STRATEGIA JAKO NARZĘDZIE ZARZĄDZANIA MIASTEM

Transkrypt

1 Studia i Materiały. Miscellanea Oeconomicae Rok 17, Nr 2/2013 Wydział Zarządzania i Administracji Uniwersytetu Jana Kochanowskiego w Kielcach N a u k i d l a Z a r z ą d z a n i a. O d c z a s ów Adamieckiego do współczesności Małgorzata Dymon 1 STRATEGIA JAKO NARZĘDZIE ZARZĄDZANIA MIASTEM Pojęcie zarządzania strategicznego Planowanie strategiczne stało się niezmiernie ważnym elementem w każdej współczesnej organizacji. Wraz ze wzrostem zainteresowania świata nauki oraz samorządów tą problematyką, rośnie zainteresowanie tą dziedziną. Jest ono niezbędnym czynnikiem, służącym do analizy bieżącej i przyszłej sytuacji, przewidywania przebiegu zjawisk nieznanych badaniom, jak też prognozowania zmian w otoczeniu, celem dostosowania organizacji do nowych warunków. Proces ten opiera się na zdobywaniu i wykorzystaniu rzetelnej wiedzy. Zachodzi tu korelacja pomiędzy badaniami naukowymi a wprowadzanymi w życie przez samorządy procesami. Badania naukowe sprawiają że coraz więcej miast podejmuje się wdrażania procesów zarządzania strategicznego, a zdobyte podczas tych procesów doświadczenia, służą dalszym badaniom naukowym. Jak zauważa B. Kożuch zarządzanie strategiczne obejmuje uniwersalne sposoby, pozwalające skutecznie rozwiązywać problemy związane z funkcjonowaniem organizacji, niezależnie od ich typu. Wyodrębnienie publicznego zarządzania strategicznego uzasadnione jest z uwagi na specyfikę organizacji, a w szczególności ich podsystemami celów i wartości, a także odmiennym charakterem interakcji, w jakie wchodzą one ze swoim otoczeniem 2. Według R. Krupskiego, publiczne zarządzanie strategiczne definiuje się jako identyfikowanie, bądź formułowanie strategii organizacji publicznych, a także ich wdrażanie. Jest ono pomostem pomiędzy organizacją a jej otoczeniem i jest ona reakcja na dostrzeżone lub przewidywane jego zmiany, oraz obejmuje procesy implementacji strategii w sposób który w największym stopniu wykorzystuje 1 Małgorzata Dymon, student, Uniwersytet Jana Kochanowskiego w Kielcach. 2 B. Kożuch, C. Kochalski, Strategiczne zarządzanie miastem w teorii i praktyce urzędu miasta Poznania, Kraków 2011, s

2 kompetencje organizacji. W związku z tym, istotnym elementem zarządzania strategicznego jest ukierunkowanie działań przez kierownictwo organizacji, włączenie w ten proces menadżerów wszystkich szczebli, oraz koordynacja decyzji odnoszących się do funkcjonowania organizacji. Zarządzanie strategiczne nie jest celem samym w sobie, mimo że jest istotnym instrumentem sprawowania władzy oraz pełni ważne funkcje w procesie podejmowania decyzji 3. Jego celem jest racjonalizowanie procesów decyzyjnych, na co wpływ ma odpowiednie ukierunkowanie i zaplanowanie działań organizacji, oraz koordynacja działań na wszystkich jej szczeblach oraz płaszczyznach działalności. Literatura przedmiotu dostarcza nam wielu, często różniących się od siebie, modeli zarządzania strategicznego, jednak w każdym z nich wyróżnić możemy następujące etapy: analiza strategiczna, koncentrująca się na oczekiwaniach interesariuszy i misji organizacji, na zasobach organizacji oraz jej otoczeniu; wybór strategii, obejmujący generowanie opcji strategicznych, ocenę tych opcji oraz wybór optymalnego wariantu strategii; implementacja, obejmująca planowanie zasobów niezbędnych do wdrożenia strategii, określenie koniecznych zmian struktury organizacyjnej, opracowanie systemów motywacyjnych i kontrolnych, służących realizacji strategii 4. Planowanie i zarządzanie strategiczne w organizacjach publicznych oraz w biznesie bywają zbieżne w swoich celach i środkach do ich osiągnięcia, jednak zasadnicze części składowe tego zarządzania różnią się w sposób istotny. Elementarne różnice w strategicznym planowaniu między sektorem publicznym a sektorem prywatnym, zostały pokazane w tabeli 1. Tabela 1. Strategie w sektorze prywatnym i jednostkach terytorialnych. Sektor Prywatny Tworzenie wartości ekonomicznej Pogłębiona analiza: wagowanie i hierarchizacja SWOT, KCS Mierzalny system wskaźników bezpośrednich: bazowe, pośrednie, docelowe, balanced scorecard Jasna struktura organizacyjna Sektor publiczny/terytorium Tworzenie wartości publicznej Ocena ekspercka SWOT Trudno mierzalny system wskaźników o charakterze pośrednim lub złożonym System wielu aktów bez wyraźnego podziału odpowiedzialności Decydenci zaangażowani w kluczowe etapy Decydenci informowani o kluczowych etapach procesu strategicznego procesu strategicznego System operacjonalizacji celów Rzeczywista operacjonalizacja sporadyczna Po strategii następuje tworzenie dokumentów Zadania są realizowane wybiórczo, w zależności operacyjnych we wszystkich oddziałach od dostępnego finansowania i przekonania firmy decydentów Jasno określony budżet Alokacja źródeł finansowania Źródło: Matusiak M., Rola planowania strategicznego w rozwoju regionu oraz proces tworzenia i wdrażania strategii rozwoju województwa, marzec, kwiecień T. Gołębiowski, Zarządzanie strategiczne. Planowanie i kontrola, Difin, Warszawa 2001, s Z. Pierścionek, Strategie rozwoju firmy, WN PWN, Warszawa 1997, s

3 Zarządzanie i planowanie strategiczne w organizacji biznesowej różni się zasadniczo od zarządzania w sektorze publicznym. Podstawowym kryterium w pierwszym przypadku jest kryterium ekonomiczne, podczas gdy strategie w organizacjach publicznych opierają się przede wszystkim na racjonalności politycznej. Jej ważna cechą jest fakt, iż jej rozpoczęcie nie wymaga pełnej zgodności stron, gdy jednocześnie zachodzi faktyczna zdolność do osiągania porozumienia w drodze konsensusu. Z reguły nie poszukuje się porozumienia, gdyż wiadomo że nie było by ono możliwe z powodu rozbieżności interesów, więc zamiast tego uczestnicy procesu rozpatrują propozycje rozwiązania problemu biorąc pod uwagę kryteria własnych celów i wartości. Ze względu na to, że organizacje publiczne wchodzą w liczne interakcje z otoczeniem, które różnią się w zależności od wpływu poszczególnych elementów środowiska na organizacje. Wyróżniamy następujące rodzaje środowisk: środowisko instytucjonalne warunki w jakich działa organizacja. Wyodrębnia się w nim globalny i narodowy kontekst polityczny, prawny, kulturowy, techniczny, technologiczny, edukacyjny, naturalny i ekonomiczny; środowisko operacyjne środowisko mające bezpośredni wpływ na organizacje. Należą do niego inne organizacje, grupy ludzi oraz poszczególne osoby z nimi związane. Najogólniej, są to wszyscy ludzie, instytucje i organizacje z którymi dana organizacja wchodzi w bezpośrednie interakcje; środowisko wewnętrzne obejmuje organy zarządzające, zarówno kolektywne jak i te jednoosobowe, oraz realizatorów programów i projektów, a także kulturę organizacyjną 5. Zarządzanie realizowane jest w trzech poziomach: strategicznym, taktycznym i operacyjnym. Strategiczny poziom obejmuje najogólniejsze problemy zarządzania związane z realizacją wizji organizacji. Drugi z poziomów obejmuje ono konkretne sprawy, oraz angażuje zazwyczaj średni i wyższy stopień zarządzania. Poziom operacyjny jest niczym innym jak bezpośrednią realizacją zadań służących do realizacji. Zasady zarządzania strategicznego Zarządzanie strategiczne posiada niepodważalną skuteczność, pod warunkiem odpowiednich zasad. Ogólne wskazania sformułowane są następująco: zanim nastąpi realizacja kolejnych etapów procesu wdrażania strategii, musi być on dokładnie określony. Brak pełnego określenia takiego procesu może w przyszłości przysparzać trudności. To samo tyczy się poszczególnych etapów jego realizacji; 5 P.S. Ring, Strategic Issues: What Are They and From Where Do They Come? [w:] J.M. Bryson, R.C. Einsweiler (red.), Strategic Planning. Threats and Opportunities for Planners, American Planning Association, Chicago 1988, s

4 należy opracować dokumentacje wdrażania strategii, w celu umożliwienia koncentrowania się na odpowiednich decyzjach, działaniach i ludziach za nie odpowiedzialnych; wdrażanie strategii, należy rozpoczynać od zmian, które mogą być wprowadzone najłatwiej i najszybciej; należy wykorzystywać zasady zarządzania programami i projektami zawsze tam gdzie jest to możliwe; należy pamiętać, że zadaniami priorytetowymi dla osób odpowiedzialnych za wdrożenie strategii są: zapewnienie aktywności ludzi, wsparcie głównych emisariuszy, przeznaczenie odpowiedniego czasu i jego organizacja, zapewnienie niezbędnych usług i zasobów. Wykonanie tych zadań jest gwarancja skuteczności wdrożenia; w implementacji typowych strategii takich jak: organizowanie nowych jednostek, wprowadzanie programów, projektów, produktów lub usług, należy przywiązywać wagę do łączenia nowych inicjatyw z już wykonywanymi operacjami; aby uniknąć konkurowania z nowo ustalanymi priorytetami, należy działać szybko we wdrażaniu strategii; utworzenie koalicji osób odpowiedzialnych za wdrożenie zmian i ich zwolenników, a w szczególności reprezentantów najważniejszych grup interesów, sprzyja implementacji zmian; należy upewnić się co do aktualnie realizowanej polityki państwa oraz warunków w jakich strategia będzie realizowana, aby uniknąć zakłóceń w jej wdrażaniu; w procesie wdrażania należy przewidywać możliwe kontrowersje oraz sposoby wprowadzania nowych norm, w celu uniknięcia zakłóceń we wdrażaniu strategii; konieczne jest uwzględnienie prawidłowości, która polega na tym, że w procesie implementacji zmiany strategiczne prowadzą do zmiany kultury organizacyjnej; ważne jest aby uświadamiać sobie, jak i innym uczestnikom wdrażania, że proces implementacji jest jednocześnie procesem uczenia się 6. Bardzo wiele czynników ma wpływ na proces wdrażania strategii, lecz za najważniejszy uważa się specyfikę samych zmian w organizacjach publicznych. Mają na nią wpływ klarowność i przejrzystość procesu decyzyjnego, oparcie zmiany na zrozumiałej teorii opartej o związki przyczynowo skutkowe, harmonizacja z głównymi wartościami interesariuszy, konkretność zmian, unikanie wymagania zbyt dużej liczby zabiegów biurokratycznych, reorganizacji i realokacji zasobów, a także przekwalifikowania załogi. 6 J.M. Bryson, Strategic planing for public and nonprofit organizations, Jossey-Bass Publishers, San Francisco 1996, s

5 Ogólne metody zarządzania strategicznego W organizacjach publicznych zarządzanie strategiczne obejmuje fazy opracowywania strategii organizacji, jej implementacji i kontroli, które urzeczywistnia się stosując metody znane i pierwotnie wykorzystywane głównie w biznesie, czyli metody ogólne oraz metody właściwe zarządzaniu publicznemu, czyli metody specyficznych, które omówię w następnym rozdziale. Do znanych nam metod ogólnych opracowywania strategii należą metody: odgórna jest metodą scentralizowaną, której o inicjowaniu i sposobie prowadzenia prac związanych z wdrażaniem, decydują członkowie naczelnego kierownictwa organizacji. Rola niższych szczebli w jej strukturze, jest mocno ograniczona do zbierania i przekazywania informacji, na skutek czego nie jest wykorzystywane ich doświadczenie i umiejętności; oddolna polega na swobodzie przepływu informacji i propozycji pomiędzy poszczególnymi szczeblami zarządzania, a członkowie szczebli wyższych pełnią funkcje organizatorów całego procesu powstawania strategii; pośrednia jest metodą, do której realizacji konieczne jest powołanie zespołu zadaniowego w skład którego wchodzą pracownicy różnych szczebli struktury organizacyjnej, jak i osoby spoza administracji. Efekt końcowy jest wiec zazwyczaj wypadkową poglądów i interesów, dlatego by zapewnić skuteczność działania zespołu, musi być on zdyscyplinowany oraz mieć ściśle określony harmonogram prac; wzorca idealnego polega na określeniu pożądanego stanu jaki ma osiągnąć system i jego poszczególne elementy, oraz jego weryfikację w stosunku do istniejącego potencjału i możliwości; scenariuszowa najważniejsze jest dokładne zaplanowanie w czasie i wskazanie wszystkich podejmowanych działań z ich kolejnością włącznie. Skupia się ona na identyfikacje ścieżek osiągania celów, poprzez sporządzenie i analiz różnych prognoz działania, oraz trendów w procesach zachodzących wewnątrz organizacji. Metoda krytykowana jest za ograniczanie twórczego charakteru procesu wdrażania; od analizy do programu jest metoda polegającą na analizie i ocenie stanu faktycznego, oraz opracowanie na ich podstawie programu poprawy ukierunkowanego na osiągniecie zakładanych celów. Skuteczność tej metody jest szczególnie widoczna w przypadku gdy cel nadrzędny jest jasno określony, tak samo jak długookresowe cele strategiczne. Metody odgórna, oddolna i pośrednia mają bardzo mały stopień uspołecznienia z powodu małego udziału uczestników procesów rozwojowych, w jednostce samorządowej i traktowana jest przede wszystkim jako domena władzy. Stosowane są często w sytuacji, gdy zarządzanie strategiczne w organizacji wprowadzanie jest po raz pierwszy. 323

6 Szczególne metody zarządzania strategicznego Szczególne metody zarządzania strategicznego, to metody uwzględniające specyfikę zarządzania organizacjami publicznymi i zostały zaadaptowane specjalnie dla ich potrzeb. Wyróżnia się następujące metody: metoda aktywnego planowania strategicznego (MAPS) informacje i wiedza potrzebne do realizacji strategii są rozproszone w różnych instytucjach, organizacjach oraz umysłach lokalnych ekspertów, dlatego też włączani są oni w skład zespołów którym powierza się realizację danej strategii. Eksperci dobierani są pod względem posiadanego wykształcenia oraz reprezentatywności środowisk z których pochodzą. Wykorzystanie tej metody wymaga intensywnych warsztatów, mających za zadanie wypracowanie konsensusu w warunkach braku dominacji indywidualnych interesów. Odznaczają się one wysokim stopniem współuczestnictwa i poświęcone są wyłącznie kwestiom zgłaszanym przez uczestników. Organizowane są aby z maksymalną dokładnością określić cele na poziomie koncepcyjnym jak i operacyjnym, oraz dać odpowiedź na problemy postawione przed uczestnikami 7. metoda zarządzania zmianą strategiczną zarządzanie odbywa się w ramach 10-etapowego cyklu, w którym poszczególne etapy realizacji strategii, przedstawiane są jeden po drugim. Mimo to zarządzanie nie ma charakteru linearnego, a jest raczej seria pętli tworzonych przez następujące po sobie zadania 8. Kolejne etapy metody zarządzania zmianą strategiczną wyglądają następująco: Etap I - zainicjowanie i uzgodnienie procesu planowania strategicznego. Polega ono na wynegocjowaniu celów i zasad planowania, przez najważniejszych uczestników procesów decyzyjnych. Etap II- Identyfikacja formalnych i nieformalnych mandatów organizacyjnych. Pozwala ona uniknąć wielu błędów związanych z niewiedzą, lub błędnym przekonaniem o dobrze wypełnianych obowiązkach. Etap III - precyzowanie misji organizacyjnych i preferowanych wartości. Polega na zidentyfikowanie wyraźnych potrzeb społecznych i politycznych, które staną się celami realizowanymi przez organizacje publiczną. Organizacja jest odbierana jako potrzebna tylko gdy kieruje się akceptowanymi wartościami oraz wychodzi na przeciw potrzebom i oczekiwaniom interesariuszy, w związku z tym konieczne jest rozumowanie w kategoriach misji, która jest jak najbardziej bliska ludziom związanym z organizacja. Etap IV - przeprowadzenie analizy strategicznej, środowiska zewnętrznego, jak i analizy wewnętrznej. Prowadzone są analizy głównie użytkowników, klientów, płatników, fundatorów, członków opłacających składki itp., oraz 7 M. Staton, Science Park Evaluation and Goal Oriented Project Planning [w:] Guy K., Science Park Evaluation Handbook, Technopolis, 1996 [w:] 098a_evalmeth_final_MAPS-GOPP.pdf ( ). 8 J.M. Bryson, op.cit., s

7 źródła przewagi konkurencyjnej, osiągane rezultaty, realizowane procesy, czynniki sukcesu i co najważniejsze zasoby materialne i niematerialne. Taka analiza zapewnia dobra znajomość przyszłości otoczenia i jego wpływu na organizacje, oraz zdolności do reagowania na te zmiany. Rozumie się ją jako zbiór działań i metod diagnozujących otoczenie i organizacje, mających na celu zbadanie ich przyszłych stanów i powiązań, by umożliwić budowę wielowariantowych planów działania. Etap V identyfikowanie celów strategicznych, wpływających na zmiany mandatów organizacyjnych, misji, wartości, klientów, płatników, a także zmiany kosztów i źródeł finansowania jak i organizacji i zarządzania. Wyróżnia sie cele które wymagają bieżących działań ale musza być stale monitorowane, takie które prawdopodobnie będą wymagały działań w przyszłości, oraz takie które wymagają natychmiastowej realizacji w toku. Etap VI formułowanie strategii, będące logicznym następstwem poprzednich pięciu etapów. Proces ten składa się z identyfikacji praktycznych możliwości realizacji wizji, wskazanie barier, określenie sposobu realizacji zamierzeń, identyfikacja sposobów realizacji zamierzeń oraz opracowanie szczegółowego programu dotyczącego implementacji proponowanych rozwiązań. Etap VII wykorzystanie planu strategicznego w formie pisemnej, choć dopuszczalna jest także forma ustnego porozumienia pomiędzy głównymi decydentami co do misji organizacji. Najprostsza forma takiego planu obejmuje: sformułowaną misje organizacji, mandaty organizacyjne, sformułowaną wizję organizacji, analizę SWOT, cele strategiczne oraz strategię ogólną jednostek organizacyjnych. Rezultatem powinna być oficjalna decyzja przyjęcia strategii np. w formie uchwały. Etap VIII wyznaczanie skutecznej wizji organizacyjnej, traktowanej jako opcjonalna. ma ono na celu utwierdzenie decydentów co do przyjętej strategii, a także motywacje załogi. Obejmuje także doprecyzowanie zdolności sprostania wyzwaniom strategicznym. Etap IX implementacja strategii w oparciu o plan strategiczny. Zapewnia ona osiągniecie wytyczonego celu oraz możliwość uniknięcia typowych niepowodzeń. Skuteczna implementacja obejmuje: wyznaczenie zakresów odpowiedzialności, właściwych żądań i oczekiwanych rezultatów, określenie etapów działań i szczegółowych kroków, wskazanie warunków implementacji, ustalenie sposobu komunikowania się, przegląd i monitorowanie etapowej korekty procedur, przyjęcie procedur związanych z odpowiedzialnością za wdrożenie strategii oraz ponowna jej ocenę, tak jak i procesu zarządzania zmianą strategiczną. W tym etapie centralne znaczenie ma budżet. Etap X ponowna ocena strategii oraz procesu planowania i zarządzania strategicznego. Ma ona na celu uwzględnienie ciągłych zmian jakie maja miejsce w otoczeniu organizacji, upewnienie się czy proces zarządzania zmianą strategiczną pozwala na skuteczne rozwiązywanie problemów zarządzania. 325

8 Możliwe niepowodzenia Do najczęściej spotykanych, ale możliwych do uniknięcia niepowodzeń podczas implementacji strategii w oparciu o plan strategiczny, zalicza się: opór, wynikający z przekonań i podejść nieodpowiadających charakterowi wprowadzanych zmian; problemy kadrowe, np. nieadekwatna liczebność załogi, nadmierne zaangażowanie w sprawy niezwiązane z wdrażaniem strategii, jako że pracownicy jednocześnie biorą udział w formułowaniu i wdrażaniu strategii oraz wykonują swoje zwykłe obowiązki; niedostatecznie silne bodźce, zapewniające pożądane zachowania; niedostatek zasobów, niezbędnych do wdrożenia strategii; brak zasad, zasobów, ustaleń, instrumentów zarządzania, pozwalających zidentyfikować i rozwiązać problemy implementacji; pojawienie się nowych priorytetów politycznych, ekonomicznych, czy też związanych z zarządzaniem organizacjami, o co w dynamicznie zmieniającym się otoczeniu nie jest trudno 9. Podsumowanie Zarządzanie strategiczne ma niepodważalną pozycję w organizacjach publicznych; potrzeba jego stosowania stała się zjawiskiem zupełnie naturalnym, a samo w sobie stało się kluczowym elementem dla jakości decyzji menedżerów organizacji publicznych, a wykorzystanie zasad planowania strategicznego poprawia jakość decyzji przez nich podejmowanych. Skuteczność i ekonomiczność tych organizacji łatwiej jest osiągnąć, gdy owi menedżerowie posiadają konieczną wiedze o znaczeniu zmian w życiu każdej współczesnej organizacji, oraz że instrumenty zarządzania publicznego mogą być przydatne w zarządzaniu organizacjami zorientowanymi na zaspokajanie potrzeb zbiorowych społeczeństwa. Próby aplikacji metod biznesowych, nawet po uwzględnieniu różnic kulturowych nie przynoszą pożądanych rezultatów, w związku z czym, nie zapewniają połączenia pomiędzy rozwiązaniem strategicznych problemów funkcjonowania organizacji, z odpowiednim strategicznym podejściem, natomiast cykl zarządzania zmianą strategiczną, który uwzględnia specyfikę działalności organizacji publicznych jest instrumentem ku temu odpowiednim. W Polsce niestety, w praktyce dominuje wprowadzanie modyfikacji i adaptowanie metod zarządzania strategicznego, wypracowanych dla przedsiębiorstw, w związku z czym metody szczegółowe są raczej mało rozpoznawane i stosowane sporadycznie. Taki stan rzeczy jest uznawany za jedno z głównych ograniczeń skutecznego zarządzania organizacjami publicznymi. 9 B. Kożuch, C. Kochalski, Strategiczne zarządzanie miastem w teorii i praktyce urzędu miasta Poznania, Kraków 2011, s

9 Bibliografia: 1. Bryson J.M., Strategic planing for public and nonprofit organizations, Jossey-Bass Publishers, San Francisco Gołębiowski T., Zarządzanie strategiczne. Planowanie i kontrola, Difin, Warszawa Pierścionek Z., Strategie rozwoju firmy, WN PWN, Warszawa Ring P.S., Strategic Issues: What Are They and From Where Do They Come? [w:] Bryson J.M., Einsweiler R.C. (red.), Strategic Planning. Threats and Opportunities for Planners, American Planning Association, Chicago Staton M., Science Park Evaluation and Goal Oriented Project Planning [w:] Guy K., Science Park Evaluation Handbook, Technopolis, 1996, 098a_evalmeth_final_MAPS- GOPP.pdf ( ). 6. Kożuch B., Kochalski C., Strategiczne zarządzanie miastem w teorii i praktyce urzędu miasta Poznania, Kraków Abstrakt: Praca dotyczy strategii, jako narzędzia zarządzania miastem. Punktem wyjścia było zaprezentowanie definicji zarządzania strategicznego. Następnie przedstawiono zasady zarządzania strategicznego a także ogólne i szczególne jego metody. Odwołano się do czynników, które mają wpływ na proces wdrażania strategii. Poruszono również kwestię najczęściej spotykanych niepowodzeń podczas implementacji strategii w oparciu o plan strategiczny. W zakończeniu zaprezentowane zostały wnioski, jakie wynikły z rozważań prowadzonych w pracy. Strategy as an instrument for urban management The article is regarding the strategy, as the tool of the management with city. Introducing to the definition the strategic management was a point of departure. Next principles of the strategic management were presented as well as general and special his methods. Used to factors which they are affecting the implementation process of the strategy. An issue of most often met failures was also addressed during the implementation of the strategy based on the operational plan. In the end conclusions which resulted from deliberations conducted at the work were expressed. Małgorzata Dymon, student, Jan Kochanowski University in Kielce. 327