Praktisches Handbuch zur Grenzübergreifenden Zusammenarbeit

Transkrypt

1 Guide 2000 dt Regionalpolitik Praktisches Handbuch zur Grenzübergreifenden Zusammenarbeit 3. Auflage 2000 Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG) Europäische Kommission

2 erstellt von: Arbeitsgemeinschaft Europäischer Grenzregionen (AGEG) Enscheder Str. 362, D Gronau Tel.: Fax:

3 Günter Verheugen Członek Komisji Europejskiej Michel Barnier Członek Komisji Europejskiej Publikacja nowego wydania Praktycznego podręcznika współpracy transgranicznej ukazuje się w czasie, gdy pomoc preakcesyjna Wspólnoty, w szczególności w ramach Phare, kieruje się bezpośrednio na te same priorytety i metody, które są charakterystyczne dla programów finansowanych w ramach Funduszy Strukturalnych Unii Europejskiej. Poruszanie się w kierunku Funduszy Strukturalnych w kontynuacji reform zapoczątkowanych w 1997 roku jest właśnie głównym przesłaniem nowego Dokumentu Komisji Spojrzenie na Phare wzmacnianie przygotowania do członkostwa przyjętego 27 października. Mając na uwadze rozszerzenie Unii, wyjaśnienie tej zmiany w podejściu jest dwojakie: Chodzi po pierwsze o umożliwienie krajom kandydującym korzystania z pierwszej generacji zintegrowanych programów rozwoju regionalnego, wnosząc w ten sposób wkład w tworzenie gospodarczej i socjalnej spójności w szerszej Europie. Po drugie chodzi o pomoc tym krajom w ustanowieniu struktur administracyjnych i budżetowych, niezbędnych dla skutecznej implementacji Funduszy Strukturalnych po przystąpieniu. W ślad za tymi celami stworzone zostaną wielokrotne programy strategiczne na lata dla tych krajów, w których pozwala na to jakość narodowych planów rozwoju i narodowych programów przejmowania dorobku Wspólnoty. Fundusze dostępne w programach Phare dla poszczególnych krajów zostaną poza tym przeznaczone na działania podejmowane w Piętnastce w ramach Celu Nr 1 w kontekście w pełni zintegrowanych programów rozwoju regionalnego, będących zdecydowanym odejściem od wspierania indywidualnych projektów w kierunku podejścia globalnego, strategicznego. Towarzyszyć będzie temu zdecentralizowane zarządzanie od roku 2002 z technologicznym wsparciem przeznaczonym dla poprawy struktur zarządzania w zainteresowanych krajach, pod warunkiem, że spełnione będą odpowiednie przesłanki.

4 I wreszcie w zakresie współpracy transgranicznej Komisja wprowadziła szereg modyfikacji metod stosowanych w programach Phare CBC w krajach kandydujących, tak by uczynić je bardziej spójnymi z programami INTERREG w krajach Piętnastki. Będzie to prowadzić do większej efektywności działań wspieranych przez Unię Europejską, mając na uwadze szczególne problemy, z jakimi borykają się regiony graniczne. Po pierwsze: począwszy od roku 2002 partnerzy na granicach będą mogli konstruować programy bardziej długofalowe na okres do roku 2006 na podstawie indykatywnego przyznania funduszy finansowych na ten sam okres. Będzie to spełnieniem warunku niezbędnego dla wspólnego programowania transgranicznego w ramach Phare CBC i INTERREG. Po drugie: tak jak w przypadku INTERREG i Funduszy Strukturalnych, programy transgraniczne wspierane w ramach Phare CBC będą lepiej zintegrowane w ogólną politykę rozwoju regionalnego krajów kandydujących, jak to widać szczególnie w narodowych planach rozwoju. Po trzecie: poprzez szersze wykorzystanie tak zwanych schematów grantów w ramach Phare CBC, które mają być bezpośrednio porównywalne z działaniami w ramach INTERREG, zniesione zostaną istniejące wcześniej różnice w wielkości projektów, pod warunkiem, że kraje kandydujące spełnią warunki w zakresie zarządzania finansowego i możliwości kontroli. Bardziej istotna rola przy definiowaniu i wdrażaniu programów przypadnie podmiotom lokalnym w regionach. I wreszcie: pojawi się więcej miejsca dla zintegrowania krajów kandydujących w transnacjonalne programy współpracy wspierane w ramach INTERREG, w szczególności w basenie Morza Bałtyckiego. By móc w pełni wykorzystać nowe możliwości, niezbędne będzie zwiększenie możliwości absorpcji krajów kandydujących, w tym regionów granicznych w szczególności. Rozszerzenie możliwości działania agencji wdrażających, władz lokalnych i regionalnych i innych podmiotów działających w społeczeństwach regionów granicznych będzie kluczową przesłanką dla pomyślnej współpracy. Wiele zależy w tym kontekście oczywiście od samych krajów kandydujących i ich starań w zwiększaniu możliwości zarządzania i zapewnienia, że zdecentralizowane zarządzanie stanie się rzeczywistością zarówno w sensie ogólnym jak i w nowych programach współpracy transgranicznej w szczególności. Mając to wszystko na uwadze, witamy ten Praktyczny Podręcznik jako pożyteczne narzędzie dla praktyków współpracy transgranicznej i życzymy jego użytkownikom wielu sukcesów w podejmowaniu ponownych wysiłków w celu promocji współpracy transgranicznej pomiędzy obecnymi państwami Unii Europejskiej i tymi, które niedługo do nich dołączą. Günter Verheugen Michel Barnier

5 PODZIĘKOWANIA Opracowanie niniejszego Podręcznika LACE było możliwe dzięki inicjatywom i praktycznym doświadczeniom licznych europejskich regionów granicznych. Wiele z nich wniosło bezpośredni wkład w formie przykładów współpracy. Autorami tekstów Podręcznika są Jens Gabbe i Dr. Viktor von Malchus z SERG oraz Haris Martinos z LRDP. Przykłady współpracy zestawił Roland Blomeyer, LRDP. Mimo że wiele wysiłku poświęcono sprawdzeniu informacji publikowanych w niniejszym Podręczniku, zagwarantowanie zgodności wszystkich informacji z rzeczywistością jest ze względu na charakter tego opracowania rzeczą praktycznie niemożliwą. Prosimy więc czytelników o nadsyłanie komentarzy i uściśleń do biura SERG, które dołoży starań, by zostały one uwzględnione w następnych edycjach Podręcznika.

6 WSTĘP Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG) oraz Komisja Europejska współdziałają aktywnie od roku 1990 w ramach projektu LACE ( Linkage, Assistance and Cooperation for the European Border Regions ) w zakresie dostarczania informacji i pomocy doradczej dla europejskich regionów granicznych. Pokazywanie i popularyzowanie dobrych przykładów współpracy transgranicznej jak również wspieranie tworzenia sieci kontaktów i wymiany informacji pomiędzy wszystkimi regionami granicznymi stanowią istotę działalności w ramach projektu LACE. W istotny sposób przyczyniło się to do promocji współpracy transgranicznej oraz ułatwiło realizację programów INTERREG I i II oraz Phare CBC jak również przygotowanie do przyszłych INTERREG IIIA oraz Phare CBC. Praktyczny Podręcznik powinien dotrzeć w miarę możliwości do jak największej rzeszy ludzi w regionach granicznych w całej Europie - zarówno do doświadczonych polityków jak i nowych sił działających w dziedzinie współpracy transgranicznej - i służyć im w ten sposób jako kompendium ważnych informacji i porad. Z Podręcznika powinno się korzystać w połączeniu ze stroną internetową LACE i innymi działaniami sieciowymi, jak np. wizytami studyjnymi i wymianami ekspertów. W ten sposób Czytelnik osiągnie największą korzyść. Doświadczeni politycy mogą wykorzystywać w swojej pracy wybrane rozdziały Podręcznika. Nowi uczestnicy współpracy transgranicznej skorzystają natomiast najwięcej, gdy zapoznają się starannie i systematycznie z wszystkimi częściami opracowania. Część A opisuje szczegółowo podstawy, które będą pomocne w szczególności dla tych, którzy zaczynają się zajmować nowymi zadaniami w dziedzinie współpracy transgranicznej. Część B omawia struktury współpracy transgranicznej, Część C natomiast - istotne dziedziny działań transgranicznych, jak np. transport, turystyka i rozwój gospodarczy. Obie części zawierają liczne praktyczne przykłady, które mogą być interesujące dla wszystkich użytkowników Podręcznika. Rozszerzenie projektu LACE w latach 1996 i 1999 na kraje Europy Środkowo- Wschodniej, umożliwione dzięki wsparciu Komisji Europejskiej w ramach Programu Phare CBC, było kolejną okazją do zweryfikowania i zaktualizowania Podręcznika. Dołączono wiele dodatkowych dobrych przykładów praktycznych z krajów Phare, inne przykłady uzupełniono zgodnie ze stanem aktualnym. Współpraca transgraniczna w Europie rozwija się w dalszym ciągu szybko. Na tle tak dynamicznego procesu Praktyczny Podręcznik nie może być postrzegany jako instrument statyczny. SERG planuje więc regularne aktualizowanie Podręcznika jako część składową działania sieci współpracy w ramach LACE. Aktywne uczestnictwo regionów granicznych w tym procesie jest jedyną gwarancją trwałego znaczenia i jakości Podręcznika.

7 Praktisches Handbuch zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit CZĘŚĆ A: UWARUNKOWANIA A 1: MOTYWACJE PROWADZENIA WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ A 2: AKTUALNE DOŚWIADCZENIA A 3: INSTRUMENTY PRAWNE UŁATWIAJĄCE WSPÓŁPRACĘ TRANSGRANICZNĄ A 4: INICJATYWY I PROGRAMY UNII EUROPEJSKIEJ A 5: WYMAGANIA TECHNICZNE CZĘŚĆ B: STRUKTURY WSPÓŁPRACY B 1: STOPNIE ROZWOJU WSPÓŁPRACY I WŁAŚCIWE STRUKTURY B 2: STRUKTURY WSPÓŁPRACY NA POZIOMIE STRATEGICZNYM B 3: STRUKTURY WSPÓŁPRACY NA POZIOMIE PROJEKTU Inhaltsverzeichnis

8 Praktisches Handbuch zur grenzübergreifenden Zusammenarbeit CZĘŚĆ C: PRAKTYCZNE PRZYKŁADY WSPÓŁPRACY C 1: PLANOWANIE ROZWOJU PRZESTRZENNEGO C 2: ROZWÓJ GOSPODARCZY C 3: TRANSPORT I INFRASTRUKTURA C 4: TURYSTYKA C 5: OCHRONA ŚRODOWISKA C 6: EDUKACJA, SZKOLENIA I RYNEK PRACY C 7: SŁUŻBA ZDROWIA I OPIEKA SPOŁECZNA C 8: KULTURA I MASS MEDIA C 9 ROLNICTWO I ROZWÓJ OBSZARÓW WIEJSKICH Inhaltsverzeichnis

9 CZĘŚĆ A UWARUNKOWANIA

10 A 1 MOTYWACJE PROWADZENIA WSPÓŁPRACY TRANSGRANICZNEJ

11 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej ROZDZIAŁ A 1: Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej WSTĘP: W niniejszym rozdziale przedstawiono tło historyczne problemów, z którymi mają do czynienia społeczności regionów granicznych oraz opisano działania podejmowane w zakresie współpracy transgranicznej w ostatnich 50 latach na rzecz zniesienia historycznych barier. Rozdział kończy się krótkim omówieniem roli regionów jako siły napędowej rozwoju transgranicznego w Europie. KLUCZOWE ZAGADNIENIA: Efekt bariery granic państwowych ukształtował się pod wpływem wydarzeń historycznych ostatnich trzech stuleci i został wzmocniony oddziaływaniem polityki wojskowej, administracyjnej i społecznogospodarczej. Czynniki te okazały się w poważnym stopniu niekorzystne dla społeczności regionów granicznych. Od 1950 roku pionierskie ugrupowania regionów granicznych, przede wszystkim z pogranicza norwesko-szwedzko-fińskiego, holendersko-niemieckiego i niemiecko-francusko-szwajcarskiego, inicjowały i rozwijały współpracę transgraniczną, dążąc do zlikwidowania tych historycznych barier oraz zniwelowania różnic, dysproporcji i problemów peryferyjnego położenia, spowodowanych przez efekt bariery granic państwowych. Już wtedy te pionierskie regiony graniczne zaczęły zajmować się problematyką wielu nietrafionych inwestycji i absurdów życia codziennego wynikających z nieskoordynowanych poczynań władz państwowych i rozpoczęły starania nad wypracowaniem modelowych rozwiązań. Regionalne i lokalne luźne związki transgraniczne działające w wybranych dziedzinach tematycznych, zajmujące się zadaniami i problemami wspólnego zainteresowania uczestników z obu stron granicy, były najwcześniejszą formą struktur współpracy transgranicznej. Doprowadziły one w latach 60-tych i 70-tych do utworzenia transgranicznych stowarzyszeń o szerokim profilu działania. Nowe uwarunkowania powstałe pod koniec lat 80-tych i w ciągu lat 90-tych, ustanowienie Wspólnego Rynku Europejskiego, przemiany polityczne w państwach Europy Środkowo-Wschodniej i ich coraz silniejsze zbliżenie i asocjacja z UE rozszerzyły i pogłębiły współpracę transgraniczną. Polityka regionalna Unii Europejskiej, w pierwszej fazie szczególnie w formie inicjatywy INTERREG, później również poprzez Phare CBC (w pewnym stopniu również w ramach TACIS CBC i MEDA) przyspieszyła znacznie rozwój transgraniczny i zaczęła wspierać programy transgraniczne mające na celu rozwiązywanie problemów stojących na drodze integracji europejskiej. Także i na szczeblu regionalnym, praktycznie na wszystkich wewnętrznych granicach UE oraz granicach zewnętrznych z państwami stowarzyszonymi, ale również i poza nimi, powstawały transgraniczne struktury jako organizacje o długofalowym efekcie działania. A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 1

12 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej Źródła i literatura: Rada Europy: Planowanie regionalne. Problem europejski, raport Zgromadzenia Doradczego, Strasbourg Rada Europy: Zanieczyszczenie powietrza w regionach granicznych, Rezolucja (71) 5, przyjęta Rada Europy: Europejskie konferencje regionów granicznych Współpraca europejskich regionów granicznych. (ref. V. v. Malchus), AS/COLL. W: (72)1 Strasbourg Rada Europy: O współpracy między wspólnotami lokalnymi w regionach granicznych, Rezolucja (74)8 przyjęta Sprawozdania Parlamentu Europejskiego na temat "współpracy transgranicznej " (Gerlach 1976); Poetschki (1980); Boot (1984); ABL C293 (1876); EU Dokument 1-140/4/83 z Rada Europy: II Sympozjum Europejskie na temat regionów granicznych współpraca europejskich regionów granicznych: aktualny stan i ostatnie wydarzenia, Zgromadzenie Parlamentarne, AS/COLL. (75)L. Hansen, N.: Regiony graniczne: krytyka teorii przestrzennej i studia przypadków europejskich, w: Annals of Regional Science, Vol. 11 (1977). Rada Europy: Europejska konwencja ramowa o współpracy transgranicznej między wspólnotami i władzami terytorialnymi, Madryt, , European Treaty Series, 106, Strasbourg edycja Rada Europy: Europejska Karta Planowania Regionalnego i Przestrzennego, przyjęta przez Europejską Konferencję Ministrów ds. Planowania Regionalnego, , Strasbourg Gabbe, J.: EUREGIO regionalna współpraca transgraniczna na szczeblu komunalnym, w: Transgraniczna współpraca Północnej Nadrenii-Westfalii, wyd. przez Institut für Landes- und Stadtentwicklungsforschung des Landes Nordrhein-Westfalen (ILS-NRW), Dortmund Transgraniczna współpraca regionalna Temat przewodni w Archiv des Völkerrechts, tom 27, wydanie 3, Tübingen Komisja Wspólnot Europejskich (wyd.): Europa 2000 perspektywy planowania przestrzennego Wspólnoty, Luksemburg Europejska Karta Regionów Granicznych i Transgranicznych, Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych, 1981, nowa wersja Akademia Badań nad Planowaniem Przestrzennym (wyd.): Transgraniczne planowanie przestrzenne, sprawozdania z badań i posiedzeń, nr 188, Hannover Ratti, R.; Reichmann, S. (red.): Teoria i praktyka współpracy transgranicznej. Bazylea, Frankfurt n. Menem Veen, A. van der; Cappell, R.; Batey, P.M.J. (red.): Regionalne sieci współpracy, regiony graniczne i integracja europejska, w: European research in regional Science, Londyn Cappellin, R.; Batey. P. W. G. (wyd.): Regionalne sieci współpracy, regiony graniczne i integracja europejska, Londyn Komisja Europejska (wyd.): Przewodnik po Inicjatywach Wspólnoty , Luksemburg Malchus, V. Frhr. v.: artykuł Transgraniczne planowanie przestrzenne, Podręczny leksykon planowania przestrzennego, wyd. przez Akademię Badań nad Planowaniem Przestrzennym (ARL), Hannover Croos, R., Schmitt-Egner, P.: Kooperujące regiony Europy, Baden-Baden Baltic Institute, The (wyd.): Vision and Strategies around the Baltic Sea 2010, Karlskrona Meyer, R. P.; Jansen, P.G. i in.: Transgraniczny model porządku przestrzennego dla pogranicza Północnej Nadrenii-Westfalii i Holandii opinia, pisma ILS, nr 86, Dortmund, Ratti, R.: Problematyka i strategia rozwoju regionów granicznych, w: Außenwirtschaft, rok 50 (1995), zeszyt 2. Klein, R.: Transgraniczna współpraca w dziedzinie polityki regionalnej w ramach INTERREG i PHARE, EUREG (1995), Nr 2. Krautzberger, M.; Selke, W.: Perspektywy niemieckiej polityki planowania przestrzennego w Unii Europejskiej, Wiedeń Eger, G.: Region, granica, peryferie, w Eger, G.; Langer, J. (red.): Granice, regiony i narody w Europie Środkowej, Klagenfurt Umowa z Karlsruhe, w: La Revue de Coopération Transfrontalière, nr 1, marzec Gabbe, J.; Martinos, H. I in.: Praktyczny podręcznik współpracy tansgranicznej. Wydanie drugie, wyd. przez Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG), Gronau Contributi, str. 5-12, Florencja Ahrens, K.: Przyjaźń ponad granicami, Biblioteca della Riviste di Studi Politici Internazionali, Vol. II: A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 2

13 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej Faludi A. (red.): Planowanie przestrzenne w państwie federalnym: Co się dzieje u sąsiadów?, Amsterdam Martinos, H./Gabbe, J.: Vade Mecum Współpraca transgraniczna i międzyregionalna na zewnętrznych granicach Unii Europejskiej, Gronau Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (wyd.): Inicjatywa Unii Europejskiej INTERREG i jej przyszłość, Gronau Gabbe, J.: Wspólne kryteria transgraniczne dla programów i projektów, publikacja SERG, manuskrypt referatu z w Aigen/Austria Górna, Gronau The WEB/Yearbook 1998 North European and Baltic Sea Integration, wydawcy: L. Hedegaard, B. Lindström, Berlin-Heidelberg-Londyn-Paryż-Tokio Graute, U. (red.): Zrównoważony rozwój Europy Środkowo-Wschodniej, Berlin, Heidelberg, Nowy Jork Roch, L.; Scott, J.; Ziegler, A.: Przyjazny dla środowiska rozwój regionów granicznych dzięki kooperatywnemu działaniu, wyd. przez Institut für ökologische Raumentwicklung e.v., pisma IÖR, nr 24, Drezno Martinos, H./Gabbe, J.: Aspekty instytucjonalne współpracy transgranicznej, SERG, Gronau, marzec Brunn, G.; Schmitt-Egner, P. (red.): Współpraca transgraniczna w Europie, Baden-Baden Gabbe, J./Martinos, H.: Przyszłość współpracy na granicach morskich, LACE/SERG, Gronau Clev, H. G.; Clev, K.: Transgraniczne działania w planowaniu przestrzennym (rozdz ); Scott, J.: Transgraniczne działania w planowaniu przestrzennym (rozdz ), w: Akademia Badań nad Planowaniem Przestrzennym (wyd.): Podstawy planowania przestrzennego i regionalnego, Hannover Lott, Th.: Nowe formy współpracy transgranicznej: jednocześnie przyczynek do art. 24 ust. 1a Ustawy Zasadniczej, Europäische Hochschulschriften, dysertacja Uniwersytetu Gießen, Frankfurt Gabbe, J./Stumm, T.: Transgraniczne zarządzanie finansami, LACE/SERG, sierpień 1999/styczeń Casteigts, M, (red.): Ewaluacja transgranicznych i międzyregionalnych przedsięwzięć w Europie, Baden- Baden Gabbe, J./Stumm, T.: Dokument roboczy: Interreg IIIA: Modele zarządzania programami, LACE, listopad Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (wyd.): Raport końcowy Pierwsza faza LACE- TAP ( ) Technical Assistance and Promotion of Cross-Border Cooperation odnośnie inicjatywy Wspólnoty INTERREG IIA, Gronau Komisja Europejska Komitet Rozwoju Przestrzennego (wyd.): EUREK Europejska koncepcja rozwoju przestrzennego, Luksemburg Komisja Europejska: Informacja dla państw członkowskich w sprawie wytycznych inicjatywy wspólnoty dotyczącej transeuropejskiej współpracy na rzecz wspierania harmonijnego i zrównoważonego rozwoju przestrzennego Europy Interreg (99/C.../...) Bruksela Konferencja francusko-niemiecko-szwajcarska Górnego Renu (wyd.): lire et construire l espace du Rhin supérieur Atlas transfrontalier pour aménager un territoire commun, Strasbourg Stumm, T./Gabbe, J.: Operacyjne wskazówki dla opracowania i zarządzania programem INTERREG IIIA , LACE/SERG, marzec Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG) Komisja Europejska: LACE INFO SHEETS on Cross-Border Cooperation, wyd. 1-12, 1997/2000. Stowarzyszenie Europejskich Regionów Granicznych (SERG) Komisja Europejska: Magazyn LACE, Nr 1-5 (1997/ ). Bliższe informacje na temat ww. dokumentów można uzyskać w Sekretariacie SERG/LACE, tel: , fax: A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 3

14 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej Podłoże historyczne O obliczu dzisiejszej Europy stanowi nie tylko jej bardzo zróżnicowana i jednocześnie często wspólna kultura i historia, lecz również wiele istniejących w niej granic. Mozaika układów historycznych, mających swe początki w średniowieczu, rozwinęła się w XIX i XX wieku do charakterystycznej postaci państw europejskich dnia dzisiejszego, z których każde posiada swą własną indywidualną historię rozwoju. Tylko nieliczne kraje mają granice, które na długo pozostawały niezmienne, jak na przykład granica portugalsko-hiszpańska będąca najstarszą granicą lądową w Europie. Nowe granice państwowe w Europie ukształtowane w ciągu ostatnich trzech stuleci w przypadku republik nadbałtyckich i Półwyspu Bałkańskiego wręcz dopiero przed kilku laty często przecinają pierwotnie zasadniczo spójne regiony i grupy etniczne. Utworzone zostały w ten sposób nienaturalne granice, a obawa przed mogącymi z nich wyniknąć interwencjami militarnymi przyczyniła się z kolei do powstawania wyjątkowo słabo zaludnionych stref granicznych. Działalność gospodarcza, handel oraz ludność wykazywały skłonność do wędrowania z obszarów granicznych w kierunku centrów narodowych. Szlaki komunikacyjne, przede wszystkim ze względów militarno-obronnych, przebiegały często tylko równolegle do granicy. Na obszarach granicznych bogatych w surowce takie jak węgiel i rudy metali rozwinęła się znacząca koncentracja przemysłu, której towarzyszyły duża gęstość zaludnienia i dobrobyt. To z kolei było powodem politycznych sporów i wojen między sąsiadami. Jednak mimo tych wyjątków obszary graniczne w Europie ewoluowały raczej w kierunku peryferyjnych terenów o ograniczonych połączeniach komunikacyjnych. Granice naturalne, takie jak rzeki, jeziora, morza i góry potęgowały znaczenie granicy jako bariery. Ideologie polityczne oraz ambicje bloków militarnych przekształciły niektóre z tych granic państwowych po roku 1945 w szczelne rubieże (stalowa kurtyna). Odmienna polityka prowadzona po przeciwnych stronach granicy, szczególnie w zakresie prawa, administracji, podatków, gospodarki, kultury i spraw socjalnych pogorszyła sytuację, przekształcając granice państwowe w realnie wyczuwalne bariery rozdzielające państwa narodowe. Społeczności zamieszkujące regiony graniczne, które najbardziej doświadczyły skutków konfliktów historycznych, wykształciły w sobie wzajemne obawy i animozje. Te uwarunkowania z kolei nie są sprzyjające dla otwartości na współpracę i utrudniają rozwój kontaktów. Znoszenie barier historycznych poprzez współpracę transgraniczną Współpraca transgraniczna bezpośrednio ze sobą sąsiadujących regionów granicznych ma dziś w wielu przypadkach już długą tradycję w Europie. Niemniej jednak w niektórych krajach zachodnioeuropejskich, takich jak Grecja, Hiszpania i Portugalia, współpraca transgraniczna mogła być realizowana dopiero w latach 80-tych dzięki głębokim przemianom politycznym, ustanowieniu demokratycznego systemu i członkostwu w Unii Europejskiej. W krajach Europy Środkowo-Wschodniej podobny proces mógł się rozpocząć dopiero po roku A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 4

15 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej Już w latach 50-tych, krótko po zakończeniu drugiej wojny światowej, przedstawiciele wielu europejskich regionów granicznych nawiązywali kontakty w celu likwidowania barier granicznych i rozpatrzenia możliwości, jakie niesie ze sobą współpraca transgraniczna. Głównym bodźcem ku temu była przede wszystkim chęć poprawy standardu życia, zapewnienia trwałego pokoju jak również zniesienia barier, ograniczeń i innych czynników, które doprowadziły do odgrodzenia społeczności zamieszkujących sąsiadujące ze sobą regiony graniczne. Chodziło również o pokonanie barier naturalnych poprzez budowę mostów i tuneli. poprawy sytuacji społeczno-kulturalnej i gospodarczej ludności zamieszkującej regiony graniczne oraz do zredukowania i zlikwidowania barier związanych z istnieniem granic. Wkrótce okazało się, że mieszkańcy regionów granicznych i transgranicznych oczekują rozwiązania problemów, pozostających głównie w kompetencji władz centralnych, przykładowo w takich dziedzinach jak: administracja publiczna i planowanie, różnice w strukturach, planowaniu, organizacji i procedurach stosowanych w administracji. Po zakończeniu II wojny światowej społeczności wielu obszarów granicznych (np. niemieckofrancuskiego, niemieckoholenderskiego oraz w krajach skandynawskich) doszły do wniosku, że jeśli chcą żyć tak jak ludzie w głębi kraju, to muszą zredukować bądź całkowicie zlikwidować te negatywne zjawiska związane z istnieniem granicy. Wkrótce jednak zauważyły, że z powodu braku kompetencji prawnych i administracyjnych na szczeblu komunalnym czy regionalnym możliwe było osiągnięcie tylko połowicznego sukcesu. W rezultacie zaczęto tworzyć komunalne i regionalne związki po obu stronach granicy według danego prawa krajowego, które zajmowały się dziedzinami wspólnego zainteresowania i stawiały sobie za cel rozwój i optymalizację współpracy transgranicznej. Takie narodowe związki powstające po obu stronach granicy łączyły się często we wspólną organizację transgraniczną (euroregiony bądź podobne struktury). Mniej więcej od roku 1960 zaczęły one prowadzić na wszystkich szczeblach politycznych i administracyjnych konsekwentną politykę zmierzającą do podatki, bezpieczeństwo socjalne, edukacja i szkolenia, zasady konkurencji, komunikacja oraz służby publiczne. nauka języków obcych i uznawanie kwalifikacji zawodowych. budowa dróg, instytucje użyteczności publicznej, infrastruktura oraz ochrona środowiska Transgraniczne problemy istniejące w tych dziedzinach prowadziły często do chybionych inwestycji po obu stronach granicy oraz do licznych absurdów życia codziennego. Od początku lat 70-tych regiony graniczne i transgraniczne mogły prowadzić swoją politykę z większym animuszem dzięki utworzonemu w roku 1971 Stowarzyszeniu Europejskich Regionów Granicznych (SERG). Stowarzyszenie to współdziała ściśle z Radą Europy, Parlamentem Europejskim, Komisją Europejską i władzami centralnymi poszczególnych krajów. Sieć regionów A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 5

16 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej granicznych i transgranicznych w Europie stała się liczącą siłą w rozwoju współpracy na wszystkich granicach europejskich, w integracji europejskiej i realizowaniu europejskich programów pomocowych dla dobra regionów granicznych w całej Europie. Regiony jako siła napędowa współpracy transgranicznej Ustanowienie Wspólnego Rynku Europejskiego i przemiany demokratyczne w krajach Europy Środkowo-Wschodniej pod koniec lat 80-tych otworzyły większość granic narodowych. Powstało wiele regionów transgranicznych, wiele z nich przystąpiło do SERG. Powstały również nowe możliwości współpracy, przykładowo poprzez wybudowanie nowych połączeń komunikacyjnych (tunel, mosty) pomiędzy Francją i Wielką Brytanią oraz Danią i Szwecją. Otwarcie istniejących granic oraz wytyczenie nowych zwróciło zarazem uwagę na pozostające nadal do rozwiązania problemy związane z granicami. Oczywistym stało się, że założenie integracji europejskiej wymaga wprowadzenia specjalnej polityki na rzecz regionów granicznych w celu przezwyciężenia problemów granicznych hamujących integrację. Wypróbowane instrumenty polityki regionalnej UE sprawdziły się początkowo jako dobre rozwiązania w Europie Południowej i Zachodniej: specyficzna pomoc regionalna dla obszarów granicznych opierała się od roku 1989/1990 na transgranicznych planach lub strategiach rozwoju i odpowiednich programach operacyjnych w ramach nowej istotnej inicjatywy wspólnotowej, znanej jako Interreg zob. rozdz. A.4 Władze regionalne i lokalne regionów granicznych zareagowały niezwykle szybko na te korzystne uwarunkowania. Transgraniczne regiony (np. transgraniczne struktury na szczeblu regionalnym) tworzyły się tam, gdzie do tej pory jeszcze nie istniały. Według opisanego powyżej modelu euroregionów bądź podobnych struktur na wszystkich wewnętrznych i praktycznie wszystkich zewnętrznych granicach UE powstawały narodowe związki regionalne i komunalne po obu stronach granicy lub ponad nią, formułując długofalowe cele i strategie działania. Dla rozwiązania transgranicznych kwestii prawnych Rada Europy opracowała w latach 80- tych wzorce umów i porozumień. UE angażowała się również w prace w zakresie harmonizacji wielu dziedzin prawodawstwa, zaś rządy krajowe wspierały te działania przy pomocy umów wykonawczych na bazie Konwencji Ramowej Rady Europy i innych specjalnych regulacji prawnych. W Europie Środkowo-Wschodniej współpraca transgraniczna rozpoczęła się po otwarciu granic w roku 1989/90, przy czym początkowo, co jest zrozumiałe, w sposób mało zdecydowany i ostrożny. To właśnie na tych uprzednio przez długi czas zablokowanych granicach pojawiła się konieczność współpracy transgranicznej obejmującej wszystkie aspekty współżycia mieszkańców, gmin i regionów. Miała ona na celu wyrównanie geograficznie niekorzystnego położenia obszarów granicznych oraz ogromnych dysproporcji w sferze potencjału gospodarczego, dochodów i infrastruktury przede wszystkim wzdłuż zewnętrznych granic UE. Społeczności zamieszkujące po obu stronach granicy musiały jednocześnie często wykształcać w sobie wspólną A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 6

17 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej świadomość historyczną oraz znaleźć wspólny sposób myślenia zorientowany na przyszłość Europy. Liczne obszary graniczne zamieszkałe przez mniejszości narodowe, wymagające szczególnie ostrożnego podejścia, stanowią dodatkowy problem. W prawie wszystkich krajach Europy Środkowo-Wschodniej istnieje już dziś wiele regionów granicznych i transgranicznych (euroregiony bądź podobne struktury), gdzie realizowane są inicjatywy transgraniczne oraz działania pilotażowe. Wspierane są one przy tym przez transgraniczne programy w ramach pomocy UE dla Europy Środkowo-Wschodniej (Phare- CBC i TACIS-CBC). Regiony te bardzo szybko wykorzystały doświadczenia współpracy transgranicznej wewnątrz Unii Europejskiej i stopniowo również zaczynają rozwijać kooperację z sąsiadującymi obszarami we wszystkich dziedzinach życia na szczeblu lokalnym, regionalnym oraz centralnym. Głównymi motywacjami prowadzenia tej współpracy transgranicznej są: - przekształcenie granicy z elementu dzielącego w miejsce pełniące rolę spotkań sąsiadów; - przezwyciężenie wzajemnych uprzedzeń i animozji między mieszkańcami obszarów nadgranicznych wynikających z dziedzictwa historycznego; - rozwój demokracji i funkcjonalnych administracji na szczeblu regionalnym i lokalnym; - przezwyciężenie peryferyjnego położenia i izolacji w odniesieniu krajowym; - wzrost gospodarczy i podniesienie poziomu życia; - szybkie zbliżenie oraz zintegrowanie z Unią Europejską. Współpraca transgraniczna w krajach basenu Morza Śródziemnego graniczących z UE jest wspierana również przy pomocy programu MEDA. A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 7

18 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej EUROREGION Organizacja platforma współpracy władz regionalnych i lokalnych po obu stronach granicy państwowej, niekiedy posiadająca zgromadzenie parlamentarne; transgraniczna organizacja ze stałym sekretariatem, pracownikami merytorycznymi i administracyjnymi oraz własnymi środkami finansowymi; według przepisów prawa prywatnego opiera się na krajowych związkach celowych lub fundacjach po obu stronach granicy; lub według przepisów prawa publicznego opiera się na umowach międzypaństwowych, które regulują również członkostwo władz terytorialnych. Zasady działania strategiczna i długofalowa współpraca, nie zaś pojedyncze działania, zasadniczo transgranicznie, nie zaś jako region graniczny po jednej stronie narodowej, nie stanowi w żadnym wypadku nowego szczebla administracji, jest nośnikiem wszelkich kontaktów transgranicznych: obywatele, politycy, instytucje, gospodarka, partnerzy socjalni, instytucje kultury itd., płaszczyzna pomagająca wyrównywać różnice pomiędzy strukturami i kompetencjami po obu stronach granicy, również w sensie psychologicznym, partnerska współpraca zarówno w odniesieniu pionowym po każdej ze stron granicy (na szczeblu europejskim, narodowym, regionalnym, lokalnym) jak również sensie poziomym ponad granicą, realizacja na szczeblu narodowym decyzji, które podjęto transgranicznie, zgodnie z procedurami obowiązującymi po danej stronie granicy (unikanie konfliktów kompetencyjnych i strukturalnych), transgraniczne zaangażowanie polityków i obywateli, instytucji i partnerów socjalnych w projektach, programach i procesach decyzyjnych, własna inicjatywa i zaangażowanie własnych środków jako warunek pomocy i wsparcia ze strony trzeciej. Treści współpracy transgranicznej określenie obszarów wspólnych zainteresowań (np. infrastruktura, nauka, kultura), współpraca we wszystkich dziedzinach życia codziennego: mieszkanie, praca, czas wolny, kultura, itd. współpraca społeczno-kulturalna w równym stopniu jak współpraca w gospodarce i infrastrukturze, realizacja w praktyce transgranicznej międzyrządowych umów, porozumień i układów zawartych na szczeblu europejskim, doradztwo, wspieranie i koordynacja współpracy transgranicznej, szczególnie w następujących dziedzinach: Rozwój gospodarczy Transport i komunikacja Planowanie przestrzenne Ochrona środowiska i przyrody Kultura i sport Ochrona zdrowia Energia Gospodarka odpadami Turystyka i rekreacja Rozwój rolnictwa Innowacja i transfer technologii Szkolnictwo i edukacja Współpraca w dziedzinie socjalnej Ratownictwo i zapobieganie katastrofom Telekomunikacja Bezpieczeństwo publiczne. A 1 Motywacje prowadzenia współpracy transgranicznej 8

19 A 2 AKTUALNE DOŚWIADCZENIA

20 Praktyczny podręcznik współpracy transgranicznej ROZDZIAŁ A 2: Aktualne doświadczenia WSTĘP: W pierwszej części niniejszego rozdziału zaprezentowane są ogólne zasady współpracy transgranicznej. Konkretne kwestie i problemy współpracy w różnych kategoriach regionów granicznych zostały przedstawione w części drugiej. Regiony graniczne zostały podzielone na następujące kategorie: regiony graniczne wewnątrz UE, regiony na granicy zewnętrznej Unii oraz regiony na granicach lądowych i morskich. KLUCZOWE ZAGADNIENIA: Filozofia współpracy transgranicznej obejmuje ciągłą wspólną kooperację dwóch sąsiadujących regionów przygranicznych. Wspólna transgraniczna współpraca nie polega na tym, że jeden z partnerów działa sam w kraju, a następnie po fakcie próbuje włączyć sąsiada z drugiej strony granicy i podjąć z nim współpracę. Współpraca transgraniczna obejmuje wszelkie dziedziny życia codziennego, opracowywanie wspólnych programów, priorytetów i działań, a także oznacza włączenie w szerokim zakresie różnych szczebli administracji i lokalnych społeczności. Zasady współpracy transgranicznej, przyjęte przez SERG i wspierane przez Komisję Europejską są następujące: pionowe i poziome partnerstwo, pomocniczość poprzez włączenie organizacji regionalnych i lokalnych, opracowywanie wspólnych koncepcji rozwoju i programów, realizacja projektów transgranicznych. Kategorie regionów granicznych rozróżnia się na podstawie istotnych czynników, takich jak: stopień jednorodności regionu, poziom rozwoju i status w polityce strukturalnej UE i programach dla państw Europy Środkowej i Wschodniej, cechy fizyczno-geograficzne (np. obszary górskie, rzeki, granice morskie), położenie na dzisiejszej lub przyszłej zewnętrznej granicy Unii lub pomiędzy krajami kandydującymi. W regionach zaklasyfikowanych do regionów Celu 1 (regiony słabiej rozwinięte) brak infrastruktury transportowej powodował nadanie wysokiego priorytetu projektom infrastrukturalnym w państwach członkowskich i regionach. W regionach zaklasyfikowanych do regionów Celu 2, obejmujących obszary podlegające restrukturyzacji przemysłu, obszary z problemami na rynku pracy oraz tereny wiejskie o słabej gospodarce, wymagającej dywersyfikacji, nacisk położono na działania miękkie. Regiony graniczne na zewnętrznych granicach UE pojawiły się częściowo w nowym kształcie w związku z rozszerzeniem Unii w 1995 r. Istnieją znaczne różnice między regionami, do których należą wysoko rozwinięte państwa spoza UE, jak Szwajcaria i Norwegia, a regionami graniczącymi z państwami Europy Środkowo-Wschodniej. Inicjatywy PHARE CBC i TACIS CBC spowodowały wzmocnienie programu INTERREG dzięki możliwości finansowania działań transgranicznych na zewnętrznych granicach między UE a państwami objętymi programem PHARE i TACIS. Istnieją jednakże znaczące przeszkody w praktycznej współpracy między programami. W obszarze śródziemnomorskim możliwości współpracy wspiera program MEDA. Na granicach morskich zauważalny jest wzrost aktywności we współpracy transgranicznej, szczególnie w dziedzinie ochrony środowiska i transportu. UE wspiera takie działania w ramach INTERREG A jedynie w uzasadnionych wyjątkowych przypadkach, jednak ilość wewnętrznych i zewnętrznych granic morskich kwalifikujących się do wsparcia wzrosła w ciągu ostatnich 10 lat w sposób istotny. A 2 Aktualne doświadczenia 9