PRAWNO-ADMINISTRACYJNE OGRANICZENIA PODEJMOWANIA I PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ

Transkrypt

1 PRAWNO-ADMINISTRACYJNE OGRANICZENIA PODEJMOWANIA I PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ Redakcja Naukowa JAROSŁAW KOSTRUBIEC PAWEŁ SZCZĘŚNIAK MARIAN ZDYB Lublin 2013

2 MONOGRAFIA PRAWNO-ADMINISTRACYJNE OGRANICZENIA PODEJMOWANIA I PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ Redakcja Naukowa Jarosław Kostrubiec, Paweł Szczęśniak, Marian Zdyb Recenzenci dr hab. Jacek Jastrzębski, prof. dr hab. Wojciech Kocot, prof. dr hab. Jacek Lang, prof. dr hab. Waldemar Martyn, dr Bogusław Przywora, prof. dr hab. Jerzy Rajski, dr hab. Agnieszka Skóra prof. UMK, prof. dr hab. Anna Walaszek-Pyzioł, dr Przemysław Wszołek Redakcja Agnieszka Minda Wydawca Studenckie Koło Naukowe Prawników UMCS Lublin, Pl. Marii Curie-Skłodowskiej 5 tel. (81) szn.sknp.umcs@gmail.com ISBN Skład i przygotowanie do druku: C.P.H. M&M, cph@op.pl

3 SPIS TREŚCI Wykaz skrótów 7 Słowo wstępne 13 The introduction Mariusz Krawczyk Ograniczenia swobody prowadzenia działalności gospodarczej w kontekście władztwa administracyjnego 15 The resctrictions on running a business in the context of administrative authority Marta Mulawa Problematyka koncesji jako najbardziej uciążliwej formy ingerencji w wolność gospodarczą 25 The issue of licenses as the most burdensome form of interference in economic freedom Kamil Dobosz, Marika Scheibe Istotne aspekty prawa konkurencji Unii Europejskiej w kontekście ograniczenia działalności gospodarczej 39 Relevant Facets of the EU Competition Law in Context of Economic Activity Constraints Marta Samborska Wzajemna korelacja ustawodawstwa antymonopolowego i sposobów reglamentowania działalności gospodarczej w świetle problemu enumeratywności katalogu przesłanek jej prowadzenia 51 The correlation of antitrust legislation and methods of the economic activity rationing in connection with locking the list of prerequisites for its conducting Artur Bilski Dysfunkcyjność rejestru klauzul niedozwolonych. Propozycje zmian 59 Dysfunctions of the Polish Register of Prohibited Clauses. Chosen changes proposals

4 4 Marek Porzeżyński Wybrane zagadnienia własności intelektualnej jako czynnika ograniczającego swobodę działalności gospodarczej 65 Selected aspects of intellectual property as a factor limiting the freedom of economic activity Natalia Wrońska, Łukasz Połatyński Liberalizacja rynku energii przez regulację na przykładzie instytucji Obliga giełdowego 74 The liberalization of the energy market through its regulation on the example of the institution of stock exchange obligation Katarzyna Fortuna Ograniczenia prowadzenia działalności na danym obszarze ze względu na występowanie niektórych form ochrony przyrody 87 Limitations of running a business in some area due to occurrence of some forms of nature protection Adrian Sypnicki Czy miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego jest ograniczeniem działalności gospodarczej? 96 Whether the zoning plan is restriction of doing business? Piotr Ćwiakowski, Iwona Krzemińska Naruszenie zasad prawa zamówień publicznych jako przesłanka ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej 104 The violation of the public procurement law as a prerequisite for restriction on running a business Joanna Niedojadło Legalne i akceptowane przez władze fiskalne metody redukcji obciążenia podatkowego 117 The legal and governmentally accepted fiscal methods of reducing the tax charge Radosław Żuchowski Tzw. kredyt podatkowy czyli swoisty sposób rozumienia przez Ministerstwo Finansów potrzeby wspierania początkujących przedsiębiorców 128 The so-called tax credit as a specific way how Ministry of Finance of Poland understands the need of governmental support for beginning entrepreneurs

5 Marta Hacia, Edyta Szałacha Ograniczenia prowadzenia działalności gospodarczej na przykładzie spółki Amber Gold 136 Restrictions in business actitivity on the basis of Amber Gold Maciej Koziński, Karolina Rokicka Działalność regulowana na przykładzie działalności kantorowej 143 The foreign currency exchange business as an example of regulated activity Łukasz Jurek Zakres kontroli płatnika składek przez inspektora kontroli Zakładu Ubezpieczeń Społecznych na tle ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych 154 Scope of the audit by the inspector payer Social Security checks on the background of the law on social insurance Monika Michalak Analiza procedury przyznawania przedsiębiorcom koncesji i zezwoleń na prowadzenie działalności gospodarczej w zakresie handlu alkoholem, benzyną i uprawy maku 163 The analysis of procedure connected with granting licenses and permits to lead an economic activity in a range of selling alcohol and gasoline and also growing poppy Adrian Janus Zakaz łączenia form udzielania świadczeń opieki zdrowotnej przez osoby wykonujące zawody medyczne 175 Restrictions on contracting with the National Health Fund casused by possible conflict of interest Agnieszka Jachowicz Zezwolenia na prowadzenie apteki jako przykład reglamentacji działalności gospodarczej 186 Authorization for operating a pharmacy as an example of state control regulation Wiktor Krzymowski Prawno-administracyjne ograniczenia w prowadzeniu apteki ogólnodostępnej 196 Administrative restrictions on the conduct of pharmacy 5

6 6 Joanna Kozyra Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radców prawnych 205 The restrictions on running a business by the legal advisers. Paweł Śwital Ograniczenia w prowadzeniu działalności gospodarczej przez radnych 218 Limited the business activity of councilors Bibliografia 229

7 7 WYKAZ SKRÓTÓW Akty Prawne k.c. ustawa z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny (Dz. U. Nr 16, poz. 93 z późn. zm.) k.k. ustawa z dnia 6 czerwca 1997 r. Kodeks karny (Dz. U. Nr 88, poz. 553 z późn. zm.) k.k.s. ustawa z dnia 10 września 1999 r. Kodeks karny skarbowy (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 186 ze późn. zm.) Konstytucja RP Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 z późn. zm.) k.p. ustawa z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (tekst jedn.: Dz. U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 z późn. zm.) k.p.a. ustawa z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 nr 98, poz z późn. zm.) k.p.c. ustawa z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43, poz. 296 z późn. zm.) k.s.h. ustawa z dnia 15 września 2000 r. Kodeks spółek handlowych (Dz. U. NT 94, poz z późn. zm.) k.w. ustawa z dnia 20 maja 1971 r. Kodeks wykroczeń (tekst jedn: Dz. U. z 2010 r. Nr 46, poz. 275 z późn. zm.) p.d.g. ustawa z dnia 19 listopada 1999 r. Prawo działalności gospodarczej (Dz. U. Nr 101, poz. 1178). pr. adw. ustawa z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (tekst jedn.: Dz. U. z 2009 r., Nr 146, poz z późn. zm.) pr. aut. ustawa z dnia 4 lutego 1994 r. o prawie autorskim i prawach pokrewnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2006 r. Nr 90, poz. 631 z późn. zm.) pr. bank. ustawa z 29 sierpnia 1997 r. Prawo bankowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz z późn. zm.)

8 8 pr. bud. ustawa z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz z późn. zm.) pr. dew. ustawa z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 826 z późn. zm.) pr. energ. ustawa z dnia 10 kwietnia 1997 r. Prawo energetyczne (tekst jedn.: Dz.U. z 2012 r., poz z późn. zm.) pr. farm. ustawa z dnia 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn.: Dz. U. z 2008 r., Nr 45, poz. 271 z późn. zm.) pr. lot. ustawa z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 933 z późn. zm.) pr. spółdz. ustawa z dnia 16 września 1982 r. Prawo spółdzielcze (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 188, poz z późn. zm.) p.w.p. ustawa z dnia 30 czerwca 2000 r. Prawo własności prze-mysłowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 119, poz z późn. zm.) p.z.p. ustawa z dnia 29 stycznia 2004 r. Prawo zamówień publicznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.) u.d.u. ustawa z dnia 22 maja 2003 r. o działalności ubezpieczeniowej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 11, poz. 66 z późn. zm.) u.g.t. ustawa z dnia 26 października 2000 r. o giełdach towarowych (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., nr 48, poz. 284 z późn. zm.) u.k.r.b. ustawy z dnia 9 stycznia 2009 r. o koncesji na roboty budowlane lub usługi (Dz. U. Nr 19, poz. 101 z późn. zm.) u. KRS ustawa z dnia 20 sierpnia 1997 r. o Krajowym Rejestrze Sądowym (tekst. jedn.: Dz. U. z 2007 r. Nr 168, poz z późn. zm.) u.o.i.f. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r., Nr 211, poz z późn. zm.) u.p.d.o.f. ustawa z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 361 z późn. zm) u.p.d.o.p. ustawa z dnia 15 lutego 1992 r. o podatku dochodowym od osób prawnych (tekst jedn.: Dz. U. z 2011 r. Nr 74, poz. 397 z późn. zm.) u.o.k.k. ustawa z dnia 16 lutego 2007 r. o ochronie konkurencji i konsumentów (Dz. U. Nr 50, poz. 331 z późn. zm.) u.o.n.p.k. ustawa z dnia 2 marca 2000 r. o ochronie niektórych praw konsumentów i o odpowiedzialności za produkt niebezpieczny (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz z późn. zm.)

9 u.o.o.ś. ustawa z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U r. Nr 199, poz z późn. zm.) u.o.p. ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz. U. z 2004 r. Nr 92, poz. 880 z późn. zm.) u.p.n. ustawa z dnia 29 lipca 2005 r. o przeciwdziałaniu narkomanii (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r., poz. 124) u.p.t.u. ustawa z dnia 11 marca 2004 r. o podatku od towarów i usług (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 35 z późn. zm.) u.p.z.p. ustawa z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn.: Dz. U. z 2012 r. poz. 647 z późn. zm.) u.r.p. ustawa z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r., Nr. 10, poz. 65 z późn. zm) u.s.d.g. ustawa z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (tekst jedn.: Dz. U. z 2010 r. Nr 220, poz z późn. zm.) u.s.g. ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 z późn. zm.) u.s.p. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 595 z późn. zm.) u.s.w. ustawa z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa (tekst jedn.: Dz. U. z 2013 r., poz. 596 z późn. zm.) u.s.u.s. ustawa z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585, z późn. zm.) u.ś.p.z. ustawa z dnia 5 lipca 2002 r. o świadczeniu przez prawników zagranicznych pomocy prawnej w Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. Nr 126, poz z późn. zm.) u.ś.u. ustawa z dnia 4 marca 2010r. o świadczeniu usług na terytorium RP (Dz. U. Nr 47, poz. 278 z późn. zm.) u.w.t.p.a. ustawa z dnia 26 października 1982 r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn.: Dz. U. z 2012, poz. 1356) u.z.n.k. ustawa z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (tekst jedn.: Dz. U. z 2003 r. Nr 153, poz z późn. zm.) 9

10 10 u.z.p.d. u.z.p.k. ustawa o świadczeniach TFUE ustawa z dnia 20 listopada 1998r. o zryczałtowanym podatku dochodowym od niektórych przychodów osiąganych przez osoby fizyczne (Dz. U. z 2011 r. Nr 106, poz. 622 z późn. zm.) ustawa z dnia 29 czerwca 2007 r. o zasadach pokrywania kosztów powstałych u wytwórców w związku z przedterminowym rozwiązaniem umów długoterminowych sprzedaży mocy i energii elektrycznej (Dz. U. Nr 130, poz. 905 z późn. zm.) ustawa z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (Dz. U r. Nr 210 poz z późn. zm.) Traktat o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, sporządzony w Rzymie dnia 25 marca 1957 roku, OJ (Official Journal) C 326 z 26 października 2012 roku. TUE Traktat o Unii Europejskiej, sporządzony w Maastricht dnia 7 lutego 1992 roku, OJ C 326 z 26 października 2012 roku. Periodyki, Publikatory AUW Dz. U. Dz. Urz. WE/UE DGP EPS GSP GSP-Prz. Orz. KPP M.P. Mon. Pod. Mon. Praw. Mon. Pr. Bank. ONSAiWSA OSA Acta Universitatis Wratislaviensis Dziennik Ustaw Dziennik Urzędowy Wspólnoty Europejskiej/Unii Europejskiej Dziennik Gazeta Prawna Europejski Przegląd Sądowy Gdańskie Studia Prawnicze Gdańskie Studia Prawnicze Przegląd Orzecznictwa Kwartalnik Prawa Prywatnego Monitor Polski Monitor Podatkowy Monitor Prawniczy Monitor Prawa Bankowego Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego i Wojewódzkich Sądów Administracyjnych Orzecznictwo Sądów Apelacyjnych

11 OSNC Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna OSNCP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Cywilna i Pracy OSNP Orzecznictwo Sądu Najwyższego. Izba Pracy OSP Orzecznictwo Sądów Polskich OTK ZU Orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego. Zbiór Urzędowy PiP Państwo i Prawo POP Przegląd Orzecznictwa Podatkowego PPH Przegląd Prawa Handlowego Pr. Bank. Prawo Bankowe Prok. i Pr. Prokuratura i Prawo Pr. Sp. Prawo Spółek Prz. Pr. Publ. Przegląd Prawa Publicznego PS Przegląd Sądowy PUG Przegląd Ustawodawstwa Gospodarczego R. Pr. Radca Prawny RPEiS Ruch Prawniczy, Ekonomiczny i Socjologiczny SIL Studia Iuridica Lublinensia ST Samorząd Terytorialny SZN Studenckie Zeszyty Naukowe 11 Inne ABW CEIDG KIO KNF KRS KSF NBP NSA SN TK Agencja Bezpieczeństwa Wewnętrznego Centralna Ewidencja i Informacja o Działalności Gospodarczej Krajowa Izba Odwoławcza Komisja Nadzoru Finansowego Krajowy Rejestr Sądowy Komitet Stabilności Finansowej Narodowy Bank Polski Naczelny Sąd Administracyjny Sąd Najwyższy Trybunał Konstytucyjny

12 12 UOKiK URE UZP WSA Urząd Ochrony Konkurencji i Konsumentów Urząd Regulacji Energetyki Urząd Zamówień Publicznych Wojewódzki Sąd Administracyjny

13 13 SŁOWO WSTĘPNE W dniach marca 2013 r. na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej w Lublinie odbyła się międzynarodowa konferencja III Zjazd Studentów Administratywistów pt. Prawno-administracyjne ograniczenia podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Organizatorem konferencji było Studenckie Koło Naukowe Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Celem konferencji była dyskusja nad koniecznością i formami publicznoprawnego reglamentowania swobodnego podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej. Zakres merytoryczny wystąpień prezentowanych podczas III Zjazdu Studentów Administratywistów obejmował m.in.: zagadnienia prawa administracyjnego materialnego, prawa publicznego gospodarczego, prawa finansowego, prawa bankowego, prawa podatkowego, prawa ochrony środowiska oraz szeroko rozumianego prawa regulacyjnego. Konferencja zebrała ponad 100 prelegentów z różnych ośrodków akademickich. Organizatorzy serdecznie dziękują wszystkim osobom i instytucjom, które przyczyniły się do sukcesu konferencji, a w szczególności Dziekanowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej Pani Profesor Annie Przyborowskiej-Klimczak oraz Prodziekanowi Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej Panu Profesorowi Andrzejowi Wrzyszczowi. Organizacja konferencji nie mogłaby się udać bez pomocy wielu otwartych i życzliwych osób. Przede wszystkim pragniemy podziękować Panu Profesorowi Ireneuszowi Nowikowskiemu oraz członkom Studenckiego Koła Naukowego Prawników Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej. Szczególne podziękowania składamy także Panu Profesorowi Wojciechowi Orłowskiemu oraz Panu Magistrowi Mateuszowi Chrzanowskiemu, bez których życzliwości

14 14 nie udałoby się zorganizować konferencji w tym kształcie. Szczególne wyrazy wdzięczności należą się także Fundacji Absolwentów Uniwersytetu Marii Curie-Skłodowskiej oraz Wiceprezesowi Zarządu Fundacji Absolwentów Panu Magistrowi Adamowi Szotowi. Szczególne podziękowania kierujemy pod adresem Autorów artykułów zamieszczonych w niniejszej monografii naukowej, którzy podjęli trud przygotowania tekstów, oraz ich Recenzentom. Spektrum poruszanych w poszczególnych pracach zagadnień jest niezwykle szerokie. Wart zauważenia jest fakt, że Autorzy poszerzali niejednokrotnie swoje pole badawcze poprzez sięgnięcie do dorobku nauki obcej. Wobec pogłębiającego się procesu harmonizacji systemów prawnych państw członkowskich Unii Europejskiej, analiza porównawcza stanowi istotny element debaty naukowej. Należy wyrazić nadzieję, że zróżnicowana problematyka artykułów zawartych w niniejszej monografii naukowej spotka się z szerokim zainteresowaniem i będzie stanowiła przyczynek do rozwoju refleksji naukowej w przedmiotowym zakresie. Kolegium Redakcyjne Lublin, wrzesień 2013 r.

15 15 Mariusz Krawczyk 1 OGRANICZENIA SWOBODY PROWADZENIA DZIAŁALNOŚCI GOSPODARCZEJ W KONTEKŚCIE WŁADZTWA ADMINISTRACYJNEGO 1. Punktem wyjścia mojego opracowania będzie koncepcja władztwa administracyjnego, która jawi się jako konstrukcja niezwykle istotna z punktu widzenia ograniczeń podejmowania oraz prowadzenia działalności gospodarczej. Zakres władztwa (jego rozumienie przez naukę prawa) ma istotny wpływ na szerokość ochrony przed ingerencją administracji publicznej w prawa i wolności jednostki. Właściwe wykonywanie czynności władczych przez organy państwowe powinno być bowiem zabezpieczone przez rozbudowane instytucje kontrolujące, zapobiegające odchodzeniu przez osoby pełniące funkcje urzędowe 2 od wymogów stawianych przez prawo 3. Władztwo administracyjne można niewątpliwie uznać za jedno z najważniejszych pojęć-narzędzi nauki prawa administracyjnego, wręcz za paradygmatyczną konstrukcję tejże nauki 4, mające istotny wpływ na każdą sferę działania administracji publicznej. Z. Niewiadomski zauważa, że dziś admini- 1 Mgr, Uniwersytet Jagielloński w Krakowie, uczestnik studiów doktoranckich na Wydziale Prawa i Administracji UJ, członek senior Towarzystwa Biblioteki Słuchaczów Prawa UJ. 2 W kontekście władztwa administracyjnego najważniejsza jest tu postawa danego piastuna organu władzy publicznej. 3 P. Sarnecki, Ogólna charakterystyka państwowości w Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, [w:] Prawo konstytucyjne RP, red. P. Sarnecki, Warszawa 2008, s Zob. M. Kamiński, Władztwo administracyjne jako paradygmatyczna konstrukcja pojęciowa nauki prawa administracyjnego, [w:] Władztwo administracyjne. Administracja publiczna w sferze imperium i w sferze dominium, red. J. Łukasiewicz, Rzeszów 2012, s. 218.

16 16 stracja staje się coraz bardziej koncyliacyjna, wręcz negocjacyjna 5. Również przy rozpatrywaniu ograniczeń prowadzenia działalności gospodarczej można wskazać dwustronne formy działania administracji publicznej. Przytaczany Autor stawia pytanie, czy w tej sytuacji nie wymaga przewartościowania, klasyczna i centralna dla pojęcia administracji, kategoria władztwa administracyjnego? 6 Potrzebę badania pojęć fundamentalnych, ewentualną ich modyfikację, która by utwierdziła elementy istotnie wartościowe oraz nazwanie katalogu problemów i wstępne określenie kierunków możliwych rozwiązań dotyczących takich pojęć wyraźnie podkreślał F. Longchamps 7. Niezapominając przy tym o niezbędnej w zakresie pojęć podstawowych ostrożności i niebezpieczeństwie ich zniekształcenia 8 ; wydaje mi się, że należy pochylić się nad szatą pojęciową nauki prawa administracyjnego w aktualnie zmieniających się realiach i być może spowodować jej rewizję. Stąd właśnie wynika moje zainteresowanie tą konstrukcją najbardziej podstawą z podstawowych. Z kolei ograniczenia prowadzenia i podejmowania działalności gospodarczej są dla mnie idealnym tłem dla prowadzonych rozważań. Warto zauważyć, że współczesną koncepcję władztwa administracyjnego w omawianym zakresie przedstawiła B. Adamiak 9, będzie ona przedstawiona w dalszych częściach niniejszego opracowania. Celem artykułu jest przeprowadzenie teoretycznych rozważań nad władztwem administracyjnym, będą one jednak prowadzone na tle analizy o charakterze dogmatycznoprawnym z uwzględnieniem ograniczeń wolności gospodarczej. 2. Truizmem jest stwierdzenie, że władztwo wywodzi się od pojęcia władzy. Jeżeli chodzi o stosunek zakresowy obydwu pojęć, warto zauważyć, że bardzo często terminy te są używane zamiennie (także w literaturze o charakterze naukowym), w piśmiennictwie nie występuje jasne rozgraniczenie rzeczonych pojęć. Słownik języka polskiego PWN podaje, że władztwo 5 Z. Niewiadomski, Pojęcie administracji publicznej, [w:] System prawa administracyjnego, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, t. 1, Z. Duniewska [i in.], Instytucje prawa administracyjnego, Warszawa 2010, s Ibidem. 7 F. Longchamps, Współczesne problemy podstawowych pojęć prawa administracyjnego, PiP 1966, z. 6, s. 885 i J. S. Langrod, Instytucje prawa administracyjnego. Zarys części ogólnej, reprint, Kraków 2003, s B. Adamiak, Czynności prawne jednostki a władztwo administracyjne, [w:] Współczesne zagadnienia prawa i procedury administracyjnej. Księga jubileuszowa dedykowana Prof. zw. dr. hab. Jackowi M. Langowi, Warszawa 2009, s

17 17 to nic innego jak władza, rządy 10. Wydaje się jednak, że pojęcia te posiadają odmienne zakresy znaczeniowe. K. Pałecki wskazuje, że władza ma charakter zarówno potencjalny jak i realizowany, inaczej mówiąc, jest zarówno możliwością jak i czymś spełnianym. W jeszcze innym ujęciu, władza posiada zarówno charakterystykę idealną (przypisaną normami) jak i realną (uzyskaną poprzez realizowanie tych norm) 11. Wobec tego w moim odczuciu, władztwo należałoby łączyć z drugim zakresem pojęcia władza, władza realizuje się poprzez władztwo, najważniejsza przy tym drugim pojęciu jest określona moc oddziaływania. Władztwo to więc określona możliwość oddziaływania podmiotu władzy, stanowi ono element pojęcia władzy. W teorii polityki uważa się, iż posiadanie władzy realizowane jest poprzez stosunki władcze, czyli trwałe więzi mające za zadanie kierowanie zachowaniami członków danej grupy (podwładnymi) Wracając na grunt nauki prawa administracyjnego należy zaznaczyć, że posługiwanie się samym pojęciem władztwa nie jest specjalnie przydatne i należy od razu dokonać tu pewnego uściślenia i klasyfikacji. Władztwo administracyjne wynika z władzy państwowej (władztwa państwowego) będącej odmianą władzy politycznej 13. Z. Pulka podkreśla, że przypisane organowi administracji władztwo administracyjne jest refleksem władztwa państwowego, które przysługuje niepodzielnie państwu, w którego imieniu dany organ podejmuje działania 14 ; władztwo państwowe ma więc charakter pierwotny 15. Należy jednak podkreślić, że władztwo państwowe ma charakter pierwotny wobec administracji. Administracja z kolei dysponuje już tylko władztwem wtórnym, delegowanym. Władztwo państwowe przy tym nie jest pierwotne bezwzględnie ; można je rozpatrywać jako wtórne wobec praw podmiotowych 10 Słownik języka polskiego PWN, r. 11 K. Pałecki, Wprowadzenie do normatywnej teorii władzy politycznej, [w:] Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, red. B. Szmulik, M. Żmigrodzki, Lublin 2002, s W. Szostak, Zarys teorii polityki, Kraków Kielce 1999, s O rozróżnienie poszczególnych typów władzy zob. L. Dubel, Władza państwo polityka: relacje pojęciowe, [w:] L. Dubel, A. Korybski, Z. Markwart, Wprowadzenie do nauki o państwie i polityce, Kraków 2002, s. 23 i n. 14 Z. Pulka, Władztwo administracyjne jako szczególna postać władzy państwowej, AUW No 1313, Prawo CCVI, Wrocław 1992, s I. Skrzydło-Niznik, Model ustroju samorządu terytorialnego w Polsce na tle zagadnień ustrojowego prawa administracyjnego, Kraków 2007, s. 311.

18 18 jednostek tworzących organizację państwową. Władztwo państwowe bierze bowiem swój początek w umowie społecznej; umowie o podporządkowaniu się jednostek wobec władzy. Znaczenie umowy społecznej podkreśla także TK wskazując: Obywatel zrzekł się na rzecz państwa określonego zakresu swojej wolności. W zamian za to państwo gwarantuje mu m.in. bezpieczeństwo życia, wolności i majątku 16. Niewątpliwie, podejmowanie działań władczych stanowi jeden z istotnych, o ile nie najważniejszy element pozwalający wyróżnić administrację publiczną oraz konstrukcję organu administracji publicznej. Możliwość stosowania przymusu jest niczym genus proximum każdego organu administracji państwowej 17. W tym sensie władztwo administracyjne jawi się jako immanentna cecha administracji publicznej. Warto jednak podkreślić, że punktem wyjścia dla ustalenia istnienia oraz granic władztwa jest stwierdzenie występowania określonej kompetencji administracyjnej 18. Władztwo administracyjne każdorazowo określane jest przez normy ustawowe kreujące kompetencje organów administracji publicznej 19. Należy opowiedzieć się tu za tezą F. Longchampsa, iż władztwo administracyjne opiera się zawsze na przepisach prawa i nie jest ono przedprawną cechą administracji publicznej 20. Wydaje mi się, że władztwo administracyjne można rozumieć dwojako. Jak wskazuje W. Dawidowicz bądź to jako władztwo polityczne wyrażające istotę państwa jako takiego, bądź też jako zespół swoistych form (środków) działania nacechowanych możliwością zastosowania przymusu państwowego 21. Władztwo administracyjne za J.S. Langrodem można zdefiniować natomiast jako pewien zakres mocy atrybutów (atrybucyj), w jaki wyposażona jest administracja publiczna 22. Jak podaje F. Longchamps meritum władztwa na- 16 Wyrok TK z dnia 6 lipca 1999 r., P 2/99, LEX nr J. Starościak, E. Iserzon, Prawo administracyjne, Warszawa 1967, s W. Jakimowicz, O normatywnych podstawach władztwa planistycznego gminy, [w:] Kierunki reformy prawa planowania i zagospodarowania przestrzennego, red. I. Zachariasz, Warszawa 2011, s Ibidem, s F. Longchamps, O pojęciu stosunku administracyjnego w gospodarce państwowej, PiP 1958, z. 1, s W. Dawidowicz, Nauka prawa administracyjnego. Zagadnienia podstawowe, Warszawa 1965, s J. S. Langrod, Instytucje, op. cit., s. 228.

19 leży upatrywać w możliwości ustalenia sfery praw i obowiązków uczestników państwa Artykuł 22 Konstytucji RP stanowi, że ograniczenie wolności działalności gospodarczej jest dopuszczalne tylko w drodze ustawy i tylko ze względu na ważny interes publiczny. Wolność gospodarcza oznacza zagwarantowaną przez prawo swobodę podejmowania działalności gospodarczej, jej organizowania i samodzielność w jej prowadzeniu 24. Zasada ta nierozerwalnie związana jest ze swobodą konkurencji na rynku. Z proklamowanej w Konstytucji RP wolności działalności gospodarczej wynika wiele obowiązków, których adresatem jest państwo i jego organy. Obowiązki te mają charakter pozytywny, gdy dotyczą tworzenia warunków umacniających możliwość wykonywania przez obywateli działalności gospodarczej, oraz charakter negatywny, gdy zawierają w sobie obowiązek powstrzymania się państwa od podejmowania działań, które skutkować będą krępowaniem swobody działania obywateli w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej 25. A. Walaszek-Pyzioł podkreśla, że wolność działalności gospodarczej traktować należy jako tzw. publiczne prawo podmiotowe o charakterze negatywnym. Odpowiada mu ogólny obowiązek państwa nienaruszenia swobody działania beneficjentów tego prawa w sferze działalności gospodarczej 26. W niektórych przypadkach uzasadnione jest wprowadzanie mechanizmów regulujących oraz ograniczających swobodę podejmowania działalności gospodarczej 27. Zdaniem C. Kosikowskiego ograniczenia wolności gospodarczej mogą być rozumiane wąsko albo szeroko 28, poniżej zostaną wskazane przykłady bezpośrednio związane z władztwem administracyjnym. Naturalnie, władztwo administracyjne w swej istocie łączy się z ograniczeniami swobody podejmowania i prowadzenia działalności gospodarczej przez podmioty zewnętrzne, oba powyższe zakresy związane są z kolei z reglamenta- 23 F. Longchamps, O pojęciu stosunku prawnego w prawie administracyjnym, AUW No 19, Prawo XII, Wrocław 1964, s Zob. wyrok TK z 5 kwietnia 2011 r., P 26/09, LEX nr C. Banasiński, Konstytucyjne podstawy ustroju gospodarczego, [w:] Prawo gospodarcze. Zagadnienia administracyjnoprawne, red. H. Gronkiewicz Waltz, M. Wierzbowski, Warszawa 2009, s. 59 i n. 26 A. Walszek-Pyzioł, Swoboda działalności gospodarczej. Studium prawne, Kraków 1994, s Zob. wyrok TK z 8 kwietnia 1998 r., K 10/97, LEX nr Zob. C. Kosikowski, Publiczne prawo gospodarcze Polski i Unii Europejskiej, Warszawa 2007, s

20 20 cją administracyjną. Reglamentacja w myśl klasycznej już definicji A. Chełmońskiego i T. Kocowskiego oznacza sferę działalności administracji, której istotą jest pewne ograniczenie w zakresie wykorzystywania składników procesu wytwarzania, świadczenia usług i obrotu towarami, swobody działalności podmiotów gospodarujących w imię szeroko pojętego interesu publicznego 29, meritum reglamentacji administracyjnej przejawia się przede wszystkim w ograniczeniu lub podporządkowaniu określonej dziedziny działalności zasadom ustalonym przez normy zawarte w przepisach prawnych 30. Zatem już na tym etapie dociekań można uznać, że każde działanie reglamentacyjne (ograniczające swobodę gospodarczą) ze względu na swoją istotę niezależnie od przypisanej prawem formy będzie nosiło w sobie pierwiastek władczości. 5. Klasycznie władczy jest akt administracyjny akt indywidualny 31. Ograniczenie swobody prowadzenia działalności gospodarczej jest dokonywane niewątpliwie poprzez: koncesje, które osobie fizycznej lub prawnej nadają uprawnienia do wykonywania określonej działalności, najczęściej produkcyjnej lub usługowej; zezwolenia (np. zezwolenie na wykonywanie działalności ubezpieczeniowej art. 6 u.d.u.), czy też licencje (są to akty ustalające uprawnienia do wykonywania określonej działalności lub pracy zawodowej). Te można uznać za przykład aktów administracyjnych kwalifikujących 32. Władztwo administracyjne występuje także w formach czynności materialno-technicznych (np. czynności wpisu do rejestru). Taką konstrukcję przyjęto w u.s.d.g. Zgodnie z art. 64 ust. 1 tej ustawy, jeżeli przepis ustawy odrębnej stanowi, że dany rodzaj działalności jest działalnością regulowaną, przedsiębiorca może ją wykonywać, jeżeli spełnia szczególne warunki określone przepisami tej 29 Cyt za: J. Boć, Sfery ingerencji administracji, [w:] Prawo administracyjne, red. J. Boć, Wrocław 2004, s Zob. M. Waligórski, Nowe prawo działalności gospodarczej, Poznań 2001, s Akt administracyjny jest czynnością władczą i jednostronną. Za pomocą tego aktu organ administrujący wyraża swoje władztwo administracyjne i sam decyduje o prawach i obowiązkach, wydobywając je ze stosowanej normy prawnej przez jej połączenie z danym stanem faktycznym. Adresat aktu nie bierze udziału w formułowaniu jego treści i ma tę treść jedynie pośredni wpływ. Może on tylko uczestniczyć w postępowaniu przygotowującym dany akt administracyjny. J. Zimmermann, Prawo administracyjne, Warszawa 2012, s Zob. K. Kiczka, Administracyjne akty kwalifikujące w działalności gospodarczej, Wrocław 2006, passim.