególnych krajach UE oraz brak wyników ewaluacyjnych w tym obszarze (Komisja Europejska, 2007), co stanowi kolejne wyzwanie dla Polityki Spójności. Strategia Europa 2020 w ramach swej flagowej inicjatywy Mobilna młodzież określa jasny cel, jakim jest ułatwianie młodym ludziom wejścia na rynek pracy. Jak jednak dowodzi badanie OECD (2010) na temat przejścia z etapu nauki do pracy, w ostatnich latach pojawiła się potrzeba rozważenia innej grupy docelowej mającej trudności na rynku pracy (z wyjątkiem osób zazwyczaj znajdujących się w gorszym położeniu, np. migrantów, młodzieży ze środowisk mniejszości, osób mieszkających na obszarach wiejskich/odległych), tj. słabo zintegrowanych nowych uczestników rynku. Często mają oni odpowiednie kwalifikacje, ale niewystarczające umiejętności, aby znaleźć stałą pracę, i oscylują pomiędzy okresami bezrobocia/czasowego zatrudnienia. Poniżej przedstawiono podsumowanie wyników dotyczących potencjalnie skutecznych instrumentów dla tej grupy docelowej. 116

117 Kształcenie ustawiczne Wsparcie dla edukacji wczesnoszkolnej wydaje się być najbardziej opłacalną inwestycją edukacyjną, ale ma ona charakter długoterminowy; natomiast doskonalenie umiejętności potrzebne jest także tym, którzy już zakończyli etap kształcenia ogólnego. Stąd nacisk na znaczenie kształcenia ustawicznego i poprawy polityki szkoleniowej, które zostały jasno określone w strategii Europa 2020 i są wspierane przez Politykę Spójności przy pomocy EFS (por. Rys. 3.2). Jednoznaczne dowody na temat efektów szkolenia są bardziej ograniczone w porównaniu do dowodów na temat edukacji, co również odzwierciedla różnorodność i złożoność potencjalnych metod i projektów szkoleniowych. Jednym z aspektów polityki szkoleniowej, podkreślanym we wszystkich badaniach i ocenach, jest konieczność dostosowania jej do potrzeb pracodawców. Na przykład programy, które oferują szkolenia w miejscu pracy, okazały się być bardziej skuteczne niż programy bez takiej oferty (Wößmann 2008, Komisja Europejska, 2010a; Komisja Europejska, 2010b). Ponadto, programy szkoleniowe związane z rynkiem pracy wydają się być szczególnie skuteczne w zakresie zwiększania możliwości zatrudnienia osób mniej uprzywilejowanych, jeśli koncentrują się one na umiejętnościach, na które istnieje zapotrzebowanie w gospodarce regionalnej i lokalnej (Komisja Europejska, 2006; HU EVAL., 2010 [4]; PT EVAL., 2009 [1]). Szkolenia skoncentrowane na konkretnych umiejętnościach okazały się bardziej skuteczne, podczas gdy skupienie na umiejętnościach miękkich wydaje się być nieco mniej efektywne [CZ EVAL., 2010 [1]; HU EVAL., [2]; PL EVAL., 2008 [2]; Komisja Europejska, 2007; Kubisz, 2010). Niektóre badania sugerują, że rozwój ogólnych kompetencji przyniósł znaczące pozytywne efekty (LT EVAL., 2010 [1]; PT EVAL., 2009 [1]). Niektóre ewaluacje podkreślają, że np. szkolenia w zakresie umiejętności w obszarze ICT muszą być połączone z umiejętnościami miękkimi w celu zwiększenia uczestnictwa w społeczeństwie informacyjnym (Komisja Europejska, 2010b). Opinie na temat najbardziej właściwych sposobów podejścia do określania celów programów szkoleniowych znacznie się różnią. Z jednej strony podkreśla się, że ze względu na szybki postęp technologiczny kwalifikacje szybko ulegają dezaktualizacji, niezależnie od poziomu wykształcenia ich posiadaczy, i wymagają stałego uaktualniania. Z drugiej jednak strony, osoby z niskimi kwalifikacjami mają większe braki umiejętności, a niektórzy twierdzą, że politykę szkoleniową należy ukierunkować właśnie na nie (Komisja Europejska, 2010b). Dane wyraźnie pokazują, że osoby o wyższych osiągnięciach edukacyjnych mają wyższe prawdopodobieństwo dalszego doskonalenia swoich umiejętności (Bukowski, 2010; Komisja Europejska, 2010b), a dostępne dane wskazują, że wskaźnik uczestnictwa w szkoleniach wydaje się w ich przypadku największy, natomiast może być szczególnie niski w przypadku osób mniej uprzywilejowanych (Komisja Europejska, 2006a). Również pracodawcy są bardziej skłonni do organizowania szkoleń dla swoich wysoko wykwalifikowanych pracowników ze względu na wysoki zwrot z inwestycji dla obu stron; jednocześnie pracodawcy okazali się być bardziej niechętni do organizowania Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

118 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 szkoleń dla pracowników o niskich kwalifikacjach i grup mniej uprzywilejowanych (Komisja Europejska, 2006; Bassanini i in. 2005; PT EVAL., 2009 [1]; PT EVAL.,2009 [2]). Trudności wynikają również z braku strategii dotyczącej zasobów ludzkich wśród firm (w szczególności w MŚP), ponieważ nie są one w stanie ocenić potrzeb swych pracowników w zakresie kwalifikacji, zwłaszcza tych o niskich kwalifikacjach (Kubisz, 2010), co obniża ich potencjał rynkowy i innowacyjny (por. Rozdział 1). Pytanie, komu udzielić wsparcia w ramach polityki kształcenia ustawicznego nie jest łatwe i wymaga dobrego rozpoznania sytuacji (również na szczeblu lokalnym) i potrzeb przed określeniem celów, tak aby zwiększyć udział i zminimalizować niepotrzebnie poniesione wydatki. Jednocześnie powszechnie uznaje się, że szkolenie samo w sobie powinno być dobrze dopasowane do konkretnej grupy docelowej (np. osób starszych, kobiet nieaktywnych na rynku pracy itp.), ponieważ działania dopasowane do potrzeb okazały się bardziej skuteczne (Bukowski, 2010). motywacja do nauki stanowi niezbędną podstawę kształcenia ustawicznego a często brakuje jej osobom, które najbardziej potrzebują doskonalenia umiejętności. Nauka w celu zdobycia umiejętności, które mogą przynieść korzyści w przyszłości, uważana jest za abstrakcyjną i niebezpośrednio atrakcyjną, szczególnie w przypadku ludzi, którzy nie są zorientowani na kształcenie się (jak podkreśla Komisja Europejska, 2010b lub Bukowski, 2010). Wsparcie w zakresie ustalania celów edukacyjnych i ich realizacji ma podstawowe znaczenie i należy je wprowadzać od wczesnych etapów życia. Zwiększenie motywacji wśród osób zagrożonych brakiem uczestnictwa w kształceniu ustawicznym wymaga również jasnego przekazu pokazującego związek między doskonaleniem umiejętności a zarobkami oraz innymi pozytywnymi wynikami na rynku pracy. Rys Wydatki z EFS per capita (PPP) na działania ukierunkowane na kształcenie ustawiczne w okresie programowania Źró dło: Ko mi sja Eu ro pej ska, Ewa lu acja ex post Eu ro pej skie go Fun du szu Spo łecz ne go ( ). 118

119 Motywację do podjęcia szkolenia można wzmocnić przy użyciu różnych instrumentów mających na celu zachęcanie do doskonalenia własnych umiejętności. Powstaje pytanie, czy powinny być one ukierunkowane na podażową stronę rynku pracy (tj. wsparcie dla szkół i instytucji szkoleniowych), czy stronę popytową (bezpośrednie wsparcie dla osób indywidualnych). Niektóre ewaluacje interwencji dotyczących kształcenia ustawicznego podejmowanych w ramach EFS sugerują, że wsparcie ukierunkowane na stronę podażową nieco obniża potencjalną efektywność systemu szkolenia (PL EVAL., 2011 [2]; EE EVAL., 2007 [2]). Bezpośrednie wsparcie dla uczestników można oferować za pośrednictwem różnych form dotacji szkoleniowych lub zwrotu kosztów (np. bony edukacyjne, indywidualne konta edukacyjne, pożyczki, bezpośrednie refinansowanie). Dowody na ich skuteczność w krajach UE pozostają raczej niejednoznaczne (Bukowski, 2010 prezentuje przegląd badań ewaluacyjnych). Pozytywna ocena dotyczy bułgarskiego projektu I CAN, w ramach którego bony edukacyjne przyczyniły się do wzrostu kształcenia ustawicznego (BG EVAL., 2010 [1]). Wyłączenie pracowników z decyzji w sprawie programu szkolenia może obniżyć ich motywację do doskonalenia umiejętności (SI EVAL., 2006 [1]). OECD (2007) podkreśla związek pomiędzy systemami kwalifikacji i kształceniem ustawicznym. Systemy kwalifikacji pomagają zainteresowanym osobom podjąć właściwą decyzję dotyczącą ich działań w zakresie kształcenia i ułatwić im poruszanie się po systemie. Oceny działań edukacyjnych wspieranych w ramach Polityki Spójności wskazują, że wyniki kształcenia ustawicznego są najbardziej uznawane i wartościowe na rynku jeśli programy szkoleniowe oferują oficjalne certyfikaty (Komisja Europejska, 2010b; PT EVAL., 2009 [1]; PT EVAL., 2010 [5] ). Inne mechanizmy, np.: związane z transferem punktów w ramach systemu edukacji, uznaniem wcześniejszej nauki, ram kwalifikacji i zaangażowania zainteresowanych stron, również odgrywają ważną rolę w promowaniu kształcenia ustawicznego (OECD, 2007). Wspieranie efektywności systemów szkoleniowych może być możliwe dzięki szerszemu informowaniu o możliwościach szkoleniowych, ustaleniu odpowiednich ram prawnych i zapewnianiu możliwości przenoszenia umiejętności (Bassanini i in., 2005). Wdrożenie europejskich ram kwalifikacji, będące jednym z działań w ramach strategii Europa 2020 wspieranym przez Politykę Spójności, pozwoli na spełnienie niektórych z wyżej wymienionych warunków efektywności. Powstaje pytanie, czy szkolenia prowadzone przez sektor publiczny mogą być efektywne w porównaniu ze szkoleniami oferowanymi przez prywatnych dostawców. Badania ewaluacyjne publicznych programów szkoleniowych w krajach europejskich (Francja, Niemcy, Irlandia, Norwegia, Polska, Słowacja, Szwecja i Wielka Brytania) zazwyczaj wskazują na bardzo niskie lub nawet ujemne efekty, tj. koszty programów znacznie przewyższają korzyści pod względem zwiększenia dochodów lub prawdopodobieństwa zatrudnienia (Wößmann, 2008). Szkolenia sponsorowane przez sektor publiczny mogą mieć nawet istotny negatywny wpływ na zarobki i szanse zatrudnienia uczestników (Fitzenberger i Prey 2000; Lechner i in. 2005), przynajmniej w krótkim okresie. Ponadto programy szkoleń sektora publicznego okazały się bardziej skuteczne w przypadku dorosłych kobiet niż dorosłych Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

120 mężczyzn i młodzieży (Kluve i Schmidt, 2002; Parent, 2003). Mogą pojawić się również pewne pozytywne skutki dla mniej uprzywilejowanych osób (Jenkins i in., 2002). Jednocześnie firmy często podkreślają, że nie są w stanie przeszkolić swojego personelu bez wsparcia publicznego, zwłaszcza w ramach Polityki Spójności (SI EVAL., 2006 [1]; PT EVAL., 2009 [2]). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Podnoszenie poziomu umiejętności na wszystkich poziomach wymaga kompleksowego i dobrze zaplanowanego podejścia, dopasowanego do strategicznych ram współpracy na rzecz edukacji i szkoleń, z udziałem wszystkich zainteresowanych stron, co w sposób wyraźny określono w sztandarowej inicjatywie Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. Rolę partnerów społecznych w opracowywaniu i wdrażaniu strategii kształcenia ustawicznego rzeczywiście podkreślono w kilku badaniach i ocenach (Bukowski 2008; Komisja Europejska, 2007; PT EVAL., 2009 [1]). Skuteczne programy szkoleniowe są często oparte na partnerstwach pomiędzy biznesem, sektorem publicznym, partnerami społecznymi i lokalnymi organizacjami trzeciego sektora (Komisja Europejska, 2006a). Wreszcie, programy szkoleniowe wymagają stałej i właściwej oceny w celu maksymalizacji efektów. 3.3 nowe miejsca pracy i lepsze dopasowanie do rynku pracy Niedopasowania popytu i podaży na rynku pracy utrudniają tworzenie nowych miejsc pracy oraz wzrost gospodarczy; stąd potrzeba rozwiązania problemu lepszego dopasowania, którą podkreślono w flagowej inicjatywie strategii Europa 2020 Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. Istnieją trzy główne powody niedopasowań na rynku pracy: (i) asymetria i koszt informacji, co sprawia, że znalezienie bezrobotnych jest trudne i kosztowne dla pracodawców, a bezrobotni mają trudności z uzyskaniem informacji o dostępnych ofertach pracy, ii) wymiar umiejętności, według którego bezrobotni nie posiadają kwalifikacji wymaganych przez pracodawców, (iii) wymiar regionalny, w którym popyt i podaż nie są dopasowane pod względem przestrzennym. Aktywna polityka rynku pracy (ALMP, wspierana w znacznym stopniu ze środków Polityki Spójności w wielu państwach członkowskich UE, por. Rys. 3.3.), np. pomoc w poszukiwaniu pracy, pośrednictwo pracy i szkolenia, może być skutecznym sposobem na poprawę dopasowań na rynku pracy, którą to kwestię omówiono poniżej. Bezpośrednie wspieranie tworzenia miejsc pracy: subsydiowanie zatrudnienia Działania mające na celu zachęcanie i bezpośrednie wspieranie tworzenia miejsc pracy obejmują różnego rodzaju zachęty, takie jak subsydia dla pracodawców, którzy zatrudniają nowych pracowników (np. refundacja składek na ubezpieczenia społeczne), wsparcie finansowe dla biznesu w fazie rozruchu i wreszcie programy prac publicznych w całości lub w dużej mierze finansowane ze środków publicznych (zwykle w ramach ALMP). Zazwyczaj są one wspierane przez EFS, przyczyniając się do wzrostu zatrudnienia (IT EVAL., 2009 [1]). 120

121 Rys Roczne wydatki wspólnotowe w ramach EFS jako procent środków publicznych przeznaczonych na politykę rynku pracy w %, EFS ,0% 95,3% 70,9% 61,8% 40,6% Estonia Litwa Grecja Łotwa Słowacja Czechy Portugalia Węgry Polska Słowenia Wielka Brytania Hiszpania Irlandia Włochy Finlandia Niemcy Szwecja Francja Austria Niderlandy Belgia Luksemburg Dania 23,4% 22,5% 22,1%21,2% 12,0% 8,6% 8,4% 6,1% 6,0% 2,8% 2,2% 2,0% 2,0% 1,9% 1,3% 1,3% 0,8% 0,7% Źró dło: Ko mi sja Eu ro pej ska, Ewa lu acja ex post Eu ro pej skie go Fun du szu Spo łecz ne go ( ). Efektywność subsydiowania zatrudnienia w sektorze prywatnym zazwyczaj w dużej mierze ograniczają związane z nimi efekty substytucji 12 i wypychania 13 (Martin i Grubb, 2001; HU EVAL., [2]). Subsydiowanie miejsc pracy może doprowadzić do wyższego wzrostu płac, a nie wzrostu zatrudnienia (Cahuc i Zylberberg, 2004). Kolejny negatywny wpływ subsydiowanych miejsc pracy może znaleźć odzwierciedlenie w tzw. efekcie zatrzaśnięcia (lock-in effect), kiedy podczas uczestnictwa w danym programie bezrobotni wykazują mniejszą aktywność w poszukiwaniu pracy, co wiąże się z niższymi wskaźnikami zatrudnienia po zakończeniu programu (w porównaniu do bezrobotnych, którzy nie uczestniczyli w programie). Kilka empirycznych ocen ALMP, na przykład van Ours (2004) na Słowacji, potwierdziło, że efekt ten rzeczywiście ma miejsce. Ogólnie rzecz biorąc, badania empiryczne dotyczące systemów subsydiowania zatrudnienia, wykazują ich pozytywny wpływ na efekty na rynku pracy (np. Forslund i in., 2004; Kluve, 2006; Zhang, 2003; Bernhard i in., 2008). Środki te mogą być szczególnie skuteczne, jeśli zostaną Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa Je śli oso by po dej mu ją ce za trud nie nie w wy ni ku kon kret nej in ter wen cji pu blicz nej (w tym przy pad ku do fi nan so wa nie za trud nie nia), ro bią to kosz tem tych, któ rzy nie uczest ni czą w pro gra mie. Je śli efekt sub sty tu cji jest sil ny, do ta cje na za trud nie nie mo gą nie mieć żad ne go wpły wu na ogól ny po ziom za trud nie nia. Mo gą one jed nak wpły nąć na zmia - nę je go struk tu ry, co zwięk sza po ziom uczest nic twa w ryn ku pra cy grup do ce lo wych (np. ko biet, star szych pra cow ni - ków), co sa mo w so bie mo że być efek tem po żą da nym. 13 Je śli miej sca pra cy stwo rzo ne w wy ni ku kon kret nej in ter wen cji pu blicz nej (w tym przy pad ku do fi nan so wa nie za trud - nie nia) nisz czą te już ist nie ją ce, np. je śli do to wa na fir ma ze wzglę du na ni ższe kosz ty przej mu je część ryn ku i zmu - sza in ną fir mę do za mknię cia. 121

122 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 odpowiednio skierowane do osób znajdujących się na marginesie rynku pracy, np. osób starszych, niepełnosprawnych, beneficjentów pomocy społecznej (Katz, 1996) lub młodzieży (Komisja Europejska, 2010c). Programy subsydiowania miejsc pracy w formie praktyk zawodowych mogą być dużo skuteczniejsze w odniesieniu do osób z niższym wykształceniem (Bukowski, 2008). Subsydiowanie tymczasowych miejsc pracy jest bardziej skuteczne niż miejsc stałych, ponieważ finansowanie tych ostatnich może mieć nawet negatywny wpływ na współczynnik znajdowania zatrudnienia (van Ours, 2000). Istnieją także negatywne wyniki z perspektywy makroekonomicznej: Boone i van Ours (2004) w swojej empirycznej analizie danych dotyczących 20 krajów OECD za okres stwierdzili, że subsydiowanie zatrudnienia nie przyniosło żadnych efektów w zakresie obniżenia ogólnej stopy bezrobocia. W związku z tym prawdopodobne jest, że subsydiowanie miejsc pracy w sektorze prywatnym zwiększa indywidualne prawdopodobieństwo zatrudnienia grup docelowych, zmieniając strukturę zatrudnienia, ale nie jego ogólny poziom (co sugeruje znaczny efekt substytucji). Tworzenie nowych miejsc pracy w sektorze publicznym zazwyczaj okazuje się nieskuteczne, ponieważ zastępuje miejsca pracy z sektora prywatnego, co więcej, utworzone miejsca pracy są tymczasowe i charakteryzują się niskim poziomem wydajności (Kluve i in., 2005; Zhang, 2003; Frediksson i Johansson, 2003). może nawet wystąpić istotny niekorzystny wpływ na zdolność do zatrudnienia osób, które podejmują zatrudnienie w sektorze prac publicznych, zwłaszcza w dłuższej perspektywie, ze względu na potencjalnie negatywny sygnał wysyłany do pracodawców, w wyniku czego występuje tzw. efekt stygmatyzacji (Vodpopivec, 1999; Kluve i Schmidt, 2002; Rodriguez-Planas i Jacobs, 2007). Przykładowo szacunkowe wyniki netto programów prac publicznych w Polsce wykazały, że efekty były ogólnie nieznacznie ujemne, choć niekorzystne skutki dla najmłodszych bezrobotnych były dość znaczące (por. Bukowski, 2008). Negatywny wpływ prac publicznych jest silniejszy w przypadku wykonywania ich przez dłuższy okres (Wunsch i Lechner, 2007). istnieją również przykłady programów prac publicznych, które, o ile są dobrze dopasowane i zaprojektowane, mogą okazać się skuteczne (np. pozytywny choć nieznaczny wpływ na zatrudnienie w przypadku uczestników programu praca za 1 Euro w Niemczech skierowanego do mężczyzn, którzy nie są samotnymi rodzicami i nie mają pochodzenia migracyjnego, Huber i in., 2009). Ponadto zatrudnienie oferowane w ramach prac publicznych może obejmować korzystny element socjalizacji, pomagając utrzymać pewne grupy (osoby najsłabsze i skłonne do szybkiego wycofania się do bezczynności, np. długotrwale bezrobotne) na rynku pracy. Powrót tych osób na rynek pracy jest znacznie trudniejszy i bardziej kosztowny, o ile w ogóle możliwy. Przykładowo Wunsch i Lechner (2007) w swojej ocenie subsydiowanych publicznych miejsc pracy (ukierunkowanych na bezrobotnych z najgorszymi perspektywami zatrudnienia: osoby starsze i trwale bezrobotne), stwierdzili, że chociaż nie miały one pozytywnego długoterminowego wpływu na zatrudnienie uczestników, ich jedynym efektem wydawało się być eliminowanie braku aktywności uczestników poprzez dostarczanie im zajęcia i wymaganie od nich wysiłku, a więc 122

123 także zapewnienie kontaktów społecznych i codziennych rutynowych czynności. Ten efekt predyspozycji do zatrudnienia został również podkreślony w ocenach Polityki Spójności (DK EVAL., 2006 [2]). Wspieranie tworzenia miejsc pracy poprzez dotacje na zatrudnienie wydaje się być bardziej skuteczne, jeśli ma formę zintegrowanego pakietu instrumentów, w szczególności skierowanych do określonych grup docelowych, takich jak młodzież (Martin i Grubb, 2001; Lechner i Wiehler, 2007). Na przykład, rygorystyczna ocena brytyjskiego programu New Deal for Young People (Nowy ład dla młodych ludzi), który obejmował szeroki zakres pomocy w znalezieniu zatrudnienia i subsydia płacowe dla pracodawców, pokazała, że program znacząco przyczynił się do podniesienia wskaźnika przejścia młodych ludzi do etapu zatrudnienia, choć efekt ten może okazać się słabszy w długim okresie (Blundell i in., 2004). Bezpośrednie wspieranie tworzenia miejsc pracy: zachęty do rozpoczęcia działalności gospodarczej Wspieranie samozatrudnienia to popularna interwencja skierowana głównie do bezrobotnych i w dużej mierze współfinansowana ze środków Polityki Spójności w kilku państwach członkowskich UE. Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia uwydatnia znaczenie usuwania barier dla samozatrudnienia, jako działania przyczyniającego się do osiągania celów strategii Europa Należy podkreślić, że wiele polityk, które są istotne dla nowych firm z perspektywy umożliwienia im wejścia na rynek, dotyczy aspektów na poziomie makro, takich jak środowisko przyjazne działalności gospodarczej i utrzymanie niskiego poziomu pozapłacowych kosztów pracy (w szczególności w odniesieniu do pracowników o niskich kwalifikacjach), i bezpośrednio wpływa na szanse otrzymania wsparcia finansowego na rozpoczęcie działalności gospodarczej i uczestnictwo w innych towarzyszących inicjatywach, takich jak wspieranie innowacji (omówione w Rozdziale 1). Istniejące dowody empiryczne oparte na badaniach mikroekonometrycznych sugerują, że dotacje na rozpoczęcie samozatrudnienia mogą być skutecznym sposobem wspierania osób bezrobotnych w wychodzeniu z bezrobocia (Carling i Gustafson, 1999; Bukowski, 2008; Caliendo i Künn, 2011). Zostały one także pozytywnie ocenione w ramach kilku ewaluacji dotyczących interwencji Polityki Spójności (BG EVAL., [2]; PL EVAL., 2010 [1]; PL EVAL., 2011 [4]; SI EVAL., 2006 [1] ). Dowody na istnienie wpływu na przetrwanie firmy są niejednoznaczne, choć z wielu badań wynika, że firmy utworzone przez bezrobotnych (w porównaniu do innych założycieli) mogą wykazywać nieco niższe (Pfeiffer i Reize, 2000) lub dość podobne wskaźniki przetrwania (PL EVAL., 2010 [1]). Niektóre badania sugerują, że programy wsparcia dla małych firm mogą być bardziej skuteczne w przypadku pracowników o niskich kwalifikacjach i osób mieszkających na obszarach wiejskich (Rodriguez- Planas, 2007) oraz ogólnie w odniesieniu do grup znajdujących się w trudnej sytuacji (Caliendo i Künn, 2011), zwłaszcza w perspektywie długoterminowej. Kierowanie zachęt do zakładania działalności gospodarczej do grup znajdujących się Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

124 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 w niekorzystnej sytuacji (np. kobiet, młodzieży, bezrobotnych) umożliwia im wejście na rynek pracy i zdobycie niezbędnego doświadczenia zawodowego. Średni okres przetrwania ich firm będzie najprawdopodobniej krótszy niż w przypadku firm prowadzonych przez doświadczonych mężczyzn w sile wieku, ale ryzyko jałowej straty (niepotrzebnego poniesienia wydatków) 14 również zostanie zminimalizowane (PL EVAL., 2010 [1]). Programy wspierające zakładanie działalności gospodarczej powinny być także dobrze dopasowane do potrzeb rynku lokalnego (Blanchflower i Oswald, 1998) i możliwie także zintegrowane z innymi środkami pomagającymi grupom docelowym usuwać przeszkody, które zmuszają firmy do wyjścia z rynku (np. wsparcie dla zorganizowanej opieki nad dziećmi, PL 2010 [1]). zwiększanie zatrudnienia dzięki lepszemu dopasowaniu: rola publicznych służb zatrudnienia (PES) i pomocy w poszukiwaniu pracy Pomoc w poszukiwaniu pracy polega na różnego rodzaju działaniach mających na celu obniżenie kosztów poszukiwania pracy dla bezrobotnych (np. doradztwo zawodowe, pośrednictwo pracy, itp.) oraz kosztów obsadzania wolnych stanowisk dla pracodawców, a tym samym ułatwianie przejścia do nowego miejsca pracy i wspieranie firm w zakresie lepszego dostosowania się do szybkich zmian gospodarczych. Programy pomocy w poszukiwaniu pracy są zazwyczaj realizowane przez sieć publicznych służb zatrudnienia, choć mogą one być częściowo zlecone prywatnym usługodawcom. Są one bardzo często wspierane w ramach Polityki Spójności. Istnieje obszerny nurt badań i ewaluacji, które pokazują, że pomoc w poszukiwaniu pracy może być skutecznym sposobem na zwiększenie zatrudnienia uczestników (Kluve i in., 2006; Martin i Grubb, 2001; Creopn i in., 2005). Osoby, które znajdują zatrudnienie dzięki wsparciu w postaci intensywnego doradztwa zawodowego, zazwyczaj pracują przez dłuższy okres, a ich umiejętności zapewniają lepsze dopasowanie do wymagań w miejscu pracy (Boone i van Ours, 2004). Pomoc w poszukiwaniu pracy, jeśli jest dobrze zorganizowana, może wpłynąć na ogólny wzrost zatrudnienia i prawdopodobieństwa uzyskania pracy przez poszczególne osoby (Boone i van Ours, 2004; Calmfors i in., 2002; Martin i Grubb, 2001). Na przykład, w rygorystycznej ewaluacji obowiązkowego programu aktywizacji w Danii, opartej na badaniach eksperymentalnych, Graversen i van Ours (2007) stwierdzili, że okazał się on bardzo skuteczny, ponieważ spowodował obniżenie mediany długości okresu bezrobocia o ponad 2 tygodnie i wzrost wskaźnika znajdowania pracy o 30%. Intensywne kontakty pomiędzy bezrobotnymi i urzędami pracy stanowiły główny warunek sukcesu programu i lepszego dopasowania. Niektóre ewaluacje wskazują, że największy wpływ na usługi pomocy w poszukiwaniu pracy ma udzielanie informacji i wskazywanie wolnych miejsc pracy, doradztwo w zakresie rozwoju kariery też wydaje się być 14 Ry zy ko ja ło wej stra ty, tj. nie po trzeb nie po nie sio nych wy dat ków po ja wia się, kie dy wspar cie jest kie ro wa ne do osób, któ re bę dą w sta nie za ło żyć wła sną dzia łal ność go spo dar czą bez bodź ca fi nan so we go. 124

125 skuteczne (Kotzeva i Zvetkov, 2010). Opracowanie internetowej bazy danych dotyczącej popytu na pracę w konkretnych dziedzinach może być także skutecznym sposobem dopasowania podaży i popytu (EE EVAL., 2007 [1]). Usługi pomocy w poszukiwaniu pracy są najbardziej skuteczne, jeśli są skierowane do osób z krótszymi okresami bezrobocia, w szczególności poniżej jednego roku (Weber i Hofer, 2005). Mogą one być mniej skuteczne w odniesieniu do osób długotrwale bezrobotnych (Centeno i in. 2005), w którym to przypadku należy je połączyć z innymi działaniami doradczymi i szkoleniowymi (Bukowski, 2008). Bardziej znaczące skutki mogą być widoczne wśród kobiet i młodzieży w wieku poniżej 30 lat. Wyniki pokazują również, że korzystanie z usług mediacyjnych ma największy wpływ netto na zatrudnienie wśród osób posiadających wykształcenie podstawowe lub niższe (Kotzeva i Zvetkov, 2010). Jak pokazuje przykład Rumunii, są one również bardziej skuteczne w przypadku osób z niewielkim dostępem do nieformalnych kanałów poszukiwania zatrudnienia (Rodriguez-Planas, 2007). Ogólnie rzecz biorąc, pomoc w poszukiwaniu pracy wydaje się być bardziej istotna dla osób ponoszących najwyższy koszt poszukiwania pracy, w szczególności osób z niskim poziomem wykształcenia, bezrobotnych i nisko wykwalifikowanych kobiet (Fougère i in., 2009), choć konkretne grupy docelowe mogą różnić się w poszczególnych krajach (i/lub) regionach. Niektóre podejścia do pomocy w poszukiwaniu pracy mogą zwiększyć jej skuteczność: podejście indywidualne i działania dostosowane do indywidualnych potrzeb, które kierują bezrobotnych na ścieżkę zatrudnienia, przyniosły dobre rezultaty (Martin i Grubb, 2001; Kotzeva i Zvetkov, 2010; PT EVAL., 2009 [1]). Był to również kierunek działań wspieranych w ramach Polityki Spójności, które kładły nacisk na indywidualizację oferowanych usług w celu zapewnienia lepszego dopasowania umiejętności bezrobotnych i dostępnych miejsc pracy (Komisja Europejska, 2010d). Jak podkreślono, pomoc w poszukiwaniu pracy może być bardziej skuteczna, jeśli jest dobrze ukierunkowana, a dowody wskazują, że istnieje obszar wymagający poprawy w tym zakresie. Często środki miały charakter zbierania śmietanki, tj. wsparcie skupiano na osobach bezrobotnych, które najmniej go potrzebowały, co pociągało za sobą jałową stratę (Rodriguez-Planas i Jacobs, 2007). Bukowski (2008) nie stwierdził żadnego wpływu doradztwa zawodowego i pośrednictwa pracy na zatrudnienie w Polsce, prawdopodobnie ze względu na fakt, że działania te nie zostały skierowane do osób najbardziej potrzebujących pomocy, ale raczej do bezrobotnych z lepszymi perspektywami na rynku pracy. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Działania, takie jak doradztwo zawodowe oraz inne formy wsparcia w poszukiwaniu pracy, mogłyby przynosić lepsze efekty, jeśli towarzyszyłyby im elementy monitorowania i sankcji (Kluve i in., 2006), choć niektóre badania sugerują, że bardziej rygorystyczne monitorowanie sprzyja ponownemu zatrudnianiu tych grup, które poświęcają najmniej wysiłku na poszukiwanie pracy (np. kobiet w wieku lat) (Micklewright i Nagy, 2005). 125

126 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Skuteczność działań w zakresie pomocy w poszukiwaniu pracy zależy nie tylko od rodzaju samej interwencji, ale także od kompetencji i umiejętności tych, którzy ją wdrażają. Działania wspierane z EFS miały na celu modernizację publicznych służb zatrudnienia, podnoszenie kwalifikacji pracowników służb poprzez szkolenia oraz promowanie współpracy z innymi zainteresowanymi stronami, w szczególności z pracodawcami oferującymi miejsca pracy i samorządami oraz innymi instytucjami socjalnymi, edukacyjnymi i zdrowotnymi (HU EVAL., 2010 [3]). Niektóre obserwacje wskazują, że wsparcie z EFS było ograniczone w tym zakresie (Komisja Euro - pejska, 2010b), chociaż jasna wizja i długofalowa strategia modernizacji PES wpływa na poprawę wyników (Komisja Europejska, 2010a). Wzmacnianie publicznych służb zatrudnienia (pod względem pracowników, umiejętności i organizacji zawodowych) stanowi ważny krok na ścieżce do polityki typu flexicurity, która jest kluczowa dla osiągnięcia celów strategii Europa 2020, co zostało podkreślone w ramach inicjatywy flagowej Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. zwiększanie zatrudnienia dzięki lepszemu dopasowaniu: szkolenia dla bezrobotnych Szkolenie bezrobotnych ma na celu doskonalenie ich umiejętności i dopasowywanie ich do wymagań pracodawców w celu zwiększenia indywidualnych szans na zatrudnienie. Jest to jedna z najczęściej stosowanych aktywnych polityk rynku pracy i jest ona wspie - rana w znacznym stopniu w ramach Polityki Spójności (BG EVAL., [2]; IT EVAL., 2009 [1]; HU EVAL., [1]; GR EVAL., 2005[1]; PL EVAL., 2011 [4]; Wales EVAL., 2010 [4]). Istnieje szeroki zakres szkoleń, które są oferowane osobom bezrobotnym i które różnią się pod względem długości, programu, zawartości elementów szkolenia w miejscu pracy, ustaleń dotyczących finansowania lub integracji z innymi środkami. Ponieważ każdy z tych wymiarów jest istotny dla efektywności szkoleń (która może być różna dla różnych grup), dokonanie jednoznacznej oceny ogólnej skuteczności działań szkoleniowych jest niemożliwe. Szkolenia mają zwykle pozytywny wpływ na rynek pracy z perspektywy makroekonomicznej. W przeciwieństwie do subsydiowania zatrudnienia, które zwykle pociąga za sobą duży efekt substytucji i wypychania z rynku pracy, szkolenie zmniejsza bezrobocie i wzmacnia zatrudnienie, w szczególności wśród kobiet (Boone i van Ours, 2004; Bassanini i Duval, 2006). z makroekonomicznego punktu widzenia wiele analiz wskazało, że szkolenia finansowane przez sektor publiczny nie przyniosły pozytywnych rezultatów (Weber i Hofer 2003, Puhani 1998), chociaż pozytywne efekty w postaci zatrudnienia pojawiają się w przypadku szeroko zakrojonego uwzględnienia elementu szkolenia w miejscu pracy (Martin i Grubb 2001; Kluve i Schmidt (2002); OECD 2005 EO; HU EVAL., 2010[2]). Oceny programów edukacyjnych wspieranych w ramach Polityki Spójności również pokazują mieszane rezultaty: podczas gdy były one czasem pozytywne w Czechach, średnio nie 126

127 przynosiły one efektu netto dla polskich bezrobotnych 15 (PL EVAL., 2011 [4]). W Grecji wiele osób, które w wyniku szkolenia znalazły pracę, szybko ją traciły i znów stawały się bezrobotne, można więc stwierdzić, że zatrudnienie to miało charakter tymczasowy (GR EVAL., 2005 [1]; WALES EVAL., 2010 [4]). Niektóre badania nakreślają bardziej pozytywny obraz szkoleń finansowanych przez sektor publiczny: chociaż często prowadzą one początkowo do efektu zatrzaśnięcia, negatywnego z punktu widzenia prawdopodobieństwa zatrudnienia, wpływ zyskuje wymiar pozytywny w perspektywie średnioi długoterminowej (Cockx, 2003; Lechner i in., 2007; Fitzenberger i in., 2006). Dłuższe okresy szkolenia finansowane ze środków publicznych mogą powodować dłuższe okresy bezrobocia, ale także dłuższe okresy zatrudnienia, co sugeruje, że szkolenia usprawniają proces dopasowania między poszukującymi pracy i firmami (Crépon i in., 2007). Wpływ szkoleń na wynagrodzenie jest niejednoznaczny: niektóre badania wskazują na ich pozytywne skutki (Raum i in., 2002; Lechner i in., 2004), podczas gdy inne wskazują, że nie przynoszą one żadnego efektu (Mato, 2002; Letmaa i Vork, 2004). Efektywność szkoleń różni się w zależności od grupy, choć także tutaj dowody nie są spójne, co odzwierciedla narodową i regionalną różnorodność zarówno w zakresie problemów, jak i potrzeb rynku pracy. Niektóre badania potwierdzają, że korzyści płynące ze szkoleń są większe w przypadku wysoko wykwalifikowanych osób (Cavaco i in., 2005), podczas gdy inne mówią o pozytywnym wpływie na zatrudnienie w odniesieniu do osób bez żadnego wykształcenia zawodowego (Wunsch i Lechner, 2007). Osoby bezrobotne posiadające kwalifikacje na poziomie średnim mogą skorzystać zarówno ze szkoleń, jak i programów zwiększających konkurencyjność (HU EVAL., 2010 [2]). Szkolenia mogą być mniej skuteczne (Bukowski, 2008) lub nawet mieć negatywne efekty (BG EVAL., [2]) w przypadku najmłodszych bezrobotnych, podczas gdy wyniki badań w odniesieniu do płci są sprzeczne (Arellano, 2005; Albrecht i in., 2005; Zhang, 2003). Krótkoterminowe programy szkoleniowe mogą być bardziej skuteczne w porównaniu do tych tradycyjnych, długoterminowych i kosztownych (Hujer i Wellner, 2000; Biewen i in., 2007). Dłuższe programy szkoleniowe mogą nawet sprawić, że ich uczestnicy znajdą się w gorszej sytuacji w porównaniu z osobami, które nie brały w nich udziału (Wunsch i Lechner, 2007). Istnieją również dowody na to, że szkolenie jest na dłuższą metę bardziej skuteczne w przypadku rozpoczęcia w okresie wysokiego bezrobocia, stąd chęć ograniczenia liczby dostępnych programów szkoleniowych w sytuacji wzrostu gospodarki i spadku stopy bezrobocia (Lechner i Wunsch, 2009). Ogólne programy szkoleniowe mogą również być bardziej skuteczne, jeśli zostaną prawidłowo zaplanowane w czasie (np. planowany czas trwania nie jest dłuższy niż 6 miesięcy, a szkolenie rozpoczęto nie wcześniej niż 5 miesięcy po zarejestrowaniu bezrobocia w niemieckim urzędzie) (Wunsch i Lechner, 2007). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa Cho ciaż efek ty ró żni ły się w za le żno ści od cza su re ali za cji: od ne ga tyw nych re zul ta tów w przy pad ku szko leń za koń - czo nych przed 2006 r., do po zy tyw nych dla tych za koń czo nych w 2007 r. i póź niej. 127

128 Niektóre badania potwierdzają pozytywny wpływ efektu groźby, czyli obowiązek uczestniczenia w szkoleniu po pewnym czasie od przejścia na bezrobocie, co stanowi zachętę dla bezrobotnych do włożenia większego wysiłku w poszukiwanie pracy i/lub obniżenie ich płacy progowej, tak aby umożliwić znalezienie pracy przed rozpoczęciem programu szkoleniowego (Geerdsen, 2006). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Programy szkoleniowe przynoszą lepsze rezultaty, jeśli są zaprojektowane we współpracy z pracodawcami i innymi zainteresowanymi stronami oraz obejmują szkolenie w miejscu pracy, które umożliwia uczestnikom zdobycie umiejętności odpowiadających potrzebom lokalnych pracodawców (Bukowski, 2008; EE EVAL., 2007 [1]; PT EVAL., 2009 [1]; PT EVAL., 2008 [3]). Ich wydajność wzrasta, jeśli ich ukończenie zapewnia wydanie certyfikatu uznawanego na rynku pracy (Kluve i in., 2007). Niektóre obserwacje wskazują, że łączenie szkoleń z intensywnym wsparciem w poszukiwaniu pracy, w szczególności w przypadku indywidualnych planów działania, może znacząco poprawić ich skuteczność (PL EVAL., 2010 [1]). Istnieją możliwości interakcji pomiędzy szkoleniami a innymi politykami rynku pracy i instytucjami, które mogą zwiększać lub zmniejszać ich ogólną skuteczność (Boeri i van Ours, 2008). Przykładowo, jeśli udział w szkoleniu umożliwia beneficjentowi ponowne zakwalifikowanie się do zasiłku dla bezrobotnych po zakończeniu programu, może wystąpić tzw. efekt karuzeli, sprzyjający cyklom: bezrobocie szkolenie bezrobocie (Forslund i in., 2004). Ponownie, nawet jeśli działania szkoleniowe realizowane na rzecz pewnych grup nie dają efektów w postaci zatrudnienia, zwłaszcza w tych najbardziej zagrożonych wykluczeniem społecznym, udział w programie szkoleniowym może powodować efekt socjalizacji, zapobiegający wycofywaniu się z rynku pracy i pozostawiający miejsce dla innych działań aktywizujących (WALES EVAL., 2005 [3]; 2010 [4]; IT EVAL., 2009 [1]). Wyzwaniem w zakresie prawidłowego projektowania programów szkoleniowych pozostaje określenie przyszłych potrzeb rynku pracy, w szczególności na szczeblu regionalnym lub lokalnym (PT EVAL., 2009 [1]; PT EVAL., 2010 [6]). Niewłaściwa ocena sytuacji na rynku pracy osłabia długoterminowe indywidualne zatrudnienie bezrobotnych biorących udział w publicznie finansowanym szkoleniu (Lechner i in., 2007). Konieczna jest współpraca z innymi instytucjami oferującymi miejsca pracy: spotkania członków rad zatrudnienia, przedstawicieli przedsiębiorców i innych odpowiednich partnerów społecznych usprawniają proces planowania szkoleń edukacyjnych i zawodowych oraz prognozowanie niezbędnych w przyszłości umiejętności, jak podkreślono w strategii Europa 2020 w ramach flagowej inicjatywy Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia. Inicjatywa kładzie także duży nacisk na potrzebę wzmocnienia zdolności do prognozowania podaży pracy oraz zmian popytu, niezbędną w celu oferowania nowych programów szkoleniowych lub programów nauczania dopasowanych do zmieniającej się gospodarki, w szczególności jej zielonego wymiaru (por. Ramka 3.3. i Rozdział 2). 128

129 zwiększenie geograficznej mobilności na rynku pracy Oprócz kwestii umiejętności, niedopasowanie do rynku pracy jest często intensyfikowane przez inny aspekt aspekt przestrzenny. Duże regionalne zróżnicowanie rynku pracy istnieje wewnątrz wszystkich krajów. Nowe miejsca pracy częściej powstają w regionach o stosunkowo niskim odsetku bezrobotnych, którzy z kolei mieszkają na obszarach z trudniejszą sytuacją na rynku pracy. Istnieje rozległy nurt literatury, który pokazuje, w jaki sposób migracja stanowi podstawowy element elastyczności rynku pracy i jak przyczynia się to do minimalizowania niedopasowania oraz zmniejszania różnic na rynku pracy (Borjas, 1994, 2001; Pissarides i McMaster, 1990), choć jej wpływ w niektórych krajach UE jest niższy (Puhani, 2001). Ułatwianie i promowanie wewnątrzunijnej mobilności pracowników jawi się jako ważny punkt strategii Europa 2020 (podkreślony w jej flagowych inicjatywach Program na rzecz nowych umiejętności i zatrudnienia i Mobilna młodzież ). Istnieje kilka środków, które mogą wpłynąć na poprawę mobilności wewnętrznej UE: (i) modernizacja służb zatrudnienia, tak aby umożliwić im dopasowanie bezrobotnych do wolnych miejsc pracy niezależnie od ich lokalizacji, (ii) dostosowanie systemów szkoleń edukacyjnych, iii) dostosowanie zakresu uznawania certyfikatów, tak aby te uzyskane w jednym regionie lub kraju były honorowane gdzie indziej, (iv) zwiększenie mobilności studentów i naukowców i wreszcie (v) zapewnienie bezpośredniego wsparcia dla osób chcących podjąć pracę w innym regionie oraz (vi) dalsze otwieranie unijnych rynków pracy dla obywateli UE. Pierwsze cztery z tych zagadnień zostały omówione powyżej. Poniżej skupimy się na przedostatnim zagadnieniu, w szczególności jego dwóch aspektach: ułatwianiu dojazdów do pracy i zachęcaniu/udzielaniu pomocy tym, którzy mogą przenieść się do innego regionu (migracje wewnętrzne). Na dojazdy do pracy ma również wpływ infrastruktura transportowa, co omówiono poniżej (por. podrozdział 3.4). Liczne badania wskazują, że międzyregionalne dojazdy do pracy wydają się stanowić ważniejszy wymiar mobilności na rynku pracy niż migracje wewnętrzne (Bukowski, 2007; Lindgren i Westerlund, 2003), stąd skoncentrowanie wsparcia na tych pierwszych może okazać się bardziej skuteczne. Istnieją również pewne dowody sugerujące, że subsydiowanie migracji wewnętrznych niekoniecznie je stymuluje (Westerlund, 1998.). Istnieje silny związek pomiędzy kosztami dojazdów i lokalnymi stopami bezrobocia (HU EVAL., [2]), a koszty ekonomiczne dojazdów do pracy są same w sobie wyższe dla kobiet (Swärdh i Algers, 2009), które w związku z tym mogą stanowić lepszy cel polityki wspierania dojazdów do pracy. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Instrumenty, które są bezpośrednio ukierunkowane na mobilność, obejmują subsydiowanie kosztów transportu, dodatki na pokrycie kosztów podróży do pracy i/lub przeprowadzki oraz zakwaterowania. Wprowadzono je w kilku państwach członkowskich UE (EMCO, 2010; BE EVAL., 2009 [1]). Jednak, jak podkreślono w niektórych ewaluacjach, tylko kilka krajów europejskich nadało wystarczający priorytet mobilności, wykorzystując możliwości oferowane przez Politykę Spójności w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego (Komisja Europejska, 2010d). 129

130 Promowanie jakości pracy Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Istnieją dowody na pozytywny związek między jakością pracy, wydajnością pracy i wzrostem zatrudnienia (CEPS, 2010; Komisja Europejska, 2008; Bukowski, 2010). Ulepszenia w zakresie jakości pracy sprzyjają poprawie dobrobytu pracowników i efektywności ich pracy, co przekłada się na wyższą wydajność. Wyższa jakość pracy może także służyć zapobieganiu nieobecnościom w pracy i/lub wczesnemu przechodzeniu na emeryturę, ponieważ zadowolenie z pracy jest ujemnie skorelowane ze wskaźnikami rotacji pracowników i absencji w pracy (Hackman i Oldham, 1980; Appelbaum i Berg, 1997), chociaż związek między zadowoleniem z pracy i jakością pracy nie jest bezpośredni (Llorente i Macías, 2005). Jakość pracy jest zjawiskiem wielowymiarowym i jej kilka aspektów 16 można podzielić na cztery główne obszary: (i) stabilność kariery i zatrudnienia, (ii) udział w kształceniu i szkoleniach, (iii) równowaga pomiędzy życiem zawodowym i prywatnym oraz (iv) zdrowie i dobrobyt (por. Podejście Eurofond). Wiele z tych wymiarów wyraźnie uznano za ścieżki prowadzące do osiągania celów strategii Europa 2020 (np. umiejętności, kształcenie ustawiczne, integracja, elastyczność i bezpieczeństwo, rola dialogu społecznego). Ram Ka 3.2. niem Cy: in Qa in i tia ti ve neue QU alität DER ar BE it/ ini Cja ty Wa na RzECz no WEj ja Ko ŚCi PRa Cy IN QA to wspól na ini cja ty wa wpro wa dzo na przez nie miec ki rząd fe de ral ny, kra je związ - ko we (lan dy), związ ki za wo do we, or ga ni za cje pra co daw ców i or ga ni za cje go spo dar cze, or ga ni za cje spo łecz ne, fun da cje i po je dyn cze fir my. Jej ce lem jest wspie ra nie bu do wa - nia zdro wej, wy so ce wy kwa li fi ko wa nej i zmo ty wo wa nej si ły ro bo czej w ce lu za pew nie - nia prze wa gi kon ku ren cyj nej przed się biorstw i go spo dar ki ja ko ca ło ści. Ini cja ty wa ta, wspie ra na przez EFS, pro mu je pro jek ty i mo de le do brych prak tyk. Sa ma rów nież zo sta - ła uzna na za do brą prak ty kę. Źró dło: qa.de, Eu ro pej skie Ob ser wa to rium Wa run ków Pra cy ID: DE Q. Kilku wymiarom koncepcji jakości pracy można stawić czoło przy pomocy różnych polityk, które przedstawiono powyżej (doskonalenie umiejętności, równowaga pomiędzy pracą i życiem prywatnym, równouprawnienie płci, model flexicurity) i w dalszej części (integracja 16 Ko mi sja Eu ro pej ska okre śli ła 10 wy mia rów ja ko ści pra cy: 1. Rze czy wi sta ja kość pra cy; 2. Umie jęt no ści, kształ ce nie usta wicz ne i roz wój ka rie ry; 3. Rów ność płci; 4. Bez pie czeń stwo i hi gie na pra cy; 5. Ela stycz ność i bez pie czeń stwo; 6. In te gra cja i do stęp do ryn ku pra cy; 7. Or ga ni za cja pra cy i rów no wa ga mię dzy ży ciem za wo do wym i pry wat nym; 8. Dia log spo łecz ny i za an ga żo wa nie pra cow ni ków; 9. Ró żno rod ność i brak dys kry mi na cji; 10. Ogól na wy daj ność pra - cy (szcze gó ły patrz Ko mi sja Eu ro pej ska, 2008). 130

131 społeczna) niniejszego rozdziału. Mimo że polityka dotycząca edukacji i opieki nad dziećmi została uznana za kluczową dla poprawy jakości pracy w Unii Europejskiej (CEPS, 2010), nie należy zapominać o kwestii warunków pracy. Przykładowo z ewaluacji wynika, że badanie i poprawa warunków pracy, zwłaszcza w zawodach/profesjach zdominowanych przez mężczyzn, to dobry sposób na stymulowanie zatrudnienia kobiet, a co za tym idzie na promowanie równości płci (Komisja Europejska, 2010b, Europejska Fundacja 2007). Poprawa bezpieczeństwa i higieny pracy wymaga przede wszystkim właściwego ustawodawstwa, choć może też ulec znacznej poprawie dzięki wprowadzeniu usług doradczych dla pracodawców, promowaniu zdrowia i bezpieczeństwa wśród pracowników, poprawie warunków pracy i zaangażowaniu w te działania partnerów społecznych. Polityka Spójności wspiera, za pośrednictwem Europejskiego Funduszu Społecznego, działania zmierzające zarówno do zwiększenia świadomości na temat zdrowia i bezpieczeństwa, dostosowania warunków pracy w przedsiębiorstwach, jak i wprowadzania elastycznych form czasu pracy (Komisja Europejska, 2010b) (zob. np. Ramka 3.2) Spójność społeczna: walka z ubóstwem Jak podkreślono we flagowej inicjatywie Europejska platforma współpracy w zakresie walki z ubóstwem i wykluczeniem społecznym, walka z ubóstwem znajduje się w centrum uwagi strategii Europa 2020, z określonym celem uwolnienia co najmniej 20 milionów ludzi od ubóstwa i wykluczenia społecznego w tej dekadzie. Ubóstwo jest zjawiskiem wielowymiarowym i zwykle zależy od wielu złożonych przyczyn (OECD, 2007a). Pewne grupy są bardziej narażone na ryzyko ubóstwa, głównie bezrobotni, dzieci, gospodarstwa domowe bez dochodu rynkowego, samotni rodzice, młodzież, niepełnosprawni, mniejszości i osoby ze środowisk migracyjnych. Każda z określonych grup docelowych wymaga innego podejścia w walce z zagrożeniem ubóstwem, a podsumowanie wyników w tej dziedzinie wychodzi poza zakres niniejszego raportu. Będziemy zwracać szczególną uwagę na związek pomiędzy ubóstwem i zatrudnieniem a politykami, które skupiają się na opłacalności pracy, koncentrując się na kilku głównych grupach: młodzieży, osobach starszych i niepełnosprawnych. Działania ukierunkowane na te osoby zwykle obejmują połączenie szkoleń, doradztwa i wsparcia w zakresie zatrudnienia (por. Rys. 3.4), ponieważ właściwy dobór środków politycznych w zakresie wsparcia dochodów i działań na rzecz aktywizacji i włączenia społecznego oraz dostępu do wysokiej jakości usług jest najbardziej efektywny (OECD 2005, OECD 2009a). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 zatrudnienie jako sposób na wychodzenie z ubóstwa Brak zatrudnienia jest jednym z najważniejszych czynników przyczyniających się do ubóstwa, a podjęcie pracy przez osoby zdolne do pracy stanowi najbardziej efektywny sposób wychodzenia z ubóstwa, podczas gdy pomaganie ludziom zagrożonym ubóstwem w utrzymaniu się na rynku pracy ma kluczowe znaczenie 131

132 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 w unikaniu tego ryzyka (OECD 2007, 2009a). Wspieranie zatrudnienia jest szczególnie ważne w przypadku samotnych rodziców i/lub o osób o niskich dochodach, ponieważ przyczynia się do uwalniania ich dzieci od biedy. Przykładowo oceny losowo wybranych eksperymentów północnoamerykańskich (skoncentrowanych głównie na samotnych rodzicach, np. Florida s Family Transition Programme, the Minnesota Family Investment Programme, the National Evaluation of Welfare-to-Work Strategies, New Hope and the Canadian Self-Sufficiency Project) wykazały, że pozytywne efekty podjęcia pracy przez rodziców nie oznaczały tylko niższych wskaźników biedy wśród dzieci, ale także ich lepsze wykształcenie, stan zdrowia i zachowanie (OECD, 2009). Środki i interwencje publiczne, które wydają się być skuteczne w zakresie (ponownego) podejmowania zatrudnienia, zostały już w dużej mierze omówione w poprzednich podrozdziałach. Poniżej skupimy się na dodatkowych aspektach zazębiania się zatrudnienia i ubóstwa. Prowadzona jest ożywiona dyskusja na temat kwestii ubóstwa wśród osób zatrudnionych i chociaż zagrożenie ubóstwem wśród populacji pracującej jest znacznie niższe niż wśród osób bezrobotnych 17, prawie 8% populacji pracującej w UE to ludzie ubodzy, co podkreślono w strategii Europa Wymaga to odpowiednich działań, które zapewnią opłacalność pracy, mających na celu nie tylko zapewnienie pracownikom ochrony przed ubóstwem, ale także zachęcanie bezrobotnych do podejmowania i poszukiwania pracy, co będzie możliwe jedynie jeżeli zatrudnienie będzie oferować odpowiednie bodźce finansowe do wyjścia z pułapek bezrobocia i bierności zawodowej (Carone i in., 2004;. Immervoll i O donoghue, 2003). transfery gotówkowe uwarunkowane zatrudnieniem skierowane do osób w szcze gólnej sytuacji na rynku pracy, były podstawowym elementem polityki opłacal ności pracy w większości krajów UE/ OECD (Immervol i Pearson, 2009). Te transfery gotówkowe zazwyczaj mają formę zasiłków dla osób pracujących lub ulg podatkowych warunkowanych zatrudnieniem, a ich rolą jest zapewnianie wsparcia finansowego dla osób o niskich dochodach przy jednoczesnym tworzeniu dodatkowych bodźców do pracy (OECD, 2007b). Świadczenia pracownicze i ulgi podatkowe mogą być skutecznymi sposobami podnoszenia wskaźników zatrudnienia wśród grup docelowych, zwykle osób o niskich kwalifikacjach, niskich dochodach, często samotnych rodziców i innych beneficjentów pomocy społecznej (Michalopoulos i in., 2005), choć ich wpływ na ogólny poziom zatrudnienia jest nieznaczny (Immervol i Pearson, 2009). Ich struktura i zasady uprawniające do ich otrzymania są ważne: na przykład zasiłki dla osób pracujących oparte na indywidualnych dochodach mogą promować zatrudnienie w niepełnym wymiarze czasu pracy, natomiast te oparte na niskich dochodach gospodarstw domowych mogą w istocie działać jako czynnik zniechęcający do podjęcia pracy przez drugą osobę 17 Zwią zek po mię dzy (ni skim) wy na gro dze niem i ubó stwem jest sto sun ko wo ni kły (No lan 1998, Ba zen (1988), Bur khau ser i Sa bia (2007)), po nie waż wie le osób o ni skich do cho dach miesz ka w go spo dar stwach do mo wych, któ re nie są ubo gie, pod czas gdy więk szość ubo gich go spo darstw do mo wych nie ma do cho dów ryn ko wych. 132

133 z tego samego gospodarstwa domowego (Holger i in., 2002). Istnieją dowody na korzyść tych polityk, które wprowadzają rozróżnienie pomiędzy niskim wysiłkiem i niską wydajnością poprzez wspieranie osób otrzymujących niskie wynagrodzenie, a nie osób o niskich całkowitych dochodach (Bargain i in., 2006). Różnice w otoczeniu instytucjonalnym między krajami również mają znaczenie dla wyników wsparcia finansowego dla pracowników. Przykładowo dane szacunkowe pokazują, że brytyjski system ulg podatkowych dla osób pracujących, zaimportowany do Niemiec doprowadziłby do wzrostu zatrudnienia osób samotnych, ale także skutkowałby zmniejszeniem podaży pracy wśród osób żyjących w związkach, zarówno wśród kobiet, jak i mężczyzn (Haan i Myck, 2007). Doświadczenia Wielkiej Brytanii są przeciwne: wpływ na rynek pracy okazał się pozytywny nie tylko w przypadku samotnych rodziców, ale także mężczyzn w związkach (Brewer i in., 2006). Ponadto zasiłki dla osób pracujących skierowane do samotnych rodziców wydają się być skuteczne, jeśli towarzyszą im działania pomagające zapewnić (lub finansować) opiekę nad dziećmi (Francesconi i van der Klaauw, 2004; OECD, 2007b). Rys Po dział dzia łań w za kre sie ście żek do in te gra cji EFS w ra mach środ ków obej mu ją cych ele ment włą cze nia spo łecz ne go skie ro wa nych do okre ślo nych, szcze gól nie za gro żo nych grup ( ) 1,2 1 0,8 0,6 0,4 0,2 0 Dzia ła nia skie ro wa ne do Ro mów Dzia ła nia skie ro wa ne do mi gran tów i mniej szo ści Dzia ła nia skie ro wa ne do osób nie peł no spraw nych Dzia ła nia skie ro wa ne do star szych pra cow ni ków 1.1. Do radz two i po ra dy 1.2. Szko le nia 1.3. Za trud nie nie Źró dło: Eu ro pej ski Fun dusz Spo łecz ny a włą cze nie spo łecz ne, Ko mi sja Eu ro pej ska (2010). Dzia ła nia z ele men tem włą cze nia spo łecz ne go zasiłki dla osób pracujących mogą być opłacalnym i efektywnym instrumentem redystrybucji, chociaż ich funkcja redystrybucyjna jest ograniczona, jeśli mają one formę krótkoterminowych lub jednorazowych płatności przejściowych (np. dla osób podejmujących nową pracę); zdają się również przynosić dobre efekty w przypadku istnienia znacznych różnic w zakresie zarobków lub dochodów w dolnej części rozkładu (Immervol i Pearson, 2009). Haan i Steiner (2006) dokonali oceny kredytów podatkowych związanych z zatrudnieniem skierowanych do starszych osób bezrobotnych i porównali je z subsydiami płac i subsydiami składek na ubezpieczenie społeczne przy niskich zarobkach, w wyniku czego uznali, że symulowane efekty podaży pracy trzech reform politycznych będą raczej podobne i umiarkowane. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

134 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Podsumowując, zasiłki dla osób pracujących lub ulgi podatkowe warunkowane zatrudnieniem mogą być skutecznym sposobem obniżania poziomu ubóstwa wśród osób pracujących i zachęcania podjęcia zatrudnienia przez niektóre osoby znajdujące się w szczególnej sytuacji na rynku pracy. Muszą one być jednak dobrze zaprojektowane i dostosowane do konkretnego otoczenia gospodarczego i instytucjonalnego oraz grup docelowych. Choć są one w dużej mierze zależne od polityk centralnych, projektowanie systemu, eksperymentowanie z projektami pilotażowymi i ich ocena może stanowić ważny obszar wspierany przez Politykę Spójności. Włączenie do rynku pracy konkretnych grup: młodzieży, starszych pracowników, osób niepełnosprawnych Niepełnosprawni napotykają na szczególne wyzwania w zakresie włączenia do rynku pracy; podobnie dzieje się w przypadku osób znajdujących się na początku lub końcu kariery zawodowej. Działania umożliwiające im podjęcie i/lub utrzymanie zatrudnienia muszą być dostosowane do ich potrzeb, a skuteczność różnych instrumentów polityki różni się w zależności od potrzeb, na których się one koncentrują (por. podrozdział 1 i 2). Ponadto interwencje podejmowane w warunkach szybko zmieniającej się gospodarki również należy stale oceniać i ulepszać. innowacje społeczne oferują nowe sposoby włączenia na rynek pracy osób zagrożonych wykluczeniem i przeciwdziałania ich marginalizacji społecznej (por. Ramka 3.3). Ram Ka 3.3. in no Wa CjE SPo łecz ne i EKS PE Ry men tal ne Dzia ła nia SPo łecz ne Innowacja społeczna stała się ważną strategią rozwiązywania problemów społecznych. Opisuje ona nowe, innowacyjne narzędzia i rozwiązania w obszarze usług publicznych i społecznych, które są zwykle projektowane w formie niewielkich projektów, a następnie dokładnie sprawdzane i oceniane przed ich wdrożeniem na szerszą skalę. Badanie odbywa się z wykorzystaniem metod eksperymentalnych, co zapewnia metodologicznie rygorystyczną ocenę skuteczności innowacji. Ocena najczęściej opiera się na tzw. metodach doświadczalnych polegających na porównaniu wyników dwóch grup, z których jedna była objęta zakresem ocenianej interwencji (kontrola pod względem indywidualnych cech społeczno-ekonomicznych). Promowanie innowacji społecznej opartej na wynikach uznano za jeden z obszarów działań w ramach strategii Europa Polityka Spójności może dostarczyć środków finansowych zarówno na badanie, jak i wdrażanie pozytywnie ocenionych działań, a wiele inicjatyw wspieranych przez EFS (np. w IW EQUAL, zob. CZ [2], DK [1], NL [2]) odzwierciedla ideę eksperymentowania z innowacją społeczną. Źródło: Unia Europejska / The Young Foundation (2010), Badanie innowacji społecznej, Strategia Europa

135 Przejście młodzieży z etapu nauki do zatrudnienia uległo wydłużeniu, stało się bardziej skomplikowane i często nieskuteczne. Słabo zintegrowani nowi uczestnicy rynku pracy, pracujący na stanowiskach tymczasowych, o niskiej jakości, i nie mogący znaleźć stabilnego zatrudnienia, mogą potrzebować intensywnego wsparcia w poszukiwaniu pracy, które uznaje się za najbardziej efektywne kosztowo w przypadku młodych ludzi ocenianych jako zdolni do pracy (OECD, 2010). Osobom, które mają trudności w znalezieniu pracy, należy udzielić wsparcia w postaci szkoleń i praktyk zawodowych, pamiętając, że almp jest znacznie mniej skutecznym narzędziem w zwalczaniu bezrobocia i wykluczenia społecznego młodych niż działania w obszarze edukacji, w tym przede wszystkim zapewnienie równych szans edukacyjnych dla dzieci z mniej uprzywilejowanych rodzin, rozwijanie edukacji przedszkolnej, dostosowywanie programów nauczania do potrzeb rynku pracy i zapobieganie wczesnemu rezygnowaniu z nauki (Grubb, 1999; Heckman, 2006). Dualne programy kształcenia i szkolenia zawodowego (VET), realizowane np. w Austrii i Niemczech, wydają się być skutecznymi ścieżkami przechodzenia z etapu nauki do pracy, zwłaszcza w przypadku uczniów szkół średnich. Osoby rezygnujące z edukacji potrzebują pomocy wyrównawczej: należy położyć nacisk na zdobywanie umiejętności wymaganych na rynku pracy, na przykład w dziedzinie technologii teleinformatycznych i podstawowych kwalifikacji technicznych. Podczas gdy umieszczanie ich z powrotem w szkołach może okazać się nieskuteczne, szkolenia i programy edukacyjne realizowane poza tradycyjnymi szkołami, w połączeniu z pewnym doświadczeniem zawodowym i doradztwem dorosłych, są prawdopodobnie lepszą strategią (OECD, 2010; PT 2009 [2]). Kilka badań ewaluacyjnych wskazuje, że wsparcie w zakresie zakładania działalności gospodarczej może być skutecznym sposobem włączania młodzieży do rynku pracy (PL EVAL., 2011 [4]), podczas gdy zakładanie biur karier oferujących doradztwo i pośrednictwo pracy może być sposobem na złagodzenie przejścia z uczelni do zatrudnienia (GR EVAL., [2]). Ponownie, zintegrowane działania i polityka oparta na oferowaniu miejsc pracy są najskuteczniejsze w osiąganiu pozytywnych wyników (PT EVAL., 2009 [1]; AT EVAL., 2005 [1]). Starsi pracownicy i bezrobotni stanowią w dużej mierze niejednolitą grupę, dlatego skierowane do nich działania różnią się znacznie pod względem podejścia, struktury i celów. Ze względu na starzenie się ludności istnieje potrzeba przedłużenia życia zawodowego, co stanowi wyzwanie dla przedsiębiorstw, pracowników i polityki publicznej, włączając Politykę Spójności UE. Po pierwsze, często podkreśla się, że przechodzenie na emeryturę należy postrzegać raczej jako proces niż jednorazowe wydarzenie, w ramach którego starsi pracownicy stopniowo wycofują się z rynku pracy. Instrumenty, które pozwalają osiągnąć ten cel, obejmują elastyczną organizację czasu pracy oraz większe możliwości pracy w niepełnym wymiarze godzin (Loretto i in., 2005; Graf i in., 2009; DwP, 2011), chociaż niektórzy pracodawcy mogą nie chcieć oferować takiego stopniowego rozwiązania (Hutchens i Grace-Martin, 2006). Elastyczność w dostosowywaniu płac do spadku wydajności może być także istotna w celu utrzymania popytu na starszych pracowników (Casey i in., 2003). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

136 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Po drugie, istnieje potrzeba szkolenia pracodawców i menedżerów na temat tego, w jaki sposób zarządzać starzejącą się siłą roboczą (Loretto i White, 2006). Po trzecie, niektóre działania mają na celu zwiększenie możliwości zatrudnienia dla tej grupy. Na przykład, kilka krajów UE i OECD wprowadziło subsydia płacowe dla starszych pracowników, zwykle skierowane do pracodawców, którzy zatrudniają bezrobotnych zbliżających się do wieku emerytalnego. Dowody ich skuteczności nie są jednoznaczne. Ammermüller i in. (2007), analizując wpływ subsydiów na zatrudnienie w przypadku starszych bezrobotnych osób w Niemczech, stwierdził istnienie pozytywnego wpływu tylko w przypadku kobiet w Niemczech Wschodnich. Niektóre ewaluacje wskazują jednak, że subsydia płacowe okazały się skuteczne (Haan i Steiner, 2005; BG EVAL., [2]). Czwarty zestaw polityk ma na celu zwiększenie poziomu uczestnictwa w szkoleniach wśród starszych pracowników, w szczególności tych obejmujących element szkolenia w miejscu pracy, ponieważ takie szkolenia okazują się być skutecznym narzędziem utrzymania przez nich zatrudnienia (Picchio i van Ours, 2011). Natomiast niektóre dowody na skuteczność przyznawania ulg podatkowych firmom szkolącym starszych pracowników są raczej zniechęcające (Leuven i Oosterbeek, 2004). Wreszcie, wydaje się, że zwykle skuteczne okazują się innowacyjne inicjatywy na poziomie firm (np. integracyjne lub specjalne szkolenia dla całej załogi), które mają na celu pogodzenie wieku, pracy i szkolenia (Gendron, 2006). W odniesieniu do kilku działań omówionych w niniejszym rozdziale podkreślono aspekty płci w ramach interwencji Polityki Spójności. W szczególności działania mające na celu wsparcie w zakresie godzenia życia zawodowego z rodzinnym są pomocne w zwiększaniu zatrudnienia wśród kobiet (BE EVAL., 2009 [1]; CZ EVAL., 2010 [1]; HU EVAL., 2010 [2]; WALES EVAL., 2005 [1]; WALES EVAL., 2005 [3]). Obejmują one w szczególności zorganizowaną opiekę nad dziećmi, ale także infrastrukturę lokalną ukierunkowaną na opiekę nad osobami starszymi. Niektóre z interwencji (np. szkolenia, pomoc w poszukiwaniu pracy) okazały się szczególnie skuteczne w zwiększaniu zatrudnienia kobiet, tym samym zmniejszając dysproporcje ze względu na płeć w sferze zatrudnienia. Wreszcie, aspekty płci należy brać pod uwagę podczas projektowania i oceny interwencji, ponieważ ich sukces i ryzyko niepowodzenia mogą być różne dla mężczyzn i kobiet. Polityki dotyczące niepełnosprawnych osób w wieku produkcyjnym są skierowane do dużej i niejednorodnej grupy osób o różnych stopniach niepełnosprawności i bardzo różnych umiejętnościach na rynku pracy. Włączenie na rynek pracy osób zdolnych do pracy jest najlepszym sposobem zapewnienia im odpowiednich dochodów (OECD, 2003). Powszechnie stosowane polityki mające na celu zwiększenie zatrudnienia obejmują rehabilitację i szkolenia zawodowe oraz chronione i wspierane programy zatrudnienia. Rehabilitacja i szkolenia wydają się przynosić lepsze efekty, jeśli w proces ten zaangażowani są pracodawcy. Jako że są one stosunkowo niedrogie, mogą być postrzegane jako opłacalne interwencje, o ile zapewniają stałe zatrudnienie w stosunkowo krótkim czasie. Jednak są one zwykle zbyt rzadko stosowane i inicjowane zbyt późno (OECD, 2003). Praca chroniona jest coraz częściej postrzegana jako nieodpowiedni środek polityki i jest zastępowana wspieranym zatrudnieniem, np. coaching dotyczący zatrudnienia na otwartym rynku pracy (NL EVAL., [1]). Bodźce finansowe w celu 136

137 wspierania zatrudnienia osób niepełnosprawnych mogą przynosić efekty o charakterze tymczasowym, a nie długoterminowym (Verick, 2004). Działania legislacyjne wspierające zatrudnienie wśród osób niepełnosprawnych wydają się przynosić korzyści osobom już pracującym, natomiast znacznie mniej prawdopodobne jest, że skorzystają z nich osoby bez pracy (Acemoglu i Angrist, 2001; Humer i in., 2008; Beegle i Stock, 2003; Bell i Heitmueller, 2009). zintegrowane podejścia są zwykle najbardziej skuteczne, np. projektowanie indywidualnych kombinacji zatrudnienia i zasiłków i (rehabilitacja, szkolenie zawodowe, pomoc w szukaniu pracy, niektóre elementy zatrudnienia np. praca w niepełnym wymiarze godzin lub subsydiowana), dostosowane do indywidualnych oraz lokalnych potrzeb i możliwości (OECD, 2003; NL EVAL., 2008 [1]; HU EVAL., 2010 [2]). Potwierdza to ocena programu pilotażowego Want2Work (WALES EVAL., 2006 [2]), skupionego głównie na osobach otrzymujących świadczenia z tytułu niepełnosprawności, w ramach którego połączenie doradztwa, wsparcia zdrowotnego, finansowania szkoleń, wsparcia w miejscu pracy w pierwszym roku zatrudnienia i potencjalnego dodatkowego finansowania, pozytywnie wiązało się z prawdopodobieństwem podjęcia pracy przez osoby niepełnosprawne Spójność terytorialna. Rola infrastruktury transportowej Infrastruktura transportowa może na różne sposoby wpływać na wydajność przemysłu, w szczególności poprzez obniżanie czasu i kosztów transportu, co prowadzi między innymi do wyższego poziomu wydajności innych nakładów, niższych kosztów produkcji, rozwoju handlu, bardziej intensywnej konkurencji, zmian w decyzjach lokalizacyjnych, lepszej koordynacji decyzji wśród dostawców i konsumentów oraz bardziej skutecznego lokowania zasobów między firmami lub sektorami (Bottasso i Conti, 2010). Istnieje powszechna zgoda, że bardziej dostępne regiony są bardziej konkurencyjne. Należy jednak zauważyć, że z drugiej strony w sercu Europy istnieją stosunkowo bardziej dostępne regiony, które cierpią z powodu podupadającego przemysłu i wysokiego bezrobocia. Istnieją również zamożne regiony peryferyjne, takie jak kraje skandynawskie (TRACC, 2011). Dowody teoretyczne (nowa geografia ekonomiczna) i empiryczne także nie są jednoznaczne. Nie ma nawet zgody co do kierunku wpływu, tzn. czy inwestycje w infrastrukturę transportową prowadzą do regionalnej konwergencji dochodów, czy do ich polaryzacji. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Niniejszy podrozdział podzielono na dwie części: 1. Infrastruktura transportowa a rozwój regionalny; 2. Dostępność na poziomie europejskim, krajowym i regionalnym. infrastruktura transportowa a rozwój regionalny Wybór metody oceny wpływu infrastruktury transportowej na rozwój regionalny i rozwój sprzyjający włączeniu społecznemu w regionach peryferyjnych ma kluczowe znaczenie. Istnieje długa historia oceny projektów infrastruktury transportowej. Jednak zakres, 137

138 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 sposób i wpływ oceny na faktyczne podejmowanie decyzji różnią się w zależności od kraju (Nakamura, 2000). W literaturze opisano zakres różnych możliwych metod analitycznych: konwen cjo na l na analiza kosztów i korzyści (CBA), analiza wielokryterialna (MCA), modele funkcji produkcji, podejście bazujące na analizie dostępności, podejście input-output oraz przestrzenny model równowagi ogólnej (SCGE). Konwencjonalna analiza kosztów i korzyści, w ramach której korzyści płynące z danego projektu są ważone w stosunku do kosztów jego realizacji, jest podejściem najbardziej popularnym. Szerszy zakres wpływu infrastruktury transportowej, która ma kluczowe znaczenie dla wzrostu sprzyjającego włączeniu społecznemu, jest trudny do zmierzenia. Istnieją dwa główne podejścia metodologiczne do oceny szerszego wpływu infrastruktury transportowej: ekonometryczne prognozy infrastruktury mierzone jako wskaźniki kapitału publicznego i wskaźniki dostępności. Zarówno wskaźniki kapitału publicznego, jak i wskaźniki dostępności (w szczególności tzw. dostępność potencjałowa) są traktowane jako dodatkowy czynnik mający wpływ na wielkość produkcji. Ekonometryczne dane szacunkowe wpływu infrastruktury, mierzonej jako kapitał publiczny, na wydajność są najczęściej stosowanymi metodami oceny społeczno-ekonomicznego wpływu infrastruktury. Na poziomie europejskim wpływ funduszy europejskich na rozwój regionalny jest mierzony przy pomocy dwóch modeli makroekonomicznych wykorzystywanych przez DG ds. Polityki Regionalnej HERMIN i QUEST (KE, Piąty raport, 2010). Na poziomie krajowym konstruowane są krajowe modele makroekonomiczne. Przykładowo, makroekonomiczne kalkulacje na Litwie wskazują, że w latach każdy lit zainwestowany w infrastrukturę transportową, przyniósł zwrot w wysokości 1,5 lita w okresie pięciu lat (LT EVAL., 2010 [1]). Istnieje również wiele badań ekonometrycznych dotyczących wpływu infrastruktury na wydajność i rozwój regionalny w Hiszpanii (Mas i in., 1996; Pereira i Roca-Sagalés, 2003), Grecji (Dalamagas, 1995), Portugalii (Pereira i Andraz, 2007) i innych krajach rozwijających swoje sieci transportowe. Jednak z wielu powodów wyniki badań ekonometrycznych są wątpliwe. Na przykład, trudno jest określić ilość kapitału publicznego (np. nakładów na infrastrukturę transportową), ponieważ aktywa infrastrukturalne są unikalnymi towarami i zawsze występuje problem wpływu zmian technologicznych na ceny i średnie okresy żywotności aktywów. Gramlich (1994) wskazuje, że ekonometryczne problemy, takie jak fałszywa regresja, brakujące zmienne, takie jak kapitał ludzki i społeczny, oraz kierunek związku przyczynowego, mogą budzić wątpliwości dotyczące zaobserwowanych wysokich współczynników korelacji. Kovács i Spens (2006) wskazują, że związek między wzrostem gospodarczym i infrastrukturą transportową można opisać jako sprzężenie zwrotne. Istnieją modele drogowe, w których z jednej strony egzogenne czynniki ekonomiczne wpływają na popyt na transport, a z drugiej strony na funkcję produkcji, lokalizację i ogólne modele równowagi, w których transport wywiera wpływ na gospodarkę. Cohen (2010) wskazuje, że choć wciąż brakuje konsensusu w sprawie kierunku wpływu infrastruktury, ekonometria przestrzenna znacząco przyczyniła się do zrozumienia problemu przyczynowości. 138

139 Trudności pojawiają się, gdy brane są pod uwagę oceny regionalne dotyczące wpływu infrastruktury. Odpowiedni model regionalny powinien uwzględniać specyficzne cechy danego obszaru (regionu) oraz tzw. przestrzenne efekty zewnętrzne. Współzależności odnoszą się do faktu, że wpływ nowej autostrady na rezultaty i wzrost wydajności może być widoczny nie tylko w regionie, przez który autostrada przebiega, ale także w sąsiednich regionach. Bröcker i in. (2010) sprawdzili, czy korzystne przestrzenne efekty zewnętrzne projektów TEN-T dla krajów nie zaangażowanych w finansowanie mogą uniemożliwiać ich realizację. Autorzy dokonali oceny wkładu każdego projektu w osiąganie celu spójności przestrzennej. Uzyskane przez nich wyniki potwierdzają sceptyczne poglądy na temat zaangażowania UE w zakresie polityki infrastrukturalnej i sugerują, że spośród 22 projektów tylko 12 osiąga roczną stopę zwrotu powyżej 5% dla UE. Istnienie przestrzennych efektów zewnętrznych związanych z rozwojem infrastruktury zostało poddane ocenie przez kilku autorów w Hiszpanii. Pereira i Roca-Sagalés (2003) wskazują na znaczenie infrastruktury położonej poza peryferyjnymi regionami hiszpańskimi dla rozwoju tych regionów w latach Gutiérrez i in. (2010) wykorzystali generalny plan PEIT w dziedzinie transportu w Hiszpanii na lata jako studium przypadku w celu obliczania i mapowania regionalnych efektów zewnętrznych. Ich konkluzja jest taka, że skala efektów zewnętrznych znacznie różni się w zależności od regionu, od 26,3% w Walencji do 84,1% w Madrycie, i ogólnie 58,9% ogółu inwestycji w autostrady w ramach PEIT jest eksportowanych do innych regionów. Holl (2004) analizuje wpływ infrastruktury drogowej na lokalizację nowych zakładów produkcyjnych w gminach hiszpańskich w latach Jej wyniki pokazują, że nowe autostrady wpływają na przestrzenne rozmieszczenie zakładów produkcyjnych na poziomie gminnym. Najwięcej korzyści skupia się w pobliżu nowej infrastruktury, ponieważ firmy wolą lokalizacje znajdujące się bliżej nowych autostrad kosztem bardziej odległych gmin, co jest spójne z negatywnymi efektami ubocznymi. Efekty rozwoju infrastruktury transportowej mogą ewoluować w czasie i mają charakter krótko-, średnio- i długoterminowy. Ocena projektów infrastruktury transportowej musi obejmować wszystkie etapy czasowe realizacji projektu inwestycyjnego: etap budowy, etap krótkoterminowy (tuż po realizacji projektu transportowego), etap średnioterminowy (w ramach którego przemysł i gospodarstwa domowe mają wystarczająco dużo czasu, by zareagować na inicjatywę) i etap długoterminowy (podczas którego branże kontynuują proces dostosowania poprzez zmiany w zakresie wydajności i konkurencyjności biznesu, a gospodarstwa domowe poprzez zmiany w zakresie skłonności do konsumpcji) (J. van Excel i in., 2002). Szersze skutki społeczno-gospodarcze bezpośrednio związane z projektem są trudne do ustalenia (EU EVAL., 2010, [2]). Problem pojawia się w szczególności w przypadku dokonywania oceny szerszych, długoterminowych efektów społeczno-gospodarczych w czasie boomu gospodarczego lub recesji, tak jak np. podczas kryzysu finansowego w latach Przykładowo Mamatzakis (2007) pokazuje, że infrastruktura publiczna w Grecji wykazuje znaczący efekt użyteczności, ale to także zmienia się wraz z upływem czasu. Skutki pośrednie wymagają skutecznej oceny i monitorowania, które Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa

140 należy prowadzić w znacznie dłuższym czasie niż ramy wyznaczone okresem programowania. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Wniosek jest taki, że zwrot z inwestycji w infrastrukturę transportową ma charakter nieliniowy. Pierwsze odcinki sieci nie są wyjątkowo wydajne, ale podłączenie dodatkowych lokalizacji zwiększa użyteczność całej sieci. Najbardziej skuteczna jest ostatnia część, która stanowi zwieńczenie podstawowej sieci międzymetropolitalnej. Jednak dalszy rozwój sieci nie prowadzi do dodatkowych korzyści. Z wymienionych wyżej powodów badania retrospektywne nie są najlepszym sposobem uzasadnienia przyszłych wydatków na infrastrukturę transportową. W krajach o już wysoko rozwiniętej infrastrukturze transportowej dalsze doskonalenie sieci transportowej przynosi jedynie marginalne korzyści (TRACC, 2011). W państwach, w których sieć transportowa jest ogólnie ograni czona i niekompletna (Polska, Rumunia) podłączenie do sieci infrastrukturalnych dodatkowych aglomeracji przynosi ogromne korzyści zarówno dla przedsiębiorstw, jak i konsumentów. Szerszy wpływ linii kolei dużych prędkości (HSR) odnosi się do mobilności, dostępności, struktur społeczno-ekonomicznych, wizerunku miejskiego i efektów przestrzennych. Linia HSR łącząca Madryt i Barcelonę z Saragossą i Lleidą potwierdza tę tezę. Z drugiej strony linia ta może wspierać szersze zmiany gospodarcze, które już zachodzą, a nie wywoływać lub generować nowe (UE EVAL., 2010 [2]). Problem rozwoju regionów położonych między skrzyżowaniami (węzłami) autostrad lub liniami kolei dużych prędkości wiąże się z tzw. efektem korytarza, co oznacza, że infrastruktura przecina region, nie wywierając na niego znaczącego wpływu. Jeśli przedstawić dostępność w formie ciągłej, trójwymiarowej powierzchni, węzły sieci (dużej prędkości) będą górami, reprezentującymi np.: stacje kolei dużej prędkości w centrach miast, a obszary położone z dala od tych węzłów będą dolinami, reprezentującymi szare strefy o niskim poziomie dostępności między węzłami sieci (TRACC, 2011). Jednak dodatkowy ruch i zwiększona dostępność zapewnia węzłowi dobry punkt wyjścia do przyciągania nowych przedsiębiorstw, w szczególności tych logistycznych. Ocena ex-post interwencji Polityki Spójności w latach , finansowanych przez Fundusz Spójności, stanowi źródło wielu dowodów na pozytywny wpływ inwestycji transportowych na nowe branże położone wzdłuż korytarzy transportowych (EU EVAL., 2010 [2]). Korytarz IX B na Litwie przyczynił się do powstania Wolnych Stref Ekonomicznych i otwarcia nowych centrów logistycznych. Przyczynił się również do rekultywacji terenów poprzemysłowych wzdłuż autostrady z jednoczesnym utworzeniem nowych centrów handlowych i osiedli mieszkalnych. Autostrada A23 w Hiszpanii również przyciągnęła do regionu kilka inwestycji rozwojowych, w tym nowe parki przemysłowo-technologiczne zarówno w prowincjach Tereul, jak i Huesca. Nowe centra handlu detalicznego i logistyczne wzdłuż korytarza M0 w pobliżu Budapesztu na Węgrzech przyczynią się do rozwoju obszaru metropolitalnego. Pojawia się jednak pytanie, czy firmy te są przenoszone, czy tworzone. 140

141 W przypadku przenoszenia firm z obszarów peryferyjnych do węzłów infrastruktury, proces ten może mieć wpływ negatywny, a nawet prowadzić do dalszych rozbieżności regionalnych. Z teoretycznego punktu widzenia, nowa geografia ekonomiczna podaje kilka odpowiedzi (ale też budzi pewne wątpliwości) dotyczące problemu poprawy dostępu do regionów peryferyjnych i jego skutków. Nowa geografia ekonomiczna określa rozwój regionalny jako wynik procesu, w którym istnieją dwie siły: efekty aglomeracji (efekty skali) oraz koszty interakcji przestrzennej. W historycznym procesie zmniejszania kosztów transportu oraz zwiększania efektów aglomeracji struktura przestrzenna ewoluowała od odizolowanych, rozproszonych osiedli do formy bardziej spolaryzowanej, z niewielką liczbą aglomeracji (TRACC, 2011). Zgodnie z teorią NGE, obniżenie kosztów transportu może być szkodliwe dla sektorów charakteryzujących się stałymi korzyściami skali na obszarze słabiej rozwiniętych regionów peryferyjnych, podczas gdy jednocześnie może stymulować rosnące korzyści skali w sektorach w bardziej rozwiniętych regionach centralnych (Krugman, 1991; Mohl i Hagen, 2010). Nowe połączenie infrastrukturalne ułatwia producentom w regionie peryferyjnym prowadzenie sprzedaży swych produktów w regionie centralnym, ale może również narazić region peryferyjny na konieczność konkurowania z bardziej zaawansowanymi produktami z regionu centralnego (Vickerman i in., 1999). Stąd integracja gospodarcza może doprowadzić do powstania modelu przestrzennego centrum-peryferie. Jeśli jednak ubogi region położony jest pomiędzy dwoma bogatymi regionami, a w wyniku wdrożenia nowej autostrady lub linii kolejowej dużej prędkości koszty transportu spadną, firmy mogą przenieść się do regionów słabiej rozwiniętych ze względu na stosunkowo niższy poziom płac i możliwość działania na dwóch rynkach w bogatszych regionach (Baldwin i in., 2003). Może być to powodem, dla którego dążenie do poprawy dostępu nadal stanowi jeden z głównych celów europejskich, krajowych i regionalnych strategii transportowych. Z wyżej wymienionych rozważań teoretycznych i empirycznych można wyciągnąć następujące wnioski. Ze względu na fakt, że wyniki są niejednoznaczne, bardzo trudno jest stwierdzić jednoznacznie, że infrastruktura transportowa zawsze i wszędzie wywiera taki sam pozytywny wpływ na rozwój regionalny. Można jednak mieć pewność, że inwestycje w infrastrukturę transportową mają istotne znaczenie dla spójności terytorialnej i dostępności w krajach, w których sieć transportowa jest ograniczona i niekompletna. Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Dostępność na poziomie europejskim, krajowym i regionalnym maksymalizacja dostępności jest celem Polityki Spójności, o ile przyczynia się do poprawy jakości życia poprzez ułatwianie dostępu do możliwości, towarów i usług (TRACC, 2011). Proces znajdowania porównywalnych dowodów potwierdzających skuteczność realizacji Polityki Spójności w zakresie zmian dostępności jest skomplikowany. Problem wiąże się z brakiem spójności między wskaźnikami na poziomie europejskim, krajowym i regionalnym (EU EVAL., 2010 [3]). Podstawowe wskaźniki (np. długość autostrad 141

142 Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 i ich zagęszczenie regionalne) są najbardziej popularne. Bardziej zaawansowane wskaźniki dostępności (patrz ramka), w szczególności tzw. dostępności potencjałowej, są rzadko wykorzystywane do oceny inwestycji transportowych finansowanych z funduszy europejskich. Badania w skali europejskiej (Keeble i in. (1982); Spiekermann i Wegener (1996); Spiekermann i Schürmann (2007) odnoszą się do zmian w dostępności w danym okresie czasu, bez względu na źródło finansowania infrastruktury (tzn. abstrahując od roli funduszy unijnych w jej dostarczaniu). W skali europejskiej najczęściej stosowanym wskaźnikiem jest dostępność potencjałowa, która opiera się na założeniu, że atrakcyjność celu podróży maleje wraz z odległością, czasem podróży i kosztami (TRACC, 2011). Ogólnie mówiąc jednak nie ma wspólnej metody oceny wpływu dostępności projektów transportowych (patrz ramka). Ram Ka 3.4. Do StęP ność KWE StiE me to Do lo GiCz ne Istnieją różne podejścia metodologiczne do dostępności. Można zidentyfikować kilka grup metod (Komornicki i in., 2010): dostępność bazująca na infrastrukturze regionalne urządzenia infrastruktury są oceniane z perspektywy ich ilości i jakości; podejście to jest szeroko stosowane w krajowych planach polityki transportowej; nie uwzględnia ono jednak istnienia miejsc docelowych zlokalizowanych z dala od regionu; dostępność kumulatywna (dzienna dostępność) ocena zestawu celów podróży dostępnych w określonej odległości podróży, czasu i kosztów z punktu wyjścia; wykorzystanie izochron (linii jednakowej odległości podróży, czasu lub kosztów) do pomiaru dostępności do celów podróży w odległości 15, 30, 45, 60 minut od wyjścia źródła podróży; dostępność potencjałowa określa zbiór celów podróży do których można dotrzeć po pokonaniu pewnej odległości, w czasie lub przy wysiłku ważonym jako odległość, czas podróży lub wysiłek podjęty w tym celu; dostępność spersonifikowana analiza dostępności na poziomie indywidualnym; modele uwzględniają indywidualne zachowania użytkowników sieci transportowej i skupiają się na zdolności osoby do podejmowania działań w czasie i przestrzeni. Wśród wyżej wymienionych metod zastosowanie wskaźnika dostępności opartego na potencjale (dostępność potencjałowa) zaleca się do pomiaru wpływu danego projektu infrastrukturalnego lub zestawu projektów na zmiany w dostępności zarówno na poziomie regionalnym, krajowym, europejskim, jak i światowym. Według Spiekermanna i Schurmanna (2007) w latach względnymi zwycięzcami w zakresie poprawy dostępności drogowej były regiony w zachodniej Polsce, Czechach i nowych landach niemieckich. Względni liderzy w zakresie inwestycji kolejowych zlokalizowani są natomiast głównie w południowych Niemczech, Włoszech i Hiszpanii, gdzie projekty kolei dużych prędkości doprowadziły do poprawy ich pozycji w stosunku do innych 142

143 regionów europejskich. Badanie dostępności pokazuje, że najmniej dostępne obszary rozmieszczone są głównie w północnej części Skandynawii, w krajach bałtyckich, Rumunii, Bułgarii, Grecji oraz w zachodniej i południowej części Półwyspu Iberyjskiego. Wśród wyżej wspomnianych regionów te położone na południowym (Rumunia i Bułgaria) i północnym skraju (kraje bałtyckie) Unii Europejskiej powinny poprawić swój dostęp do centrum Europy do 2020 r. Rys Po ten cja ło wa do stęp ność dro go wa i ko le jo wa, względ na zmia na (w %) Potencjałowa do stęp ność dro go wa, względ na zmia na* (w%) 5,0 5,1 10,0 10,1 15,0 15,1 20,0 20,1 25,0 25,1 (C) Euro Geographics Association for the administratives boundaries Data sources: RRG GIS Database S&W Accessibility Model Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Potencjałowa do stęp ność kolejowa, względ na zmia na* (w%) 5,0 5,1 10,0 10,1 15,0 15,1 20,0 20,1 25,0 25,1 (C) Euro Geographics Association for the administratives boundaries Data sources: RRG GIS Database S&W Accessibility Model Źró dło: Spie ker mann i Schürmann (2007). 143

144 Przykładem poprawy dostępności dzięki infrastrukturze transportowej jest projekt TEN-T 7 (oś autostradowa Igoumenitsa/Patra-Ateny-Sofia-Budapeszt), który wpłynie na znaczną poprawę sieci drogowej w południowo-wschodniej Europie. Początkowo projekt obejmował budowę dwóch nowych autostrad w Grecji. W 2004 roku projekt został rozszerzony o przyszłe połączenie krajów sąsiadujących i Europy Środkowej: jedno odgałęzienie do Sofii i Budapesztu, a drugie do portu w Konstancy (EU EVAL., 2010 [4]). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 W przypadku państw bałtyckich jedną z istotnych przeszkód jest wąskie gardło w Polsce. Nie istnieje dwujezdniowa droga prowadząca z centralnej Polski do granicy z Litwą na dystansie ponad 300 km. Wzajemne połączenie Bałtyk-UE cierpi z powodu obecnego stanu połączeń kolejowych i drogowych w Polsce (Kovacs i Spens, 2006). Poprawę dostępności Rumunii, Bułgarii, państw bałtyckich i północno-wschodniej Polski należy traktować jako priorytet w zakresie rozbudowy zarówno drogowej, jak i kolejowej sieci europejskiej. Na poziomie krajowym dostęp do sieci pomiędzy aglomeracjami i obszarami metropolitalnymi jest sprawą najwyższej wagi (zob. rozdział 1). Istnieje kilka interesujących badań dotyczących zmian w dostępności, które zaszły w ciągu ostatnich dziesięcioleci. Przykładowo według Holl (2007) w Hiszpanii w latach poziom dostępności poprawił się w całym kraju, ale rozkład zysków z tego tytułu był nierówny i z tego punktu widzenia stał się bardziej spolaryzowany. Jednak w latach , kiedy masowo budowano drogi finansowane z funduszy strukturalnych, peryferyjny region północno-zachodniej Hiszpanii, Galicja, skorzystał najwięcej pod względem dostępności (Rys. 3.6). Rys Po ten cja ło wa do stęp ność dro go wa, względ na zmia na (w %) Względ na zmia na: w % 6,2 do 16,9 5,1 do 6,2 4,4 do 5,1 3,95 do 4,4 3,7 do 3,95 3,43 do 3,7 2,99 do 3,43 1,6 do 2,99 Źró dło: Holl (2007). 144

145 Ocena transportu w Polsce wskazuje na zmiany w dostępności po zakończeniu realizacji projektów dotyczących infrastruktury transportowej finansowanych z funduszy strukturalnych w okresie programowania (PL EVAL., 2010 [1]). Ocena ta opiera się na multimodalnym wskaźniku potencjałowej dostępności obliczonym na poziomie krajowym (Rys. 3.7). Rys mul ti mo dal na, po ten cja ło wa do stęp ność, względ na zmia na ze wzglę du na pro jek ty trans por to we fi nan so wa ne przez UE w okre sie (w %) Źró dło: PL EVAL., 2010 [1]. Jednym z głównych problemów dotyczących regionalnej i lokalnej infrastruktury jest to, czy inwestować w nowe odcinki, czy po prostu utrzymywać stare w dobrym stanie. Ocena ex post EFRR (EU EVAL., 2010 [3]) wskazuje, że działania należy bardziej koncentrować na budowie nowych odcinków oraz ważnych udoskonaleniach, które będą wspierać rozwój regionalny w perspektywie średnio- i długoterminowej. Zaleca się staranne rozważanie inwestycji w drogi lokalne, niezależnie od lokalnych nacisków politycznych, w szczególności gdy korzyści są trudne do wykazania. Jednak modernizacja/remonty są bardzo ważne w państwach Europy Wschodniej (UE-12). Kraje te cierpią z powodu bardzo złych warunków drogowych, co uznawane jest za jedną z głównych słabości ich systemów transportowych (PL EVAL., 2006 [3]; SK EVAL., 2006 [1]). Znaczenie tego faktu jest jeszcze większe zważywszy na gwałtowny wzrost ruchu, zwłaszcza ruchu ciężkich pojazdów (zob. rozdział 1). Po li ty ka Spój no ści i Roz wój sprzy ja ją cy włą cze niu spo łecz ne mu w ra mach Stra te gii Eu ro pa 2020 Poprawa dostępu do regionów poprzez łączenie głównych sieci z lokalnymi systemami transportowymi o małej skali stanowiła jeden z głównych celów EFRR w okresie programowania Termin przeinwestowanie wydaje się być przesadzony, 145