Spis treœci PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013. Z orzecznictwa Trybuna³u Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej. Konsultacje i wyjaœnienia

Transkrypt

1 Kolegium redakcyjne Krzysztof Rączka redaktor naczelny Małgorzata Gersdorf redaktor tematyczny Urszula Joachimiak sekretarz redakcji Rada naukowa Teresa Bińczycka-Majewska, Andriej Łusznikow, Helga Oberloskamp, Jerzy Oniszczuk, Walerian Sanetra, Marlene Schmit, Anja Steiner, Jerzy Wratny Adres redakcji Warszawa, ul. Canaletta 4, pok. 305 tel. (22) , w. 372 faks (22) strona internetowa: Informacje dla autorów, zasady recenzowania i lista recenzentów są dostępne na stronie internetowej czasopisma. Wersja drukowana miesięcznika jest wersją pierwotną. Redakcja zastrzega sobie prawo do opracowania redakcyjnego oraz dokonywnia skrótów w nadesłanych artykułach. Praca i Zabezpieczenie Społeczne jest czasopismem punktowanym przez Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa Wyższego (6 punktów). Wydawca Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne S.A Warszawa, ul. Canaletta 4 Warunki prenumeraty Cena prenumeraty w 2014 r.: roczna 624 zł, półroczna 312 zł. Cena pojedynczego numeru 52 zł. Nakład wynosi poniżej egz. Prenumerata u Wydawcy Polskie Wydawnictwo Ekonomiczne S.A. Dział Handlowy ul. Canaletta 4, Warszawa tel. (22) , faks (22) , rynek@pwe.com.pl Prenumerata u Wydawcy: roczna 20% taniej, półroczna 10% taniej. Prenumerata u kolporterów: Poczta Polska SA infolinia: , Ruch SA tel , (22) , prenumerata@ruch.com.pl, Kolporter SA tel. (22) do 75, Garmond Press SA tel. (22) ; Sigma-Not tel. (22) ; bok_kol@sigma-not.pl; As Press tel. (22) , (22) ; GLM tel. (22) , prenumerata@glm.pl, Spis treœci Ogólnie o aksjologicznych podstawach prawa pracy 2 Walerian Sanetra Studia i opracowania Uwagi na temat projektu nowelizacji art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (nowa podstawa i przesłanki wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych) 12 Renata Babińska-Górecka Wyk³adnia i praktyka Urlopy bezpłatne i zwolnienia od pracy działaczy związkowych 19 Krzysztof Rączka Uznanie za pracownika osoby prowadzącej pozarolniczą działalność 24 Zdzisław Kubot Podleganie ubezpieczeniu społecznemu w przypadku jednoczesnego wykonywania pracy i prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium przynajmniej dwóch państw członkowskich UE 30 Krzysztof Ślebzak O braku przepisów przejściowych w ustawie z 26 lipca 2013 r. nowelizującej kodeks pracy w zakresie urlopów wychowawczych 36 Eliza Maniewska Z orzecznictwa Trybuna³u Sprawiedliwoœci Unii Europejskiej Uprawnienia pracowników związane z rodzicielstwem cz Zdaniem Pañstwowej Inspekcji Pracy Łączenie wykonywania pracy z dodatkowym urlopem macierzyńskim 43 Kontrolne badania lekarskie przed urlopem wypoczynkowym 44 Konsultacje i wyjaœnienia Jeszcze o uprawnieniach rodzicielskich 45 Nowe przepisy WskaŸniki i sk³adki ZUS Wszystkie wynagrodzenia autorskie zostały sfinansowane przez Stowarzyszenie Zbiorowego Zarządzania Prawami Autorskimi Twórców Dzieł Naukowych i Technicznych KOPIPOL z siedzibą w Kielcach z opłat uzyskanych na podstawie art. 20 oraz art ustawy o prawie autorskim i prawach pokrewnych PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013 1

2 Ogólnie o aksjologicznych podstawach prawa pracy* Walerian Sanetra Prezes Sądu Najwyższego Izby Pracy, Ubezpieczeń Społecznych i Spraw Publicznych Osobne aksjologiczne podstawy istnieją w odniesieniu do systemu norm prawa pracy, do prawa pracy w działaniu, do prawa pracy rozumianego jako część prawoznawstwa i w odniesieniu do jego dydaktyki. Na aksjologię prawa pracy składają się przede wszystkim wartości wewnętrzne prawa, które są sformułowane w prawie międzynarodowym, unijnym i w Konstytucji RP. Według Konstytucji RP ogólnym źródłem konkretniejszych wartości jest godność człowieka, będąca wartością wyjściową. Wartości te nie mają jednak charakteru prawnonaturalnego, choć podlegają procesowi obiektywizacji. Zdaniem autora krytyka tyranii wartości jest uzasadniona, ale ponieważ zasadnicza część z nich, w tym wartości prawa pracy, jest sformułowana w tekstach prawa, wobec tego ich analiza w prawoznawstwie jest niezbędna. W analizie tej należy uwzględnić dyferencjację prawa pracy. W szczególności można mówić o odrębnych podstawach aksjologicznych w przypadku indywidualnego prawa pracy i zbiorowego prawa pracy. Aksjologia systemu norm prawa pracy, aksjologia prawa pracy w działaniu, aksjologia nauki prawa pracy, aksjologia dydaktyki prawa pracy Mówiąc o prawie pracy z reguły mamy na myśli system obowiązujących norm prawnych regulujących stosunki pracy oraz stosunki z nimi związane (stosunki stanowiące przedmiot prawa pracy), a więc prawo pracy w znaczeniu normatywnym. W tym znaczeniu prawem pracy są normy prawne co do zasady dekodowane z tekstów aktów normatywnych, a zatem z aktów wydawanych na podstawie norm kompetencyjnych upoważniających określone organy (podmioty, instytucje) do stanowienia obowiązującego prawa, zarówno powszechnie obowiązującego (w rozumieniu przepisów rozdziału III Konstytucji), jak i tzw. autonomicznego prawa pracy (art. 59 Konstytucji, art. 9 k.p.). Pojęcie prawa, a tym samym także pojęcie prawa pracy, łączone jest jednak również z tzw. prawem w działaniu, w tym zwłaszcza z orzeczniczą działalnością sądów (sądów najwyższych), czy szerzej z działalnością polegającą na ustanawianiu norm indywidualnych i konkretnych, co w innym ujęciu traktowane jest nie jako sfera tworzenia, lecz jako faza stosowania prawa. Mając wszakże na uwadze chociażby precedensową rolę odgrywaną przez co najmniej część orzeczeń sądowych, trudno zaprzeczyć, że funkcjonują one w obrocie prawnym w dużej mierze tak jak przepisy ustanawiane na mocy wyraźnie określonej kompetencji normodawczej. Niezależnie jednak od tego, czy pod pojęciem prawa pracy umieszcza się tylko te normy prawne mające za przedmiot stosunki pracy i stosunki z nimi związane, które są ustanowione przez organy (podmioty) wyposażone w kompetencje normodawcze, czy także normy będące wytworem praktyki stosowania prawa, w tym zwłaszcza orzecznictwa najwyższych instancji sądowych, nie ulega wątpliwości, że ważnym zagadnieniem jest nie tylko kwestia aksjologicznych podstaw systemu prawa pracy, ujmowanego w sposób pozytywistyczny czy normatywistyczny, ale również aksjologia praktyki prawa pracy, głównie zaś aksjologia orzeczniczej działalności sądownictwa pracy. Obiegowo termin prawo pracy używany jest także na określenie rozważań nad systemem norm prawa pracy oraz praktyki ich stosowania i przestrzegania, czyli na oznaczenie nauki prawa pracy. Podobnie jest gdy idzie o dydaktykę prawa pracy. Między prawem pracy w książkach, prawem pracy w działaniu, prawem pracy pojmowanym jako naukowa refleksja nad jednym i drugim (prawem pracy w ujęciu normatywistycznym i w ujęciu teorii realizmu prawniczego) oraz prawem pracy rozumianym jako proces nauczania i opracowywania pomocy dydaktycznych, zachodzą oczywiście ści- 2 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

3 słe i skomplikowane powiązania oraz współzależności, co nie znaczy, że zasadne jest identyfikowanie kwestii aksjologicznych podstaw prawa pracy jako systemu normatywnego, pojmowanego w sposób pozytywistyczny (normatywistyczny), z aksjologią praktyki prawa pracy (prawa pracy w działaniu) czy też z aksjologią badań prawa pracy i aksjologią jego dydaktyki. Zasadniczo, gdy podejmowana jest kwestia aksjologii prawa pracy, to rozważania na jej temat w gruncie rzeczy ograniczane są do tego, co związane jest z obowiązywaniem norm tego prawa (rozumianego w sposób pozytywistyczny, normatywistyczny), bez uwzględnienia aksjologii praktyki jego stosowania, nie mówiąc już o aksjologii nauki prawa pracy i aksjologii jego dydaktyki. Gdy chodzi o prawo pracy rozumiane jako sfera prowadzenia badań naukowych, a także jako proces nauczania, to pojawia się generalne pytanie, czy w tych obszarach w ogóle istnieje problem aksjologii, a jeżeli tak to czy można mówić o jakiejś specyfice aksjologicznych podstaw nauki prawa pracy i dydaktyki tego prawa na tle innych nauk i działalności dydaktycznej. W badaniach naukowych, zwłaszcza w naukach ścisłych i przyrodniczych, poza rygorami o charakterze metodologicznym, dyktowanymi między innymi przez wymagania racjonalności działań badawczych, pojawiają się także kwestie etyczno-moralne i szerzej zagadnienie wartości, które są, mogą i powinny być w nich realizowane. Badaniom tym musi przyświecać dążenie do prawdy, powinny być prowadzone według przyjętych wymagań metodologicznych i warsztatowych, wymagana jest rzetelność i uczciwość w ich prowadzeniu, z czym wiąże się np. zwalczanie zjawiska plagiatu, ale ich aksjologia dotyczy także określenia metod badawczych, które są dopuszczalne i niedopuszczalne, co w szczególności wyraża się w wykluczeniu lub ograniczeniu możliwości przeprowadzania eksperymentów na ludziach (ich komórkach) i zwierzętach. Wiele problemów aksjologicznych, które niosą za sobą nauki ścisłe i przyrodnicze, nie pojawia się w naukach społecznych, w tym w naukach prawnych, z uwagi na odmienność ich przedmiotu i metod badawczych. Nie oznacza to wszakże, że problem aksjologii w tych naukach w ogóle nie istnieje. Ogólnym problemem, jaki pojawia się na ich obszarze, jest między innymi to, czy i na ile nauki te powinny wspierać i w jaki sposób czy też w jakim stopniu cele i zadania realizowane przez systemy totalitarne lub wręcz zbrodnicze. Wiadomo bowiem, że także badania w naukach prawnych, w tym również w prawie pracy, mogą być w różny sposób ukierunkowane i w różny sposób prowadzone. Powyższe uwagi odnoszą się odpowiednio także do nauczania prawa pracy. Między innymi proces nauczania prawa pracy może być mniej lub bardziej upolityczniony, dydaktyka tego prawa może sprowadzać się jednak również tylko do przekazywania wiedzy o przepisach tego prawa i o praktyce ich stosowania, a więc może mieć wyłącznie charakter ściśle techniczny czy dogmatyczny. W procesie dydaktycznym mogą być też w zależności od wyboru nauczającego eksponowane różne wartości, np. takie, które są oparte na założeniu prymatu pracy nad kapitałem, bądź też te, które wywodzone są z doktryn liberalizmu gospodarczego. Jak sądzę, już te luźne spostrzeżenia pozwalają na stwierdzenie, że osobne zagadnienie stanowią aksjologiczne podstawy nauki i dydaktyki prawa pracy. W ogólności na tle innych nauk, w tym także na tle innych nauk społecznych aksjologia prawoznawstwa wykazuje szereg cech swoistych, podobnie jak swoiste problemy aksjologiczne w ramach prawoznawstwa są znamienne dla nauki i dydaktyki prawa pracy. Istnieje więc potrzeba osobnej, szerokiej i pogłębionej refleksji nad aksjologicznymi podstawami nauki prawa pracy i nad aksjologią nauczania prawa pracy 1. W niniejszym tekście refleksja ta nie będzie jednak rozwijana. Aksjologiczna płaszczyzna prawa W teorii prawa zasadnicze pytania dotyczą tego: co to jest prawo? (kwestia ontologiczna), jak prawo jest poznawalne? (epistemologia) oraz jakie prawo jest wartościowe? (aksjologia). Według J. Wróblewskiego 2 podstawowe sposoby odpowiedzi na te pytania dają się ująć w pięć grup: 1) prawo jest to norma (system norm), a więc określony zwrot językowy, 2) prawo jest to fakt społeczny, 3) prawo jest to fakt psychiczny, a więc przeżycie, 4) prawo jest to określona wartość (czy też przejaw wartości) oraz 5) prawo jest zjawiskiem ontologicznie złożonym. W ścisłym związku z tym rozróżnieniem pozostaje także wprowadzenie pojęcia płaszczyzn rozpatrywania prawa, którymi są: 1) płaszczyzna logiczno- -językowa, 2) płaszczyzna socjologiczna, 3) płaszczyzna psychologiczna i 4) płaszczyzna aksjologiczna (oraz 5) wielopłaszczyznowość ) 3. Uznaje się, że traktowanie prawa wyłącznie jako normy jest znamienne dla normatywizmu oraz dla skrajnych wersji pozytywizmu prawniczego (jest to ujęcie jednopłaszczyznowe). Realizm amerykański programowo traktuje prawo jako fakt którym jest określone zachowanie się określonych podmiotów i to w taki sposób, jak socjologia empiryczna. Jest to więc przykład podejścia jednopłaszczyznowego socjologicznego. Innego przykładu ujęcia jednopłaszczyznowego dostarcza teoria L. Petrażyckiego, według którego prawo jest faktem psychicznym (emocje imperatywno-atrybutywne), który powinien być badany metodami psychologicznymi (teoria psychologiczna jednopłaszczyznowa). Gdy idzie o płaszczyznę aksjologiczną, to prawem jest (w sensie ontologicznym) wartość (powinność), prawo to jest poznawalne (epistemologia), tak jak poznawane są wartości (powinności), natomiast badane jest ono (metodologia) różnymi metodami. Prawo jest rozpatrywane na płaszczyźnie aksjologicznej, gdy jest traktowane jako wartość (czy realizacja wartości), poznawane jak świat wartości i powinności i badane właściwymi technikami, o ile takie zostały wypracowane 4. Typowym przykładem teorii traktujących prawo jako wartość (realizację wartości) są doktryny prawa natury. Zgodnie z nimi człowiek odkrywa obiektywne reguły prawa sprawiedliwego ( prawo natury ) wyprowadzane z tego, co istnieje, lub z nakazów istoty wyższej, i na ich podstawie ocenia prawo pozytywne 5. Doktryny prawa natury są przykładem jednopłaszczyznowego ujęcia prawa, przy czym prawo to jest PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013 3

4 traktowane na płaszczyźnie aksjologicznej (jako wartość, powinność). Kłopot polega na tym, że zagadnienia związane z traktowaniem prawa jako wartości lub jako realizacji wartości są bardzo sporne 6. Czym innym jest traktowanie prawa jako wartości (samo jest wartością), a czym innym uznanie, że prawo realizuje lub powinno realizować określone wartości. W ogólności w mojej ocenie tzw. płaszczyzna aksjologiczna prawa w zestawieniu z płaszczyzną logiczno-językową, socjologiczną i psychologiczną jest stosunkowo najmniej dokładnie teoretycznie opracowana i określona. Według doktryny prawa natury prawnik może i powinien odkrywać reguły prawa sprawiedliwego, dającego mu stałe (wersje absolutystycznego prawa natury) lub zmienne (wersje relatywistyczne prawa natury) kryteria ocen prawa pozytywnego, jego tworzenia, stosowania i wykładni 7. Zakłada się więc tu istnienie prawa sprawiedliwego, które istnieje niezależnie od prawa pozytywnego. Według J. Wróblewskiego prawo jest zjawiskiem złożonym oraz jest ujmowane jako norma, a więc jako znaczący zwrot językowy (płaszczyzna logiczno-językowa). Ujęcie prawa jako normy łączy się z traktowaniem jej jako faktu. Jest ona ustanowiona przez ludzi, którzy dążą do pewnych, społecznie zdeterminowanych celów, i jednocześnie jest faktem w tym sensie, że funkcjonuje w społeczeństwie, wyznaczając wzory powinnego zachowania się, klasyfikuje rozmaite sytuacje, wiążąc z ich wystąpieniem powinność reakcji aparatu państwowego (płaszczyzna socjologiczna). Można ją przy tym rozpatrywać jako treść pewnych przeżyć rozmaitych grup osób, takich np. jak prawotwórca, organ stosujący prawo, adresat normy (płaszczyzna psychologiczna). Wreszcie norma prawna może być badana z punktu widzenia zgodności czy też niezgodności z systemem ocen i postulatów (pozaprawnych), które podobnie jak i sama norma są wyrażeniem pewnych przeżyć, uwarunkowanym wielostronnie stosunkami społecznymi zwrotnie na nie wpływającymi (płaszczyzna aksjologiczna) 8. W takiej wizji zjawiska prawnego odrzuca się doktryny prawa natury, gdyż uznają one możliwość prawdziwego rozstrzygnięcia wyboru norm i ocen niezrelatywizowanych oraz uznają możliwość naukowego ustalenia powinności materialnej, co może się wiązać z przyjęciem określonej ontologii wartości i powinności oraz stosowanej teorii poznania 9. W przedstawionym ujęciu prawo jest strukturą złożoną, przy czym jak sądzę nie jest ono traktowane jako struktura złożona ontologicznie, ale raczej jako struktura prosta, którą bada się z rozmaitych stron 10, na co wskazuje między innymi teza, że ujęcie prawa jako normy stanowi centralny punkt widzenia badania zjawisk prawnych oraz zanegowanie teorii prawa natury i traktowania wartości jako rodzaju faktu czy istnienia obiektywnie prawa sprawiedliwego. Problemy aksjologii w nauce prawa pracy W naszej nauce prawa pracy zarówno w okresie przedwojennym jak i powojennym zagadnienia aksjologii, w tym także spojrzenie na jego unormowania i problemy z perspektywy prawa natury, były właściwie nieobecne. W szerszym zakresie zagadnienia te zostały podniesione i to w nawiązaniu do doktryny prawa natury dopiero przez T. Zielińskiego w jego monografii z 1988 r., który uznał za nietrafne opinie uznające prawnonaturalne doktryny za ahistorczyne, należące już do przeszłości wersje filozofii społecznej, twierdząc jednocześnie, że idea prawa natury jest bliska założeniom rozwojowym prawa pracy o ponadpaństwowych, międzynarodowych wymiarach 11. Wiele jest racji w jego spostrzeżeniu, że sedno zagadnienia sprowadza się do kwestii, czy narody rządzą się w stosunkach wewnętrznych jedynie własnymi ustawami, czy też prawem są dla nich normy wspólne wszystkim ludziom, obowiązujące wszędzie 12. Przekonują przy tym jego wywody, w których z jednej strony odrzuca on koncepcje prawa odwiecznego, boskiego, dającego się wysnuć z natury rzeczy, prawa pojmowanego intuicyjnie itd., a z drugiej opowiada się za nowoczesnymi koncepcjami prawa natury, w szczególności za koncepcjami, które zakładają, że prawa naturalne człowieka stanowią nadrzędny nad prawem pozytywnym porządek moralny, uznany przez postępowe narody świata. Jego zdaniem można w tym porządku widzieć prawo wspólne wszystkim ludziom, uniwersalne w tym znaczeniu, że jest rozumne zawsze i wszędzie, w każdym kraju, bo liczy się z przyrodzonymi właściwościami człowieka, który żył zawsze, rozwijał się i spełniał swe człowieczeństwo w naturalnej wspólnocie z innymi ludźmi. Tak rozumiane ius commune nie jest wytworem jakieś metafizyki, lecz przeciwnie koncepcją na wskroś racjonalistyczną, niezależną od wiary, tradycji, dogmatów i przesądów 13. Według T. Zielińskiego do naturalnych praw człowieka w przyjętym przez niego znaczeniu należą przede wszystkim prawo do pracy (które mieści się w szerokim prawie człowieka do życia), wolność pracy i swoboda zrzeszania się ludzi w organizacje służące życiu we wspólnocie. Odwołał się on przy tym do doktryny, która uznaje, że poza prawem pozytywnym (ustanowionym lub uznanym przez organy państwa) obowiązuje drugi, nadrzędny porządek normatywny, który powinno szanować każde współczesne państwo, powstrzymując się w każdym razie od działań godzących w ogólne zasady wypracowane przez większość narodów świata. Należą do nich w szczególności: zasada wolności pracy, prawo do pracy, prawo zrzeszania się i rokowań zbiorowych, prawo do wypoczynku oraz zasada maksymalnego 8-godzinnego dnia pracy i 46-godzinnego tygodnia roboczego 14. Na tle tego stanowiska nasuwają się zwłaszcza cztery uwagi. Po pierwsze, trudno uznać, że do naturalnych (przyrodzonych) praw człowieka należała wolność pracy, prawo do pracy, prawo do rokowań, prawo do wypoczynku, czy ograniczenie dobowego i tygodniowego wymiaru czasu pracy, w czasach niewolnictwa czy w średniowieczu, skoro tego rodzaju prawa w tamtych epokach nikomu do głowy nie przychodziły, a o prawach tego rodzaju zaczęto myśleć i mówić dopiero wraz z narodzinami prawa pracy w czasach kapitalizmu. Przyrodzoność czy naturalność tych praw jest uwarunkowana historycznie i jest historycznie zmienna. Po drugie, sta- 4 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

5 nowisko przedstawione przez T. Zielińskiego jest jak sądzę w istocie zbieżne z poglądami prezentowanymi przez J. Wróblewskiego. Nie tylko bowiem ten ostatni, ale także T. Zieliński odrzucił w gruncie rzeczy koncepcje prawa natury oparte na założeniach idealizmu filozoficznego, jako prawa odwiecznego, boskiego, dającego się wysnuć z natury rzeczy czy prawa pojmowanego intuicyjnie. W teorii rozwijanej przez J. Wróblewskiego wyraźne są przy tym wątki aksjologiczne, co wyraża się zwłaszcza w ujmowaniu prawa jako wartości, w wyróżnieniu przez niego tzw. płaszczyzny aksjologicznej oraz w wyodrębnieniu w złożonej strukturze prawa aspektu polegającego na badaniu normy prawnej z punktu widzenia ocen i postulatów pozaprawnych. Ponadto ze stanowiska przedstawionego przez T. Zielińskiego wynika, że oceny i postulaty wyrażające się w twierdzeniach o istnieniu określonych przyrodzonych (naturalnych) prawach pracowniczych (indywidualnych i zbiorowych) są zrelatywizowane do określonego stanu rzeczy, a mianowicie do ogólnych zasad wypracowanych przez większość narodów świata, co oznacza relatywizację oceny, a nawet może być uznane za stwierdzenie faktu 15. W istocie dokonuje on więc w tym przypadku wartościowania wtórnego, które jest uprawnione, tak jak uprawnione jest także wartościowanie pierwotne 16. Po trzecie, stanowisko w sprawie naturalnych praw pracowniczych (człowieka) T. Zieliński sformułował w kontekście pytania dotyczącego związania w porządku krajowym aktami prawnymi stanowionymi w zakresie prawa pracy przez Międzynarodową Organizację Pracy, w tym zwłaszcza nieratyfikowanymi przez nasz kraj konwencjami tej organizacji oraz wydawanymi przez nią zaleceniami. Po czwarte, od czasu sformułowania przytoczonych tu zapatrywań wiele się zmieniło. Polska przystąpiła do Rady Europy i między innymi ratyfikowała jej Konwencję o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz Europejską Kartę Społeczną (w jej wersji z 1961 r.). Stała się także członkiem Unii Europejskiej i w związku z tym mają do niej zastosowanie przepisy Karty praw podstawowych Unii Europejskiej (Karta nicejska 2000 r.), która zgodnie z art. 6 ust. 1 Traktatu o Unii Europejskiej ma taką samą moc prawną jak Traktaty 17, a ponadto należy m.in. uwzględnić (mimo że nie jest to akt prawnie wiążący) Wspólnotową Kartę Społecznych Praw Podstawowych Pracowników (1989 r.). Dla rozważań na temat aksjologicznych podstaw prawa unijnego, w tym unijnego prawa pracy, ale także i dla rozważań w kwestii wartości leżących u podłoża polskiego prawa (prawa pracy), istotne znaczenie ma art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, w myśl którego prawa podstawowe, zagwarantowane w europejskiej Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz wynikające z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim, stanowią część prawa Unii jako zasady ogólne prawa. W zasadach tych choć nie tylko wyraża się aksjologia prawa unijnego, a pośrednio także prawa krajowego. Zasady te mogą być traktowane jako rodzaj ocen i norm zrelatywizowanych do z jednej strony praw podstawowych zagwarantowanych w Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, a z drugiej strony do takich praw wynikających z tradycji konstytucyjnych wspólnych państwom członkowskim. Zakłada się tu, że tradycja taka istnieje i że da się ją ustalić. W moim przekonaniu zasady ogólne prawa, o których mowa w art. 6 ust. 3 Traktatu o Unii Europejskiej, mogą być z jednej strony traktowane jako wiążące reguły zobowiązujące instytucje unijne do określonych zachowań, a pośrednio także odpowiednie podmioty (organy) państw członkowskich oraz z drugiej strony mogą służyć do oceny i weryfikacji trafności (legalności, dopuszczalności) ustanawianych norm prawa unijnego i krajowego. Główne wewnętrzne źródła aksjologii prawa pracy Współcześnie aksjologia kształtowana jest w mojej ocenie głównie pod wpływem doktryn i ideologii praw człowieka. Prawa te są konkretyzowane i znajdują sformalizowany wyraz w dokumentach (aktach prawnych) ONZ, MOP, Rady Europy czy Unii Europejskiej. W wymiarze krajowym rolę taką pełni głównie Konstytucja RP z 1997 r., która między innymi określa wolności i prawa z zakresu prawa pracy, i to zarówno te, które należą do indywidualnego, jak i zbiorowego prawa pracy 18. Polskie konstytucyjne unormowania tych wolności i praw w zasadniczej mierze ukształtowane zostały pod wpływem regulacji międzynarodowych i unijnych. Ponadto główne wartości, które mają być realizowane przez przepisy prawa pracy już w pierwotnym jego tekście ujęte zostały w kodeksie pracy jako podstawowe zasady prawa pracy. Katalog tych zasad został poważnie przebudowany w nowym ustroju politycznym i społeczno-gospodarczym uformowanym po 1989 r. Ważną racją dla utrzymania w kodeksie pracy rozdziału katalogującego podstawowe zasady prawa pracy jest przy tym to, że stanowi on jednocześnie określenie głównych aksjologicznych podstaw prawa pracy, wskazując na wartości, które akcentują jego aksjologiczną odrębność zwłaszcza w stosunku do prawa cywilnego i do prawa administracyjnego. Można więc stwierdzić, że system wartości naszego prawa pracy kształtowany jest głównie przez unormowania prawa unijnego, prawa międzynarodowego, przepisy Konstytucji RP oraz przepisy kodeksu pracy określające podstawowe zasady prawa pracy. Wartości te wskazywane są przez przepisy prawa (prawa pracy) i w związku z tym mogą zostać określone jako wartości wewnątrzsystemowe (wewnętrzne). Oprócz tego prawo pracy i jego poszczególne rozwiązania oceniane są także z innej perspektywy, np. z punktu widzenia zasad moralności i etyki, i w tym sensie można mówić o jego wartościach zewnętrznych (zewnętrznosystemowych). Uchwalenie w 1997 r. Konstytucji RP przyniosło ze sobą nowe rozwiązania i nowe spojrzenie na zagadnienia aksjologii rozwiązań ustrojowych 19. Związane jest to zwłaszcza z użytym w jej preambule zwrotem wierzący w Boga będącego źródłem prawdy, sprawiedliwości, dobra i piękna, jak i nie podzielający tej wiary, a te uniwer- PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013 5

6 salne wartości wywodzący z innych źródeł oraz ze sformułowaniami jej art. 30, zgodnie z którym przyrodzona i niezbywalna godność człowieka stanowi źródło wolności i praw człowieka i obywatela. Jest ona nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Ze sformułowań tych wynika, że istnieją uniwersalne wartości (w tym sprawiedliwość), a godność człowieka jest przyrodzona i niezbywalna i jednocześnie jest źródłem wolności i praw człowieka i obywatela, co prowadzi do wniosku, że także te wolności i prawa w tym wolności i prawa pracownicze (indywidualne i zbiorowe) są przyrodzone i niezbywalne. Można też wszakże argumentować, że tylko godność człowieka jest przyrodzona i niezbywalna, natomiast takiego przymiotu nie mają już wolności i prawa, które są z niej wywodzone (dla których stanowi ona źródło ). Jeżeli jednak przyjąć, że także indywidualne i zbiorowe prawa pracownicze (wolności i prawa z obszaru prawa pracy) są przyrodzone i niezbywalne, to pojawia się pytanie, czy przymiot ten mają wszystkie te prawa, czy też tylko te, które zostały ujęte w Konstytucji lub które dadzą się z niej wywieść. Uwzględnić tu trzeba prawa i wolności wyrażone w aktach prawa międzynarodowego i unijnego, ale także wartości ujęte w kodeksie pracy jako podstawowe zasady prawa pracy. Taka optyka prowadzi zaś do wniosku, że także wolności i prawa ujęte w prawie międzynarodowym i unijnym oraz w regulacjach kodeksu pracy formułujących podstawowe zasady prawa pracy mają charakter przyrodzony i niezbywalny, ale nie oznacza to, że dotyczy to wszystkich praw pracowniczych. Przyjęcie, że określone prawa pracownicze są przyrodzone i niezbywalne, prowadzi także do konkluzji, że przepisy ich nie ustanawiają i nie tworzą, lecz jedynie potwierdzają czy też deklarują ich istnienie. W moim przekonaniu trafniejsze jest ujęcie, w którym przyjmuje się, że przyrodzona i niezbywalna jest tylko godność człowieka, ale już nie wolności i prawa, dla których stanowi tylko ona źródło, nie przenosząc na nie swojej przyrodzoności i niezbywalności. Prawa pracownicze wynikające z przepisów Konstytucji oraz z kodeksu pracy czerpią swoją moc prawną ( obowiązują ) z woli i nadania ustrojodawcy i ustawodawcy, a więc są przez nich tworzone, nie obowiązują natomiast niejako z mocy samej natury rzeczy. Terminologiczny aspekt wolności i praw jako wartości Wolnościami i prawami człowieka i obywatela są wolności i prawa ujęte w Konstytucji RP, ale między innymi także wolności i prawa unormowane w kodeksie pracy. Trzymając się przy tym litery art. 30 Konstytucji należałoby uznać, że godność człowieka nie stanowi źródła obowiązków, i to nie tylko tych, które ujęte zostały w Konstytucji (obowiązki człowieka i obywatela art ), ale także i tych, które zostały sformułowane jako podstawowe zasady prawa pracy (np. obowiązek pracodawcy szanowania godności i innych dóbr osobistych pracownika art. 11 1, obowiązek zapewnienia bezpiecznych i higienicznych warunków pracy art. 15, obowiązek zaspokajania bytowych, socjalnych i kulturalnych potrzeb pracownika art. 16, obowiązek ułatwiania pracownikom podnoszenia kwalifikacji zawodowych art. 17). Supozycja taka nie w pełni jest wszakże uzasadniona, bo z reguły określone relacje prawne mogą być wysłowione bądź jako prawo jednego podmiotu względem innego czy innych podmiotów, bądź też jako obowiązek jednego podmiotu względem innego czy innych podmiotów. Dla przykładu w art. 15 k.p. za podstawową zasadę prawa pracy został uznany obowiązek pracodawcy zapewnienia pracownikom bezpiecznych i higienicznych warunków pracy, natomiast w art. 66 ust. 1 Konstytucji przewidziane jest prawo do bezpiecznych i higienicznych warunków pracy. Mimo że w Konstytucji brakuje przepisu wysławiającego ogólne prawo do sprawiedliwości, to na podstawie szeregu zawartych w niej sformułowań moim zdaniem prawo takie można starać się skonstruować, przy czym polegałoby ono nie tylko na prawie każdego do sprawiedliwego rozpatrzenia sprawy przez sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji), ale także na prawie do sprawiedliwości szerzej pojmowanej, z uwzględnieniem zwłaszcza reguły, w myśl której Rzeczypospolita Polska urzeczywistnia zasady sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji). W zakresie terminologii dotyczącej takich kategorii, jak wolności, wolności podstawowe, prawa człowieka, wolności i prawa człowieka i obywatela, prawa podstawowe Unii Europejskiej, istnieje spory zamęt, a w każdym razie brakuje jednolitości i konsekwencji, co oczywiście znakomicie utrudnia rozważania aksjologiczne w tym obszarze i jednocześnie jest źródłem różnego rodzaju nieporozumień oraz wątpliwości interpretacyjnych. Dowodzi tego terminologia zastosowana w naszej Konstytucji, ale także np. aparatura pojęciowa zastosowana w Karcie Praw Podstawowych Unii Europejskiej. Sam jej tytuł sugeruje, że nie zawiera ona praw osób, lecz prawa podstawowe Unii Europejskiej. Choć Karta ta zgodnie z jej tytułem formułuje prawa podstawowe, to jednak w swojej treści dzieli je na prawa, wolności i zasady, z tym że pod pojęciem zasad właściwie kryją się prawa socjalne. Ich moc wiążąca jest przy tym wyraźnie słabsza, bo zgodnie z jej art. 52 ust. 5 mogą one być wprowadzane w życie przez akty ustawodawcze i wykonawcze przyjęte przez instytucje, organy i jednostki organizacyjne Unii oraz przez akty państw członkowskich, gdy wykonują one prawo Unii, korzystając ze swoich odpowiednich uprawnień, przy czym można się na nie powoływać w sądzie jedynie w celu wykładni tych aktów i kontroli ich legalności. Ponadto z Karty nie wynika w sposób wyraźny, które z jej postanowień formułują zasady, a które prawa (wolności) 20. Konstytucja RP a podejście prawnonaturalne Niezależnie od powyższych rozważań należy stwierdzić, że rozwiązania przyjęte w Konstytucji RP dostarczają argumentów na rzecz tezy, że oparto się w niej na prawnonaturalnej koncepcji podstawowych wolności i praw. 6 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

7 Według M. Piechowiaka analiza rozstrzygnięć konstytucyjnych pozwala na wskazanie dziedzin regulacji, w których uprzywilejowana została prawnonaturalna koncepcja wartości i ocen. Jest to dziedzina wolności i praw człowieka, choć nie tylko, z uwagi na szczególne, uprzywilejowane usytuowanie godności i praw człowieka w całym systemie konstytucyjnym. Ponadto uznanie w Konstytucji elementów prawnonaturalnych zakłada także uznanie poznawalności tego, co przyrodzone i niezbywalne, zastane, uniwersalne, a to jego zdaniem oznacza uznanie kognitywizmu. W konsekwencji trzeba przyjąć, że niektóre oceny elementarne (nieinstrumentalne) będą rezultatem poznania rzeczywistości normatywnej niebędącej wynikiem działania człowieka, i jako takie będą miały charakter sądów, będą informowały o czymś, zatem będą mogły być prawdziwe lub fałszywe 21. Rozumowaniu temu można między innymi zarzucić, że zakłada ono, iż skoro w preambule Konstytucji jest mowa o uniwersalnych wartościach, to wobec tego należy uznać, iż wartości te obiektywnie istnieją, a to zaś oznaczałoby, że o tym, czy coś obiektywnie istnieje, o tym jaki jest świat (jaka jest jego ontologia) i jak jest poznawalny, rozstrzyga prawodawca. Użycie przez ustrojodawcę określenia uniwersalne wartości zamiast (jak było w projekcie Konstytucji) uznawane przez siebie wartości 22 nie może zmieniać i nie zmienia rzeczywistości czy też natury otaczającego nas świata, sprawiając, że oceny i wartości stają się w wyniku tego obiektywną rzeczywistością i to co do tej pory było niepoznawalne nagle znajduje się w zasięgu poznania, bo tak chce Konstytucja. Słabość podejścia prawnonaturalnego do aksjologicznych rozstrzygnięć konstytucyjnych wynika ponadto stąd, że inaczej system podstawowych wartości i cechy czy właściwości charakteryzujące godność człowieka, i to co w tej godności jest przyrodzone i niezbywalne, ujmowane jest np. w judaizmie, buddyzmie, konfucjonizmie, chrześcijaństwie, islamie, marksizmie, leninizmie czy stalinizmie. Między innymi i zwłaszcza sprawiedliwość jest różnie definiowana i ujmowana w tych religiach i doktrynach, w związku z czym trudno na serio traktować zaklęcie preambuły Konstytucji RP, że sprawiedliwość jest uniwersalną wartością. Uniwersalność sprawiedliwości ma by tak rzec jedynie wymiar werbalny, bo wszystkie te religie i doktryny do tej kategorii pojęciowej się odwołują, jednakże nadają jej różną treść i z tego powodu trudno uznać, iż sprawiedliwość jest wartością uniwersalną w sensie substancjonalnym czy materialnym. Krytyka aksjologii Warto na tym tle uświadomić sobie, że samo słowo wartość stanowi efekt końcowy bardzo długiego rozwoju, przy czym w dziedzinie prawa epoką wartości stał się dopiero wiek XX, a szczególnie druga jego połowa, następująca po II wojnie światowej 23. Z krytyką spotyka się nieraz tyrania wartości, jako wymysł teologów, filozofów i prawników, między innymi z tej racji, że wartości moralne i estetyczne są zawsze subiektywne, jeżeli nie wręcz stronnicze 24. Wartości pozostają ze sobą w konflikcie, a nawet więcej twierdzi się, że poza sytuacjami konfliktowymi wartości nie mają racji bytu, aktualizują się bowiem dopiero w razie zderzenia. Konfliktowość i wyłącznie sytuacyjny ciężar gatunkowy wartości udaremniają wszelkie wysiłki ich klasyfikacji i hierarchizacji; mogą one występować co najwyżej w postaci katalogów, ich zbiory nie zawierają natomiast nigdy sensownych reguł preferencyjnych czy kolizyjnych (nie ma ich także w naszej Konstytucji), a do tego ze wzrostem liczby wartości rośnie prawdopodobieństwo ich kolizji i maleje ich pomocność w rozstrzyganiu spraw spornych 25. Ponadto uniwersalizacji, rozumianej jako poszerzenie zakresu podmiotowego wspólnoty wartości, towarzyszy z reguły generalizacja tych wartości w sensie pojęciowego uogólnienia. To z kolei łączy się z ubóstwem treści. Generalizacja powoduje zatem pewną pustotę, a w każdym razie rozcieńczenie semantyczne konkretnych wartości 26. Za zasadne należy przyjąć także twierdzenie, że każdy, kto odrzuca egzystencję metafizycznego świata aksjologii, musi uznać, że wartości nie istnieją poza wspólnotą, cementowaną przez tradycję. Wartości ogólnoludzkie wymagają więc zgody w skali globalnej. Jednak z tej perspektywy godność ludzka może się okazać wyłącznie partykularną wartością cywilizacji euroatlantyckiej, czyli innymi słowy regionalną wartością Zachodu 27. Jak wspomniałem wyżej, dotyczy to oczywiście również innych wartości, w tym także tych, które w naszej Konstytucji, w kodeksie pracy oraz w unormowaniach prawa unijnego, a także międzynarodowego, i to nie tylko regionalnego ale również światowego, ujęte zostały zwłaszcza w przepisach określających prawa (człowieka, Unii Europejskiej) i wolności (podstawowe, człowieka i obywatela). Nawiązując do unormowań Konstytucji RP w tym kontekście należy zaznaczyć, że godność człowieka, o której mowa w jej art. 30, jest pojęciowo inną kategorią niż godność pracownika (cześć, poczucie własnej wartości, honor, godność osobista), którą zgodnie z art k.p. powinien szanować pracodawca, i w tym zakresie należy zgodzić się z T. Liszcz 28, natomiast wątpliwości zjawiają się już w odniesieniu do tezy, że godność w znaczeniu ontologicznym jest obiektywną wartością (każdego) człowieka, jeżeli pojmować ją w sposób właściwy kognityzmowi czy zgodnie z założeniami filozofii idealistycznych. Jak wspomniałem, trudno bowiem przyjąć uniwersalizm (a nie regionalizm zasadniczo ograniczony do wyróżniania i pojmowania określonych wartości w sposób przyjęty w kulturze zachodnioeuropejskiej) takich między innymi kategorii, jak sprawiedliwość czy godność człowieka oraz jednocześnie uznać, że o ontologii i epistemologii zjawisk może przesądzać ustrojodawca i to niezależnie od tego, do jakiego stopnia byłby on racjonalny czy doskonały. Nawet jeżeliby przyjąć, że istnieje odrębny świat idei i wartości jako bytów obiektywnych, to i tak o tym, co jest prawem człowieka czy podstawową wolnością (i szerzej chronioną wartością), w sposób, który jest szerzej akceptowany i ma znaczenie praktyczne, dowiadujemy się od ludzi czy z ustanowionych unormowań prawnych, a nie w drodze aktów iluminacji, z ust współczesnych proro- PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013 7

8 ków czy w wyniku działania niewidzialnych i niezidentyfikowanych sił nadprzyrodzonych. Konstytucja RP w art. 30 posługuje się zwrotem godność człowieka, nie definiując wszakże na czym ona polega, stwierdzając jedynie, że jest ona przyrodzona, niezbywalna i nienaruszalna, a jej poszanowanie i ochrona jest obowiązkiem władz publicznych. Podobnie w myśl art. 1 Karty praw podstawowych Unii Europejskiej godność człowieka jest nienaruszalna i musi być szanowana oraz chroniona 29. Warto tu zwrócić uwagę na krytykę wyrażającą się w stwierdzeniu, że wątpliwe efekty przynosi mianowanie godności ludzkiej wartością o charakterze absolutnym. Pojęciu temu brak w dyskursie prawniczym ostrości: sąd rozstrzygnie o prawie własności lub wierzytelności i zdecyduje, czy oskarżony winien jest przestępstwa, lecz kto dokona redystrybucji godności człowieka, przysługującej ex lege wszystkim? 30. Obok godności człowieka występuje także taka kategoria pojęciowa jak godność pracy (obszernie jej istotę wyjaśnia Jan Paweł II w encyklice Laborem exercens), która stanowi przymiot każdej pracy, czyniącej człowieka bardziej człowiekiem (nie stanowi przy tym bezpośredniego przedmiotu unormowań prawnych), oraz godność (cześć) pracownika jako jedno z jego dóbr osobistych, którą zgodnie z art k.p. obowiązany jest szanować pracodawca. Aksjologiczne zróżnicowanie prawa pracy a jego dyferencjacja Aksjologię prawa pracy można podzielić w zależności od tego, czy jej źródłem jest prawo krajowe, w tym zwłaszcza Konstytucja i kodeks pracy, czy też prawo unijne i międzynarodowe. Podział związany jest także z wewnętrznym zróżnicowaniem tego prawa, przy czym w szczególności istotne jest jak sądzę wyróżnienie aksjologicznych podstaw indywidualnego prawa pracy i wartości leżących u podłoża zbiorowego prawa pracy. Istotne swoistości i odrębności wykazuje także, jak sądzę, aksjologia niepracowniczego zatrudnienia (typu cywilnoprawnego, administracyjnoprawnego, penalnego i ustrojowego). Ważne wartości są wyrażane (regulowane) w przepisach prawa pracy ustanawiających nie tylko wolności i prawa, ale także obowiązki stron stosunku pracy i innych stosunków prawnych należących do przedmiotu prawa pracy. Ponadto pojęcie wartości prawa pracy można i należy łączyć nie tylko z wolnościami, prawami i obowiązkami, lecz także z określonymi rozwiązaniami czy konstrukcjami prawnymi, których nie da się po prostu zredukować czy sprowadzić do wolności, praw i obowiązków. Wartości te ujęte są głównie w unormowaniach prawnych, ale można też o nich mówić w związku z ocenami formułowanymi poza tekstami obowiązującego prawa. W niniejszym opracowaniu z uwagi na jego ogólny charakter, a także i z innych względów, bliższe omówienie całości aksjologicznych podstaw prawa pracy jest niemożliwe. Ograniczę się więc do poruszenia w skrócie dwu tylko kwestii z tego zakresu. Za odrębną wartość prawa pracy jak sądzę można uznać zasadę korzystności (uprzywilejowania pracowników). Jest to rodzaj metanormy, która może zostać odkodowana zwłaszcza z art. 9 i 18 k.p. Zasada ta ma wszakże również wymiar pozakrajowy i przyjmowana jest nie tylko w regulacjach prawa międzynarodowego (w Konstytucji Międzynarodowej Organizacji Pracy i w jej konwencjach, w konwencjach Rady Europy), ale także w prawie unijnym (między innymi wyrażana jest w sposób wyraźny w niektórych dyrektywach unijnych). Określa ona relacje między umową o pracę (innymi aktami, na podstawie których powstaje stosunek pracy) oraz przepisami prawa pracy (art. 18 k.p.) i w tym wypadku polega na tym, że postanowienia umowy o pracę mniej korzystne niż te przepisy są nieważne, a zamiast nich stosuje się odpowiednie przepisy prawa pracy. Określa też relacje między poszczególnymi rodzajami aktów normatywnych prawa pracy, w tym aktów tzw. prawa autonomicznego (art. 9 k.p.). Polega ona w tym wypadku na tym, że akty normatywne usytuowane niżej w hierarchicznie zbudowanym systemie źródeł prawa pracy nie mogą zawierać przepisów mniej korzystnych dla pracownika niż zawarte w aktach wyższej rangi, co oznacza, że mimo niższego usytuowania akty te mogą wprowadzać postanowienia korzystniejsze dla pracowników. Zasada ta rozciąga się przy tym także na relacje między krajowym i pozakrajowym prawem pracy i oznacza np. że nasza ustawa może zawierać przepisy regulujące inaczej daną kwestię niż ratyfikowana i mająca moc nadrzędną u nas konwencja MOP, pod warunkiem wszakże, że będą to przepisy korzystniejsze dla pracowników. Zasada ta pozostaje w związku z ochronną funkcją prawa pracy, ale także i z zasadą prawa do rokowań partnerów społecznych i zawierania przez nich porozumień oraz szerzej z konstytucyjną zasadą dialogu partnerów społecznych. By dialog ten miał praktyczny sens, powinien między innymi kończyć się zawarciem układu zbiorowego pracy lub innego porozumienia zbiorowego, a to z kolei oznacza przy uwzględnieniu zakresu i szczegółowości reglamentacji materii prawa pracy przez prawodawcę państwowego że zakres i znaczenie unormowań układowych bez wprowadzenia zasady korzystności byłyby poważnie ograniczone. Zasada uprzywilejowania pracownika nie ma wyraźnego zakotwiczenia w naszej Konstytucji. Można ją wszakże jak sadzę traktować jako wartość konstytucyjną i wywodzić ją z takich ustrojowych zasad, jak zasada sprawiedliwości społecznej (art. 2 Konstytucji), zasada dialogu i współpracy partnerów społecznych, na którym opiera się społeczna gospodarka rynkowa (art. 20 Konstytucji), zasada objęcia pracy ochroną przez Rzeczypospolitą Polską (art. 24 Konstytucji) czy zasada prawa do rokowań (art. 59 Konstytucji). Zakotwiczenie zasady uprzywilejowania pracowników w Konstytucji jest przy tym istotne z uwagi na relacje między innymi między prawem ustawowym a autonomicznym prawem pracy. Przepis art. 9 k.p. narzuca bowiem niejako ustawodawcy zwykłemu określoną regułę, mimo że przecież kodeks pracy jest ustawą zwykłą. W szczególności w ustawach późniejszych ustawodawca może odrzucić możliwość korzystniejszego kształtowania sytuacji pracowników w aktach 8 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

9 autonomicznego prawa pracy czy wręcz wykluczyć stosowanie tej zasady. Inaczej jest natomiast jeżeli przyjmuje się, że zasada ta zawarta jest w sposób pośredni w przepisach Konstytucji RP i w następstwie tego nie może zostać przekreślona przez ustawodawcę zwykłego. Docenienie znaczenia pracy znajduje wyraz nie tylko we wprowadzeniu przez krajowego i pozakrajowego prawodawcę zasady uprzywilejowania pracownika, ale także np. w sformułowaniu przez Jana Pawła II w encyklice Laborem exercens zasady pierwszeństwa pracy przed kapitałem. Zasada ta może zostać uznana w prawie pracy za rodzaj odrębnej wartości, choć nie została ujęta i wyrażona wyraźnie w przepisach prawnych. Ma więc tylko wymiar etyczny, a także religijny. System naszego prawa pracy może i powinien być wszakże oceniany również z perspektywy tej zasady. Niezależnie od tego można także rozważać, czy nie da się jej również wywieść z art. 2, 20, 24, 59 Konstytucji przy uwzględnieniu także jej art. 30 i wskazanej w nim godności człowieka. Zasadne jest bowiem, by praca (godność pracy) jako składowa godności człowieka była wyżej ceniona i lepiej chroniona niż kapitał. Aksjologiczne podstawy prawa pracy w działaniu Rozważania zamieszczone powyżej dotyczą aksjologicznych aspektów systemu norm prawnych (aktów normatywnych) regulujących stosunki pracy i stosunki z nimi związane, a więc prawa pracy w ujęciu pozytywistycznym (normatywistycznym). Obok tego istnieje jednak również praktyka przestrzegania i stosowania ustanowionych norm prawa krajowego (w tym norm autonomicznego prawa pracy) i pozakrajowego, czyli tzw. prawo pracy w działaniu. W szczególności chodzi w tym przypadku o stosowanie prawa pracy w zakładach pracy (u pracodawców) oraz przez sądy. Na osobną uwagę zasługuje także przestrzeganie i stosowanie prawa w zbiorowych stosunkach pracy i rysująca się tu rozbieżność między wartościami ujętymi w normach obowiązującego zbiorowego prawa pracy a wartościami przyjmowanymi i realizowanymi w tym obszarze w praktyce. Stanowienie prawa w tym prawa pracy oraz jego stosowanie pozostają ze sobą w ścisłym związku. Wynika to między innymi stąd, że według niektórych ujęć na system obowiązującego prawa składają się nie tylko normy prawne o charakterze generalnym i abstrakcyjnym (akty prawne zawierające te normy), ale także normy indywidualne i konkretne formułowane przez określone akty prawne, takie zwłaszcza jak orzeczenia sądowe (tak normatywizm H. Kelsena). Niezależnie wszakże od tego gdy przyjmuje się, że co do zasady stanowieniem prawa nie jest wydawanie rozstrzygnięć sądowych i tak pozostaje problem tzw. prawotwórstwa sądowego, wyrażającego się w wydawaniu orzeczeń, które w obrocie prawnym funkcjonują tak jak normy o charakterze generalnym i abstrakcyjnym, co dotyczy zwłaszcza rozstrzygnięć precedensowych najwyższych instancji sądowych, które z tej racji bywają zaliczane do kategorii źródeł prawa. Przyjmując więc jak czyni się to powszechnie że ustanawianie norm indywidualnych i konkretnych nie mieści się w zakresie pojęcia stanowienia prawa, nie da się jednocześnie zaprzeczyć, że granica między stanowieniem i stosowaniem prawa w tym także prawa pracy nie jest precyzyjnie wyznaczona. Oprócz tego na uwadze trzeba mieć koncepcje realizmu prawniczego (realizm amerykański), które w gruncie rzeczy prawo sprowadzają do norm przewidywanych, przyjmowanych lub wcielanych w życie przez urzędników państwowych (w szczególności sędziów), czy też do tzw. płaszczyzny socjologicznej (ewentualnie także psychologicznej). Między stanowieniem prawa, czy też prawem jako normą, a stosowaniem prawa (prawem jako działaniem) poza związkami natury pojęciowej istnieją oczywiście także bardzo istotne związki funkcjonalne, wyrażające się chociażby w znanym powiedzeniu, że lepiej mieć dobrych sędziów i niekoniecznie dobre ustawy, aniżeli dobre ustawy i złych sędziów. W kwestii swoistości wartości sądowego stosowania prawa pracy Na tym tle pojawia się między innymi pytanie, czy istnieją jakieś różnice w aksjologicznych podstawach prawa pojmowanego pozytywistycznie (normatywistycznie) i prawa ujmowanego realistycznie, czy też inaczej rzecz ujmując w aksjologii prawa i praktyki stosowania jego norm, w tym zwłaszcza w aksjologii stosowania prawa przez sądy. W razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie pojawia się pytanie bardziej szczegółowe, a mianowicie czy istnieją jakieś swoistości w systemie wartości realizowanych przez sądy pracy w stosunku do sądowego systemu wartości w ogóle. Nie budzi wątpliwości teza, że sądowe stosowanie prawa jest procesem, w którym w zasadzie zawsze występują elementy wartościowania, a rola ocen sądu jako organu stosującego prawo jest ogromna 31. W związku z sądowym stosowaniem prawa wyróżnia się wartości wewnętrzne i zewnętrzne, dzieli się wartości na instrumentalne i zasadnicze oraz wartości przeniesione, samoistne i pośrednie. Wartości wewnętrzne tkwią w prawie obowiązującym w tym sensie, że dają się zrekonstruować na podstawie analizy tekstów tego prawa, natomiast wartości zewnętrzne prawa to rezultat oceny prawa obowiązującego z punktu widzenia jakichś pozaprawnych kryteriów 32. Do pierwszej kategorii wartości w prawie pracy można zaliczyć zwłaszcza wartości ujęte w tym prawie jako podstawowe zasady prawa pracy, natomiast do drugiej np. rezultat oceny regulacji prawa pracy z punktu widzenia kryterium godności pracy. Oceny (wartości) zasadnicze to takie, które nie są zrelatywizowane (ewentualnie są zrelatywizowane systemowo), zaś oceny instrumentalne to oceny zrelatywizowane instrumentalnie 33. W prawie, w tym również w prawie pracy, a także w sądowym stosowaniu prawa (prawa pracy) mamy do czynienia zarówno z realizacją wartości zasadniczych, jak i instrumentalnych. Wartości, jakie posiada prawo, mogą zostać przeniesione na sądowe stosowa- PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/2013 9

10 nie, co ma miejsce wówczas, gdy jest ono zgodne z tym prawem, i co oczywiście dotyczy także prawa pracy i jego stosowania. Wartości przeniesione z sądowego stosowania prawa powstają w ten sposób, że transponuje się oceny prawa na oceny jego stosowania 34. Natomiast wartościami samoistnymi stosowania prawa są wartości, które nie zależą od tego, jak ocenia się prawo, skąd decyzja sądowa czerpie swą podstawę normatywną. J. Wróblewski do tej kategorii wartości sądowego stosowania prawa zaliczył: zgodność decyzji z prawem obowiązującym w postaci wartości legalności i praworządności, pewność sądowego stosowania prawa wraz ze związaną z nią jednolitością, obiektywność oraz wartości prakseologiczne sądowego stosowania prawa, przy czym w jego ujęciu wartości prakseologiczne to przede wszystkim skuteczność sądowego stosowania prawa oraz szybkość sądowego stosowania prawa. Wartości te mają charakter operacyjny i formalny (zasadniczo nie zależą od treści stosowanych norm prawnych ani też od tego, czy i jak się je ocenia) 35. Powstaje pytanie na które nie będę w tym tekście starał się udzielić odpowiedzi czy i w jakim zakresie można mówić o swoistości prawa pracy i jego stosowania w związku z takimi wartościami jak praworządność, pewność, jednolitość itd. Wskażę tu tylko, że w przepisach o postępowaniu odrębnym w sprawach ze stosunku pracy w sposób szczególny zostały zaakcentowane takie wartości, jak szybkość załatwienia sprawy oraz skuteczność rozstrzygnięcia (np. z uwagi na ustanowiony rygor natychmiastowej wykonalności wyroku), a więc wartości, które J. Wróblewski zaliczył do wartości (samoistnych) prakseologicznych sądowego stosowania prawa. Obok wartości przeniesionych i wartości samoistnych J. Wróblewski wyróżnił jeszcze wartości pośrednie, do których zaliczył sprawiedliwość i słuszność. W sądowym stosowaniu prawa pracy dominujące znaczenie w praktyce mają wartości przeniesione z prawa obowiązującego (wartości przeniesione wewnętrzne ), tym bardziej że katalog tych wartości zwłaszcza w ostatnich latach został w zasadniczy sposób rozbudowany, między innymi w wyniku przyjęcia przez Polskę wielu nowych unormowań międzynarodowych i unijnych w zakresie wolności i praw człowieka oraz poszerzenia ich zakresu w Konstytucji RP, a także z uwagi na ustanowienie zasady, iż przepisy Konstytucji stosuje się bezpośrednio, chyba że Konstytucja stanowi inaczej (art. 8 ust. 2). Rola wartości przeniesionych zewnętrznych w prawie pracy choć nie tylko pozostaje w związku z kwestią prawotwórczego stosowania prawa przez sądy. W chwili obecnej w orzecznictwie Sądu Najwyższego w sprawach z zakresu prawa pracy w odniesieniu do tego problemu można mówić o sprzecznych tendencjach. Przeważa jednak raczej stanowisko, że prawotwórcze orzecznictwo sądowe jest niedopuszczalne, a w wykładni norm prawnych pierwszeństwo powinno być dawane regułom interpretacji językowej. W gruncie rzeczy oznacza to wykluczenie przenoszenia wartość zewnętrznych (sięgania do wartości nieujętych przez określoną normę prawną) w praktyce sądowego stosowania norm prawa pracy. Przypisy * Tekst ten był przedstawiony na Zjeździe Katedr i Zakładów Prawa Pracy i Ubezpieczeń Społecznych w Poznaniu, który odbył się w dniach maja 2013 r. 1 Ostatnio stan nauki prawa pracy omówił L. Florek, Stan nauki prawa pracy w Polsce, Państwo i Prawo 2013, z. 1, s. 5 i n. Jednocześnie jego tekst jest dobrą ilustracją różnego rodzaju uwikłań i dylematów aksjologicznych istniejących w naszej nauce prawa pracy w ostatnim okresie. 2 J. Wróblewski (w:) W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1986, s. 22 i n. 3 Tamże, s Tamże. 5 Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s T. Zieliński, Podstawy rozwoju prawa pracy, Warszawa Kraków 1988, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Por. też ostatnio M. Borski, Prawo do pracy jako wartość uniwersalna (w:) Aktualne zagadnienia prawa pracy i polityki socjalnej (zbiór studiów), pod red. B. Ćwiertniaka, Sosnowiec 2012, s. 15 i n. Autor ten nie wyjaśnia, niestety, co rozumie przez uniwersalność prawa pracy jako wartości. Można jedynie się domyślać, że uniwersalność ta polega na tym, że prawo to jest uwzględnianie w rozważaniach katolickiej nauki społecznej, ujęte jest w unormowaniach prawa międzynarodowego, uwzględniono je w jakimś sensie również w prawie unijnym, a także w naszej Konstytucji. 15 J. Wróblewski (jw., s. 31) odróżnia wartościowanie pierwotne i wartościowanie wtórne. Wartościowanie pierwotne polega na formułowaniu ocen zasadniczych i norm zasadniczych, które oceniają czy postulują coś w sposób niezrelatywizowany. Wartościowanie wtórne to formułowanie ocen i norm zrelatywizowanych systemowo do określonego światopoglądu, systemu moralności, prawa czy polityki, które składają się z ocen i norm wyrażających wartościowanie pierwotne. 16 J. Wróblewski (jw., s. 32) uważał, że marksistowska teoria państwa i prawa zajmuje się wartościowaniem wtórnym, natomiast wartościowanie pierwotne zaliczał do domeny światopoglądu, filozofii i etyki marksistowskiej. 17 Na temat tej Karty oraz znaczenia dla jej obowiązywania w naszym kraju tzw. Protokołu polsko-brytyjskiego por. np. Karta Praw Podstawowych w europejskim i krajowym porządku prawnym, pod red. A. Wróbla, Warszawa Por. np. W. Sanetra, Konstytucyjna ochrona wolności i praw pracowniczych, Przegląd Sądowy 1998, nr 5, s. 17 i n.; tenże: Prawa (wolności) pracownicze w Konstytucji, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1997, nr 11. Por. też. L. Florek, Zgodność przepisów prawa pracy z Konstytucją, Praca i Zabezpieczenie Społeczne 1997, nr 11; tenże: Konstytucyjne gwarancje uprawnień pracowniczych, Państwo i Prawo 1997, z Ogólnie o aksjologii Konstytucji RP pisze np. B. Zdziennicki, Aksjologia Konstytucji RP (w:) Piętnaście lat Konstytucji RP z 1997 roku. Inspiracje, uregulowania, trwałość, pod red. J. Kucińskiego, Warszawa 2012, s. 67 i n /2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

11 20 Por. W. Sanetra: Karta Praw Podstawowych Unii Europejskiej a prawo pracy (w:) Karta Praw Podstawowych w europejskim..., s. 259 i n. 21 J. Piechowiak, Dobro wspólne jako fundament polskiego porządku konstytucyjnego, Warszawa 2012, s Tamże, s T. Giaro, Wartości w języku prawnym i dyskursie prawniczym (w:) Preambuła Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Warszawa 2009, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s Tamże, s T. Liszcz, Prawo pracy, Warszawa 2012, s W tytule I Karty ( Godność ) ujęte zostały prawo do życia (art. 2), prawo człowieka do integralności (art. 3), zakaz tortur i nieludzkiego lub poniżającego traktowania albo karania (art. 4) oraz zakaz niewolnictwa i pracy przymusowej (art. 5). Gdyby wyciągać wnioski jedynie na podstawie tego ujęcia i tej systematyki, to można by dojść do wniosku, że godność ma bardzo ograniczony zakres znaczeniowy i obejmuje jedynie najbardziej elementarne dobra ludzkie. Zgodnie z preambułą Karty Unia jest zbudowana na niepodzielnych, powszechnych wartościach godności osoby ludzkiej, wolności, równości i solidarności; opiera się na zasadach demokracji i państwa prawnego. Poprzez ustanowienie obywatelstwa Unii oraz stworzenie przestrzeni wolności, bezpieczeństwa i sprawiedliwości Unia stawia jednostkę w centrum swych działań. 30 T. Giaro, jw., s J. Wróblewski, Wartości a decyzja sądowa, Ossolineum 1973, s. 18, 39. W kontekście aksjologii sądowego stosowania prawa autor ten wyjaśnił, że ocena w typowych przypadkach posługiwania się nią jest wyrażeniem przeżywania wartości (oceniania) określonego podmiotu oraz zastrzegł, że posługując się terminami wartość, wartościowy i wartościowanie nie chce sugerować istnienia jakiejś ontologii wartości. Wartościowanie to dla niego synonim oceniania, wartościowy to tyle, co oceniany (s. 43, 44). 32 Tamże, s Tamże, s Tamże, s. 53, Tamże, s. 60. Na uwadze należy w tym kontekście mieć wszakże między innymi to, że w myśl art. 7 Konstytucji RP organy władzy państwowej działają na podstawie i w granicach prawa (zasada praworządności), zaś zgodnie z jej art. 45 ust. 1 każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezwisły sąd. W przepisach tych wyrażone zostały wartości, które stanowią lub odpowiadają wyróżnionym przez J. Wróblewskiego takim wartościom samoistnym, jak praworządność, obiektywność (rozumiana zasadniczo jako brak stronniczości), szybkość sądowego stosowania prawa (rozpatrywanie spraw bez nieuzasadnionej zwłoki). Ponieważ są one ujęte w normach obowiązującego prawa, to należą do wartości wewnętrznych i wobec tego moim zdaniem na tle obecnie obowiązującego prawa trudno o nich mówić, że są wartościami samoistnymi, a nie przeniesionymi. Dodać należy, że zgodnie z art. 1 ustawy z 23 listopada 2002 r. o Sądzie Najwyższym (DzU nr 240, poz. 2052) Sąd ten ma za zadanie zapewnienie w ramach nadzoru zgodności z prawem oraz jednolitości orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych. Oznacza to, że również takie wartości, jak legalność i jednolitość decyzji sądowych, stanowią wartości unormowane w przepisach prawa i w związku z tym stanowią wartości wewnętrzne prawa. Obowiązek zapewnienia jednolitości orzecznictwa sądowego wyraźnie został przy tym sformułowany w odniesieniu do Sądu Najwyższego, ale troska i chyba także prawna powinność, choć wprost w normach prawa nie sformułowana dbania o jednolitość orzecznictwa, jako wartości sądowego stosowania prawa, obciąża wszystkie sądy. Summary General notes on axiological grounds of Labour Law We can distinguish separate axiological grounds with respect to the system of legal normes in Labour Law, to the practice of Labour Law, to Labour Law understood as an area of jurisprudence and with respect to the teaching of Labour Law. The axiology of Labour Law includes primarily the inherent values of law which are set out in international law, EU law and the Constitution of Republic of Poland. Pursuant to this Constitution, a general source of more specific values is the human dignity as the fundamental value. These values, however, are not of legal and natural character, although they are subject to the proces of objectivization. The criticism of the tyranny of values is justified but as the most essential of them, including the values of Labour Law, are laid down in law, their analysis in jurisprudence is necessary. The analysis should take account the differentiation of Labour Law. In particular, we can speak about separate axiological grouds in the case of individual Labour Law and collective Labour Law. PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/

12 Studia i opracowania Uwagi na temat projektu nowelizacji art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z FUS (nowa podstawa i przesłanki wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych) Renata Babińska-Górecka adiunkt w Instytucie Prawa Cywilnego, Wydział Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego Autorka podejmuje próbę oceny senackiego projektu nowelizacji art. 114 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zwracając uwagę na zawarte w nim odwołanie do wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 lutego 2012 r. (K 5/11), rozważa, czy wyrok ten spowodował powstanie konstrukcyjnej luki w regulacji prawnej instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych, ze względu na którą podjęta nowelizacja jest niezbędna. Projekt nowelizacji art. 114 ust. 1 przewiduje stosowanie do decyzji rentowych nadzwyczajnych trybów wzruszenia decyzji administracyjnych uregulowanych w kodeksie postępowania administracyjnego. W związku z tym autorka ocenia planowaną zmianę z punktu widzenia jej adekwatności do właściwości decyzji rentowych, specyfiki mechanizmu kształtowania uprawnień emerytalnych i rentowych oraz innych aspektów natury teoretycznej determinujących cel i istotę wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Odnosząc się do nowej przesłanki ponownego ustalenia w postaci błędu organu rentowego, stwierdza, że przesłanka ta może prowadzić do przywrócenia derogowanej trybunalskim wyrokiem możliwości wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych w wyniku ponownej, odmiennej niż przyjęta wcześniej oceny dowodów stanowiących podstawę ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości. Wprowadzenie Na mocy uchwały Senatu RP z 21 lutego 2013 r. został wniesiony do Sejmu RP projekt ustawy o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw 1, przewidujący m.in. nowelizację art. 114 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych 2 (dalej: ustawa emerytalna). Według zawartej w tym projekcie propozycji art. 114 ust. 1 ma otrzymać nowe brzmienie: Prawomocna decyzja, od której nie wniesiono odwołania do sądu, może zostać wzruszona przez organ rentowy na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu na zasadach określonych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego oraz w przypadku określonym w ust. 4. Przepis art. 83 ust. 2, 3, 5 7 ustawy z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (DzU z 2009 r. nr 205, poz z późn. zm.) stosuje się odpowiednio. Ponadto przewiduje się dodanie do art. 114 nowego ustępu 4 o następującej treści: Prawo do świadczenia lub jego wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu w terminie 3 lat od dnia doręczenia decyzji, jeżeli wydanie decyzji w sprawie świadczenia nastąpiło na skutek błędu organu rentowego, przy czym ustalenie takie nie może nastąpić wówczas, jeżeli wiązałoby się z negatywnymi skutkami dla osoby zainteresowanej ze względu na wiek, stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności. Przepisy te mają zastąpić dotychczasową regulację zawartą w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej, zgodnie z którą prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji 12 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

13 w sprawie świadczeń zostaną przedłożone nowe dowody lub ujawniono okoliczności istniejące przed wydaniem tej decyzji, które mają wpływ na prawo do świadczeń lub na ich wysokość. Ocena proponowanych zmian wymaga szerszego spojrzenia na instytucję uregulowaną w przepisie objętym projektowaną nowelizacją, przede wszystkim na jej dotychczasowy kształt, cel oraz relację do instytucji wznowienia postępowania unormowanej w kodeksie postępowania administracyjnego. Odnosząc się do powyższych kwestii, należy jednocześnie podkreślić, że projektodawcy zmiany art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej w uzasadnieniu swojego projektu powołują się bezpośrednio na wyrok Trybunału Konstytucyjnego (TK) z 28 lutego 2012 r. (K 5/11) 3. W sprawie rozstrzygniętej tym wyrokiem we wniosku skierowanym do TK jako przedmiot zaskarżenia wskazano przepis art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej. Jednak w celu oceny konstytucyjności prawa TK wziął także pod uwagę szerszy kontekst obowiązywania tego przepisu, w tym w ograniczonym zakresie konstrukcję dogmatycznoprawną instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych zawartą w art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej. Pojawia się w związku z tym pytanie, w jakim stopniu uzasadnione jest twierdzenie zawarte w projekcie, że nowelizacja ustawy ma na celu wykonanie wyroku TK z 28 lutego 2012 r.? Luka w prawie jako uzasadnienie nowelizacji? W powołanym wyżej wyroku TK orzekł, że art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej, zgodnie z którym przepis ust. 1 stosuje się odpowiednio, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji okaże się, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości, jest niezgodny z art. 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji RP. Derogowany trybunalskim rozstrzygnięciem art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej wraz z przepisem art. 114 ust. 1 tej ustawy współtworzyły instytucję wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. W teorii prawa stwierdza się, że orzeczenie uznające niekonstytucyjność określonego przepisu prawnego stwarza na ogół lukę prawną (konstrukcyjno-techniczną) z powodu niestosowalności określonej instytucji prawnej 4. Pojawia się zatem pytanie, czy derogacja przepisu art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej doprowadziła do tego, że w rezultacie zbyt wąsko została określona klasa stanów faktycznych (przesłanki), których zaistnienie wywołuje zamierzone przez ustawodawcę skutki prawne 5, tj. weryfikację i wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych (luka techniczna)? Powstanie luki w prawie uzasadniałoby natomiast zainicjowanie przez ustawodawcę niezbędnych działań legislacyjnych. Odnosząc się do podjętego problemu, warto wskazać, że od momentu wejścia w życie ustawy emerytalnej (od 1 stycznia 1999 r.) podstawę wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych stanowił art. 114 ust. 1 tej ustawy. Następnie od 1 lipca 2004 r. zaczął także obowiązywać przepis art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej. Po pozbawieniu przez TK mocy obowiązującej przepisu art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej z powrotem instytucję wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych reguluje samodzielnie art. 114 ust. 1. Należy podkreślić, że kwestia relacji przepisów art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej nie była zarówno w orzecznictwie sądowym 6, jak i w wypowiedziach stron biorących udział w postępowaniu przed TK przy okazji badania konstytucyjności przepisu art. 114 ust. 1a postrzegana jako jednoznaczna. Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich (wnioskodawcy), przepis art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej ustanawiał nową, dodatkową w stosunku do regulacji zawartej w ust. 1 tego artykułu, przesłankę wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Dopuszczał weryfikację i wzruszenie decyzji na podstawie ponownej i odmiennej oceny dowodów, które były brane pod uwagę przy wydawaniu weryfikowanej decyzji. Natomiast Marszałek Sejmu podnosił, że jest możliwa taka interpretacja przepisu art. 114 ust. 1a w zw. z art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej (w zamyśle prawidłowa), według której powrót do sprawy w trybie art. 114 ust. 1a ustawy FUS nie jest dopuszczalny, jeżeli po uprawomocnieniu się decyzji przyznającej prawo do emerytury albo renty nie przedstawiono nowych dowodów lub nie ujawniono nieuwzględnionych poprzednio okoliczności, a uznane poprzednio za wiarygodne dowody dawały podstawy do przyznania tego prawa 7. Zgodnie z powyższym sposobem rozumowania, należałoby przyjąć, że art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej nie jest przepisem uzupełniającym co do przesłanek weryfikacji i wzruszalności przepis art. 114 ust. 1 tej ustawy, lecz przepisem go modyfikującym poprzez zawężenie zakresu zastosowania przesłanki przedłożenia nowych dowodów. W konsekwencji oznaczałoby to, że przesłanka przedłożenia nowych dowodów może uzasadniać ponowne ustalenie jedynie wtedy, gdy nowe dowody zostały przedłożone w sytuacji ustalenia prawa do świadczenia na podstawie wcześniejszych dowodów i jednocześnie podważałyby ich wiarygodność oraz prawdziwość. Ponadto interpretacja zaprezentowana przez Marszałka Sejmu ograniczałaby w znacznym stopniu wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych w sytuacji gdy podjęto decyzję na niekorzyść zainteresowanego, zaś wszczęta procedura ponownego ustalenia zmierzałaby do wydania pozytywnego rozstrzygnięcia. Przedłożenie nowych (nowo uzyskanych) dowodów po uprawomocnieniu się decyzji odmownej (lub zaniżającej wysokość świadczeń) nie mogłoby bowiem doprowadzić do wzruszenia tej decyzji, jeśli jej wydania nie poprzedzało złożenie jakichkolwiek dowodów na daną okoliczność, lecz miała miejsce odmowa ustalenia lub zaniżenie wysokości z powodu braku wymaganych dowodów. PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/

14 Przeciwko takiemu rozumieniu relacji przepisów art. 114 ust. 1 i art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej przemawiają jeszcze inne względy. Interpretując przepisy art. 114 ust. 1 i ust. 1a ustawy emerytalnej, należy uwzględnić przede wszystkim ratio legis wynikającą z kontekstu praktyki orzeczniczej występującej przed oraz po nowelizacji wprowadzającej przepis ust. 1a do art. 114 ustawy emerytalnej. Otóż przed powołaną wyżej nowelizacją, jeszcze na tle obowiązywania samego art. 114 ust. 1 tej ustawy kwestią sporną była dopuszczalność ponownej oceny dowodów dołączonych do wniosku o emeryturę lub rentę bez konieczności przedłożenia nowych dowodów. Zróżnicowana wówczas praktyka stosowania i interpretacji art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej została ujednolicona w drodze uchwały składu siedmiu sędziów Sądu Najwyższego z 5 czerwca 2003 r. 8, w której stwierdzono, że regulacja ta nie dopuszcza we wskazanej wyżej sytuacji wszczęcia postępowania w celu ponownego ustalenia prawa do świadczeń lub ich wysokości, że nie jest dopuszczalna ponowna ocena dowodów dołączonych do wniosku i stanowiących podstawę ustalenia prawa. Na utrwalenie się takiej wykładni art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej wskazują późniejsze wyroki Sądu Najwyższego 9. Wobec tego nie powinno budzić wątpliwości, że nowelizacja art. 114 ustawy emerytalnej, polegająca na dodaniu do niego ustępu 1a na mocy art. 1 pkt 25 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych oraz niektórych innych ustaw 10, miała na celu wprowadzenie nowej, dodatkowej podstawy ponownego ustalenia, możliwej do zastosowania wtedy, gdy nie zachodziły przesłanki określone w art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Wobec tego słusznie TK przyjął w analizowanym wyroku, że przepis art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej ustanawia dodatkową, samodzielną przesłankę ponownego ustalenia, zaś zawarte w nim odesłanie do art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej odnosi się do tej jego części, która określa jedynie zakres normowania ( prawo do świadczeń lub ich wysokość ulega ponownemu ustaleniu ). W wyniku wniosku Rzecznika Praw Obywatelskich, kontroli TK, a następnie trybunalskiej derogacji została poddana norma, według której po uprawomocnieniu się decyzji rentowej, w przypadku stwierdzenia, że przedłożone dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa do emerytury lub renty albo ich wysokości, organ rentowy ma kompetencję do wszczęcia z urzędu lub na wniosek postępowania w tej sprawie oraz uchylenia powyższej decyzji. Pozostała w mocy regulacja prawna (art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej) pozwala na ponowne ustalenie prawa do świadczeń w sytuacji przedłożenia nowych dowodów lub ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji, mających wpływ na prawo do świadczeń. Pierwsza z tych przesłanek służy naprawie prawnoprocesowych wad decyzji rentowych związanych z tokiem postępowania dowodowego 11. Dowody ujawnione lub uzyskane po uprawomocnieniu się decyzji rentowych mogą uzupełniać braki w zebranym i ocenionym materiale dowodowym oraz umożliwić ustalenie nabycia uprawnień 12. Poza tym nowe dowody mogą być także podstawą do odmiennej oceny dowodów, na których oparto prawomocne rozstrzygnięcie 13. Z kolei druga z alternatywnych przesłanek wzruszalności w postaci ujawnienia okoliczności istniejących przed wydaniem decyzji mających wpływ na prawo do świadczeń jest w prawie ubezpieczeń społecznych ujęta w sposób nie tylko swoisty 14, lecz także jak podkreśla się w doktrynie szeroki 15. Pojęciem okoliczności obejmuje się ogół wymagań formalnych i materialnoprawnych związanych z ustalaniem decyzją rentową prawa do emerytur i rent. Analizowaną przesłankę należy więc rozumieć jako określone w przepisach prawa materialnego fakty warunkujące powstanie prawa (np. staż pracy, wiek, niezdolność do pracy) oraz uchybienia normom prawa procesowego lub materialnego przez organ rentowy, wpływające potencjalnie na dokonanie ustaleń w sposób niezgodny z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanych 16. Z powyższego wynika, że przepis ten stwarza stosunkowo szerokie ramy weryfikacji i wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Jest ona możliwa w stopniu i zakresie prowadzącym do osiągnięcia stanu zgodności prawomocnych decyzji rentowych z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną ubezpieczonych. Szersze ukształtowanie tych przesłanek napotykałoby na teoretycznoprawne granice w postaci przysługującego decyzjom rentowym przymiotu prawomocności oraz związane z poglądem, że przesłanki te powinny być konkretne, obiektywne i sprawdzalne 17. Poza tym instytucja wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych w kształcie pozostałym po ogłoszeniu analizowanego wyroku TK obowiązywała od 1968 r., najpierw na mocy art. 68 ust. 1 ustawy z 23 stycznia 1968 r. o powszechnym zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin 18, następnie od 1982 r. na podstawie art. 80 ust. 1 ustawy z 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytalnym pracowników i ich rodzin 19 i wreszcie od 1 stycznia 1999 r. na mocy art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. W świetle powyższych ustaleń należy przyjąć, że wyeliminowanie przepisu art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej nie doprowadziło do powstania luki konstrukcyjnej (technicznej). Niemniej jednak jak wspomniano wyżej to właśnie przekonanie o występowaniu określonych braków i uchybień w regulacji prawnej wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych jako skutku analizowanego wyroku TK zaowocowało projektem zmiany art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Z treści uzasadnienia tego wyroku wynika, że niezbędne jest ustanowienie odpowiedniej granicy, poza którą niedopuszczalne byłoby wzruszenie decyzji, tak by trwałość decyzji organów władzy publicznej nie była pozorna. Ponadto TK podniósł, że konieczność wyważania interesów jednostki i interesu publicznego zobowiązuje ustawodawcę do wskazywania czytelnych przesłanek wzruszania decyzji, 14 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

15 które uniemożliwią arbitralne, niczym nieograniczone działania władzy publicznej. W tym kontekście TK, kwestionując zgodność przepisu art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej z art. 2 Konstytucji RP, uznał, że wadą jego była nieograniczona możliwość rekwalifikacji dowodów, które stanowiły podstawę wydania pierwotnej decyzji potwierdzającej nabycie prawa. W uzasadnieniu powołanego wyroku zostały także wyrażone pewne ogólne zastrzeżenia dotyczące przepisu art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Właśnie te uwagi TK dały w ocenie projektodawców nowelizacji asumpt do jej podjęcia. TK zaakcentował bowiem, że ( ) nabycie prawa do świadczeń ex lege, konieczność ochrony praw słusznie nabytych oraz naruszenie zasady sprawiedliwości rozdzielczej, w sytuacji gdy dana osoba pobiera świadczenie nienależne, stanowi podstawę dla ustawodawcy do wprowadzenia instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji emerytalno-rentowych. Przesłanki tej wzruszalności mogą być przy tym mniej restrykcyjne niż przesłanki określone w kodeksie postępowania administracyjnego. Jednak prawomocność decyzji z istoty swej zakłada ograniczenia wzruszalności. Projektowana nowelizacja, w szczególności nowy ustęp 4 art. 114 ustawy emerytalnej, stanowi także próbę uwzględnienia wskazówek pod adresem instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych wyrażonych przez Europejski Trybunał Praw Człowieka w sprawie Moskal przeciwko Polsce 20, a następnie przez Sąd Najwyższy w wyroku z 21 września 2010 r. 21. W wyroku tym Sąd Najwyższy sformułował kryteria ograniczające wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, stwierdzając, że w przypadku, gdy prawo do świadczenia zostało ustalone niezasadnie, ale nastąpiło to z przyczyn leżących po stronie organu rentowego lub innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne, a ingerencja wiązałaby się z istotnymi, negatywnymi skutkami dla ubezpieczonego, w szczególności gdy jest wysoce prawdopodobne, iż ubezpieczony nie mógłby przystosować się do zmienionych okoliczności z uwagi na wiek, stan zdrowia lub sytuację rodzinną, należałoby uznać, że nowe dowody lub okoliczności nie miały wpływu na prawo do świadczenia, i odmówić uchylenia wcześniejszej decyzji. Dostrzegane braki i uchybienia dotyczące przepisu art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej, jako odnoszące się do ujemnej oceny tej regulacji z punktu widzenia ochrony określonych wartości, mają zatem charakter ewentualnej luki aksjologicznej. Istota planowanych zmian nowy ustęp 1 art. 114 ustawy emerytalnej Zgodnie z planowanymi zmianami, przepis art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej w dotychczasowym brzmieniu zostanie zniesiony. Jego miejsce zajmie odesłanie do zasad wzruszenia ostatecznych decyzji administracyjnych zawartych w przepisach kodeksu postępowania administracyjnego. Dla ustalenia katalogu tych przepisów konieczne jest doprecyzowanie zwrotu wzruszenie występującego w proponowanym brzmieniu art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zwrot ten można zestawić z innym, spotykanym dotychczas w przepisach prawa ubezpieczeń społecznych sformułowaniem, a mianowicie uchylenie, zmiana lub unieważnienie 22. O ile odnoszące się do przepisów k.p.a. określenie uchylenie, zmiana lub unieważnienie może wskazywać na tryby nadzwyczajne zawarte w art k.p.a., z wyłączeniem jednak trybu wznowienia postępowania (art k.p.a.), o tyle zwrot wzruszenie zgodnie zresztą z intencją projektodawców dotyczy także wznowienia postępowania. Otóż znaczna część przedstawicieli doktryny postępowania administracyjnego pojęć wzruszalność, wzruszenie używa w znaczeniu instytucji obejmujących wszystkie tryby uchylenia lub zmiany wadliwych lub prawidłowych decyzji administracyjnych 23. Weryfikację prawomocnych decyzji rentowych na zasadach określonych w art k.p.a. można poza przedstawionymi niżej zastrzeżeniami uznać za dopuszczalną. Podobnie zastosowanie trybu stwierdzenia nieważności na podstawie art. 156 k.p.a. nie budzi poważniejszych wątpliwości 24. Inaczej jest jednak w odniesieniu do nadzwyczajnych trybów uchylenia i zmiany decyzji określonych w przepisach art. 154 i 155 k.p.a. Ich zastosowanie do wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych może budzić zastrzeżenia co najmniej z dwóch powodów. Po pierwsze, przepisy te wprost znajdują zastosowanie do decyzji, na mocy których strona może nabyć prawo, czyli decyzji konstytutywnych. Tymczasem decyzje rentowe deklarują nabycie uprawnień z mocy ustawy lub też potwierdzają, że do takiego ukształtowania sytuacji prawnej zainteresowanych nie doszło. Po drugie, ze względu na właściwości regulacji prawnej w dziedzinie ubezpieczenia społecznego, polegające na określeniu za pomocą obiektywnych przesłanek komu, kiedy i jakie świadczenia przysługują 25, zmiana czy uchylenie decyzji ze względu na interes społeczny czy słuszny interes strony budzi zasadne wątpliwości. Generalne odesłanie do nadzwyczajnych trybów k.p.a. jako podstawy weryfikacji i wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych, bez ograniczenia w postaci zwrotu ocennego: chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej skutkującego zawężeniem zakresu zastosowania przepisów k.p.a. ze względu na inne uregulowania ustawy, w tym ogólne wnioski wynikające z art. 100 ustawy emerytalnej będzie dawać podstawę do niczym nieograniczonego stosowania w celu wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych przepisów art. 154 i 155 k.p.a. z zastosowaniem kontrowersyjnej w tym przypadku klauzuli słuszności. Ponadto należy zauważyć, że instytucja wznowienia postępowania uregulowana w k.p.a. nie jest w pełnym zakresie adekwatna do właściwości decyzji rentowych, których wadliwość pojmuje się inaczej niż decyzji wydawanych w ogólnym postępowaniu administracyjnym. Podlegająca wznowieniu decyzja administracyjna jest wadliwa, gdy zasadniczo uchybia procedurze 26. Natomiast decyzja rentowa jest wadliwa, jeśli zawiera ustalenia sprzeczne z normami prawa materialnego lub/i procesowego. Odrębna instytucja wzruszalności prawo- PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/

16 mocnych decyzji rentowych ma na celu doprowadzenie do stanu zgodności decyzji z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną ubezpieczonego/świadczeniobiorcy. Uchybienia normom prawa procesowego, których eliminacji służy wznowienie postępowania, w przypadku decyzji rentowych, choć wpływają na ich wadliwość, nie stanowią samoistnej przyczyny eliminacji decyzji rentowej z obrotu prawnego. Poza tym skutki prawne wywołane przez decyzje podlegające wznowieniu w trybie k.p.a. niwelowane są ex nunc. Natomiast w odniesieniu do prawomocnych decyzji rentowych ich wzruszalność powinna następować także za okresy przeszłe (ex tunc) 27. Uregulowanie zasad i podstaw wzruszenia prawomocnych decyzji rentowych poprzez odesłanie do k.p.a. spowoduje wyraźne ograniczenie odrębnego trybu (instytucji) wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Tryb ten natomiast znajduje teoretyczne uzasadnienie. Przedmiotem wzruszalności są bowiem decyzje prawomocne, a nie ostateczne. Przy czym rozróżnienie to zostało uwzględnione w art. 269 k.p.a., według którego decyzje określone w innych przepisach prawnych jako prawomocne uważa się za ostateczne, chyba że z przepisów tych wynika, iż dotyczą one takiej decyzji, która została utrzymana w mocy w postępowaniu sądowym bądź też nie została zaskarżona w tym postępowaniu z powodu upływu terminu do wniesienia skargi. Ponadto w doktrynie podnosi się, że postępowanie w sprawach o świadczenia z ubezpieczeń społecznych, zachowując własne charakterystyczne cechy, nie jest postępowaniem administracyjnym 28. Poza tym jak wyżej wspomniano prawo do emerytur i rent powstaje ex lege, dlatego dla oceny prawidłowości prawomocnych decyzji rentowych jako aktów deklaratoryjnych powinny mieć znaczenie nie tylko kryteria formalne (proceduralne), lecz przede wszystkim materialnoprawne, zgodnie z koncepcją wadliwości decyzji rentowych. Takim wymogom odpowiada odrębna instytucja wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych, będąca instrumentem pozwalającym na przywrócenie stanu zgodnego z prawem, czyli z ukształtowaną z ex lege sytuacją prawną ubezpieczonych. Odesłanie do k.p.a. zrywa z takim rozwiązaniem, które obowiązywało jak wcześniej zauważono nieprzerwanie od 1968 r. Ponadto, ze względu na szerokie rozumienie nowych dowodów i ujawnionych okoliczności jako przesłanek weryfikacji i wzruszalności decyzji rentowych zawartych w obowiązującym przepisie art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej oraz z powodu braku ograniczeń czasowych na złożenie wniosku o ponowne ustalenie prawa, lepiej w porównaniu z projektowaną regulacją są chronione interesy osób, którym nieprawidłowo odmówiono prawa do świadczeń lub zaniżono ich wysokość. Po uprawomocnieniu się decyzji rentowej niekorzystnej dla zainteresowanego ponowne ustalenie prawa na jego wniosek jest możliwe nie tylko wtedy, gdy przedłożono dowody, które były mu nieznane, ale także w razie przedłożenia dowodów znanych mu, lecz niepowołanych z powodu przeoczenia, zaniedbania itp. Należy także zauważyć, że w przeciwieństwie do podstawy wznowienia postępowania określonej w art pkt 5 k.p.a., jaką jest ujawnienie nowych dowodów, na tle aktualnej przesłanki przedłożenia nowych dowodów wynikającej z art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej ponowne ustalenie dopuszczalne jest także wtedy, gdy nowe dowody uzyskano po wydaniu decyzji (np. sprostowane świadectwo pracy). Sytuacje te nie są objęte podstawami wznowienia w trybie k.p.a. Projektodawca zmiany art. 114 ust. 1 ustawy emerytalnej zdaje się zatem nie zauważać faktu, że regulacja wzruszenia (wzruszalności) prawomocnych decyzji rentowych powinna służyć także ubezpieczonym/świadczeniobiorcom. Nowa przesłanka błąd organu rentowego Jak już podkreślono, celem wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych jest osiągnięcie stanu zgodności z ukształtowaną ex lege sytuacją prawną zainteresowanych/świadczeniobiorców. Jednocześnie ważne jest, by przesłanki wzruszalności były obiektywne i sprawdzalne 29. Tych warunków nie spełnia nowy, projektowany ustęp 4 przepisu art. 114 ustawy emerytalnej, wedle którego prawo do świadczenia lub jego wysokość ulega ponownemu ustaleniu na wniosek osoby zainteresowanej lub z urzędu w terminie 3 lat od dnia doręczenia decyzji, jeżeli wydanie decyzji w sprawie świadczenia nastąpiło na skutek błędu organu rentowego, przy czym ustalenie takie nie może nastąpić wówczas, jeżeli wiązałoby się z negatywnymi skutkami dla osoby zainteresowanej ze względu na wiek, stan zdrowia lub inne szczególne okoliczności. Powyższa regulacja ma tę wadę, że zwiększa swobodę organu w zakresie możliwości weryfikowania prawomocnych decyzji rentowych, w sytuacji gdy decyzja ma zostać zmieniona na niekorzyść świadczeniobiorcy. Przez jej wprowadzenie nastąpi bowiem dalej idące uogólnienie podstaw wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych. Po pierwsze bowiem pojęcie błędu organu rentowego nie zostało prawnie zdefiniowane, natomiast na gruncie języka prawniczego mamy do czynienia z co najmniej dwojakim jego pojmowaniem. W szerszym rozumieniu błąd organu rentowego jest utożsamiany ze stanem rozbieżności pomiędzy uprawnieniami rzeczywiście powstałymi (ex lege) a ustalonymi w decyzji rentowej, bez względu na jego przyczyny 30. Natomiast wąskie ujęcie kategorii błąd organu rentowego odwołuje się do przepisów art. 133 i art. 135 ust. 3 ustawy emerytalnej. Zgodnie z tymi przepisami w razie ponownego ustalenia przez organ rentowy prawa do świadczeń lub ich wysokości przyznane lub podwyższone świadczenia wypłaca się poczynając od miesiąca, w którym powstało prawo do tych świadczeń lub do ich podwyższenia, jednak nie wcześniej niż od miesiąca, w którym zgłoszono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy lub wydano decyzję z urzędu, z zastrzeżeniem art. 107a ust. 3; za okres 3 lat poprzedzających bezpośrednio miesiąc, o którym mowa w pkt. 1, jeżeli odmowa lub przyznanie 16 11/2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

17 niższych świadczeń były następstwem błędu organu rentowego lub odwoławczego (art. 133 ustawy emerytalnej). Jeżeli wstrzymanie wypłaty świadczeń nastąpiło na skutek błędu organu rentowego, wypłatę wznawia się poczynając od miesiąca, w którym je wstrzymano, jednak za okres nie dłuższy niż 3 lata poprzedzające bezpośrednio miesiąc, w którym zgłoszono wniosek o wznowienie wypłaty lub wydano decyzję z urzędu o jej wznowieniu (art. 135 ust. 3 ustawy emerytalnej). Na tej podstawie można przyjąć, że do wadliwych decyzji rentowych odnosi się całość regulacji zawartej w art. 133 i art. 135 ustawy emerytalnej, natomiast regulacja zawarta w art. 133 ust. 1 pkt 2 dotyczy decyzji wadliwej na skutek błędu organu. W tym ujęciu sens błędu organu rentowego nie polega na występowaniu rozbieżności między jego ustaleniami zawartymi w decyzji a powstałą z mocy prawa sytuacją prawną zainteresowanego 31. Istota tego błędu (art. 133 ust. 1 pkt 2 ustawy emerytalnej) tkwi w działaniu lub zaniechaniu organu rentowego, które stanowi naruszenie obowiązujących norm prawnych 32. W razie przyjęcia powyższego (wąskiego) rozumienia terminu błąd organu rentowego przesłanką ponownego ustalenia nie byłaby każda wadliwość decyzji, lecz wadliwość spowodowana uchybieniem przez organ normom prawa procesowego lub/i materialnego. Oznaczałoby to, że również na podstawie tej nowej przesłanki nie jest możliwe korzystne dla zainteresowanego zweryfikowanie decyzji odmownej (lub zaniżającej wysokość świadczenia) w razie uzyskania po wydaniu decyzji nowego dowodu uzupełniającego zebrany materiał dowodowy lub podważającego treść dowodu dołączonego do wniosku. Nie można jednak na gruncie projektowanej regulacji wykluczyć szerokiego rozumienia użytego w niej terminu błąd organu rentowego. W takim szerokim ujęciu błąd organu rentowego mógłby zaistnieć w związku z niedopatrzeniem, nierozważeniem pewnych aspektów przez organ rentowy. Jego wykrycie może być zatem wynikiem oceny, że dotychczasowe dowody nie dawały podstaw do ustalenia prawa (stwierdzenia wystąpienia przesłanek nabycia prawa ex lege) 33. Powstają przy tym obawy, że nowa przesłanka sformułowana za pomocą kategorii błędu organu rentowego będzie stwarzała możliwość weryfikacji i wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych także w zakwestionowanym przez TK z punktu widzenia zasady lojalności przypadku ponownej oceny dowodów. Jeśli błąd organu rentowego rozumieć jako jego uchybienie prowadzące do wydania wadliwej decyzji rentowej, to nieprawidłowa ocena dowodu, skutkująca wydaniem decyzji przyznającej nienależne świadczenie, będzie przykładem błędu w rozumieniu projektowanej regulacji prawnej. Można zatem uznać, że w praktyce wobec stwierdzonej wieloznaczności zwrotu błąd organu rentowego istnieje niebezpieczeństwo utożsamiania tej przesłanki z przypadkiem możliwości odmiennej oceny danego dowodu dołączonego do wniosku, skutkującej stwierdzeniem, że ustalone w prawomocnej decyzji prawo do świadczenia nie powstało ex lege. Wyraźnie wskazuje na to poprzedzająca trybunalską derogację przepisu art. 114 ust. 1a ustawy emerytalnej praktyka organów rentowych, według której decyzje weryfikowane na podstawie tego przepisu określano mianem wydanych w wyniku błędu organu rentowego 34. Po drugie, przewidziane w projektowanym ustępie 4 art. 114 ustawy emerytalnej odesłanie poza system prawny, mające łagodzić rygoryzm wyrażonej w nim przesłanki ponownego ustalenia prawa do emerytury lub renty, budzi zastrzeżenia z powodu uzależniania w ten sposób prawa do świadczeń z ubezpieczenia emerytalnego i rentowego od indywidualnej sytuacji zainteresowanego/świadczeniobiorcy. Takie rozwiązanie należy zaś uznać za sprzeczne z założeniami, a nawet dogmatami prawa ubezpieczeń społecznych. Otóż w prawie tym mamy do czynienia ze schematyzmem świadczeń opartym na schematycznym obrazie potrzeb, bez względu na indywidualne sytuacje i potrzeby 35. W piśmiennictwie zauważa się, że właściwa ubezpieczeniom społecznym solidarna wspólnota ryzyka ponosi ciężar świadczeń przysługujących z ubezpieczeń społecznych wszystkim jej członkom, bez względu jednak na ich cechy indywidualne, tj. indywidualne niebezpieczeństwo spowodowane stanem zdrowia, wiekiem, sytuacją rodzinną i osobistą itp Dlatego też projektowane jako przepis art. 114 ust. 4 ustawy emerytalnej rozwiązanie polegające na braniu pod uwagę przy podejmowaniu rozstrzygnięcia w przedmiocie wzruszenia wadliwej (błędnie ustalającej prawo do świadczeń) decyzji rentowej wieku, stanu zdrowia lub innych szczególnych okoliczności związanych z sytuacją osobistą świadczeniobiorcy należy uznać za obce naturze prawa ubezpieczeń społecznych. Sformułowanie nowej przesłanki ponownego ustalenia, odwołujące się do kategorii błędu organu rentowego, tylko pozornie odpowiada spostrzeżeniom zawartym w uzasadnieniu wyroku TK (K 5/11). Można natomiast wyrazić obawę, że ustawodawca, projektując przepis art. 114 ust. 4 ustawy emerytalnej, zmierza pod pozorem złagodzenia instytucji wzruszalności prawomocnych decyzji rentowych elementami ocennymi, indywidualizującymi rozstrzygnięcie do ponownego wprowadzenia do ustawy regulacji pozwalającej na odmienną ocenę dowodów stanowiących podstawę ustalenia w decyzji prawomocnej prawa do świadczenia lub jego wysokości. Przypisy 1 Druk senacki 192, druk sejmowy Tekst jednolity: DzU z 2009 r. nr 153, poz ze zm. 3 OTK ZU nr 2A, poz J. Mikołajewicz, Zasady orzecznicze Trybunału Konstytucyjnego. Zagadnienia teoretycznoprawne, Poznań 2008, s Por. Z. Pulka, Podstawy prawa. Podstawowe pojęcia prawa i prawoznawstwa, Poznań 2008, s Wyrok SN z 30 stycznia 2008 r., I UK 195/07; wyrok SN z 19 lutego 2008 r., II UK 104/07, LEX nr oraz uchwała SN z 8 sierpnia 2007 r., II UZP 3/07, OSNP 2007, nr 23 24, s PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/

18 7 Taką wykładnię przyjęto w wyrokach SN z 30 stycznia 2008 r., I UK 195/07 i z 19 lutego 2008 r., II UK 104/07, LEX nr oraz w uchwale SN z 8 sierpnia 2007 r., II UZP 3/07, OSNP 2007, nr 23 24, s III UZP 5/03. 9 Wyroki SN z: 28 stycznia 2004 r., II UK 228/03, OSP 2006, nr 10, poz. 118 z glosą aprobującą R. Babińskiej; 5 maja 2005 r., III UK 242/04, OSNP 2006, nr 3 4, poz. 54; 4 października 2006 r., II UK 30/06, OSNP 2007, nr 19 20, poz. 289; 26 maja 2010 r., II UK 354/09, LEX nr DzU nr 121, poz K. Antonów, Ponowne ustalenie prawa do świadczeń z ubezpieczeń społecznych, Przegląd Sądowy 2009, nr 1, s R. Babińska, Wzruszalność prawomocnych decyzji rentowych, Warszawa 2007, s Uchwała SN z 5 czerwca 2003 r., III UZP 5/03, OSP 2004, nr 7 8, s W porównaniu z podstawą wznowienia postępowania administracyjnego określoną w art pkt 5 k.p.a. zob. więcej: R. Babińska, jw., s. 127 i n. 15 K. Antonów, jw., s R. Babińska, jw., s Z poglądem tym zgadza się K. Antonów, jw., s R. Babińska, jw., s DzU nr 3, poz. 6 ze zm. 19 DzU nr 40, poz. 267 ze zm. 20 Rozstrzygnięcie z 15 września 2009 r., skarga nr 10373/ III UK 94/ Np. art. 83a ust. 2 z 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych, tekst jednolity: DzU z 2009 r. nr 205, poz Wskazuje na to B. Adamiak, Nieważność aktu prawa miejscowego a wadliwość decyzji administracyjnej, Państwo i Prawo 2002, z. 9, s. 22; zob. też E. Ochendowski, Wzruszalność ostatecznej decyzji podatkowej (w:) Księga pamiątkowa ku czci docenta Eligiusza Drgasa. Studia z zakresu Ordynacji Podatkowej, Toruń 1998, s. 153 i n.; M. Masternak, Wzruszalność ostatecznych decyzji podatkowych tworzących prawa oraz nietworzących praw dla strony, Monitor Podatkowy 1999, nr Por. R. Babińska-Górecka, Prawomocność a ostateczność decyzji rentowych (w:) Z aktualnych problemów prawa pracy i prawa socjalnego, red. H. Szurgacz, Wrocław 2009, s W. Szubert, Ubezpieczenie społeczne. Zarys systemu, Warszawa 1987, s K. Antonów, jw., s R. Babińska, jw., s Zob. też K. Antonów, jw., s Tak W. Sanetra, Stanowienie i stosowanie prawa z zakresu ubezpieczeń społecznych, maszynopis, s R. Babińska, jw., s S. Płażek, Błąd organu rentowego lub odwoławczego w sprawach o świadczenia z zaopatrzenia emerytalnego pracowników i ich rodzin, Palestra 1985, nr 6, s ; K. Antonów, jw., s Zob. więcej na ten temat: R. Babińska, Pojęcie i rodzaje błędu organu rentowego i odwoławczego, Państwo i Prawo 2005, z. 12, s. 50 i n. 32 Tamże. 33 Por. wyrok SN z 5 kwietnia 2011 r., III UK 93/10, LEX nr Wznowienie postępowania, o którym mowa wyżej, dotyczy wyłącznie tych osób, w przypadku których na skutek błędu organu rentowego niezasadnie zostało przyznane świadczenie lub jego wysokość została zawyżona, a następnie po wznowieniu postępowania na podstawie art. 114 ust. 1a ustawy o emeryturach i rentach z FUS Oddział ZUS wydał decyzję o braku prawa do świadczenia lub o ustaleniu go w niższej wysokości treść komunikatu zamieszczonego na stronie ZUS ( 35 W. Szubert, jw., s. 48 i Więcej: R. Babińska-Górecka, K. Stopka, Stare dogmaty i nowe wyzwania w prawie ubezpieczeń społecznych, maszynopis. Summary Some comments on the draft amendment to the article 114 of the Act on Disability and Retirement Pensions from the Social Insurance Fund (new legal basis and premises of challengeability of final pension decisions) The paper attempts to evaluate the Senate draft amendment to the article 114 regulation of the Act on Disability and Retirement Pensions from the Social Insurance Fund. The author refers to the reasons for the planned change presented in the explanatory statement of the draft. Taking into consideration the reference to the Constitutional Tribunal judgement of 28 February 2012 (Ref. No. K5/11) contained in the statement, the author tries to answer the question whether this judgement, derogating the regulation article 114 section 1a of the Pension Act, has created a constructional loophole in the legislative provision of the institution of challengeability of final pension decisions due to which the undertaken amendment is essential. The planned legislative provision, changing the wording of the regulation in the article 114 section 1 of the Pension Act, provides for applying extraordinary proceedings of challenging administrative decisions regulated by Administrative Procedure Code to pension decisions. Therefore, the planned change is evaluated in the paper in terms of its adequacy to the pension decision properties, character of the mechanism of forming pensions entitlements and other aspects of theoretical character determining the purpose and nature of the challeangeability of final pension decisions. Referring to a new premise of invalid re-determination of pension authority, the paper presents a fear that the premise may result in re-implementing the possibility (which was derogated by Tribunal judgement) of challenging final pension decisions as a result of a different than previously accepted re-evaluation of evidence being a basis for determining the entitlement to the benefits or their amount /2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE

19 Wyk³adnia i praktyka Urlopy bezpłatne i zwolnienia od pracy działaczy związkowych Krzysztof Rączka profesor Wydziału Prawa i Administracji Uniwersytetu Warszawskiego Wśród gwarancji wolności związkowych można wyróżnić uprawnienia, które mają ułatwiać działanie związków zawodowych. Konieczność ich wprowadzenia wynika z art. 2 konwencji nr 135 Międzynarodowej Organizacji Pracy dotyczącej ochrony przedstawicieli pracowników w przedsiębiorstwach i przyznania im ułatwień, przyjętej 23 czerwca 1971 r. w Genewie i ratyfikowanej przez Polskę. Zgodnie z jej art. 2 ust. 1 w przedsiębiorstwach będą przyznane przedstawicielom pracowników takie ułatwienia, które umożliwią im szybkie i skuteczne wykonywanie ich funkcji. Ustęp 3 powołanego artykułu zastrzega jednak, że przyznanie stosownych ułatwień nie powinno utrudniać skutecznej działalności zainteresowanego przedsiębiorstwa. Uprawnienia ułatwiające działalność związków zawodowych mogą mieć charakter zbiorowy i indywidualny. Do pierwszej grupy można np. zaliczyć prawo związków zawodowych do rokowań czy też ich prawo do informacji. Z kolei do uprawnień indywidualnych należy m.in. prawo działaczy związkowych do urlopów bezpłatnych oraz zwolnień od pracy. Urlop bezpłatny dla wykonywania funkcji związkowej z wyboru poza zakładem pracy Zgodnie z art. 1 ustawy z 23 maja 1991 r. o związkach zawodowych 1 (dalej: u.z.z.) pracownikowi powołanemu do pełnienia z wyboru funkcji związkowej poza zakładem pracy, jeżeli z wyboru wynika obowiązek wykonywania tej funkcji w charakterze pracownika, przysługuje na wniosek organizacji związkowej prawo do urlopu bezpłatnego. Przesłankami udzielenia tego urlopu są: wybór pracownika do sprawowania funkcji związkowej poza zakładem pracy w charakterze pracownika, wniosek organizacji związkowej, w której pracownik ma pełnić funkcję. Nie każde powierzenie pracownikowi funkcji związkowej uprawnia go do urlopu bezpłatnego, o którym stanowi art. 25 ust. 1 u.z.z. Chodzi bowiem tylko o powierzenie funkcji, z którą wiąże się nawiązanie stosunku pracy z wyboru (por. art. 73 k.p.). O tym, z którymi funkcjami wiąże się nawiązanie stosunku pracy z wyboru, decyduje autonomicznie związek zawodowy w ramach swojej niezależności. Funkcje takie mogą być np. wskazane w statucie związku zawodowego, choć nie można wykluczyć doraźnej uchwały właściwego organu związkowego. W wyroku z 28 października 2004 r. Sąd Najwyższy stwierdził, że prawo do bezpłatnego urlopu do pełnienia etatowej funkcji związkowej poza zakładem pracy przysługuje pracownikowi, który na podstawie wewnętrznych postanowień organizacji związkowej, uchwał jej statutowych organów lub związkowych norm zwyczajowych jest w momencie wyboru świadomy obowiązku realizowania tej funkcji w ramach zatrudnienia pracowniczego 2. Pewne wątpliwości mogą wiązać się ze zwrotem użytym w ust. 1 art. 25 u.z.z. funkcja związkowa poza zakładem pracy. Wydaje się, że chodzi tu o funkcje pełnione w ponadzakładowych organizacjach związkowych. Z zakresu przytoczonego zwrotu należy wykluczyć funkcje pełnione w międzyzakładowych organizacjach związkowych, nawet gdyby były one wykonywane poza zakładem pracy. Przemawia za tym unormowanie zawarte w art. 34 ust. 1 u.z.z., które wskazuje, iż do międzyzakładowych organizacji związkowych stosuje się m.in. art. 31 tej ustawy stanowiący o zwolnieniach od pracy przysługujących działaczom zakładowych organizacji związkowych. Na gruncie zakładowych i międzyzakładowych organizacji związkowych odpowiednikiem urlopu bezpłatnego, o którym mowa w art. 25 ust. 1 u.z.z., jest zwolnienie z obowiązku świadczenia pracy na okres kadencji w zarządzie zakładowej organizacji związkowej. Szczegółowe zasady udzielania tego urlopu normuje rozporządzenie Rady Ministrów z 11 czerwca 1996 r. w sprawie trybu udzielania urlopu bezpłatnego i zwolnień od pracy pracownikom pełniącym z wyboru funkcje w związkach zawodowych oraz zakresu uprawnień przysługujących pracownikom w czasie urlopu bez- PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE 11/

20 płatnego i zwolnień od pracy 3. Zgodnie z 1 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia wniosek związku zawodowego w sprawie udzielenia urlopu bezpłatnego powinien być zgłoszony co najmniej na 14 dni przed proponowanym terminem jego rozpoczęcia; w takim przypadku jest on wiążący dla pracodawcy; we wniosku należy wskazać okres, na jaki urlop bezpłatny ma być udzielony. Organizacja związkowa, na której wniosek udzielono urlopu bezpłatnego, powinna niezwłocznie zawiadomić pracodawcę o wygaśnięciu mandatu pracownika. W takim przypadku, zgodnie z art. 74 k.p., ma on obowiązek, w ciągu 7 dni od dnia wygaśnięcia mandatu, zgłosić swój powrót do pracy u macierzystego pracodawcy; w przeciwnym wypadku stosunek pracy działacza związkowego korzystającego z urlopu bezpłatnego wygasa. Pracownikowi, który po wygaśnięciu mandatu powrócił do pracy u macierzystego pracodawcy, wlicza się do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownicze, czas trwania omawianego urlopu. Pracownik powraca do pracy na stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia z poprzednio zajmowanym (por. art. 74 k.p.). W tym miejscu należy wskazać, iż nie musi to być stanowisko zajmowane przez pracownika przed urlopem bezpłatnym. Ustawodawca kładzie nacisk na równorzędność stanowiska pracy z punktu widzenia poziomu wynagrodzenia, a nie rodzaju pracy. Jednak należy w pełni zgodzić się z poglądem, że zatrudnienie na stanowisku równorzędnym pod względem wynagrodzenia oznacza zatrudnienie odpowiadające kwalifikacjom pracownika i nie może prowadzić do degradacji pracownika 4. Brakuje wyraźnej regulacji wpływu na ustalenie wynagrodzenia po powrocie z urlopu bezpłatnego zmian zasad wynagradzania ogółu pracowników lub grupy zawodowej, którymi pracownik korzystający z urlopu bezpłatnego byłby objęty. Wydaje się, że sytuacja takiego pracownika nie powinna być gorsza niż pracownika działacza związkowego korzystającego ze zwolnienia od pracy pełniącego funkcję z wyboru. Tak więc w rozpatrywanej sytuacji powinien mieć analogiczne zastosowanie 6 ust. 2 powołanego wyżej rozporządzenia RM z 11 czerwca 1996 r., w myśl którego wynagrodzenie ustala się ponownie w razie zmiany zasad wynagradzania ogółu pracowników lub grupy zawodowej, którymi pracownik byłby objęty, gdyby nie korzystał ze zwolnienia od pracy. Transponując to unormowanie na sytuację pracownika powracającego z urlopu bezpłatnego po wygaśnięciu mandatu związkowego, powinien on objąć stanowisko równorzędne pod względem wynagrodzenia z poprzednio zajmowanym, z uwzględnieniem zmian zasad wynagradzania na tym stanowisku na korzyść pracownika. Użycie w art. 25 ust. 1 u.z.z. imperatywnego zwrotu, iż pracownikowi działaczowi związkowemu przysługuje ( ) prawo do urlopu bezpłatnego z jednej strony oznacza, iż pracodawca jest obowiązany udzielić pracownikowi urlopu bezpłatnego na okres wskazany przez organizację związkową; zmiana terminu udzielenia urlopu może nastąpić tylko w porozumieniu z organizacją związkową (por. 1 ust. 3 powołanego rozporządzenia). Odmowa udzielenia pracownikowi działaczowi związkowemu urlopu byłaby zakwalifikowana jako utrudnianie wykonywania działalności związkowej, co stosownie do art. 35 ust. 1 u.z.z. jest zagrożone karą grzywny albo karą ograniczenia wolności. Z drugiej strony wskazuje, iż mamy tu do czynienia z prawem podmiotowym pracownika, które może być egzekwowane przed sądem pracy 5. Pracownik nie może jednak nie stawić się w pracy w terminie rozpoczęcia wskazanym we wniosku związku zawodowego jako dzień rozpoczęcia urlopu bez decyzji pracodawcy w sprawie udzielenia urlopu. Wskazuje na to 1 ust. 3 powołanego wyżej rozporządzenia RM z 11 czerwca 1996 r., który stanowi o obowiązku pracodawcy udzielenia pracownikowi działaczowi związkowemu urlopu bezpłatnego. Z przepisu tego wynika określony obowiązek pracodawcy, ale również to, że decyzja pracodawcy o udzieleniu urlopu bezpłatnego jest konieczną przesłanką rozpoczęcia wykorzystywania tego urlopu. Na wsparcie powyższego poglądu można powołać odpowiednio wyrok Sądu Najwyższego z 16 września 2008 r. 6, który wprawdzie dotyczy urlopu wypoczynkowego na żądanie, ale odnosi się do analogicznego zagadnienia prawnego. W wyroku tym czytamy, że wprawdzie udzielenie urlopu na żądanie jest co do zasady obowiązkiem pracodawcy, to jednak rozpoczęcie tego urlopu przed udzieleniem go przez pracodawcę może być uznane za nieusprawiedliwioną nieobecność w pracy. Można też analogicznie odwołać się do wyroku Sądu Najwyższego z 18 lutego 2011 r. 7, który dotyczy trybu udzielania zwolnienia od wykonywania pracy zawodowej na czas niezbędny do wykonania doraźnej czynności wynikającej z jego funkcji związkowej. Do wyroku tego powrócę w dalszej części artykułu. Zgodnie z 1 ust. 3 rozporządzenia RM z 11 czerwca 1996 r. pracodawca związany jest nie tylko samym wnioskiem organizacji związkowej w sprawie udzielenia urlopu bezpłatnego, lecz także terminem jego rozpoczęcia i zakończenia, a zmiana terminu rozpoczęcia urlopu może nastąpić tylko z ważnych przyczyn i tylko w uzgodnieniu z organizacją związkową. Ową wagę przyczyny przesunięcia terminu urlopu ocenia organizacja związkowa, godząc się bądź nie na zawarcie stosownego porozumienia z pracodawcą. Jak już wskazano, omówiony wyżej urlop bezpłatny związany jest z wykonywaniem w charakterze pracownika funkcji w ponadzakładowej organizacji związkowej. Nie wyklucza to oczywiście możliwości udzielenia pracownikowi urlopu bezpłatnego dla sprawowania w tej organizacji innej funkcji niezwiązanej z zatrudnieniem pracowniczym na podstawie wyboru. Jednak w takim przypadku byłby to urlop udzielony na ogólnych zasadach, czyli na podstawie art. 174 k.p. W tym przypadku wniosek o udzielenie urlopu powinien zgłosić sam zainteresowany pracownik. Wniosek nie ma charakteru wiążącego, a więc decyzja o udzieleniu urlopu należy do pracodawcy. Okres urlopu bezpłatnego udzielonego na ogólnych zasadach nie jest wliczany do stażu pracy, od którego zależą uprawnienia pracownika /2013 PRACA I ZABEZPIECZENIE SPO ECZNE