Fundusze Unii Europejskiej a rozwój obszarów peryferyjnych (na przykładzie Polski Wschodniej)

Transkrypt

1 Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie Wydział Nauk Ekonomicznych Maciej Stawicki Fundusze Unii Europejskiej a rozwój obszarów peryferyjnych (na przykładzie Polski Wschodniej) European Union funds and the development of peripheral areas (based on example of Eastern Poland) Autoreferat pracy doktorskiej wykonanej pod kierunkiem Prof. dr hab. Mieczysława Adamowicza w Katedrze Polityki Europejskiej, Finansów Publicznych i Marketingu Recenzenci: Prof. dr hab. Bogdan Klepacki Szkoła Główna Gospodarstwa Wiejskiego w Warszawie Prof. dr hab. Zdzisław Puślecki Uniwersytet im. Adama Mickiewicza w Poznaniu Warszawa, 2011

2 SPIS TREŚCI Wprowadzenie... 3 Cele badań... 4 Hipotezy badawcze... 5 Zakres przestrzenny, czasowy i tematyczny pracy... 5 Metody zastosowane w pracy... 6 Wykorzystane wskaźniki... 7 Podstawy teoretyczne... 9 Wyniki Rozwój gmin Polski Wschodniej w latach Wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej przez gminy Polski Wschodniej w latach Fundusze pomocowe a rozwój obszarów Polski Wschodniej Rola funduszy Unii Europejskiej w rozwoju lokalnym w świetle badań empirycznych Czynniki sukcesu w pozyskiwaniu funduszy UE Podsumowanie Weryfikacja hipotez Wnioski Spis treści pracy doktorskiej

3 Wprowadzenie W maju 2010 roku minęło 6 lat od wejścia Polski do Unii Europejskiej. W tym czasie, w ramach realizacji polityk wspólnotowych Polska otrzymała z budżetu UE około 45 mld euro. Ponad połowę tej kwoty (57%) 1 stanowiło wsparcie w ramach polityki spójności (regionalnej 2 ), której celem jest wspieranie poszczególnych obszarów krajów członkowskich, podnoszenie ich konkurencyjności oraz wspieranie procesów konwergencji, co w konsekwencji powoduje poprawę jakości warunków życia mieszkańców i przyczynia się do rozwoju w skali regionalnej i lokalnej. Jednym z instrumentów polityki regionalnej dostępnym w Polsce od momentu wstąpienia do Unii Europejskiej jest Fundusz Spójności i fundusze strukturalne (w latach istniały cztery fundusze strukturalne, realizujące cele polityki spójności UE: Europejski Fundusz Społeczny, Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej, Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego, Finansowy Instrument Orientacji Rybołówstwa). Pomoc funduszy Unii Europejskiej jest kierowana do beneficjentów poprzez programy przygotowywane i realizowane przez państwo członkowskie (tzw. programy krajowe, negocjowane z Komisją Europejską, np. Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego, Program Operacyjny Kapitał Ludzki, PO Rozwój Polski Wschodniej) lub przez Komisję Europejską (Inicjatywy Wspólnotowe, np. Equal, Interreg). Odbiorcami pomocy mogą być przedsiębiorcy, rolnicy, administracja rządowa, samorządy terytorialne, organizacje pozarządowe, inne jednostki sektora finansów publicznych, itd. W Polsce w latach najwięcej tj. ok. 45% środków UE pozyskały jednostki samorządu terytorialnego, wśród których gminy wykorzystały 79% 3. Jako że szczególna uwaga przy wydatkowaniu środków strukturalnych kierowana jest na regiony słabiej rozwinięte, które w większości mają charakter obszarów wiejskich, autor skupia się na regionach położonych peryferyjnie, gdyż to one są podstawowym celem pomocy w ramach polityki spójności. Województwa peryferyjne Polski Wschodniej do momentu przystąpienia do UE Bułgarii i Rumunii, zajmowały 5 ostatnich miejsc pod względem poziomu rozwoju mierzonego wielkością PKB na 1 mieszkańca w UE-25, nie przekraczając 37% średniej UE. Obszar ten charakteryzuje się bardzo niskim poziomem spójności gospodarczej, społecznej i terytorialnej 4, wysokim poziomem zatrudnienia w rolnictwie, słabo rozwiniętymi usługami rynkowymi oraz niekorzystną dostępnością przestrzenną. W warunkach członkostwa w Unii Europejskiej położenie wzdłuż zewnętrznej granicy Unii Europejskiej pogłębia negatywne uwarunkowania rozwojowe i utrudnia konkurowanie o czynniki rozwoju, 1 Zestawienie transferów finansowych UE Polska, dane Ministerstwa Finansów [w:] _files_/unia_europejska/programy_i_fundusze_ue/przeplywy_finansowe/2008/tabela_transfery_listopad_2010.pdf, dostęp Polityka regionalna jest przez wielu autorów utożsamiana z polityką spójności, np. w Leksykonie polityki regionalnej UE J. Kundery i W. Szmyta (Wolters Kluwer, Kraków 2008, s. 79). Z kolei zdaniem D. Murzyn, polityka spójności ma na celu zmniejszanie nierówności w rozwoju gospodarczym i społecznym poprzez redystrybucję środków z obszarów bogatszych do biedniejszych, zaś polityka regionalna ma na celu zmniejszanie dysproporcji w rozwoju przestrzennym pomiędzy regionami (Murzyn D., Polityka spójności UE a proces zmniejszania dysproporcji w rozwoju gospodarczym Polski, Wyd. CH Beck, Warszawa 2010, s. 47). 3 Żuber P., Sudak S. (red.), Ocena spójności Polski w zakresie spójności z Unią Europejską, Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, Warszawa Ekspercki Projekt Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju do roku 2033, Warszawa 2009, s

4 mieszkańców i turystów. Dodatkowo tereny Polski północno-wschodniej w wyniku procesów emigracji oraz migracji wewnętrznych ulegają degradacji, co zachęca kolejne pokolenia do odpływu z terenów wiejskich do miast lub innych regionów kraju 5. Obszar Polski Wschodniej stanowi 35,5% powierzchni kraju, jest zamieszkany przez 23,1% ludności kraju, przy tym udział tego obszaru w PKB Polski wynosi jedynie 15,4%, zaś udział w eksporcie 10,4% (wg danych z 2005 roku) 6. W ramach prowadzonej polityki regionalnej obszar Polski Wschodniej otrzymał wielomilionowe wsparcie w ramach funduszy pomocowych Unii Europejskiej, czego efektem miało być przyspieszenie rozwoju oraz zmniejszenie dysproporcji w rozwoju regionów. W związku z zakończeniem pierwszego po akcesji okresu programowania pomocy UE w pracy postanowiono przeanalizować i ocenić, jak pozyskane przez samorządy w ramach funduszy strukturalnych środki finansowe przekładają się na procesy rozwoju w skali lokalnej w obszarach peryferyjnych Polski, które są jednocześnie peryferiami Unii Europejskiej. Dodatkowo zbadano, czy na obszarze Polski Wschodniej zachodzą procesy konwergencji prowadzące do zwiększenia spójności terytorialnej oraz zidentyfikowano czynniki sukcesu gmin aktywnie pozyskujących środki zewnętrzne. Cele badań CEL GŁÓWNY: Określenie roli funduszy pomocowych Unii Europejskiej w rozwoju społeczno-gospodarczym obszarów peryferyjnych i zwiększaniu spójności terytorialnej na przykładzie miast i gmin położonych w obszarze określanym jako Polska Wschodnia, tj. województw: warmińskomazurskiego, podlaskiego, lubelskiego, świętokrzyskiego i podkarpackiego. CELE SZCZEGÓŁOWE: Cele poznawcze: Określenie zmian poziomu oraz czynników rozwoju jednostek samorządu terytorialnego szczebla podstawowego (gmin) położonych na obszarze 5 województw Polski Wschodniej w latach ; identyfikacja obszarów najszybciej i najwolniej rozwijających się; Przedstawienie przestrzennego zróżnicowania poziomu absorpcji funduszy unijnych i identyfikacja głównych kierunków ich wydatkowania przez samorządy lokalne Polski Wschodniej w latach ; Określenie związków (współzmienności) pomiędzy tempem zachodzących procesów rozwojowych a zaabsorbowanymi środkami zewnętrznymi i typami realizowanych 5 Klepacki B., Problemy rozwojowe wsi polskiej, [w:] Jaska E. (red.), Polska wieś, bezpieczeństwo żywnościowe a media, Wydawnictwo Publicity, Warszawa 2010, s Ekspercki Projekt, op.cit., s

5 projektów oraz znalezienie odpowiedzi na pytanie, czy na obszarze peryferyjnym, jakim jest Polska Wschodnia zachodzą procesy konwergencji, czy dochodzi do przyspieszenia rozwoju i wyrównywania poziomu rozwoju lokalnego w kontekście celów polityki regionalnej. Cel aplikacyjny: Identyfikacja czynników sukcesu w badanych gminach i stworzenie rekomendacji dla samorządów, jak skutecznie pozyskiwać fundusze UE. Hipotezy badawcze Jednostki samorządu terytorialnego Polski Wschodniej cechują się zróżnicowaną dynamiką procesów rozwojowych, która jest najwyższa w obszarach metropolitarnych. Aktywność w pozyskiwaniu funduszy unijnych jest znacznie zróżnicowana przestrzennie, natomiast kierunki wydatkowania środków UE są podobne dominującym obszarem wsparcia jest rozwój infrastruktury technicznej i społecznej. Absorpcja funduszy Unii Europejskiej jest istotnym czynnikiem powiązanym z dynamiką rozwoju lokalnego i w skali lokalnej przyczynia się do poprawy jakości życia, jednakże realizacja projektów współfinansowanych z funduszy UE nie prowadzi (przynajmniej w początkowym okresie) do wyrównywania różnic poziomu rozwoju lokalnego. Wysoki poziom absorpcji środków UE występuje w gminach dobrze zarządzanych, cechujących się stabilnością władz lokalnych oraz wysokim poziomem planowania strategicznego. Zakres przestrzenny, czasowy i tematyczny pracy Zakres tematyczny pracy stanowi ocena oddziaływania środków pomocowych zaabsorbowanych przez samorządy lokalne za pośrednictwem programów operacyjnych i inicjatyw wspólnotowych współfinansowanych z funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności dostępnych w ramach perspektywy finansowej realizowanych w latach Rozwój obszarów peryferyjnych jest rozumiany jako rozwój lokalny i jest badany na poziomie gmin (z uwagi na dostępność danych statystycznych jest to najbardziej lokalny wymiar możliwy do zbadania). Wybór poziomu gminy jako podmiotu analizy został podyktowany chęcią uzupełnienia istniejącego stanu wiedzy prowadzono wiele badań ewaluacyjnych dotyczących oddziaływania funduszy UE na poziomie województw i podregionów, jednak tylko nieliczne na poziomie lokalnym. Badaniami objęto lata , czyli okres od wejścia Polski do Unii Europejskiej do ostatniego roku, dla którego w czasie prowadzenia badań (IV kwartał 2009 roku) były dostępne dane statystyczne GUS dotyczące poziomu rozwoju gmin. 5

6 Zakres przestrzenny pracy obejmuje 5 województw zaliczanych do Polski Wschodniej: warmińsko-mazurskie, podlaskie, lubelskie, świętokrzyskie i podkarpackie. Do badań empirycznych zostały wybrane wszystkie gminy z tego obszaru (poza gminą Jaśliska, która powstała 1 stycznia 2010 roku). Na podstawie wstępnych analiz opartych na danych statystycznych obliczono wskaźniki poziomu i tempa rozwoju oraz wykorzystania funduszy UE. Założenia badawcze W pracy przyjęto następujące założenia i ograniczenia: - Rozwój obszarów peryferyjnych jest rozumiany jako rozwój lokalny (badania prowadzono na podstawie gmin); - Rozwój lokalny jest traktowany jako proces (nie stan) w związku z powyższym zbadano zmiany poziomu rozwoju gmin w czasie (w latach ); - Rozwój lokalny jest rozumiany jako proces pozytywny (pominięto negatywne aspekty rozwoju); - W pracy analizowane są fundusze UE będące instrumentami polityki regionalnej (spójności), nie analizowano Wspólnej Polityki Rolnej współfinansowanej z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej wdrażanej poprzez Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich (PROW); - Nie badano oddziaływania innych czynników rozwoju lokalnego poza wykorzystaniem funduszy UE, - Badano czynniki sukcesu w pozyskiwaniu funduszy, świadomie pominięto zaś bariery, które były przedmiotem wielu prac badawczych prowadzących do zbliżonych wniosków 7. Metody zastosowane w pracy Źródła danych i informacji W pracy wykorzystane zostały następujące źródła danych: dane statystyczne Banku Danych Regionalnych GUS, publikacje Głównego Urzędu Statystycznego i wojewódzkich urzędów statystycznych, dane statystyczne, publikacje i ekspertyzy Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, wyniki badań ewaluacyjnych, publikacje Instytutu Rozwoju Wsi i Rolnictwa oraz Instytutu Geografii i Przestrzennego Zagospodarowania Polskiej Akademii Nauk i innych instytucji badawczych, 7 m.in.: Standar A., Pozyskiwanie i zastosowanie środków finansowych polityki regionalnej Unii Europejskiej w gminach wiejskich województwa wielkopolskiego, Polityki europejskie, finanse i marketing nr 1 (50) 2009, s ; Bielecka D., Fundusze pomocowe Unii Europejskiej bariery i możliwości absorpcji środków przez gminy, Samorząd Terytorialny [w:] dostęp ; Drejerska N., Kołyska J., Doświadczenia samorządów w pozyskiwaniu środków z funduszy unijnych na rozwój obszarów wiejskich, Roczniki Naukowe Stowarzyszenia Ekonomistów Rolnictwa i Agrobiznesu, 2009, tom XI, zeszyt 4, s

7 dane pierwotne zebrane podczas pogłębionych badań w wybranych celowo jednostkach samorządu terytorialnego reprezentujących wysoki poziom absorpcji środków UE (analiza studiów przypadku - indywidualne wywiady pogłębione IDI). Metody przetwarzania danych Podstawowymi metodami badań wykorzystanymi w pracy są: studia literaturowe, analiza dostępnej literatury krajowej i zagranicznej, metoda opisowa układów lokalnych w regionach peryferyjnych, analiza tempa procesów rozwojowych w układach lokalnych w latach , ilościowe metody matematyczno-statystyczne, w tym metoda statystyki opisowej: średnia arytmetyczna, mediana, kwartyle, odchylenie standardowe, minimum, maksimum, mierniki siły związku cech: współczynniki korelacji, analiza regresji, metody porządkowania liniowego zastosowanie zmiennych syntetycznych, wskaźnik sum standaryzowanych Perkala - rankingi jst., metoda klasyfikacji jednostek terytorialnych i ich typologia, jakościowe analizy studiów przypadków (case-study) wybranych jednostek samorządu terytorialnego. Do przetwarzania danych (zwłaszcza obliczeń statystycznych) użyto oprogramowania komputerowego MS Excel oraz Statistica. Metody prezentacji danych Wśród metod prezentacji wyników i wniosków zastosowano: tabele statystyczne, macierze, metody prezentacji graficznej: schematy oraz wykresy: liniowe, słupkowe (w tym sumaryczne i strukturalne), wykresy rozrzutu, metody kartograficzne (met. tła jakościowego, kartogramu, kartodiagramu). Wykorzystane wskaźniki Pomiar poziomu i dynamiki rozwoju lokalnego Dane statystyczne zebrano dla wszystkich 708 gmin z badanego obszaru, z podziałem na gminy miejskie, miejsko-wiejskie i wiejskie. Dobierając zmienne do określenia poziomu rozwoju i jego dynamiki dla gmin Polski Wschodniej kierowano się następującymi kryteriami: bezpośrednią mierzalnością danych, dostępnością danych statystycznych dla wszystkich jednostek terytorialnych Polski Wschodniej, dostępnością wszystkich zmiennych dla wszystkich lat z całego badanego okresu ( ), porównywalnością danych (jedno źródło Główny Urząd Statystyczny), 7

8 istnieniem bezpośrednich lub pośrednich relacji pomiędzy działaniami samorządu terytorialnego i absorpcją środków pomocowych Unii Europejskiej a wartością wybranych mierników, ekonomicznością, która oznacza dążenie do minimalizacji kosztów zebrania informacji (i minimalizacji zbioru danych 8 ). Wskutek powyższych kryteriów liczba możliwych do zastosowania mierników uległa znacznemu ograniczeniu. Po sprawdzeniu korelacji pomiędzy wstępnie wybranymi zmiennymi wybrano ostatecznie następujące zmienne na podstawie których obliczono syntetyczne wskaźniki poziomu rozwoju (Wr) oraz dynamiki rozwoju (Wd): x 1 - dochody własne gminy na 1 mieszkańca w PLN, x 2 - pracujący na 100 osób w wieku produkcyjnym, x 3 - liczba bezrobotnych w stosunku do liczby osób w wieku produkcyjnym, x 4 - Korzystający z wodociągu w %, x 5 - Korzystający z kanalizacji w %, x 6 - Korzystający z oczyszczalni ścieków w %, x 7 - Osoby fizyczne prowadzące działalność gospodarczą na 100 osób w wieku produkcyjnym, x 8 - Liczba fundacji, stowarzyszeń, i organizacji społecznych na 1000 mieszkańców. Poza wskaźnikami syntetycznymi obliczono wskaźniki cząstkowe: na podstawie zmiennych x 1, x 2, x 3 opisujących poziom rozwoju gospodarczego obliczono wskaźnik rozwoju gospodarczego W g, zmienne x 4, x 5, x 6 posłużyły do obliczenia wskaźnika rozwoju infrastruktury W i, zaś x 7 i x 8 odnoszą się do aktywności mieszkańców (wskaźnik aktywności W a ). Wybór powyższych wskaźników powoduje, iż dokonany przy ich użyciu pomiar rozwoju jest fragmentaryczny i ogranicza się do kilku wybranych części składowych rozwoju lokalnego. Pomiar dynamiki rozwoju infrastruktury technicznej wskutek braku danych został ograniczony do infrastruktury ochrony środowiska. Niemniej jednak, otrzymane wyniki przestrzennego zróżnicowania poziomu rozwoju gmin Polski Wschodniej są zbliżone do wyników innych badań (w tym prowadzonych przy użyciu większej liczby zmiennych), co pozwala autorowi stwierdzić, iż dobór zmiennych był odpowiedni mimo małej ich liczby. Syntetyczny wskaźnik poziomu rozwoju gmin W r obliczono zgodnie z metodą sum standaryzowanych (zwanym także wskaźnikiem Perkala 9 ), zgodnie z którą zsumowano wartości poszczególnych wskaźników cząstkowych składających się ze zmiennych znormalizowanych według wzoru: Wr Wg Wi Wa W ten sposób, teoretycznie (w przypadku gdyby 1 gmina osiągnęła najwyższe wartości wszystkich zmiennych) najwyższą możliwą wartością wskaźnika byłoby 8. W wyniku przeprowadzonych obliczeń najbardziej rozwinięta gmina zanotowała W r = 5,31. Podobnie postąpiono w celu obliczenia wskaźnika 8 Zeliaś A. (red.), Taksonomiczna analiza przestrzennego zróżnicowania poziomu życia w Polsce w ujęciu dynamicznym, Wyd. Akademii Ekonomicznej w Krakowie, Kraków 2001, s Gwosdz K., Murzyn M. A., Dylematy rozwojowe sudeckiej gminy przygranicznej na przykładzie Lubawki, [w:] Runge J. (red.), Granice, obszary przygraniczne, euroregiony, Wyd. Uniwersytetu Śląskiego, Katowice 2003, s

9 dynamiki rozwoju gmin średnie coroczne zmiany znormalizowanych zmiennych zsumowano otrzymując wskaźnik dynamiki rozwoju W d, którego wartości zawierały się w przedziale [-0,64; 2,66]. Pomiar absorpcji funduszy UE Bazę danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego zawierającą informacje na temat wykorzystania funduszy UE perspektywy finansowej (według stanu aktualności z I kwartału 2009) poddano porządkowaniu. Spośród około 85 tys. projektów dostępnych w bazie wybrano tylko te, które realizowane były przez gminy z obszaru 5 badanych województw projektów takich zidentyfikowano Obliczono zmienne cząstkowe oraz wskaźnik wykorzystania funduszy UE (wskaźnikom cząstkowym nadano zróżnicowane wagi według wzoru): Wwf Wp 0,5 Lt 0,35 Lp 0,15, gdzie: Wwf wskaźnik wykorzystania funduszy, Wp - wartość zrealizowanych projektów na 1 mieszkańca w PLN, Lt liczba typów realizowanych projektów, Lp - liczba realizowanych projektów na mieszkańców. Wartość wskaźnika wykorzystania funduszy może zatem zawierać się w przedziale [0;1], w wyniku przeprowadzonych obliczeń najwyższa osiągnięta wartość w gminach Polski Wschodniej wyniosła 0,71. Podstawy teoretyczne Definicje przyjęte w pracy Rozwój lokalny jest procesem zmian gospodarczych, społecznych, politycznych i kulturalnych prowadzących do podnoszenia ogólnego poziomu dobrobytu mieszkańców. Jest to proces szczególnie istotny w regionach biedniejszych, które cechują się niższym wyjściowym poziomem rozwoju. Do regionów tych należą regiony peryferyjne, cechujące się oddaleniem od centrów gospodarczych oraz specjalizacją w towarach rolniczych i leśnych lub gospodarce surowcowej, oparciu produkcji na taniej i pracochłonnej sile roboczej, niskim poziomem rozwoju infrastruktury i zarządzania (w tym publicznego), niskim poziomem innowacyjności i przedsiębiorczości. Polska Wschodnia jest obszarem peryferyjnym zarówno w wymiarze gospodarczym jak i przestrzennym, dlatego właśnie ten obszar wybrano do badań empirycznych. Cel i instrumenty polityki regionalnej Polityka regionalna (utożsamiana przez większość autorów z polityką spójności), której celem jest wyrównywanie dysproporcji w rozwoju regionalnym kraju za pośrednictwem środków budżetowych w 9

10 przekroju międzyregionalnym jest prowadzona w Unii Europejskiej od lat 70. XX wieku i w tym czasie przechodziła wielokrotne przemiany. Cel 1 polityki regionalnej UE na lata został określony jako wspieranie rozwoju i dostosowania strukturalnego regionów opóźnionych w rozwoju. Regiony te to obszary NUTS 2, w których produkt krajowy brutto mierzony według parytetu siły nabywczej na mieszkańca jest niższy od 75 % średniej wspólnotowej 10. W związku z powyższym, wszystkie regiony Polski zostały w latach objęte celem 1. Instrumenty finansowe fundusze Unii Europejskiej Wszystkie działania wspólnoty mające na celu realizację celów polityki regionalnej są finansowane za pośrednictwem: funduszy strukturalnych, Funduszu Spójności (FS), Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (EFOGR), Europejskiego Banku Inwestycyjnego (EBI) i innych istniejących instrumentów finansowych 11. W pracy pod uwagę wzięto wszystkie instrumenty polityki regionalnej współfinansowane z funduszy Unii Europejskiej, których beneficjentami mogły być samorządy gmin. Tabela 1. Zestawienie programów operacyjnych, inicjatyw wspólnotowych i ich źródeł finansowania w latach FUNDUSZE UE PROGRAMY OPERACYJNE Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego Europejski Fundusz Społeczny Zintegrowany Program Operacyjny Rozwoju Regionalnego SPO Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw PO Pomoc Techniczna SPO Rozwój Zasobów Ludzkich Europejski Fundusz Orientacji i Gwarancji Rolnej (sekcja orientacji) SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora żywnościowego i rozwój obszarów wiejskich Finansowy Instrument Wspierania Rybołówstwa SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb Fundusz Spójności (projekty zatwierdzane przez Komisję Europejską) SPO Transport INICJATYWY WSPÓLNOTOWE INTERREG EQUAL LEADER (włączony do SPO ROL) URBAN (nie wdrażano w Polsce) Źródło: Opracowanie własne na podstawie Leksykonu funduszy - 10 Adamowicz M., Finansowe instrumenty polityki regionalnej w Unii Europejskiej, [w:] Adamowicz M. (red.), Finanse publiczne w skali lokalnej i regionalnej, Wyd. SGGW, Warszawa 2002, s Rozporządzenie Rady (WE) nr 1260/

11 Wyniki Rozwój gmin Polski Wschodniej w latach Na podstawie przeprowadzonych obliczeń wartość syntetycznego wskaźnika rozwoju gmin W r zawierała się w przedziale [0,83; 5,31] dla roku 2004 i [0,83; 5,51] dla roku Według przyjętych kryteriów najwyższym poziomem rozwoju cechowały się gminy miejskie (w tym miasta na prawach powiatu), obszary położone w sąsiedztwie miast wojewódzkich oraz niektóre obszary turystyczne (zwłaszcza położone w sąsiedztwie Białowieskiego i Bieszczadzkiego Parku Narodowego oraz na Pojezierzu Mazurskim). Największą liczbę gmin cechujących się niskimi wartościami syntetycznego wskaźnika poziomu rozwoju gmin w Polsce Wschodniej odnotowano w woj. lubelskim i podkarpackim, a najmniej było ich w warmińsko-mazurskim. Poziom rozwoju infrastruktury także jest silnie zróżnicowany przestrzennie i podobnie jak wskaźnik syntetyczny najwyższe wartości przyjmuje w woj. warmińsko-mazurskim, a najniższe w lubelskim. 10 gmin, które charakteryzował najwyższy poziom rozwoju infrastruktury wodnokanalizacyjnej to kolejno: Braniewo, Elbląg, Olsztyn, Kętrzyn, Giżycko, Puławy, Ełk, Ostróda, Mielec i Działdowo jedynie 2 miasta nie leżą w województwie warmińsko-mazurskim. Wśród 10 najlepszych gmin wiejskich 8 leży w województwie podkarpackim, w większości w pasie Rzeszów Jarosław; jedna w warmińsko-mazurskim i 1 w lubelskim. Najsłabszy poziom rozwoju infrastruktury zanotowano w gminach położonych na Pogórzu Przemyskim, Jasielskim, Zamojszczyźnie oraz w części woj. podlaskiego. Poziom rozwoju gospodarczego jest także silnie zróżnicowany przestrzennie. We wszystkich regionach badanego obszaru występują zarówno gminy o wysokich dochodach własnych i niskim poziomie bezrobocia, jak i słabo rozwinięte gospodarczo. Wśród 10 gmin charakteryzujących się najwyższymi wartościami wskaźnika W g było 6 gmin miejskich: Olsztyn, Lubawa, Puławy, Rzeszów, Stalowa Wola i Krosno i 4 wiejskie: 2 sąsiadujące z miastami wojewódzkimi - Sitkówka-Nowiny (na południe od Kielc) i Stawiguda (na południe od Olsztyna) oraz Puchaczów (z uwagi na udział w podatkach płaconych przez kopalnię węgla kamiennego) i Mielnik (wysokie wpływy podatkowe generowane przez bazę magazynową Przedsiębiorstwa Eksploatacji Rurociągów Naftowych Przyjaźń). Wśród gmin miejsko-wiejskich najwyższym poziomem rozwoju gospodarczego cechowały się gminy Połaniec i Olsztynek oraz położone w okolicach Białegostoku: Supraśl, Choroszcz i Wasilków. Wysoką wartość wskaźnika W g osiągają także gminy położone w Bieszczadach (co jest związane z rozwojem usług turystycznych) oraz południowej części woj. podlaskiego, co jest następstwem przyjętych kryteriów pomiaru (bardzo niskie wskaźniki bezrobocia i wysoki odsetek pracujących wśród osób w wieku produkcyjnym z uwagi na wysoki odsetek osób w wieku poprodukcyjnym pobierających świadczenia emerytalne). Tempo rozwoju gmin Polski Wschodniej w latach było zróżnicowane w zależności od regionu i typu gminy. Miasta (przede wszystkim małe i średnie) rozwijały się najszybciej w woj. warmińsko-mazurskim i świętokrzyskim, jednak procesy te postępowały wolniej (W d ϵ[-0,06; 1,2]) niż w pozostałych typach gmin. Warto podkreślić także najmniejszą w gminach miejskich dysproporcję w tempie rozwoju różnica pomiędzy skrajnymi wartościami wskaźnika wynosi jedynie 1,2. W woj. 11

12 warmińsko-mazurskim, podkarpackim i świętokrzyskim najwyższe było tempo rozwoju gmin miejskowiejskich (zwłaszcza małych miast), dla których (W d ϵ[-0,1; 1,8]). Rozpiętość wskaźnika rozwoju plasowała się pomiędzy gminami miejskimi a wiejskimi. Największe zróżnicowania (W d ϵ[-0,6; 2,7]) i zarazem najszybszy rozwój miał miejsce w gminach wiejskich. Dotyczy to zwłaszcza tych jednostek, które rozbudowywały infrastrukturę techniczną (dotąd słabo rozwiniętą, co dało duży potencjał wzrostu) lub odnotowywały szybki rozwój gospodarczy procesy te zaobserwowano przede wszystkim w woj. warmińsko-mazurskim, lubelskim i podkarpackim. Tempo rozwoju jest zatem zróżnicowane, a przyjęte kryteria pomiaru wskazują, iż najszybciej w latach rozwijały się gminy wiejskie, znacznie wolniej zaś miejsko-wiejskie i miejskie. Co więcej, tempo rozwoju było najwyższe w punktowo występujących gminach sukcesu, które nie były zlokalizowane w obszarach metropolitarnych. Dynamika rozwoju miast na prawach powiatu należała do niskich, przy jednoczesnym niezmiennie najwyższym poziomie rozwoju tych jednostek. Poziom a tempo rozwoju Tabela 2. Współzmienność wskaźników cząstkowych poziomu w 2004 r. i dynamiki rozwoju w latach Wartość współczynnika korelacji Pearsona w gminach miejskich miejsko-wiejskich wiejskich poziom i dynamika rozwoju gospodarczego -0,46-0,29-0,30 poziom i dynamika rozwoju infrastruktury -0,46-0,06-0,09 poziom i dynamika aktywności społecznej -0,20-0,07-0,30 Pogrubiono korelacje na poziomie istotności <0,05 Źródło: obliczenia własne na podstawie danych BDR GUS Gminy o najwyższej dynamice rozwoju cechowały się równocześnie jednymi z niższych wyjściowych wartości wskaźnika rozwoju, do grupy tej należały jedynie gminy wiejskie. Najwyżej rozwinięte jednostki (w tej grupie znalazły się jedynie gminy miejskie, w tym stolice województw) notowały niskie tempo procesów rozwojowych. Na podstawie przeprowadzonych obliczeń można zaobserwować słabą korelację ujemną pomiędzy tempem a poziomem rozwoju gmin Polski Wschodniej. Gminy o najwyższej dynamice rozwoju cechowały się równocześnie jednymi z niższych wyjściowych wartości wskaźnika rozwoju (dotyczy to zwłaszcza gmin wiejskich). Wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej przez gminy Polski Wschodniej w latach W latach gminy Polski Wschodniej (łącznie z miastami na prawach powiatu) realizowały łącznie 1834 projekty współfinansowane z funduszy UE dostępnych w ramach programów 12

13 WARTOŚĆ PROJEKTÓW [mln PLN] LICZBA PROJEKTÓW operacyjnych i inicjatyw wspólnotowych z NPR Największą liczbę projektów (ponad 1100) o łącznej wartości 2,7 mld złotych realizowano w ramach ZPORR. Na drugim miejscu pod względem liczby projektów (565) był SPO Rolnictwo, jednak były to projekty o znacznie mniejszej wartości łącznie 183 mln PLN. Na drugim miejscu pod względem wartości zrealizowanych projektów był Fundusz Spójności, w ramach którego zakończono 13 projektów za łączną kwotę 1,3 mld złotych. Rysunek 1. Liczba i wartość projektów realizowanych przez gminy w podziale na programy SPO RYBY INTERREG POLSKA-SŁOWACJA INTERREG POLSKA-BIAŁORUŚ-UKRAINA SPO RZL INTERREG POLSKA-LITWA-OBWÓD KALININGRADZKI SPO Transport PROGRAMY POMOCOWE SPO ROLNICTWO FUNDUSZ SPÓJNOŚCI wartość projektów ZPORR 0 liczba projektów Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Do najaktywniejszych (tab. 3) należały gminy reprezentujące wszystkie typy (z przewagą miejskich i miejsko-wiejskich), najczęściej leżące w województwach: warmińsko-mazurskim i lubelskim (po 9 gmin wśród najlepszych 30). Po 5 znalazło się w rankingu gmin z woj. podlaskiego i podkarpackiego i jedynie 2 ze świętokrzyskiego. Najwyższą wartością charakteryzowały się projekty infrastrukturalne najczęściej finansowane z Funduszu Spójności. Z drugiej strony rankingu znalazło się 126 gmin, które według danych MRR nie realizowały w perspektywie finansowej żadnego projektu. 18% gmin nie otrzymało zatem żadnego dofinansowania w badanym okresie, w tym 9 miejskich (8,6%), 12 miejskowiejskich (9,2%) i 105 wiejskich (20,7%). Najmniej aktywne (lub skuteczne) były więc gminy wiejskie, co potwierdza wyniki badań pasywności gmin uzyskane przez P. Swianiewicza w 2007 roku Swianiewicz P., Wydatki ze środków unijnych w budżetach samorządowych doświadczenia lat , [w:] Dziemianowicz W., Swianiewicz P. (red.), Gmina pasywna, Studia KPZK PAN tom CXVII, Warszawa 2007, s

14 Tabela 3. Gminy o największej liczbie projektów współfinansowanych z funduszy UE (2004-6) Lp. wartość projektów [PLN] wartość projektów na 1 mieszk. [PLN] nazwa i typ gminy liczba projektów liczba typów projektów 1 Lublin (1) Suwałki (1) Olsztyn (1) Puławy (1) Elbląg (1) Morąg (3) Rzeszów (1) Białystok (1) Kielce (1) Iława (2) Biskupiec (3) Tarnobrzeg (1) Zamość (1) Stalowa Wola (1) Krosno (1) Łomża (1) Biskupiec (2) Cyców (2) Puńsk (2) Mikołajki (3) Janów Lubelski (3) Chełm (1) Jeziorany (3) Nałęczów (3) Biała Podlaska (1) Brańsk (2) Boguchwała (3) Zalewo (3) Łęczna (3) Busko Zdrój (3) gmina miejska, 2 gmina wiejska, 3 gmina miejsko-wiejska Pogrubiono gminy, w których przeprowadzono studia przypadku Kolorami oznaczono gminy położone na terenie województw: lubelskiego podkarpackiego podlaskiego świętokrzyskiego warmińsko-mazurskiego Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Tabela 4. Wykorzystanie funduszy UE w gminach według typu łączna wartość projektów [PLN] średnia liczba projektów w gminie średnia wartość projektu [PLN] średnia wartość projektów per capita [PLN] Gminy liczba gmin liczba projektów miejskie , ,8 miejsko-wiejskie , ,7 wiejskie , ,7 Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Zarówno średnia liczba realizowanych projektów, jak i średnia wartość projektu zwiększa się wraz ze wzrostem liczby mieszkańców gminy oraz ma związek z jej typem. Największe kwoty, zarówno 14

15 bezwzględne, jak i per capita pozyskały gminy miejskie (zwłaszcza miasta pow. 100 tys. mieszkańców), dalej miejsko-wiejskie, zaś najmniejsze projekty realizowano w gminach wiejskich. Wśród 20 gmin, które zrealizowały projekty o najwyższej wartości w przeliczeniu na 1 mieszkańca 8 stanowią gminy miejskie (w tym stolice 2 województw: Rzeszów, Olsztyn i 2 inne miasta na prawach powiatu), 8 to gminy wiejskie (większość z woj. świętokrzyskiego i warmińsko-mazurskiego) i 4 miejsko-wiejskie (w tym 3 z Warmii i Mazur). W grupie 126 gmin, których absorpcja środków UE per capita wyniosła ponad 500 złotych znalazło się 20 gmin miejskich: wszystkie stolice województw oraz (poza gminami wyszczególnionymi w tab. 3) kilka miast na prawach powiatu: Biała Podlaska, Przemyśl, Krosno, Zamość, Łomża oraz miasta Leżajsk, Dynów i Wysokie Mazowieckie. W grupie tej było także 88 gmin wiejskich (po 20 ze Świętokrzyskiego i Podkarpackiego, po 22 z Lubelskiego i Podlaskiego i tylko 4 z woj. warmińsko-mazurskiego) i 18 miejsko-wiejskich (najwięcej z woj. podkarpackiego i lubelskiego). Można zaobserwować niewielkie różnice w kierunkach realizowanych działań w poszczególnych województwach, jednak zasadnicze kierunki interwencji były wszędzie podobne i zaliczyć można do nich na pierwszych miejscach modernizację obiektów kultury oraz dróg, jak również budowę sieci wodociągowych i kanalizacyjnych. Prowadzone projekty były więc realizowane przede wszystkim na podstawie lokalnych dokumentów, jak strategie rozwoju gmin lub plany rozwoju lokalnego. Dlatego też zrealizowane projekty odnosiły się raczej do lokalnych potrzeb jst. i miały za zadanie rozwiązywać problemy lokalnych społeczności 13, w małym stopniu były jednak ze sobą komplementarne i zgodne z celami rozwojowymi całego regionu. Średnia wartość projektu wyniosła 6,4 mln PLN, jednak mediana wartości realizowanych projektów wyniosła jedynie 1,24 mln złotych, co świadczy o tym, że połowa gmin Polski Wschodniej realizowała projekty, na które pozyskała łącznie poniżej 750 tys. złotych pomocy UE. Wartość projektów w ¼ najsłabszych gmin wynosiła poniżej 286 tys. złotych, a w ¼ najaktywniejszych ponad 3,61 mln, w tym w 16 gminach (wyłącznie miejskich) było to ponad 50 mln PLN. 13 Ocena wpływu realizacji polityki spójności, op. cit., s

16 odsetek projektów odsetek wartości projektów Rysunek 2. Wykres wartości łączna wartość projektów zrealizowanych przez gminy zielonymi liniami oznaczono kwartyle Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Rysunek 3. Struktura liczebna i wartościowa projektów według źródeł finansowania 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% miejskie wiejskie miejskowiejskie gminy ZPORR SPO WKP SPO Transport SPO RYBY SPO RZL SPO ROLNICTWO INTERREG Fundusz Spójności 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% miejskie wiejskie miejskowiejskie gminy ZPORR SPO WKP SPO Transport SPO RYBY SPO RZL SPO ROLNICTWO INTERREG Fundusz Spójności Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Kierunki wydatkowania środków UE Najczęściej podejmowanymi działaniami na terenach wiejskich (około połowy wszystkich projektów) były budowy i modernizacje infrastruktury społecznej, przede wszystkim obiektów kultury oraz szkół. Projekty obejmowały m.in. remonty domów kultury, wyposażenie ośrodków kultury, adaptacje obiektów na świetlice wiejskie itp. Na drugim miejscu znalazły się projekty polegające na budowie lub 16

17 odsetek projektów modernizacji sieci wodno-kanalizacyjnych i oczyszczalni ścieków oraz dróg i chodników. Istotną rolę odgrywała także rozbudowa obiektów sportowych (przede wszystkim boiska, sale gimnastyczne) oraz rekreacyjnych (np. place zabaw) i odnowa przestrzeni i obiektów użyteczności publicznej. W grupie gmin miejskich blisko 40% projektów dotyczyło infrastruktury technicznej, zwłaszcza drogowej, częstym motywem podejmowania tych działań było przygotowanie terenów pod inwestycje. Kolejne 40% stanowiły projekty szkoleniowe, stypendialne i inne działania o charakterze nieinwestycyjnym. Do tej grupy należały m.in. liczne działania z zakresu wspierania przedsiębiorczości i rynku pracy poprzez organizację szkoleń oraz programy stypendialne dla uczniów i studentów. Ważną grupę działań poświęcono także infrastrukturze zaopatrzenia w wodę (stacje uzdatniania wody, modernizacja sieci) i rozbudowie kanalizacji oraz budowie oczyszczalni ścieków. Rysunek 4. Struktura projektów realizowanych przez gminy Polski Wschodniej według typów podejmowanych działań 100% 90% 80% 70% 60% 50% 40% 30% 20% 10% 0% miejskie wiejskie miejskowiejskie gminy projekty promocyjne i inne dziania miękkie imprezy i budowanie partnerstw, LGD stypendia wspieranie rozwoju przedsiębiorczości szkolenia, wspieranie rynku pracy modernizacja infrastruktury społecznej modernizacja infrastruktury technicznej rozbudowa infrastruktury społecznej rozbudowa infrastruktury technicznej Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Gminy Polski Wschodniej korzystały w największym stopniu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, dalej Sekcji Orientacji EFOiGR i Europejskiego Funduszu Społecznego. Jak wynika z przeprowadzonej analizy, gminy 5 badanych województw cechuje duże zróżnicowanie poziomu absorpcji środków UE dostępnych w ramach NPR Wykorzystanie poszczególnych programów operacyjnych, za pośrednictwem których pozyskiwano fundusze nie wykazywało znacznych różnic regionalnych. Duże różnice w źródłach i kierunkach wydatkowania środków UE zanotowano w zależności od rodzaju gminy. Miasta korzystały w dużej części ze ZPORR, Funduszu Spójności, a duże aglomeracje również z SPO Transport. Dominowały w nich projekty polegające na rozbudowie lub modernizacji infrastruktury technicznej oraz projekty szkoleniowe, stypendialne itp. Gminy miejsko-wiejskie i wiejskie w porównywalnym stopniu aplikowały o środki UE za pośrednictwem SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego i Rozwój Obszarów 17

18 Wiejskich i ZPORR. W tej grupie gmin, mimo dużej liczby projektów dotyczących infrastruktury technicznej znacznie przeważały inwestycje w infrastrukturę społeczną (przede wszystkim ośrodki i domy kultury) oraz w drugiej kolejności na rozbudowę i modernizację infrastruktury technicznej. Wykonane inwestycje były w większości odpowiedzią na potrzeby mieszkańców, w mniejszym stopniu odpowiadały one strategicznym potrzebom rozwojowym gmin Polski Wschodniej, co potwierdza wyniki badania ewaluacyjnego przeprowadzonego w 2009 roku 14. Tabela 5. Gminy o najwyższych wartościach wskaźnika wykorzystania funduszy UE Lp. miejskie wiejskie miejsko-wiejskie 1 Jasło Puńsk Mikołajki 2 Olsztyn Wiślica Janów Lubelski 3 Rzeszów Cisna Nałęczów 4 Elbląg Kije Biskupiec 5 Suwałki Pozezdrze Opole Lubelskie 6 Tarnobrzeg Sawin Zalewo 7 Stalowa Wola Biszcza Choroszcz 8 Krosno Grębów Boguchwała 9 Lublin Banie Mazurskie Cieszanów 10 Krasnystaw Łuków Jeziorany 11 Kielce Kamień Bisztynek 12 Mielec Solina Miłomłyn 13 Zamość Narewka Błażowa 14 Białystok Iława Ustrzyki Dolne 15 Biała Podlaska Krypno Dobre Miasto Źródło: opracowano na podstawie danych Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Fundusze pomocowe a rozwój obszarów Polski Wschodniej Procesy rozwoju lokalnego są wypadkową wielu czynników. Należą do nich między innymi: położenie, zasoby (przyrodnicze i ludzkie), wyposażenie w infrastrukturę oraz działalność władz lokalnych. Do tej ostatniej kategorii czynników należy także formułowanie planów rozwoju oraz znajdowanie środków na ich finansowanie, zarówno z budżetu gminy, jak i innych źródeł, w tym funduszy europejskich. Zgodnie z zapisami Traktatu ustanawiającego Wspólnotę Europejską fundusze UE mają służyć wyrównywaniu rozwoju pomiędzy regionami krajów członkowskich, jednak jak pokazują dotychczasowe badania, wykorzystanie tych środków koncentruje się w ośrodkach lepiej rozwiniętych i zamożniejszych. Poziom i dynamika rozwoju a wielkość absorpcji funduszy UE W obliczeniach przeprowadzonych dla całej zbiorowości gmin w Polsce Wschodniej daje się zauważyć słabe korelacje dodatnie wskaźnika absorpcji i wskaźników rozwoju. Wyniki obliczeń w podziale na typy gmin zaprezentowano w poniższej tabeli. 14 Raport końcowy z badania Ocena wpływu realizacji polityki spójności perspektywy na zwiększenie możliwości rozwoju społeczno-gospodarczego regionów Polski wschodniej, IBC Group Central Europe Holding S.A. i Białostocka Fundacja Kształcenia Kadr na zlecenie MRR, Warszawa 2010, s

19 wartość zrealizowanych projektów na 1 mieszkańca [PLN] Tabela 6. Wykorzystanie funduszy UE a poziom i dynamika rozwoju gmin Współczynnik korelacji Pearsona pomiędzy wskaźnikiem wykorzystania funduszy Wwf a: Gminy: dochodami własnymi na 1 mieszkańca w 2004r. poziomem rozwoju w 2004r. dynamiką rozwoju w latach liczba obserwacji miejskie 0,54 0,29-0,03 70 miejsko-wiejskie -0,11 0,02 0, wiejskie 0,02 0,10 0, ogółem 0,16 0,27 0, Pogrubione współczynniki korelacji są istotne z p < 0,05 Źródło: opracowano na podstawie danych BDR GUS i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego (tab. 6 i rys. 5-7) Gminy lepiej rozwinięte na początku badanego okresu cechowało wyższe pozyskanie środków UE w latach Zależność ta jest szczególnie widoczna w grupie gmin miejskich, wśród których największe i najlepiej rozwinięte miasta (pełniące funkcje centrów regionalnych i subregionalnych) zrealizowały najwięcej projektów za najwyższe kwoty. Współzmienność ta jest najsilniejsza przy porównaniu dochodów własnych gmin i wskaźnika wykorzystania funduszy widać wyraźnie, iż miasta bogatsze lepiej radziły sobie z absorpcją funduszy europejskich. Bardzo słabą korelację dodatnią pomiędzy poziomem rozwoju a wykorzystaniem funduszy UE można zaobserwować także w grupie gmin wiejskich. W pozostałej grupie gmin miejsko-wiejskich nie odnotowano istotnych statystycznie związków 15. Wykres rozrzutu poziomu rozwoju w odniesieniu do absorpcji funduszy z wyszczególnieniem gmin o wysokich wartościach wskaźnika W wf zamieszczono na rys. 40. Rysunek 5. Wartość pozyskanych funduszy UE na 1 mieszkańca a poziom rozwoju gmin ZPORR SPO Transport SPO RYBY SPO RZL SPO ROL INTERREG Fundusz Spójności kwartyl 1 kwartyl 2 kwartyl 3 kwartyl 4 grupy gmin według poziomu rozwoju w 2004 r. 15 Jeszcze słabsze zależności pomiędzy rozwojem a absorpcją funduszy zaobserwowała M. Wałaszek w grupie gmin wiejskich woj. małopolskiego Wałaszek M., Rozwój gospodarczy gmin a pozyskiwanie funduszy strukturalnych, Roczniki Naukowe Seria, tom IX, zeszyt 2, s

20 Rysunek 6. Poziom rozwoju gmin a wykorzystanie funduszy UE Przerywanymi liniami zaznaczono pas regresji przy p<0,05 Rysunek 7. Dynamika rozwoju a wykorzystanie funduszy UE 20

21 Największe skupisko gmin cechuje niska bądź średnia dynamika rozwoju i słabe wykorzystanie funduszy strukturalnych. Warto także zwrócić uwagę na grupę ponad 100 gmin, które nie korzystały ze środków UE na lata i które znacznie różnią się tempem rozwoju w badanym okresie (od wartości ujemnych do dość wysokich dodatnich). Wyjątkową jednostką jest Bełżec, gdzie wysoka dynamika rozwoju była związana z rozbudową infrastruktury sfinansowaną ze środków własnych, co było możliwe z uwagi na niewielką powierzchnię gminy i niskie koszty tego zadania. Porównanie wartości pozyskanych funduszy UE z dynamiką rozwoju gmin Polski Wschodniej prowadzi do wniosku, iż wykorzystanie środków unijnych maleje wraz ze wzrostem dynamiki rozwoju. Grupa 25% najwolniej rozwijających się gmin zrealizowała projekty o łącznej wartości 1,4 mld złotych, podobnie jak grupa gmin należąca do II kwartyla pod względem szybkości rozwoju w latach Około 1/3 wartości stanowiły projekty finansowane z Funduszu Spójności, ok. 40% ze ZPORR i ok. 10% z SPO Transport, co przekłada się na rozwój infrastruktury w tych jednostkach 16. W gminach szybciej rozwijających się (a więc jak wynika ze wcześniejszych obliczeń głównie gminach wiejskich) wartość zrealizowanych projektów była niemal dwukrotnie niższa, znacząco mniejszy był przy tym udział środków Funduszu Spójności. Analizując wykorzystanie funduszy na 1 mieszkańca można zaobserwować podobne zależności, chociaż znacznie mniejsze są różnice pomiędzy poszczególnymi typami gmin. Dodatkowo, najmniejsze wykorzystanie funduszy per capita miało miejsce w grupie gmin o wysokiej, ale nie najwyższej dynamice rozwoju. Na podstawie porównania przestrzennego zróżnicowania względnego wskaźnika wykorzystania funduszy UE (wartość projektów na 1 mieszkańca) ze zróżnicowaniem wartości syntetycznego wskaźnika rozwoju trudno zaobserwować proste zależności. W grupie gmin, które nie korzystały ze środków UE znajdują się zarówno jednostki rozwijające się szybko (np. Bełżec), jak i wolno (np. okolice Augustowa, Radymna, Wysokiego Mazowieckiego). Wyróżnić można natomiast gminy, w których absorpcja funduszy strukturalnych w istotny sposób jest powiązana z rozwojem lokalnym. Do jednostek tych należą m.in.: Bukowsko, Cieszanów, Banie Mazurskie, Gołdap, Puńsk, Solec Zdrój i Wiślica. 16 Wpływ interwencji z funduszy strukturalnych UE na przekształcenia obszarów wiejskich, Agrotec i Instytut Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej PIB, Warszawa, listopad 2007, s

22 Rysunek 8. Wykorzystanie funduszy UE na 1 mieszkańca a rozwój gmin Elbląg Elbląg Elbląg Elbląg Suwałki Suwałki Olsztyn Olsztyn Łomża Łomża Suwałki Suwałki Olsztyn Olsztyn Białystok Białystok Łomża Łomża Biała Biała Podlaska Podlaska Biała Biała Podlaska Podlaska Lublin Lublin Lublin Lublin Chełm Chełm Kielce Kielce Tarnobrzeg Tarnobrzeg Rzeszów Rzeszów Białystok Białystok Chełm Chełm Kielce Kielce Zamość Zamość Tarnobrzeg Tarnobrzeg Rzeszów Rzeszów Przemyśl Przemyśl Zamość Zamość Przemyśl Przemyśl wartość zrealizowanych projektów syntetyczny wskaźnik dynamiki rozwoju gmin w PLN na 1 mieszkańca w latach PLN ,16-2,66 0,73-1,16 0,47-0,73 0,23-0,47-0,64-0,23 Źródło: opracowano na podstawie danych BDR GUS i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Dla znalezienia odpowiedzi na pytanie, czy absorpcji środków UE towarzyszy zmniejszanie czy pogłębianie różnic wewnątrzregionalnych obliczono wskaźniki rozwoju gmin (W r) w odniesieniu do średniej dla obszaru Polski Wschodniej dla roku wyjściowego (2004) oraz końcowego (2008). Średnia wartość wskaźnika wzrosła w badanych latach z 2,59 do 2,72. Przyjmując średnią w danym roku za 100, najlepiej rozwinięta gmina (m. Olsztyn) w 2004 roku osiągnęła 205%, a w ,6% średniej przy wzroście wartości wskaźnika W r. Dla porównania W r w odniesieniu do średniej dla najsłabiej rozwiniętej jednostki (gm. Brzyska z woj. podkarpackiego) zmienił się z 32,2% na 30,7%. Aby obraz zmian był pełniejszy, zmiany wartości wskaźników rozwoju obliczono dla 15 najlepiej i 15 najsłabiej rozwiniętych jednostek. We wszystkich województwach różnice te w badanym okresie uległy zmniejszeniu o 5-9 p. proc i zmiany te były wyższe w województwach, w których absorpcja środków Unii Europejskiej była 22

23 najwyższa. W świetle powyższych obliczeń można stwierdzić, iż wewnątrz województw Polski Wschodniej nieznacznie zmniejszały się różnice w poziomie rozwoju gmin w latach , miała zatem miejsce słaba konwergencja. Nie można przy tym jednoznacznie stwierdzić, czy zmniejszanie się różnic rozwojowych jest następstwem absorpcji środków polityki regionalnej UE, czy jest efektem innych czynników zagadnienie to może być przedmiotem kolejnych badań. Rysunek 9. Zmiana dysproporcji rozwoju pomiędzy 15. najlepiej i 15. najgorzej rozwiniętymi gminami w województwach w latach Źródło: opracowano na podstawie danych BDR GUS i Ministerstwa Rozwoju Regionalnego Uzyskane wyniki pozwalają stwierdzić, iż fundusze Unii Europejskiej na badanym obszarze wspierały raczej najsilniejsze i najlepiej rozwinięte ośrodki miejskie, bowiem w nich koncentracja środków była największa (zarówno w wartościach bezwzględnych, jak i w przeliczeniu na 1 mieszkańca). Jednak równocześnie obszary wiejskie wykorzystały wsparcie UE na rozbudowę infrastruktury społecznej i technicznej, co w wielu przypadkach wiązało się ze znaczną poprawą dostępności komunikacyjnej bądź dostępu do sieci wodno-kanalizacyjnych. Jedynie co dziesiąty co dwudziesty projekt realizowany przez samorządy gmin był bezpośrednio związany z celem głównym i celami szczegółowymi NPR , którymi był rozwój konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Większość działań, w tym przede wszystkim infrastrukturalne mogły pośrednio przyczyniać się rozwoju przedsiębiorczości poprzez przygotowanie terenów inwestycyjnych lub poprawę dostępności komunikacyjnej. Projekty współfinansowane ze środków UE realizowane przez gminy Polski Wschodniej przyczyniły się przede wszystkim do poprawy sytuacji regionu peryferyjnego w zakresie poziomu rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej, w mniejszym stopniu oddziaływały na poprawę sytuacji na rynku pracy. 23

24 Na podstawie przeprowadzonych badań zidentyfikowano słaby proces konwergencji wewnątrz wszystkich województw badanego regionu, najsilniejszy w woj. świętokrzyskim i warmińsko-mazurskim. W latach dało się zaobserwować niewielkie zmniejszenie dysproporcji rozwoju pomiędzy najlepiej i najsłabiej rozwiniętymi gminami regionu, co po części może być wynikiem prowadzonej polityki regionalnej. Rozwój lokalny i zarządzanie gminą a wykorzystanie funduszy Unii Europejskiej w świetle badań empirycznych W celu zweryfikowania ostatniej hipotezy w wybranych miastach i gminach w III kwartale 2009 roku przeprowadzono indywidualne wywiady pogłębione (IDI) z pracownikami urzędów gmin odpowiedzialnymi za rozwój, inwestycje lub pozyskiwanie funduszy pomocowych 17. Ocenie poddano rolę funduszy UE w rozwoju lokalnym w poszczególnych obszarach, zidentyfikowano inne czynniki i środki finansowe wykorzystywane dla kreowania rozwoju gmin. Przeanalizowano także dokumenty strategiczne, stabilność władz, rolę lokalnego lidera i system zarządzania gminą, celem wskazania najważniejszych czynników sukcesu w pozyskiwaniu funduszy zewnętrznych. Należy pamiętać, iż badania prowadzono w małej grupie miast i gmin o wysokim poziomie wykorzystania funduszy UE, więc osiągniętych wyników nie można uogólniać i odnosić do całego kraju. Ponadto materiał empiryczny bazuje na opiniach pracowników urzędów miast i gmin (wymiar subiektywny) oraz spojrzeniu eksperckim (z założenia obiektywnym). Zebrane informacje prezentują jednak czynniki sukcesu kilku samorządów, które są liderami w zakresie pozyskiwania funduszy zewnętrznych, zatem stosowane w nich rozwiązania organizacyjne są godne upowszechnienia. Tabela 7. Przegląd podstawowych wskaźników dla gmin objętych studiami przypadku Gmina wskaźnik poziomu rozwoju w 2008 roku W r wskaźnik dynamiki rozwoju W d liczba projektów łączna wartość projektów [PLN] wartość projektów na 1 mieszkańca [PLN] wskaźnik wykorzystania funduszy W wf Biskupiec (wiejska) 2,87 1, ,50 886,35 0,23 Brańsk (wiejska) 2,73 0, ,13 497,30 0,21 Puławy (miejska) 5,24 0, ,49 434,01 0,30 Stalowa Wola (miejska) 4,94 0, , ,80 0,41 Źródło: opracowano na podstawie danych GUS i MRR 17 W rozdziale wykorzystano częściowo wyniki badań przeprowadzonych w ramach projektu Oddziaływanie funduszy europejskich na rozwój gmin i realizację celów polityki regionalnej realizowanego przez autora pracy w 2009 roku. 24

25 Rola funduszy Unii Europejskiej w rozwoju lokalnym w świetle badań empirycznych Analizowane gminy aktywnie pozyskiwały fundusze europejskie przyznawane w ramach NPR Przykładowo gmina Biskupiec w ramach działania 2.3 SPO ROL zbudowała chodniki w 7 wsiach, co stawia ją w tej kategorii na czołowym miejscu Polsce. Prace z zakresu poprawy stanu infrastruktury drogowej są tu uważane za niezbędne zarówno ze względu na związaną z tym poprawę jakości życia mieszkańców, jak i szansę na zwiększenie ruchu turystycznego. Pozyskane środki unijne w znaczącym stopniu przyczyniły się do obecnego rozwoju gmin, przede wszystkim w zakresie infrastruktury drogowej oraz sieci kanalizacyjnej i inwestycji z zakresu ochrony środowiska (budowa przydomowych oczyszczalni ścieków). Niektóre działania nie miałyby szans realizacji bez dofinansowania z Unii Europejskiej. Obecne priorytety rozwojowe gmin skupione są wokół dalszej rozbudowy i modernizacji infrastruktury drogowej oraz wokół rozwoju infrastruktury dla rozwoju turystyki i kultury. W Stalowej Woli listę priorytetów rozszerzono o infrastrukturę dla edukacji, także wyższej. Miasto to, jako jedno z nielicznych, w celu przyciągnięcia do miasta uczelni wyższych zdecydowało się m.in. na budowę budynków na ich potrzeby. W Puławach ważne są także projekty wspierające rozwój społeczeństwa informacyjnego i przyczyniające się do zwiększenia ruchu turystycznego. Z powodu braku możliwości wykorzystania obiektów zabytkowych działania skierowano na rozwój turystyki opartej o pobyty szkoleniowe sportowców oraz o zwrócenie się miasta ku Wiśle. Na te działania częściowo udało się już pozyskać pieniądze z budżetu wspólnoty i realizowane są kolejne działania, aby zapewnić taki wkład finansowy. Jak pokazują przeprowadzone badania, fundusze pomocowe Unii Europejskiej nie są jedyną siłą napędową rozwoju polskich miast i gmin, a dużo działań prorozwojowych zostało podjętych bez ich udziału, zwłaszcza w gminach aktywnie poszukujących wszelkich możliwości finansowania swoich planów. Z drugiej strony, wiele projektów nie zostałoby zrealizowanych bez dofinansowania z budżetu Wspólnoty. Dotyczy to zwłaszcza kosztownej rozbudowy infrastruktury drogowej, wodociągowej, kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków. Funduszom UE zawdzięczamy także wiele działań miękkich, na których realizację brakowało środków w budżetach gmin. Takimi działaniami były m.in. remonty i doposażenie obiektów kultury, które choć stanowią istotny czynnik pobudzania kapitału społecznego, nie są zazwyczaj postrzegane przez mieszkańców jako priorytetowe. Dzięki wsparciu funduszy europejskich udało się wprowadzić programy stypendialne, zrealizować szkolenia pomocne przy przekwalifikowaniu pracowników i zaktywizować lokalne społeczności np. poprzez powstanie wielu Lokalnych Grup Działania. Z przeprowadzonych badań można zatem wnioskować, iż korzyści płynące z absorpcji funduszy europejskich są bezsprzeczne, jednakże nie są one jedynym źródłem finansowania rozwoju. Gminy dobrze zarządzane i aktywne są bowiem w stanie wyszukać inne zewnętrzne środki pomocowe na realizację swoich priorytetów rozwojowych. Większość analizowanych gmin wiejskich pozyskuje także środki z m.in. Wojewódzkiego Funduszu Ochrony Środowiska, Terenowego Funduszu Ochrony Gruntów Rolnych, a także Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. Gminy korzystają także z programów rządowych: Narodowego Programu Przebudowy Dróg Lokalnych i Moje Boisko - Orlik Niemniej jednak, kosztowne inwestycje infrastrukturalne, jak kanalizacja, 25

26 stacje wodociągowe czy drogi nie mogłyby zostać sfinansowane jedynie ze środków własnych, więc w tym przypadku rola funduszy europejskich była niezwykle istotna. Czynniki sukcesu w pozyskiwaniu funduszy UE Czynniki, dzięki którym badane gminy tak skutecznie ubiegały się o środki pomocowe UE były podobne we wszystkich gminach, niezależnie od ich typu, poziomu rozwoju czy położenia. Była to przede wszystkim sprawność organizacyjna urzędów, kompetencja i wiedza pracowników oraz wysokiej jakości planowanie strategiczne. Do czynników sukcesu gminy w zakresie pozyskiwania środków można też zaliczyć dobrze wytyczone kierunki i priorytety rozwojowe oraz duże zaangażowanie i samozaparcie lidera i pracowników, którzy nie zrażali się początkowymi niepowodzeniami. Wszędzie utworzono stanowiska (w gminach wiejskich) lub zespół (w miastach) pracowników zajmujących się pozyskiwaniem funduszy UE. Wszystkie badane gminy posiadają aktualne strategie rozwoju oraz aktualne plany zagospodarowania przestrzennego i na podstawie tych dokumentów odbywa się aplikacja o środki unijne. Istotne także jest duże zaangażowanie i konsekwencja pracowników urzędów oraz lokalnych liderów: wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Również stabilność władzy pozwala traktować rozwój lokalny jako proces długofalowy, który można realizować tylko w ciągu kilku kadencji. Podsumowanie W latach samorządy gminne z obszaru 5 województw Polski Wschodniej zrealizowały 1834 projekty współfinansowane z funduszy Unii Europejskiej na lata o łącznej wartości 4,5 mld złotych, z czego 2,8 mld stanowił wkład UE. Na podstawie przeprowadzonych badań stwierdzono duże zróżnicowanie poziomu i tempa rozwoju gmin Polski Wschodniej. Zgodnie z wynikami innych badań poziomu rozwoju lokalnego, najwyższym stopniem rozwoju cechowały się obszary metropolitarne, tereny o rozwiniętej funkcji turystycznej oraz punktowo występujące gminy zawdzięczające wysoki poziom rozwoju innym czynnikom, np. lokalizacji dużego zakładu przemysłowego (np. Lubelski Węgiel Bogdanka S.A. w gminie Puchaczów lub Przedsiębiorstwo Eksploatacji Rurociągów Naftowych Przyjaźń w gminie Mielnik). Tempo rozwoju lokalnych jednostek samorządu terytorialnego w latach było również silnie zróżnicowane, lecz (odwrotnie niż zakładano) najwyższe było w położonych z dala od największych aglomeracji gminach wiejskich i miejsko-wiejskich. Często były to gminy sąsiadujące ze średnimi miastami bądź małe i średnie miasta. Dynamika ich rozwoju w największym stopniu była efektem szybkiego rozwoju infrastruktury technicznej, zwłaszcza sieci wodociągowej, kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków. Tendencję taką zaobserwowano głównie w tych województwach, które w przeszłości należały do zaboru rosyjskiego i Galicji, w mniejszym stopniu dotyczyło to woj. warmińskomazurskiego. Na drugim miejscu rozwój lokalny był efektem zmian gospodarczych, przede wszystkim zmniejszającego się bezrobocia i rosnącego udziału dochodów własnych gmin. Te 26

27 procesy najczęściej miały miejsce w woj. warmińsko-mazurskim, gdzie spadek wskaźników bezrobocia był najwyższy, bowiem jego wyjściowy poziom osiągał na tym terenie najwyższe wartości. W gminach wiejskich wykorzystanie środków unijnych przyczyniło się do podniesienia poziomu życia mieszkańców poprzez inwestycje w infrastrukturę techniczną i społeczną: kanalizację, drogi, wodociągi, szkoły i obiekty kultury. Przedstawiciele tylko niektórych gmin zauważają wzrost ich konkurencyjności w odniesieniu do inwestorów zewnętrznych, za główny czynnik wskazując rozwój infrastruktury. Ponadto aktywność w obszarze pozyskiwania środków unijnych przyczynia się do promocji gmin wskutek zamieszczania rankingów, artykułów prasowych, z czym wiąże się wzrost zainteresowania przedsiębiorców daną lokalizacją. Poprawa infrastruktury technicznej i turystycznej mogła także pozytywnie oddziaływać na ruch turystyczny na obszarach wiejskich i związany z tym rozwój usług. Weryfikacja hipotez W wyniku przeprowadzonych badań zweryfikowano postawione na wstępie hipotezy badawcze. Hipoteza 1 Jednostki samorządu terytorialnego Polski Wschodniej cechują się zróżnicowaną dynamiką procesów rozwojowych, która jest najwyższa w obszarach metropolitarnych została potwierdzona częściowo. Badane gminy cechuje duże zróżnicowanie tempa rozwoju, jednak najwyższą dynamikę odkryto w punktowo występujących gminach sukcesu, zazwyczaj położonych z dala od centrów regionalnych. Potwierdzono hipotezę 2: Aktywność w pozyskiwaniu funduszy unijnych jest znacznie zróżnicowana przestrzennie, natomiast kierunki wydatkowania środków UE są podobne dominującym obszarem wsparcia jest rozwój infrastruktury technicznej i społecznej. Główne działania finansowane z funduszy UE były podobne we wszystkich regionach, jednak zaobserwowano różnice pomiędzy gminami miejskimi, w których dominowała rozbudowa infrastruktury technicznej i wiejskimi, które większą liczbę projektów poświęciły infrastrukturze społecznej. Hipotezę 3: Absorpcja funduszy Unii Europejskiej jest istotnym czynnikiem powiązanym z dynamiką rozwoju lokalnego i w skali lokalnej przyczynia się do poprawy jakości życia, jednakże realizacja projektów współfinansowanych z funduszy UE nie prowadzi (przynajmniej w początkowym okresie) do wyrównywania różnic poziomu rozwoju lokalnego również potwierdzono częściowo. Na podstawie przeprowadzonych badań można zaobserwować proces konwergencji i wyrównywania poziomu rozwoju, który częściowo może być wynikiem prowadzonej polityki regionalnej. W latach dało się zaobserwować niewielkie zmniejszenie dysproporcji rozwoju pomiędzy najlepiej i najsłabiej rozwiniętymi gminami regionu. W gminach wiejskich i miejsko-wiejskich odkryto słabe związki pomiędzy dynamiką rozwoju a wykorzystaniem funduszy 27

28 UE, a w kilkunastu gminach, które realizowały duże projekty infrastrukturalne zależności te były bardzo wyraźne. Bez wątpienia można potwierdzić fakt, iż realizacja projektów współfinansowanych z funduszy europejskich prowadzi do poprawy jakości życia w skali lokalnej. Wiąże się to zarówno z rozbudową i modernizacją infrastruktury drogowej (dróg, chodników, ścieżek rowerowych), jak i ochrony środowiska (poprawa zaopatrzenia w wodę, rozbudowa kanalizacji, oczyszczalni ścieków, gospodarka odpadami). Wiele działań, przede wszystkim na obszarach wiejskich poświęcono kulturze: budowie i modernizacji domów kultury, świetlic wiejskich oraz oświacie (modernizacja szkół, budowa zaplecza sportowego itp.). Przeprowadzono wiele działań promocyjnych, szkoleń, stworzono aktywizujące społeczność lokalne grupy działania, które formułują lokalne strategie rozwoju i wdrażają działania prorozwojowe. Na podstawie przeprowadzonych badań empirycznych udało się potwierdzić hipotezę 4: Wysoki poziom absorpcji środków UE występuje w gminach dobrze zarządzanych, cechujących się stabilnością władz lokalnych oraz wysokim poziomem planowania strategicznego. Można zatem stwierdzić, iż dobre zarządzanie gminą jest istotnym czynnikiem jej rozwoju. Wnioski Dane statystyczne zbierane przez polską statystykę publiczną jedynie częściowo mogą być wykorzystywane do mierzenia dynamiki rozwoju jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza w kontekście wykorzystania funduszy Unii Europejskiej. Jest to następstwem z jednej strony niewielkiej liczby zmiennych dostępnych na szczeblu lokalnym dla okresów wieloletnich z aktualnością coroczną. Z drugiej strony bardzo wiele interwencji publicznych prowadzonych przy udziale środków unijnych ma charakter wzrostu jakościowego (np. remonty, adaptacje, doposażenia itp), który jest trudno mierzalny, a dane dotyczące takich działań - w istotny sposób mogących oddziaływać na poziom życia ludności (a zatem poziom rozwoju) - nie są zbierane. Projekty realizowane ze środków UE to także wiele działań miękkich (szkolenia, promocja), których efekty dla rozwoju lokalnego mogą być bardzo istotne, jednak nie są widoczne natychmiast i nie mają charakteru bezpośredniego. Także w przypadku działań łatwo mierzalnych brakuje dostępnych danych, np. dotyczących liczby wybudowanych boisk, świetlic wiejskich, chodników, placów zabaw itp., a są to działania często realizowane przy współfinansowaniu z funduszy strukturalnych. Liderami absorpcji funduszy unijnych zarówno w liczbach bezwzględnych, jak i per capita są miasta, zwłaszcza duże, w tym stolice województw, które realizowały po kilkanaściekilkadziesiąt projektów pozyskując po mln złotych z funduszy UE na lata Średnia wartość projektu wyniosła 6,4 mln PLN, jednak mediana wartości realizowanych projektów wyniosła jedynie 1,2 mln złotych, co świadczy o tym, że połowa gmin Polski 28

29 Wschodniej realizowała projekty, na które pozyskała łącznie poniżej 750 tys. złotych pomocy UE. 18% gmin nie otrzymało żadnego dofinansowania w badanym okresie. Gminy Polski Wschodniej korzystały w największym stopniu z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności, dalej Sekcji Orientacji EFOiGR i Europejskiego Funduszu Społecznego Jak pokazuje przeprowadzona analiza, gminy 5 badanych województw cechuje duże zróżnicowanie poziomu absorpcji środków UE dostępnych w ramach NPR Wykorzystanie poszczególnych programów operacyjnych, za pośrednictwem których pozyskiwano fundusze nie wykazywało znacznych różnic regionalnych. Duże różnice w źródłach i kierunkach wydatkowania środków UE zanotowano w zależności od rodzaju gminy. Miasta korzystały w dużej części ze ZPORR, Funduszu Spójności, a duże aglomeracje również z SPO Transport. Gminy miejsko-wiejskie i wiejskie w porównywalnym stopniu aplikowały o środki UE za pośrednictwem SPO Restrukturyzacja i Modernizacja Sektora Żywnościowego i Rozwój Obszarów Wiejskich oraz ZPORR. Głównym kierunkiem wydatkowania środków strukturalnych przez samorządy Polski Wschodniej w latach była rozbudowa i modernizacja infrastruktury. W gminach miejskich przeważały działania z zakresu infrastruktury technicznej, przede wszystkim drogowej, wodno-kanalizacyjnej i oczyszczalni ścieków. W gminach miejsko-wiejskich i wiejskich realizowano najwięcej projektów poświęconych rozbudowie i modernizacji infrastruktury społecznej, przede wszystkim obiektów kultury, świetlic wiejskich i szkół, na drugim miejscu znalazły się rozbudowę i modernizację infrastruktury technicznej. W gminach wiejskich i miejsko-wiejskich odkryto słabe związki pomiędzy dynamiką rozwoju a wykorzystaniem funduszy UE, a w kilkunastu gminach, które realizowały duże projekty infrastrukturalne zależności te były bardzo wyraźne. Bez wątpienia można potwierdzić fakt, iż realizacja projektów współfinansowanych z funduszy europejskich prowadzi do poprawy jakości życia w skali lokalnej. Wiąże się to zarówno z rozbudową i modernizacją infrastruktury drogowej (dróg, chodników ścieżek rowerowych), jak i ochrony środowiska (poprawa zaopatrzenia w wodę, rozbudowa kanalizacji, oczyszczalni ścieków, gospodarka odpadami). Wiele działań, przede wszystkim na obszarach wiejskich poświęcono kulturze: budowie i modernizacji domów kultury, świetlic wiejskich oraz oświacie (modernizacja szkół, budowa zaplecza sportowego itp.). Przeprowadzono wiele działań promocyjnych, szkoleń, stworzono aktywizujące społeczność lokalne grupy działania, które formułują lokalne strategie rozwoju i wdrażają działania prorozwojowe. 29

30 Uzyskane wyniki pozwalają stwierdzić, iż fundusze Unii Europejskiej na badanym obszarze peryferyjnym wspierały raczej najsilniejsze i najlepiej rozwinięte ośrodki miejskie, bowiem w nich koncentracja środków była największa, zarówno w liczbach bezwzględnych, jak i w ujęciu względnym. Jest to zgodne z zapisami Koncepcji Przestrzennego Zagospodarowania Kraju, która w kontekście polityki regionalnej uzyskiwanie stabilnego i szybkiego wzrostu gospodarczego uznaje za ważniejsze od dążenia do wyrównywania różnic międzyregionalnych. Jednakże równocześnie obszary wiejskie wykorzystały wsparcie UE na rozbudowę infrastruktury społecznej i technicznej, co w wielu przypadkach wiązało się ze znaczną poprawą dostępności komunikacyjnej bądź dostępu do sieci wodnokanalizacyjnych. Realizacja projektów przyczyniła się także do wzrostu aktywności społeczności lokalnych poprzez tworzenie grup działania i inwestycji w obiekty kultury. Wykonane inwestycje były w większości odpowiedzią na bieżące potrzeby mieszkańców, w mniejszym stopniu odpowiadały one strategicznym potrzebom rozwojowym gmin Polski Wschodniej wyznaczonym przez ekspertów w ramach opracowywania Strategii Rozwoju Społeczno-Gospodarczego dla całego obszaru. Jedynie co dziesiąty co dwudziesty projekt realizowany przez samorządy gmin był bezpośrednio związany z celem głównym i celami szczegółowymi NPR , którymi był rozwój konkurencyjnej gospodarki opartej na wiedzy i przedsiębiorczości. Pozostałe działania, w tym przede wszystkim infrastrukturalne mogły jednak pośrednio przyczyniać się rozwoju przedsiębiorczości poprzez przygotowanie terenów inwestycyjnych lub poprawę dostępności komunikacyjnej. Projekty współfinansowane ze środków UE realizowane przez gminy Polski Wschodniej przyczyniły się do poprawy sytuacji regionu peryferyjnego przede wszystkim w zakresie poziomu rozwoju infrastruktury technicznej i społecznej, w mniejszym stopniu oddziaływały na poprawę sytuacji na rynku pracy. Na podstawie przeprowadzonych badań można zaobserwować proces konwergencji i wyrównywania poziomu rozwoju wewnątrz poszczególnych województw, chociaż trudno jest jednoznacznie zweryfikować jego przyczyny. W latach dało się zaobserwować niewielkie zmniejszenie dysproporcji rozwoju pomiędzy najlepiej i najsłabiej rozwiniętymi gminami regionu, jednak trudno określić, czy jest to wynikiem prowadzonej polityki regionalnej. Na podstawie badań studiów przypadku gmin zidentyfikowano czynniki, dzięki którym badane gminy skutecznie ubiegały się o środki pomocowe UE. Były one podobne we wszystkich gminach, niezależnie od ich typu, poziomu rozwoju czy położenia: przede wszystkim sprawność organizacyjna urzędów, kompetencja i wiedza pracowników oraz wysokiej jakości planowanie strategiczne. Wszędzie utworzono stanowiska lub zespoły 30

31 pracowników zajmujących się pozyskiwaniem funduszy UE. Wszystkie badane gminy posiadają aktualne strategie rozwoju oraz aktualne plany zagospodarowania przestrzennego i na podstawie tych dokumentów odbywa się aplikacja o środki unijne. Istotne także jest duże zaangażowanie i konsekwencja pracowników urzędów oraz lokalnych liderów: wójtów, burmistrzów i prezydentów miast. Istotnym czynnikiem skuteczności jest także stabilność władzy oraz atmosfera współpracy pomiędzy radą a wójtem, burmistrzem lub prezydentem. Spis treści pracy doktorskiej 31

32