Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce

Transkrypt

1 Ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy Badanie zostało zrealizowane przez firmę EGO s.c

2 Spis treści Wprowadzenie...8 Cel badania i hipotezy badawcze...8 Zastosowane podejście i metody badawcze...9 System Polityki Spójności definicje i podstawowe informacje...13 Struktura raportu Struktury systemu w kontekście krajowego porządku instytucjonalnego Wpływ reform administracyjnych na konstytuowanie się fundamentów systemu polityki spójności Wpływ pomocy przedakcesyjnej oraz okresu negocjacji na zmiany w kulturze administracyjnej Jakość struktur systemu polityki spójności w latach Podsumowanie Kadry systemu w kontekście zasobów krajowej administracji publicznej Zasady rekrutacji Wynagrodzenia pracowników Ocena pracowników, awansowanie, ścieżki kariery i nagradzanie Polityka szkoleniowa analiza potrzeb, kwalifikowanie na szkolenia Ocena stanu zatrudnienia i jakości kadr systemu Podsumowanie Inne relacje z systemu z otoczeniem Rozlewanie się praktyk polityki spójności na otoczenie krajowe Wpływ mediów na system wdrażania polityki spójności Podsumowanie Ocena funkcji strategicznej systemu (programowania) Struktury realizujące funkcję strategiczną Proces diagnozy Proces przygotowania i konsultacji Programów Operacyjnych Proces zatwierdzania Programów Operacyjnych Produkty i rezultaty funkcji strategicznej Podsumowanie...96 S t r o n a 2

3 5 Ocena funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej systemu (wydatkowania) Struktury realizujące funkcję wdrożeniowo-absorpcyjną Proces naboru i selekcji projektów Proces monitorowania Proces finansowania Produkty i rezultaty funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej Podsumowanie Ocena funkcji refleksyjnej systemu (uczenia się) Struktury realizujące funkcję refleksyjną Proces identyfikowania zagadnień badawczych Proces analizy Produkty i rezultaty funkcji refleksyjnej systemu Podsumowanie Trwałość rozwiązań systemowych z lat w perspektywie Struktury systemu Kadry systemu Procesy wdrażania Podsumowanie Całościowe wnioski z analizy systemu Strukturalne mechanizmy systemu - wprowadzenie Mechanizmy determinujące jakość struktur Mechanizmy determinujące jakość kadr Mechanizmy determinujące jakość funkcji strategicznej Mechanizmy determinujące jakość funkcji wdrożeniowo-absorpcyjnej Mechanizmy determinujące jakość funkcji refleksyjnej Weryfikacja hipotez badawczych i całościowa ocena systemu Rekomendacje na przyszłość Rekomendacje dla Polski na lata Rekomendacje dla Polski na lata Załącznik 1 Rola kontraktów Wojewódzkich Załącznik 2 Zasady horyzontalne Załącznik 3 Tabela rekomendacji (ZSZWiR) S t r o n a 3

4 Bibliografia Spis rycin i tabel S t r o n a 4

5 STRESZCZENIE Prezentowane badanie miało za zadanie ocenę systemu realizacji polityki spójności w Polsce, w ramach perspektywy Przyjęto, Ŝe system wdraŝania polityki spójności miał spełnić trzy funkcje: strategiczną - ukierunkowanie środków na główne potrzeby rozwojowe, wdroŝeniowo - absorpcyjną - wydatkowanie środków w terminie oraz refleksyjną - uczenie się i wyciąganie wniosków. System zdefiniowano jako całość złoŝoną z pięciu elementów: kadr, struktur (rozumianych jako instytucje i procedury) oraz szeregu procesów nakierowanych na realizację trzech głównych funkcji systemu. Zastosowanym podejściem badawczym była analiza systemowa. Głównymi metodami badawczymi zbierania i analizy danych były: wywiady z 88 kluczowymi uczestnikami systemu, badanie CAWI na grupie 531 pracowników administracji publicznej wdraŝających system (stopa zwrotu 51%), przegląd prasy, dokumentów programowych, kwerenda wcześniejszych badań z pola funduszy strukturalnych i zarządzania w administracji publicznej, analiza danych wtórnych (kadry, dane finansowe), analizy trendów i analiza diagramów pętli przyczynowych. Ponadto w trakcie badania wykorzystano panel ekspertów zarówno na etapie konsultowania metodologii, jak i weryfikacji wstępnych wniosków. Raport z badania przedstawia wyniki zgodnie z kolejnością analizy pięciu elementów systemu wdraŝania polityki spójności: kadr i struktur w kontekście otoczenia krajowego oraz relacji systemu z otoczeniem, realizacji funkcji strategicznej, stopnia realizacji funkcji wdro- Ŝeniowo - absorpcyjnej oraz implementacji funkcji refleksyjnej. W raporcie omówiono teŝ kwestię trwałości rozwiązań systemowych w kontekście lat , a takŝe zidentyfikowano mechanizmy strukturalne determinujące jakość systemu. Są one na tyle uniwersalne, Ŝe mogą być zastosowane w kolejnym okresie programowania, do przewidywania dynamiki zachowań systemu. Pełen raport zawiera takŝe listę strategicznych i operacyjnych rekomendacji pod kątem systemów wdraŝania na lata i S t r o n a 5

6 Całościowe wyniki badania potwierdziły naszą wstępną hipotezę badawczą: wiodącą funkcją w realizacji polityki spójności w Polsce, w ramach perspektywy , była funkcja wdroŝeniowo - absorpcyjna, czyli wydatkowanie środków w terminie. Funkcja strategiczna, to znaczy ukierunkowanie środków na kluczowe potrzeby rozwojowe kraju, miała drugorzędne znaczenie. Funkcji wdroŝeniowej podporządkowana była teŝ w całości funkcja refleksyjna (wyciąganie wyłącznie wniosków operacyjnych i rozwiązywanie bieŝących problemów). Dominacja funkcji absorpcyjno-wdroŝeniowej nie była jednak, jak początkowo zakładaliśmy, wynikiem przypadkowego splotu czynników lecz efektem świadomej decyzji twórców systemu, opartej na czterech przesłankach: braku krajowej bazy kadrowej zdolnej do wdra- Ŝania interwencji publicznych opartych na zasadach zadaniowych, słabości strategicznego myślenia o rozwoju kraju zarówno wśród krajowej administracji jak i polityków, presji czasu oraz presji ze strony Komisji Europejskiej. Tak więc system w perspektywie był od początku, według załoŝeń jego twórców, nastawiony na dwa cele: wydatkowanie środków na czas oraz stworzenie mechanizmów wdraŝania polityki spójności jako bazy dla kolejnych okresów programowania. Ostatecznej oceny systemu dokonaliśmy na trzech płaszczyznach: 1. oceny słuszności, z perspektywy czasu, czterech przesłanek przyjętych przez twórców systemu i dokonanego na ich podstawie wyboru, 2. oceny stopnia realizacji celu nadrzędnego szybkiego wydatkowania środków Unii Europejskiej, 3. oceny skuteczności drugiego z celów systemu - zbudowania bazy do działań prorozwojowych w kolejnych okresach programowania. Zasadność ukierunkowania systemu na wdraŝanie i absorpcję naleŝy ocenić pozytywnie. w świetle dzisiejszej wiedzy wyjściowe załoŝenia twórców systemu okazały się racjonalne, a taktyka potraktowania okresu programowania jako próby generalnej przed okresem , uzasadniona. Po pierwsze, w ówczesnych latach system strategicznego planowania rozwoju rzeczywiście nie istniał. Co więcej, krajowa debata o strategicznych kierunkach rozwoju rozpoczęła się stosunkowo niedawno i tak na prawdę jest pokłosiem właśnie procesów planowania rozpoczętych przez politykę spójności. Po drugie, upływ czasu potwierdził takŝe załoŝenie o słabości ówczesnych kadr administracji zarówno na poziomie centralnym jak i regionalnym. Administracja niefunduszowa dotąd próbuje przejść na zarządzanie zadaniowe (prace nad budŝetem zadaniowym trwają od kilku lat i wciąŝ są słabo zaawansowane). Ówczesny system trudno było teŝ zbudować na kadrach i strukturach doświadczonych we wdraŝaniu funduszy przedakcesyjnych. Struktury te były mocno sfragmentaryzowane, rozlokowane w róŝnych instytucjach, kadry zaś nieliczne, posiadające doświadczenia nie do końca przystające do potrzeb nowych funduszy i wreszcie obciąŝone obowiązkiem dokończenia wdroŝenia funduszy przedakcesyjnych. Realizację celu nadrzędnego systemu - absorpcji funduszy oceniliśmy jako sukces. Jest to uzasadnione, gdy spojrzymy na dynamikę kształtowania się systemu - w 2003 roku praktycznie nie istniał, a w 2008 roku był juŝ na tyle rozwinięty, Ŝe mógł podołać wdra- Ŝaniu funduszy z dwóch perspektyw jednocześnie (kończąca się perspektywa i nowa ). NaleŜy jednak zaznaczyć, Ŝe z perspektywy stricte formalnej system nie zreali- S t r o n a 6

7 zował w całości swoich załoŝeń wyjściowych. Nie udało się zakończyć wszystkich projektów na czas i tym samym wydatkować środków do końca 2008 roku. Naszą jednoznacznie pozytywną ocenę obniŝa teŝ nieco struktura wydatkowania wg. tematyki projektów. O ile projekty o nieinwestycyjnym charakterze udało zakończyć się wcześniej, o tyle duŝe inwestycje infrastrukturalne miały mocno zakłóconą terminowość realizacji. Skuteczność zbudowania bazy do działań pro-rozwojowych w kolejnych okresach programowania równieŝ oceniamy jednoznacznie pozytywnie. Stworzono i konsekwentnie doskonalono zarówno trwałe struktury, kadry jak i mechanizmy wdraŝania polityki spójności. Co więcej, mechanizmy i praktyki polityki spójności tak w polu funkcji strategicznych (planowanie strategiczne), operacyjnych (wydatkowanie środków publicznych) jak i refleksyjnych (ewaluacja) wyznaczają kierunek i są motorem napędowym modernizacji całej administracji krajowej. W tym punkcie trzeba jednak podkreślić, Ŝe dominacja funkcji wdroŝeniowej prowadziła do pojawienia się negatywnych praktyk i efektów ubocznych (np. rankingi oparte wyłącznie na ilościowej absorpcji środków pomijające jej aspekt jakościowy, pomijanie zasadności realizacji inwestycji na etapie ich wyboru, upolitycznienie systemu). Ich zneutralizowanie bardzo trudne w nowym okresie programowania szczególnie przy systemie zachęt i rozliczeń podtrzymujących zainteresowanie aspektem ilościowym absorpcji. Podsumowując, nasza ocena systemu na wszystkich trzech płaszczyznach jest pozytywna. Ukierunkowanie systemu wdraŝania polityki spójności na funkcję wdro- Ŝeniowo-absorpcyjną było słuszną i pragmatyczną decyzją opartą na racjonalnych, potwierdzonych z czasem przesłankach. ZałoŜony cel wydatkowania został zrealizowany, a sam system rzeczywiście stał się podwaliną do wdraŝania kolejnych perspektyw finansowych UE, jak i realizacji krajowych polityk publicznych w ujęciu zadaniowym. NajwaŜniejszym wyzwaniem stojącym przed nowym systemem jest przewartościowanie jego celów i przestawienie na jego docelową logikę to znaczy, ustanowienie prymatu funkcji strategicznej (ukierunkowanie działań i środków na strategiczne potrzeby państwa), podporządkowanie jej funkcji wdroŝeniowo-absorpcyjnej (wydatkowanie pieniędzy w terminie) i wsparcie obydwu tych funkcji przez funkcję refleksyjną (wyciąganie wniosków i rozwiązywanie bieŝących problemów jak i korygowanie strategicznych wizji). Naszym zdaniem pomóc moŝe w tym jedynie postawienie akcentu na funkcję refleksyjną a konkretnie na wprowadzenie do debaty rządowej i debaty publicznej wyników badań efektów programów z lat oraz odniesienie tych wyników do dylematów rozwojowych zarysowanych w dokumencie dyskusyjnym Polska 2030 Wyzwania Rozwojowe. S t r o n a 7

8 WPROWADZENIE Raport prezentuje wyniki badania zleconego przez Krajową Jednostkę Oceny i zrealizowanego w miesiącach V IX 2010 przez zespół ekspertów firmy EGO s.c. w składzie (przedstawieni w porządku alfabetycznym): Anna Borowczak, Robert Chrabąszcz, dr Anna Domaradzka-Widła, dr Paweł Kościelecki, Andrzej Krzewski, Bartosz Ledzion, dr Stanisław Mazur, dr Karol Olejniczak, Adam Płoszaj, Łukasz Widła-Domaradzki, Alicja Weremiuk, Katarzyna Zalewska. W niniejszym wprowadzeniu do naszego badania krótko omawiamy cztery kwestie: przedstawiamy jego cel i postawione przez nas hipotezy badawcze, uzasadniamy dokonany przez nas wybór podejścia badawczego prezentując zalety analizy systemowej oraz podsumowujemy zastosowane przez nas metody badawcze wyjaśniamy obrane przez nas definicje kluczowych pojęć konceptualnych i analitycznych zastosowanych w naszym badaniu odnosząc je do naszego przedmiotu badania systemu realizacji polityki spójności, omawiamy strukturę dalszej części raportu. CEL BADANIA I HIPOTEZY BADAWCZE Głównym celem badania jest ocena systemu realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy Naszym GŁÓWNYM ZAŁOśENIEM BADAWCZYM jest, iŝ dobry system realizacji polityki spójności ma określone relacje między trzema swoimi funkcjami. Wiodącą jest funkcja strategiczna (ukierunkowanie działań i środków na strategiczne potrzeby państwa), jej podporządkowana jest funkcja wdroŝeniowo-absorpcyjna (wydatkowanie wszystkich pieniędzy w terminie), z kolei obydwie te funkcje są równomiernie wspierane przez funkcję refleksyjną (wyciąganie wniosków i rozwiązywanie bieŝących problemów jak i korygowanie strategicznych wizji). UŜywając metafory marynistycznej, dobry system to taki, w którym waŝniejsze jest dokąd płyniemy (funkcja strategiczna) od tego, jak szybko płyniemy (funkcja wdroŝeniowo-absorpcyjna). Funkcja refleksyjna pomaga nam w czasie rejsu zarówno w rzeczach strategicznych - nawigacji i korygowaniu kursu (działania doskonalące), jak i w rzeczach bieŝących - optymalnym ustawianiu Ŝagli i łapaniu najlepszego wiatru (działania korekcyjne). Naszą GŁÓWNĄ HIPOTEZĄ jest, iŝ wiodącą funkcją realizacji polityki spójności w Polsce w ramach perspektywy była funkcja wdroŝeniowo-absorpcyjna. Jej podporządkowana została funkcja refleksyjna, ograniczona do działań korekcyjnych, podczas gdy funkcja strategiczna miała drugoplanowe znaczenie w systemie. Hipotezę tę sformułowaliśmy w oparciu o wyniki wcześniejszych badań systemu polityki spójności (Kozak et al., 2009). Sformułowaliśmy cztery HIPOTEZY WYJAŚNIAJĄCE słabość systemu: S t r o n a 8

9 H1: presja otoczenia na realizację funkcji wdroŝeniowo-absorpcyjnej; H2: słabość planowania strategicznego w polskiej administracji; H3: relatywna słabość funkcji strategicznej systemu; H4: słabość funkcji refleksyjnej systemu. Weryfikacja hipotez opierać się będzie na kilku podstawowych wskaźnikach mierzących jakość obserwowanych przez nas zjawisk. Wskaźniki te będą uzupełniane opiniami i ocenami zebranymi z wywiadów, wyników ankiet i wcześniejszych badań uczestników systemu. ZASTOSOWANE PODEJŚCIE I METODY BADAWCZE W naszym badaniu zdecydowaliśmy się zastosować analizę systemową (AS szerzej patrz - tabela 1). Stosujemy ją na dwóch poziomach. Na poziomie makro - jako podejście badawcze, a więc meta-zasadę organizującą logikę całego badania i strukturę tego raportu (podział na elementy i funkcje systemu). Na poziomie mikro - jako jedną z metod analitycznych podsumowujących analizy cząstkowe (tworzenie diagramów przyczynowych Causal Loop Diagrams - prezentowanych w rozdziale 8). Tabela 1. Myślenie systemowe (System thinking) System thinking System to zestaw elementów, części spójnie zorganizowanych i powiązanych ze sobą w strukturę bądź układ, który ma za zadanie realizować konkretny zestaw zachowań. Ten zestaw zachowań zwykle nazywany funkcją lub celem systemu (Meadows, 2008). KaŜdy system opiera się na zasobach, przepływach i sprzęŝeniach zwrotnych. Zasoby (ang. stocks) to akumulacja materiałów, zasobów bądź informacji, które narosły w systemie wraz z upływem czasu; Przepływy (ang. flows) to materiały i informacje, zachowania, które wraz z upływem czasu zasilają lub pomniejszają wielkość danego zasobu; SprzęŜenia zwrotne (ang. feedback loops) to mechanizm (zasada, sygnał, napływająca informacja), który umoŝliwia zmianę woluminu danego zasobu oddziałując tym samym na siłę przepływów z danego zasobu. Badania dynamiki systemów (ang. system dynamics) zapoczątkowana w latach siedemdziesiątych grupa naukowców z Massachusetts Institute of Technology, pod kierownictwem Prof. J.Forrester a. Analiza systemów narodziła się jako próba spojrzenia i zrozumienia w sposób całościowy a nie fragmentaryczny skomplikowanych, wielopoziomowych i wieloelementowych układów społecznych, ekonomicznych czy ekologicznych. Opiera się na załoŝeniu, iŝ w przyrodzie relacje przyczynowo-skutkowe rzadko moŝna przypisać jednemu tylko czynnikowi. Zwykle zmiany są wypadkową działania wielu sił, czynników, często o pośrednim i przesuniętym w czasie wpływie. Tak więc, aby zrozumieć i rozwiązać konkretny problem trzeba przeanalizować go w kontekście jego miejsca i relacji w szerszym układzie. S t r o n a 9

10 System thinking został rozwinięty przez dwie główne szkoły. Podejście hard systems jako główne narzędzia analizy wykorzystuje modelowanie danych ilościowych i symulacje komputerowe. Stosowane jest do przewidywania zmian ekosystemów czy zmian pogody, a więc systemów kierujących się dynamiką praw fizycznych. Podejście soft systems stosuje mieszaninę analiz jakościowych i ilościowych umoŝliwiając analizy zmian systemów społecznoekonomicznych, a więc takich, które zawierają w sobie czynniki kulturowe, psychologiczne, polityczne. Wykorzystywane jest w zarządzaniu, ekonomii, a takŝe antropologii i socjologii (Checkland, 1999). Od pewnego czasu analiza systemowa zaczęła się pojawiać równieŝ w badaniach ewaluacyjnych (Cabrera et al., 2008), głównie w odniesieniu do badań procesów wdraŝania, w tym analiz programów polityk regionalnych (Hummelbrunner, 2007). Naszą decyzję o zastosowaniu myślenia systemowego jako optymalnego podejścia i narzędzia do analizy polityki spójności, opieramy na pięciu przesłankach. Po pierwsze, analiza systemowa zakłada, Ŝe przedmiot badania jest układem wielu elementów, wzajemnie ze sobą powiązanych i oddziałujących na siebie. Taki charakter ma właśnie polityka spójności. Na jej realizację składa się szereg procedur, instytucji (np. Instytucje Zarządzające, Pośredniczące, WdraŜające, grupy róŝnych beneficjentów) i procesów (np. nabory wniosków, finansowanie, monitoring, ewaluacja). Są one wzajemnie ze sobą powiązane, oddziałując na siebie pośrednio lub bezpośrednio. Po drugie, analiza systemowa zakłada, Ŝe efekty działania jak i zachowania danego układu są wypadkową działań wielu czynników i rzadko mają jedną przyczynę. To równieŝ odnosi się do polityki spójności. Na przykład wcześniejsze badania pokazują, Ŝe poziom absorpcji środków okazał się wypadkową sprawności instytucji wdraŝających i pośredniczących, efektywności procedur, ale równieŝ moŝliwości absorpcyjnych potencjalnych beneficjentów. Po trzecie, analiza systemowa uwzględnia fakt, Ŝe efekty zmian wprowadzanych w danym układzie pojawiać się mogą z opóźnieniem i często w innym niŝ spodziewane fragmencie układu. Takie załoŝenie sprawdza się w analizie wdraŝania funduszy UE. Na przykład, działania korygujące procedury miały wyraźne przesunięcia czasowe ich efekt widać było dopiero w kolejnych edycjach konkursów. Po czwarte, analiza systemowa nie uznaje statyczności. Postuluje dynamiczną analizę trendów, gdyŝ kaŝdy układ (system) zmienia się w czasie, ewoluuje. Dotychczasowe badania systemu polityki spójności potwierdzają trafność tego postulatu zwraca się uwagę na wyraźną ewolucję wdraŝania polityki spójności w Polsce i znaczące zmiany między pierwszymi latami przygotowania i działania funduszy UE ( ) a fazą końcową ( ). Wreszcie po piąte, analiza systemowa umoŝliwia zrozumienie głębszych procesów, które są często ukrytymi przyczynami bieŝących zdarzeń. w uproszczeniu przedstawia to rycina 1. Na co dzień naszą uwagę przykuwają zdarzenia. Jeśli spojrzymy szerzej to dostrzec mo- Ŝemy, Ŝe niektóre z wydarzeń są pojedynczymi sytuacjami podczas, gdy występowanie innych układa się w pewne trendy i wzory. Obserwując te trendy w czasie, moŝemy zidentyfikować pewne uniwersalne mechanizmy strukturalne prowadzące do danej sytuacji i unikać działań, które mogłyby nadmiernie zakłócić działanie systemu. MoŜliwość wyciągania bardziej generalnych wniosków jest wyjątkowo waŝna dla badań funduszy strukturalnych. Bie- S t r o n a 10

11 Ŝące zdarzenia (procedury, procesy, instytucje) często się zmieniają i trudno byłoby budować na ich podstawie rekomendacje dla przyszłego, nowego systemu. Jednak uchwycenie trendów i mechanizmów determinujących zdarzenia daje szansę na budowanie w miarę uniwersalnych a jednocześnie uŝytecznych wniosków z perspektywy dla przyszłych perspektyw ( i 2013+). 1 Rycina 1. Mechanizmy strukturalne jako ukryta podstawa bieŝących zmian Źródło: (Anderson, Johnson, 1997, s. 6) Podsumowując zastosowanie analizy systemowej jest najbardziej odpowiednim podejściem badawczym do stojącego przed nami problemu badawczego. Zestaw metod badawczych wykorzystanych w naszej analizie oparliśmy na zasadzie triangulacji. w badaniu połączyliśmy: podejścia ilościowe - badanie ankietowe typu CAWI) jakościowe - wywiady indywidualne z ekspertami i uczestnikami systemu przegląd szeroko rozumianej dokumentacji programowej, wcześniejszych badań, prasy 1 Oto przykład takiej analizy. Naszą uwagę przyciąga poziom wydatkowania w danym miesiącu w regionie X i wyjątkowo silnie protesty beneficjentów (zdarzenia). Obserwując trend w zmianach wydatkowania moŝemy dostrzec, Ŝe spadek pojawia się zawsze po nagłej zmianie procedur, która współwystępuje ze wzrostem liczby protestów beneficjentów, zaś po pewnym czasie wyraźny jest spadek zainteresowania nowymi konkursami. Zaczynamy dostrzegać mechanizm nagłe zmiany procedur dezorientują beneficjentów, ci popełniają błędy we wnioskach o płatność, co prowadzi do zmniejszenia wypłat i frustracji beneficjentów, którzy to dzielą się tą frustracją z innymi instytucjami potencjalnymi beneficjentami, a ci odstraszeni ryzykiem kredytowania projektu rezygnują ze składania wniosków zmniejszając poziom kontraktacji a za nim poziom płatności. Ten mechanizm zachowań ma zastosowanie nie tylko w regionie X ale i w innych regionach kraju. S t r o n a 11

12 To pozwoliło nam na całościową ocenę systemu wdraŝania polityki spójności perspektywy Nasza ocena została głównie oparta o oceny uczestników systemu oraz model analizy systemowej System Dynamics. Badanie ilościowe przeprowadzono za pomocą metody CAWI (Computer Assisted Web Interview). Respondenci z próby głównej otrzymali spersonalizowane linki internetowe, za pomocą których mogli bezpośrednio wypełnić ankietę. Badanie zostało przeprowadzone w kluczowych instytucjach zaangaŝowanych we wdraŝanie NPR Respondenci stanowili grupę pracowników z długim staŝem, byli zaangaŝowani w większości od początku w planowanie i wdraŝanie interwencji w ramach starej perspektywy zostali zidentyfikowani na podstawie wcześniejszych kontaktów z Dyrekcją poszczególnych jednostek w trakcie prowadzonych wywiadów. Głównym celem badań ilościowych było zebranie danych empirycznych na temat: rekonstrukcji informacji o dynamice i determinantach rozwoju potencjału kadrowego instytucji systemu realizacji polityki spójności w starej perspektywie finansowej, rekonstrukcji najwaŝniejszych informacji dotyczących procesu planowania, wdraŝania i ewaluacji programów w perspektywie zebraniu informacji ilościowych potwierdzających bądź odrzucających przyjęte hipotezy badawcze, Ostatecznie uzyskaliśmy 270 ankiet, co wziąwszy pod uwagę, Ŝe grupa docelowa liczyła 531 osób (zebranych w trakcie wywiadów) daje ok. 51% stopę zwrotu, co moŝemy uznać za sukces. Liczby pracowników w podziale na przebadane instytucje przedstawia ponitabela. Tabela 2. Liczebność próby w badaniu CAWI Ogółem 270 Instytucje Koordynujące na poziomie NPR 10 Instytucje Zarządzające 90 Instytucje Pośredniczące I stopnia 47 Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje WdraŜające 102 Inne instytucje 21 Źródło: opracowanie własne. Badanie jakościowe oparto w duŝej mierze na 88 wywiadach indywidualnych z: kluczowymi osobami zaangaŝowanymi w proces koordynacji i wdraŝania programów operacyjnych w perspektywie , ekspertami ds. administracji publicznej, przedstawicielami organizacji pozarządowych, S t r o n a 12

13 Wywiady indywidualne pozwoliły zrekonstruować informacje o otoczeniu i głównych załoŝeniach leŝących u podstaw systemu realizacji polityki spójności w perspektywie , ponadto pomogły uzyskać całościowy ogląd procesu wdraŝania oraz moŝliwych sposobów usprawnienia systemu w obecnej perspektywie finansowej, jak i w planowanej na lata Ponadto w ramach analiz jakościowych dokonano kompleksowego przeglądu literatury, dokumentacji programowej i prasy. Przeanalizowanych zostało szereg publikacji, ekspertyz i analiz z obszaru zagadnień planowania, jak i wdraŝania polityki spójności. Lista publikacji i dokumentów została zawarta w załączniku 1. Dodatkowo analizą została objęta cała populacja niezaleŝnych artykułów 2 z lat opublikowanych w dwóch najbardziej poczytnych dziennikach - Gazecie Wyborczej, Rzeczpospolitej oraz dwóch tygodnikach Polityce i Wprost. Analizowane materiały prasowe zostały skategoryzowane wg. trzech głównych grup: artykułów dotyczących kontraktacji i wydatkowania, artykułów odnoszących się do procesu planowania programów w starej perspektywie, zakresu i racjonalności planowanych interwencji, artykułów odnoszących się do efektów projektów realizowanych ze środków programów okresu Rezultatem naszej analizy treści niezaleŝnych artykułów prasowych, są zestawienia statystyczne częstotliwości pojawiania się artykułów prasowych wg 3 wyŝej wymienionych kategorii oraz weryfikacja hipotezy - na ile presja otoczenia na realizację funkcji wdroŝeniowoabsorpcyjnej koncentrowała się na osiągnięciu wskaźników wydatkowania, niŝ osiągnięciu lepszych efektów końcowych interwencji. W procesie oceny wykorzystano modele analizy systemowej System Dynamics, analizy statystyczne, analizy jakościowe oraz analizy studium przypadku. Ponadto w trakcie badania wykorzystano panel ekspertów zarówno na etapie konsultowania metodologii, jak i weryfikacji wstępnych wniosków. w skład panelu wchodzili: prof. Tomasz Grosse, dr Dominika Wojtowicz, dr Agnieszka Tokaj-Krzewska oraz Wojciech Pander. SYSTEM POLITYKI SPÓJNOŚCI DEFINICJE I PODSTAWOWE INFORMACJE Zastosowanie analizy systemowej wymaga jasnego zdefiniowania kilku kwestii: jaki był cel systemu to znaczy jakie funkcje miał spełnić oraz jakiej skali środkami miał zarządzać, z jakich elementów składał się system polityki spójności i jaki był ich poziom kompleksowości, w jakim środowisku był osadzony system i jakie relacje mogły zachodzić między nim a jego otoczeniem, 2 Artykuły sponsorowane nie zostały objęte analizą. S t r o n a 13

14 w jakiej perspektywie czasowej analizujemy jego trendy, zmiany, poszukujemy mechanizmów wyjaśniających, oceniamy jego trwałość. Wszystkie te kwestie omawiamy w niniejszym podrozdziale. Ogólnym celem realizacji polityki spójności było efektywne wykorzystanie środków finansowych przekazanych Polsce przez Unię Europejską w ramach trzech funduszy: Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności. Ten ogólny cel zdefiniowaliśmy jako wypełnienie przez system trzech podstawowych funkcji. GŁÓWNE FUNKCJE SYSTEMU realizacji polityki spójności to: funkcja strategiczna oznaczająca właściwe ukierunkowanie środków, czyli trafne zidentyfikowanie głównych potrzeb i szans rozwojowych kraju, funkcja wdroŝeniowo-absorpcyjna oznaczająca wydatkowanie środków UE z lat do określonej daty - początkowo ustalonej na dzień 31 grudnia 2008 roku, zaś w 2006 r. renegocjowanej i przesuniętej na 31 grudnia 2009 roku; 3 funkcja refleksyjna to umiejętność uczenia się systemu, czyli dwa rodzaje wyciągania wniosków wnioski na temat rozwiązania bieŝących problemów (działania korekcyjne - pojedyncze sprzęŝenie zwrotne) albo wnioski na temat zmian w głównych zało- Ŝeniach systemu i jego filozofii działania (działania doskonalące nazywane podwójnym sprzęŝeniem zwrotnym). System wdraŝania polityki spójności z lat miał efektywnie zagospodarować środki w wysokości 17,1 EUR (w tym zaangaŝowane środki krajowe na poziomie 4,27 mld EUR). Warto osadzić tę abstrakcyjną sumę w szerszym kontekście i porównać ją do środków UE podstępnych w latach poprzednich oraz późniejszych. Prezentujemy to na rycinie poni- Ŝej. 3 Była to zapisana w prawie UE zasada n+2 (a więc wydatkowanie środków do dwóch lat po ich przekazaniu Polsce). W wyniku kryzysu światowego, po negocjacjach z Komisją Europejską uznano, Ŝe przedłuŝenie wydatkowania środków o jeden rok będzie pozytywnym impulsem pomagającym ustabilizować gospodarkę walczącą z kryzysem. S t r o n a 14

15 Rycina 2. Skala środków finansowych Źródło: opracowanie własne na podstawie informacji ze strony www. MRR i UKIE. Wykres pozwala uświadomić sobie, Ŝe środki UE przeznaczone w okresie programowania były znaczącym zastrzykiem finansowym w porównaniu do wcześniejszych środków pomocowych UE (np: Phare, SAPARD, ISPA), ale z drugiej strony były jedynie przygotowaniem do duŝo większego transferu finansowego jaki czekał nas w latach Warto teŝ zaznaczyć, Ŝe środki UE dostępne w okresie były relatywnie nieduŝe w porównaniu do wydatków krajowych, ale co naleŝy podkreślić, silnie ukierunkowane na wybrane pola, i co więcej, w odróŝnieniu od innych wydatków publicznych, zorientowane stricte pro-rozwojowo i wydatkowane w sposób zadaniowy. Mając powyŝsze na uwadze, dzięki tym dwóm czynnikom widoczny w oczach opinii publicznej i znaczący w politykach publicznych kraju okres programowania to swoiste preludium przed głównym niemal cztery i pół raza większym zastrzykiem finansowym środków UE planowanym na lata (okres programowania ). Przyjęliśmy, Ŝe system wdraŝania polityki spójności to ogół elementów, które miały na celu realizację polityki spójności. Te ELEMENTY SYSTEMU to: zasoby w formie struktur - instytucje wyznaczone do realizacji polityki spójności oraz przypisane im procedury, zasoby kadrowe instytucji realizujących politykę spójności w Polsce, zasoby finansowe i sprzętowe systemu przeznaczone na realizację kaŝdej z trzech funkcji, procesy wdraŝania zachodzące dla kaŝdej z trzech funkcji systemu polityki spójności, produkty i rezultaty, które przynosiła kaŝda z funkcji. S t r o n a 15

16 Podsumowaliśmy je na rycinie poniŝej. W dalszej części raportu kadry i struktury systemu są analizowane łącznie, gdyŝ w praktyce te same struktury i zasoby kadrowe były zaangaŝowane w realizację kilku funkcji. S t r o n a 16

17 Rycina 3. Funkcje systemu realizacji polityki spójności w Polsce S t r o n a 17

18 Opisując elementy systemu warto takŝe uświadomić sobie poziom kompleksowości struktur i wielkość jego zasobów kadrowych. Jeśli chodzi o struktury to w realizację polityki spójności w Polsce, w ramach perspektywy , zaangaŝowanych było bezpośrednio 65 instytucji lub ich części. Jako bezpośrednie zaangaŝowanie rozumiemy spełnianie w systemie funkcji Instytucji Zarządzającej, WdraŜającej, Płatniczej, Pośredniczącej lub WdraŜającej. Uproszczoną sieć tych instytucji prezentujemy na rycinie poniŝej. S t r o n a 18

19 Rycina 4. Zarys struktury organizacyjnej systemu realizacji polityki spójności dla perspektywy IZ PWW MRR IP MF IZ SPO WKP MRR IZ INTERRREG MRR IZ SPO ROW MINROL IZ SPO Ryby MINROL IZ SPO Tr anspor t MRR IZ ZPORR MRR IZ IW EQUAL MRR IZ SPO RZL MRR IP: M!, MG MNISW IP: UW IP: MI IP: UW IP: MG MPiPS MEN IW: PARP ARP S.A NFO" igw ST: wwpe IW: ARiMR UM FAPA IW: ARiMR IW: WUP UM SW: FW IW: PARP WUP PFRON KPRM Benefi cj enci Źródło: Opracowanie własne 4 MŚ Ministerstwo Środowiska, MNISW Ministerstwo Nauki i Szkolnictwa WyŜszego, MG- Ministerstwo Gospodarki, MEN Ministerstwo Edukacji Narodowej, MI Ministerstwo Infrastruktury, MRR Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, MinRol Ministerstwo Rolnictwa i Rozwoju Wsi, FW Fundacja Fundusz Współpracy, ARiMR Agencja Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, MPiPS Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej, WWPE Władza WdraŜająca Programy Europejskiej, PARP Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, ARP Agencja Rozwoju Przemysłu, KPRM Kancelaria Prezesa Rady Ministrów, NFOŚiGW Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej, FAPA Fundacja Programów Pomocy dla Rolnictwa, PFRON Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, WUP Wojewódzki Urząd Pracy, UM Urząd Marszałkowski, UW Urząd Wojewódzki. S t r o n a 19

20 Jak widzimy powyŝej struktura organizacyjna realizacji polityki spójności w okresie była złoŝona, składała się z duŝej liczby instytucji umieszczonych piramidalnie na 5 poziomach: - pierwszy poziom: Instytucja Zarządzająca PWW oraz Instytucja Płatnicza (Ministerstwo Finansów), - drugi poziom: instytucje zarządzające programami operacyjnymi/inicjatywami wspólnotowymi, - trzeci poziom: instytucje pośredniczące, - czwarty poziom: instytucje wdraŝające, - piąty poziom: beneficjenci. System miał scentralizowany charakter, dystrybucja odpowiedzialności rozkładała się proporcjonalnie od szczebla centralnego do regionalnego funkcję IZ pełniły poszczególne departamenty Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, funkcję Instytucji Pośredniczących głównie resorty centralne oraz urzędy wojewódzkie, natomiast agencje i instytucje regionalne (wojewódzkie urzędy pracy i urzędy marszałkowskie) pełniły głównie funkcję instytucji wdra- Ŝających. Warto przy tym podkreślić, Ŝe w okresie przedakcesyjnym kluczową rolę w dystrybucji środków odgrywały agencje (np: PARP, ARiMR, WWPWP) oraz urzędy marszałkowskie, natomiast rola ministerstw w tamtym okresie była ograniczona i sprowadzała się w du- Ŝej mierze do konsultacji. Oprócz instytucji bezpośrednio zaangaŝowanych w system realizacji było oczywiście wiele podmiotów szczebla lokalnego i regionalnego pełniących rolę beneficjentów oraz partnerów społecznych. Podsumowując, system realizacji polityki spójności miał zagospodarować 17,1 mld EUR funduszy. Do tego celu stworzono od podstaw szeroką strukturę instytucji obejmujących 65 instytucji oraz przypisano mu około 4500 pracowników administracji publicznej szczebla centralnego i regionalnego. Trzecią kwestią poruszaną w niniejszym podrozdziale są relacje systemu z jego otoczeniem. System nigdy nie działa w próŝni, lecz jest osadzony i funkcjonuje w szerszym środowisku, które moŝe być interpretowane jako kolejny, szerszy system. Dochodzimy więc do szkatułkowego postrzegania rzeczywistości, jako zbioru kolejnych systemów osadzonych i funkcjonujących jako elementy szerszych całości (tzw. nested approach) (Ostrom, 2005). Na potrzeby naszego badania OTOCZENIE SYSTEMU definiujemy jako wszystkie elementy, procesy i aktorów, które nie są częścią systemu realizacji polityki spójności w Polsce, a które miały na niego wpływ. Zidentyfikowaliśmy cztery takie znaczące systemy (rycina poniŝej). Są to: System polityk Unii Europejskiej, przy czym interpretujemy go zarówno jako ramy prawne i hierarchie instytucjonalnej samej polityki spójności UE, jak równieŝ inne polityki i regulacje UE, które mogły determinować realizację krajowej polityki spójności w Polsce (np. regulacje polityki konkurencji), Kierunki międzynarodowej debaty publicznej, w tym negocjacje dotyczące kształtu polityk UE po 2006 roku, debaty społeczne toczące się w krajach członkowskich UE jak i procesy w krajach ościennych, S t r o n a 20

21 System krajowych polityk publicznych ich filozofia (paradygmaty) funkcjonowania, struktury instytucjonalno-proceduralne, zasoby, w tym regulacje dotyczące zasobów kadrowych - polskiej administracji publicznej Kierunki krajowych debat poświęconych rozwojowi kraju, politykom i środkom publicznym. Rycina 5. Osadzenie systemu polityki spójności Źródło: opracowanie K. Olejniczak Analizowany system polityki spójności mógł oczywiście wchodzić w relacje z otaczającym go środowiskiem (otaczającymi go systemami), a relacja mogła mieć charakter dwukierunkowy. Z jednej strony system poddawał się wpływom (czy ograniczeniom) otoczenia, w którym funkcjonował i zmieniał się, z drugiej oddziaływał na swoje otoczenie i mógł je modyfikować. W naszym badaniu będziemy rozpatrywać cztery aspekty RELACJI SYSTEM- OTOCZENIE: to jak system polityki spójności funkcjonował w publicznej debacie, czy był obecny, jakie jego aspekty komentowano, na co polska prasa zwracała uwagę, to jaki wpływ na system miały debaty i negocjacje toczone z Komisją Europejską jak równieŝ unijne regulacje i filozofia wdraŝania interwencji publicznych, to jaki wpływ na system miały paradygmat funkcjonowania i stan krajowej administracji i krajowych polityk publicznych, to w jaki sposób system polityki spójności wpływał na swoje najbliŝsze otoczenie modyfikując system krajowej administracji publicznej oraz krajowych polityk publicznych (tzw. spill over effect). S t r o n a 21

22 Głównym przedmiotem niniejszego badania jest oczywiście system polityki spójności. Jego analizę rozpoczynamy jednak od osadzenia go w politykach krajowych, poniewaŝ wcześniejsze badania wskazują, Ŝe obniŝona efektywność polityki spójności moŝe mieć swoje źródła w niskiej efektywności jego krajowego otoczenia (Kozak et al., 2009). System ewoluował. Ostatnim aspektem wymagającym zdefiniowania, jest więc dynamika i ciągłość systemu w czasie. Jako RAMY CZASOWE ANALIZY przyjęliśmy lata Rok 2002 to formalne zakończenie negocjacji akcesyjnych Polski, koniec roku 2009 to zakończenie przedłuŝonego okresu wydatkowania środków z lat W kilku przypadkach wychodzimy nawet poza te ramy cofając się do 1999 roku, jak i uwzględniając trendy pojawiające się w 2010 roku. Takie rozszerzone ramy czasowe przyjęliśmy, aby zbadać z jednej strony zewnętrzne impulsy dla kształtowania się systemu, a z drugiej jego trwałość w czasie. Poruszając kwestię ram czasowych naleŝy zwrócić uwagę takŝe na dynamikę powstawania systemu. Kluczowe wydarzenia z historii systemu zaprezentowaliśmy na rycinie 6. S t r o n a 22

23 Rycina 6. Wykres osi czasu od 2000 do 2010 roku Źródło: Opracowanie własne S t r o n a 23

24 Patrząc na powyŝszą rycinę naleŝy podkreślić 3 kwestie: System wdraŝania polityki spójności okresu funkcjonował w trudnych warunkach kontekstowych, w trakcie jego realizacji dwukrotnie miały miejsce wybory parlamentarne przekładające się na zmianę ekipy rządzącej, wybory samorządowe oraz zmiany instytucjonalne w resortach, System był tworzony w połowie okresu programowania w UE ( ), co stworzyło dodatkową presję czasową a jednocześnie utrudniało nam zrozumienie nowego i sztywnego systemu wdraŝania polityki spójności UE, w której to projektowaniu nie braliśmy nigdy udziału, Od połowy 2006 roku system realizacji polityki spójności musiał obsługiwać realizację dwóch perspektyw finansowych oraz , Patrząc na kontekst wdraŝania polityki spójności naleŝy uznać za spektakularny sukces fakt budowy praktycznie od zera złoŝonego systemu wdraŝania składającego się z 65 instytucji oraz zatrudniającego około 4500 pracowników w ciągu zaledwie 36 miesięcy od rozpoczęcia prac nad programami operacyjnymi. Z pojęciem czasu związana jest teŝ ocena TRWAŁOŚCI SYSTEMU. Wydaje nam się, Ŝe badanie ciągłości sytemu en block jest nieuprawnione z dwóch powodów. Po pierwsze to, Ŝe system realizacji ulega zmianie moŝe być interpretowane pozytywnie jako jego dojrzałość i refleksyjność. Po drugie, system musi się zmieniać, poniewaŝ zmienia się środowisko, w którym operuje. Dlatego teŝ trwałość systemu realizacji polityki spójności definiujemy jako racjonalne przenoszenie lub dyfuzję dobrych praktyk do nowego systemu realizacji polityki spójności. Analizujemy więc nie to, jaki jest stopień podobieństwa tych systemów, ale to, które z elementów poprzedniego systemu zostały inkorporowane do nowego systemu i dlaczego. STRUKTURA RAPORTU Dalsza struktura raportu koresponduje z definicjami systemu i jego funkcjami przedstawionymi przez nas w poprzednim podrozdziale. W Rozdziale 1 oceniamy całościowe struktury systemu. Analizę prowadzimy w kontekście krajowego porządku instytucjonalno-prawnego. Chcemy podkreślić, Ŝe w tym miejscu jest to ujęcie holistyczne, ujmujące skomplikowane relacje między strukturami polityki spójności a ich otoczeniem - kondycją i reformami krajowej administracji publicznej. Kwestie struktur powracają w dalszych rozdziałach raportu, kiedy to szczegółowo analizujemy instytucje i procedury specyficzne dla kaŝdej z trzech funkcji systemu. W Rozdziale 2 badamy i oceniamy system kadry systemu w kontekście zasobów i reguł krajowej administracji publicznej. W Rozdziale 3 eksplorujemy kilka relacji systemu z jego otoczeniem: wpływ na system wymogów zasad horyzontalnych, promieniowanie praktyk z pola funduszy na krajowe praktyki administracji publicznej, wreszcie relację między działaniami systemu a kierunkami debaty publicznej prezentowanej w kluczowej prasie krajowej. Kolejne trzy rozdziały poświęcone są analizie głównych funkcji systemu wdraŝania polityki spójności. S t r o n a 24

25 W Rozdziale 4 oceniamy funkcję strategiczną systemu, a więc zdolność ukierunkowania środków pomocowych na strategiczne pola i potrzeby rozwojowe. Analizujemy zarówno struktury realizujące tę funkcję, jak i jej cztery procesy (diagnozę, programowanie wraz z konsultacjami i zatwierdzanie dokumentów programowych) oraz produkty. Rozdział 5 poświęcamy funkcji wdroŝeniowo-absorpcyjnej systemu, a więc ocenie wydatkowania środków UE. Analizą obejmujemy struktury (instytucje i procedury), procesy naboru i selekcji projektów, monitorowania, finansowania działań wreszcie rezultaty tych działań a więc postępy w wydatkowaniu środków UE. W Rozdziale 6 ocenie poddaliśmy funkcję refleksyjną, czyli procesy wyciągania zarówno operacyjnych jak i strategicznych wniosków. Tu takŝe analizujemy struktury tej funkcji a następnie jej trzy główne procesy: identyfikowanie zagadnień badawczych, analizy i wykorzystanie ich wyników. W Rozdziale 7 badamy trwałość systemu w czasie jakie elementy struktur, kadr i procesów zostały przeniesione do kolejnego okresu programowania. Rozdział 8 poświęcamy dwóm kwestiom. Pierwszą z nich, jest zidentyfikowanie i opisanie mechanizmów strukturalnych, które determinują jakość i działanie poszczególnych elementów systemu w czasie. Mechanizmy te prawdopodobnie pozostają aktualne w obecnym systemie wdraŝania polityki spójności. Kwestią drugą, jest ostateczna weryfikacja postawionych na wstępie badania hipotez badawczych oraz ocena całości systemu. Wreszcie, w Rozdziale 9 zarysowujemy wstępne, całościowe rekomendacje płynące z badania. S t r o n a 25

26 1 STRUKTURY SYSTEMU W KONTEKŚCIE KRAJOWEGO PORZĄDKU INSTYTUCJONALNEGO Celem tej części opracowania jest próba odpowiedzi na pytanie o wpływ otoczenia na jakość struktur systemu polityki spójności w okresie Dla przypomnienia, struktury definiujemy jako procedury i instytucje. w tym rozdziale analizujemy struktury w ujęciu szerokim i holistycznym - na poziomie Narodowego Planu Rozwoju. w rozdziałach dalszych powrócimy do tej kwestii od strony funkcjonalnej, analizując oddzielnie struktury odpowiedzialne za programowanie, wdraŝanie oraz ewaluację. W niniejszym rozdziale pytamy o reformy administracyjne, porządki prawnoorganizacyjne, kulturowe wzorce oraz presje konwergencyjne, które kształtowały logikę tego systemu oraz zachowania i rozstrzygnięcie podjęte przez jego centralnych aktorów. Uogólniająco determinanty te określamy mianem porządku instytucjonalnego. Nie jest naszym zamysłem badawczym skrupulatne opisywanie zdarzeń, zachowań i antagonistycznych perspektyw konceptualnych nieodłącznie towarzyszących procesowi projektowania kompleksowych i emergentnych systemów, a takim bez wątpienia jest polityka spójności. To co jest dla nas badawczo zajmujące, to ich strategiczna rekonstrukcja słuŝąca refleksji nad funkcjonalnością krajowego porządku instytucjonalnego dla prowadzenia polityki spójności. Nie mniej interesująca jest dla nas interpretacja interakcji zachodzących między krajowym i wspólnotowym porządkiem instytucjonalnym oraz rozpoznanie logiki tych współzaleŝności. Aby odnieść się do zagadnienia o charakterze tak kompleksowym, jak krytyczna analiza struktur systemu polityki spójności, dokonujemy ich konceptualnego podziału na trzy pola badawcze. Pierwsze z nich związane jest ze strategiczną analizą wpływu kluczowych reform administracyjnych na konstytuowanie się fundamentów dla prowadzenia tej polityki. Do ich zbioru zaliczamy, między innymi, trójstopniowy model samorządu terytorialnego, podział kompetencji w obrębie poszczególnych segmentów państwa i systemu administracji publicznej, ustawę o działaniach administracji rządowej oraz wykreowanie w strukturze rządu jednostki odpowiedzialnej za przygotowania do akcesji i zarządzania funduszami europejskimi. RozwaŜania, które prowadzimy, w polu drugim odnoszą się do oceny charakteru i zakresu wpływu pomocy przedakcesyjnej na polską kulturę administracyjną. Zastanawiamy się na ile zmiany te są dostrzegalne, co stanowi ich egzemplifikację, jak kształtuje się ich typograficzne rozlokowanie w systemie administracyjnym państwa, czy, jak i wedle jakiej logiki następuje proces konwergencji między administracjami funduszowymi i niefunduszowymi. Refleksje, które snujemy na tym polu badawczym, związane są zamysłem rozpoznania na ile przeobraŝenia zachodzące w systemie administracyjnym państwa mają charakter mimetyczny a w jakiej mierze refleksyjny. Za centralną perspektywę analizy uznajemy pytanie o to, w jakiej mierze europejska presja konwergencji polskiej administracji słuŝy poprawie jakości jej działania, a tym samym przyczynia się do realizacji zasad dobrego rządzenia. W ramach bloku trzeciego pytamy o jakość rozwiązań prawnych i organizacyjnych systemu polityki spójności w perspektywie Przyjmując perspektywy analizy dynamicznej stawiamy pytania o intelektualne inspiracje architektów tego systemu, powody i charakter wprowadzanych do niego modyfikacji oraz ich konsekwencje. Zastanawiamy się nad spójnością i funkcjonalnością tego systemu. Próbujemy dociec czy stały za nim ugruntowane S t r o n a 26

27 i spójne wyobraŝenia czy teŝ siła presji egzogennych i endogennych, której poddani byli jego twórcy była na tyle znacząca, iŝ w większym stopniu kierowali się oni logiką akomodacji pasywnej. Zarysowany powyŝej porządek konceptualny determinuje strukturę wywodów. w pierwszej części tego rozdziału przedstawiamy wyniki naszych badań dotyczących wpływu kluczowych reform administracyjnych na konstytuowanie się fundamentów dla prowadzenia polityki spójności. w dalszej kolejności rozwaŝamy zakres i charakter wpływu pomocy przedakcesyjnej na zmiany w kulturze administracyjnej. w części kolejnej stawiamy pytania o jakość ram prawnych i rozwiązań instytucjonalnych polityki spójności w perspektywie Dopełnieniem naszych rozwaŝań jest rekapitulacja poczynionych spostrzeŝeń, słuŝąca wyeksponowaniu konkluzji o znaczeniu centralnym dla przedmiotu tego opracowania oraz sporządzeniu katalogu zawierającego rekomendacje systemowe adresowane do twórców systemu polityki rozwoju. Podstawę informacyjną dla naszych rozwaŝań stanowią wypowiedzi wysokich urzędników oraz uznanych ekspertów krajowych, w tym równieŝ tych pełniących role polityczne w systemie polityki spójności w latach Korzystamy równieŝ z opracowań i ekspertyz poświęconych problematyce reform ustrojowych i administracyjnych oraz tych związanych z rozwojem regionalnym, zarządzaniem publicznym oraz strategicznym zarządzaniem państwem. 1.1 WPŁYW REFORM ADMINISTRACYJNYCH NA KONSTYTUOWANIE SIĘ FUNDAMENTÓW SYSTEMU POLITYKI SPÓJNOŚCI W rozwaŝaniach nad reformami administracyjnymi, do tych o znaczeniu podstawowym dla budowania fundamentów systemu polityki spójności, zalicza się wprowadzenie trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego oraz wynikający z tego podział kompetencji między poszczególnymi segmentami państwa i strukturami składającymi się na jego aparat administracyjny. Ponadto wskazuje się na ustawę o działach administracji rządowej, jak równieŝ wykreowanie w strukturach rządu ośrodka odpowiadającego za przygotowania i zarządzanie polityką spójności. Jak zauwaŝa jeden z ekspertów: Myślę, Ŝe bez tych trzech elementów nic by nie mogło dobrze ruszyć do przodu. Rolę centralną przypisuje się pakietowi reform samorządowych z 1998 r., wprowadzających normatywne rozstrzygnięcia o charakterze kompetencyjnym i terytorialnym determinujące kształt polityki regionalnej państwa. Okres ten: ( ) postrzegany jest jako czas konstytuowania się polityki regionalnej państwa bazującej na nowym układzie terytorialnym, zarówno jeśli chodzi o siatkę, jak i układ kompetencji. Wtedy teŝ krystalizowało się instrumentarium polityki regionalnej państwa (Ekspert). Zbudowanie fundamentów dla prowadzenia polityki regionalnej, w szczególności ukonstytuowanie samorządowych wspólnot regionalnych, stworzyło przestrzeń dla aktywności administracji rządowej i samorządu terytorialnego (w szczególności regionalnego) słuŝącej wypracowaniu rozwiązań koniecznych dla akcesji do Wspólnoty oraz udziału w jej polityce spójności. Interesujące spostrzeŝenie na temat tworzenia podstaw organizacyjnych dla systemu polityki spójności prezentuje jeden z jego pomysłodawców. Jest to perspektywa interpretacyjna jednego z kluczowych aktorów procesu tworzenia tego systemu. Dostrzegając fundamentalne znaczenie reform samorządowych, eksponuje on równocześnie znaczenie procesu konstruowania centrum przygotowań do akcesji i korzystania przez Polskę z funduszy struk- S t r o n a 27

28 turalnych. Mowa o procesie przekształcania ówczesnego Ministerstwa Gospodarki: Początkowo bardziej była to odpowiedzialność o charakterze technicznym i koordynacyjna, zarządcza ( ). Później było to świadome ukierunkowanie ministerstwa, które będąc Ministerstwem Gospodarki stawało się coraz bardziej ministerstwem rozwoju. Coraz bardziej świadomie przekształcane było z ministerstwa sektorowego w ministerstwo rozwoju gospodarczego (Polityk). Jako waŝną reformę, słuŝącą kreowaniu podstaw dla polityki spójności, wskazuje on równieŝ: ( ) dokonanie dosyć znaczącej nowelizacji ustawy o finansowaniu jednostek samorządu terytorialnego, takiej, która rzeczywiście odczuwalnie zwiększyła poziom środków własnych, szczególnie w odniesieniu do samorządu województwa (Polityk). Przesłanką dla tej zmiany było dąŝenie do przeniesienia cięŝaru realizacji polityki spójności na poziom samorządu województwa. Bez zwiększenia poziomu środków własnych, jak zauwaŝa cytowany Polityk, samorząd ten byłby ekonomicznie ubezwłasnowolniony. Nowelizacja ta spowodowała, iŝ ( ) zwiększała się ich samodzielność [mowa o regionach] ekonomiczna i podstawy do prowadzenia własnych polityk regionalnych, a w ramach tych polityk regionalnych polityka spójności była wyraźnie ulokowana (Polityk). Opinia ta nie jest powszechnie podzielaną. Zwraca się bowiem uwagę na niewystarczający poziom decentralizacji finansów publicznych, w szczególności jeśli odnosić go do skali zadań scedowanych na samorządy terytorialne. Symptomatyczna jest w tej kwestii opinia jednego z ekspertów, który wyraŝa powszechnie dominujący wśród samorządów terytorialnych oraz badaczy akademickich i ekspertów pogląd, iŝ ( ) decentralizacji zadań nie towarzyszyła decentralizacja finansów (Ekspert). RozbieŜności w ocenie przebiegu i stopnia decentralizacji państwa i systemu jego zarządzania skłaniają do refleksji nad logiką tego procesu. Zdaje się, Ŝe w jego ramach zachodzą od wielu lat dwa paralelne, a zarazem przeciwstawne procesy. Politycznym deklaracjom i zamiarom decentralizacji systemu zarządzania państwem oraz wzmocnienia ustrojowej pozycji samorządu terytorialnego towarzyszyła biurokratyczna centralizacja, skutecznie prowadzona przez administrację rządową. Ilustratywny przykład tego zjawiska przywołuje jeden z Polityków: ( ) z jednej strony dajemy samorządowi województwa więcej moŝliwości samofinansowania, kompetencje a jednocześnie równolegle rozbudowywany jest uzupełniający go układ administracji wojewódzkiej urzędy wojewódzkie w tym czasie się rozrastają, analogicznie kopiują, dublują strukturę urzędu marszałkowskiego. I wypadkowa jest niejednoznaczna, procesy decentralizacyjne nie są odwracane, ale są w duŝym stopniu korygowane i niekonsekwentnie wdraŝane. ( ) wyraźnie widać, Ŝe w systemie naszej administracji publicznej budowana jest jakaś logika powrotu do utrwalonych punktów równowagi. Wytrącenie z tej pasywnej równowagi jest trudne, za pomocą tego instrumentarium, które stosujemy. System ma swoje koleiny i silne tendencje inercyjne (Polityk). Zagadnieniem systemowo mniej istotnym w kontekście rozwaŝań nad wpływem przeobraŝeń zachodzących w administracji publicznej na kształt systemu polityki spójności, aczkolwiek operacyjnie znaczącym, jest funkcjonalność podziału kompetencji między organy administracji rządowej i samorządowej. Jego niedoskonałości wywoływały trwałe napięcia w relacjach między marszałkami województw a wojewodami (zwłaszcza jeśli wywodzili się oni z róŝnych środowisk politycznych). Ten dokuczliwy problem, warunkowany, zarówno niedoskonałością regulacji prawnych, jak i politycznymi swarami i ambicjonalnymi utarczkami, mimo silnej intensywności występowania, z czasem uległ osłabieniu. Reasumując, reformy administracyjne wdraŝane od początku lat dziewięćdziesiątych stworzyły dobrą podstawę dla realizacji polityki spójności. Wprowadzenie trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego, ustawy o działach administracji rządowej oraz utworzenie S t r o n a 28

29 ośrodka odpowiadającego za zarządzanie polityką spójności, przyczyniły się do stworzenia stabilnego, demokratycznego i relatywnie skonsolidowanego porządku instytucjonalnego. 5 Pomimo jego wyrazistych słabości (wspomniane: niski poziom decentralizacji systemu zarządzania państwem, finansowa i ekonomiczna asymetria samorządu regionalnego w relacjach z rządem, centralistyczne resentymenty oraz spory kompetencyjne) stanowił on dobrą podstawę dla realizacji polityki spójności w latach WPŁYW POMOCY PRZEDAKCESYJNEJ ORAZ OKRESU NEGOCJACJI NA ZMIANY W KULTURZE ADMINISTRACYJNEJ Stwierdzenie o pozytywnym wpływie pomocy przedakcesyjnej na modernizację polskiej administracji publicznej, nie wywołuje wśród znawców tego zagadnienia istotnej niezgody. To co ich opinie róŝnicuje, to ocena stopnia i konsekwencji tego wsparcia dla doskonalenia polskiej administracji. Znacząca grupa badaczy i ekspertów wykazuje szczególną skłonność do eksponowania siły i pozytywnych konsekwencji tego oddziaływania. Upatrują oni w niej sposób, poprzez który polska administracja sposobiła się do uczestnictwa w polityce spójności, podkreślają jej edukacyjne i modernizacyjne walory (Ekspert). UwaŜają oni, iŝ realizowane w jej ramach programy stworzyły podstawy konceptualne i metodologiczne dla systemu polityki spójności (Ekspert). Dostrzegają oni jej znaczenie dla promowania myślenia w kategoriach strategicznego zarządzania państwem (Ekspert). Opinie wysokich urzędników i polityków na temat uŝyteczności i znaczenia tej pomocy są istotnie zróŝnicowane. Pojawiają się opinie jednoznacznie pozytywne (eksperci, wysocy urzędnicy), jak i ogólnie pozytywne: Z całą pewnością środki przedakcesyjne i róŝne programy typu Institutional Building ( ) zasilały nas w pewien zakres wiedzy technicznej, ale takŝe budowały świadomość pewnych reguł, zasad, które są potrzebne dla wykorzystywania tych środków, a które wymuszały do nich przystosowanie. Wymuszały budowanie wewnętrznej zdolności, przesuwanie akcentów. Z całą pewnością na poziomie sprawności, umiejętności, kompetencji językowych, umiejętności informatycznych, administracja się dzięki temu radykalnie zmieni. Często jednak było to dostosowanie czysto formalne, powierzchniowe, niegłębokie (Polityk). Przekonaniu o znaczeniu impulsu, jakim była pomoc przedakcesyjna dla procesów modernizacyjnych, towarzyszy jednak spostrzeŝenie: ( ) czynnik, jakim były środki przedakcesyjne był czynnikiem zewnętrznym on nie został skojarzony odpowiednio z czynnikami wewnętrznymi. Czynnik zewnętrzny działał jako istotny i odczuwalny bodziec, ale w istocie rzeczy układ następnych bodźców był na tyle dominujący i silny, Ŝe warto było po to sięgnąć, trochę się przystosować, ale nie warto było się całkowicie przestawić i zmienić (Polityk). Wśród respondentów naszego badania pojawiały się równieŝ opinie nacechowane silnym sceptycyzmem: MoŜe na samym początku to było pewne wsparcie, natomiast z perspektywy czasu uwaŝam, Ŝe to wsparcie było dosyć ograniczone. ( ) współpraca nie miała specjalnie duŝego wpływu, jakiejś kluczowej roli nie odegrała w budowie systemu (Wysoki urzędnik). Interesujące spostrzeŝenie w dyskusję nad znaczeniem programów pomocowych dla wzmacniania zdolności instytucjonalnych polskiej administracji wnosi jeden z badaczy aka- 5 Wartościowym jego dopełnieniem byłoby wkomponowanie w jego ramy silnej i stabilnej SłuŜby Cywilnej. Nie stało się tak jednak z powodów nieciągłości procesu jej tworzenia, niezdolności do politycznego uzgodnienia jej kształtu oraz jej instrumentalizacji przez rządzących. To wciąŝ jeden z brakujących elementów w systemowej transformacji polskiej administracji. S t r o n a 29

30 demickich. Dokonuje on rozróŝnienia na programy realizowane przez ekspertów państw kontynentalnych Unii Europejskiej oraz te, w ramach których pomoc świadczona była przez ekspertów brytyjskich, amerykańskich i kanadyjskich. ZauwaŜa on: ( ) anglosaskie projekty silniej kładły nacisk na rozliczalność efektów przy mniejszym zwróceniu uwagi na kontrolne aspekty, na samo rozliczanie proceduralne. Myśmy juŝ w Phare połoŝyli nacisk na to, Ŝeby zachowane zostały procedury, natomiast mniejszy nacisk jest połoŝony na uŝyteczność programów. UŜyteczność jest bardzo zaniedbanym wymiarem (Ekspert). w kulturze dominacji procedur, orientacji na arytmetycznie pojmowaną maksymalizację wydatkowania środków, badacz ten dostrzega moŝliwość zaprzepaszczenia szans rozwojowych. Analizując znaczenie programów pomocy przedakcesyjnej dla modernizacji polskiej administracji, warto postawić pytanie o reguły i instrumenty, które w jej wyniku zostały wprowadzone do tej administracji. Ich katalog jest relatywnie szeroki, co oczywiście nie oznacza, Ŝe wszystkie one są w pełni stosowane. Z pewnością zaliczyć naleŝy do nich zasady horyzontalne, zarządzanie strategiczne, zarządzanie projektami, ewaluację, analizę wykonalności, budŝetowanie zadaniowe. O ile inkorporowanie instrumentów zarządzania było relatywnie proste, to wdraŝanie rozwiązań instytucjonalnych wiązało się z powaŝną barierą. Jej istotą było to; ( ) Ŝe polski system zakładał przynajmniej w tym pierwszym okresie wdraŝania, konieczność wydawania prawie wszelkich dokumentów w formie rozporządzenia, trudno było się wzorować na wzorcach innych krajów, poniewaŝ w Ŝadnym kraju takiego wymogu nie było (Wysoki urzędnik). Proces konwergencji polskiej administracji względem jej europejskich odpowiedników postępuje. Kwestią sporną jest ocena jego dynamiki i efektów. Na ogół eksperci skłaniają się do stwierdzenia, Ŝe są one niewystarczające. Wprowadzane rozwiązania, w szczególności w tej administracji funduszowej, w przewaŝającej mierze, związane są z technikami zarządzania skojarzonymi z polityką spójności. Adaptowanie tych rozwiązań było rodzajem zmiany, którą moŝna określić mianem izomorfizu refleksyjnego. Oznacza to, Ŝe u podstaw wprowadzania i stosowania tych rozwiązań organizacyjnych i instrumentów legły rzeczywiste potrzeby oraz przydatność tych rozwiązań i instrumentów. Nie bez znaczenia były równieŝ formalne wymagania wynikające z porządku normatywnego Wspólnoty. Implikowało to konieczność wprowadzenia szeregu rozwiązań obcych polskiej kulturze administracyjnej. w tym przypadku nierzadko obserwujemy rytualną legitymizację (rozwiązania nie są w rzeczywistości stosowane, a powodem ich wprowadzenia było wykazanie zgodności z dominującymi poglądami oraz wykazanie pozytywnej rekcji na presje zewnętrzne). 6 Interesującym zagadnieniem jest kwestia konwergencji między administracjami funduszowymi i niefunduszowymi. 7 Ścierają się w tym przypadku dwa odmienne stanowiska. Z jednej strony poglądy decydentów osadzonych w administracji funduszowej, eksponujące jej elitarny charakter, głęboki etos publiczny oraz wysoki profesjonalizm. Z opiniami takimi często skojarzone jest przekonanie o niŝszych kompetencjach i umiejętnościach urzędników administracji niefunduszowej. w skrajnych przypadkach owa wyjątkowość definiowana była w sposób kontrowersyjny. Jeden z respondentów wyraził opinię, Ŝe największym sukcesem 6 Przykładem praktyk o tym charakterze są między innymi: programowanie strategiczne (dominującej retoryce konieczności programowania strategicznego działań publicznych towarzyszy niski poziom współzaleŝności zapisów programowych z realizowanymi działaniami), realizacja zasad horyzontalnych (np. z zakresu ochrony środowiska), czy teŝ badania ewaluacje (nierzadko traktowane jako wypełnienie formalnego wymogu, a nie instrument zarządzania). 7 Na interesujący transferu narzędzi z administracji funduszowej do niefunduszowej zwróciła uwagę E. Wnukowska, odwołując się do programu budowy boisk (program Orlik). S t r o n a 30

31 polityki spójności w latach było stworzenie administracji niefunduszowej oraz kasty jej urzędników. Z drugiej zaś strony, pojawiają się opinie kwestionujące wyjątkowość administracji funduszowej w systemie administracji publicznej oraz wskazujące na upodabnianie się tych administracji: ( ) administracja funduszowa jest rosnąca, jest rozbudowywana i moŝliwości, które ona uzyskuje, takŝe personalne, są wystarczająco duŝe, Ŝeby zachęcić pozostałą część administracji, by zacierać te granice. Moim zdaniem te granice się zacierają, bo kaŝdy chce w tym uczestniczyć. JeŜeli jest to tak istotna gra, o takiej stawce i daje takie moŝliwości indywidualne, to kaŝdy chce w tym uczestniczyć. Mamy taką sytuację, Ŝe wszystkie komórki administracyjne chcą mieć swoje pieniądze unijne. (...) To jest proces, w którym z jednej strony rozbudowywana jest administracja funduszowa, z drugiej zacierają się granice pomiędzy tymi typami administracji (Polityk). Jeśli załoŝyć poprawność tego toku myślenia, co wydaje się uprawnione, to dystynkcja na administracje funduszowe i niefunduszowe jest archaiczna i opisuje historyczną rzeczywistość. Administracja en block uczestniczy w systemie funduszowym, a to co róŝnicuje poszczególne jej segmenty, to charakter tej obecności w tym systemie. Tę opinię wydają się potwierdzać najnowsze badania nad zdolnością polskich ministerstw do uczenia się. 8 Prowadzący je badacze wskazują na brak występowania wyrazistych róŝnic między tymi rodzajami administracji: Generalnie departamenty funduszowe radzą sobie nieco lepiej. Ich wskaźnik rankingowy wyniósł 52,5, podczas gdy departamenty niefunduszowe osiągnęły wynik o 4,4 punktu niŝszy. Okazuje się jednak, porównując poszczególne wymiary, Ŝe róŝnice nie są znaczące. Departamenty funduszowe wyróŝniają się od niefunduszowych tylko kilkoma wskaźnikami, i to nie zawsze pozytywnie. 9 Konkludując wyniki przeprowadzonych badań stwierdzają ( ) zaobserwowaliśmy kilka interesujących róŝnic w ocenach obu rodzajów departamentów. Trudno jest jednak jednoznacznie stwierdzić, czy departamenty funduszowe przejawiają wyŝszą zdolność uczenia się niŝ departamenty niefunduszowe. 10 Przywoływany w poprzednim akapicie Polityk zwraca takŝe uwagę na negatywne zjawisko związane z funkcjonowaniem administracji funduszowej : W istocie rzeczy za tym całym procesem idzie pojawienie się drugiego budŝetu, równoległego budŝetu i rozpoczęcie gry o podział tego budŝetu, która nie jest grą o rozwój tylko jest grą o zasoby, o kontrolowanie zasobów, jest grą o władzę. w związku z tym ta administracja jest tłustsza, ale zarazem w duŝym stopniu samoobsługująca się (Polityk). Przywołane powyŝej wypowiedzi oddają szerokie, zróŝnicowane spektrum opinii na temat znaczenia pomocy przedakcesyjnej dla modernizacji polskiej administracji publicznej. Ich cechą wspólną jest ogólna zgoda co do jej pozytywnego wpływu i jego modernizacyjnego charakteru. Dostrzegając walory tej pomocy nie sposób pominąć zagadnienia jakości rządzenia. Jeśli spoglądać na zmiany w polskiej administracji poprzez pryzmat kryteriów dobrego rządzenia, to naduŝyciem było stwierdzenie, iŝ nastąpiła radykalna poprawa. Obarczanie winą za to pomocy przedakcesyjnej i przypisywanie jej niskiej uŝyteczności byłoby naduŝyciem. Jest pewnie tak jak kwieciście opisuje to jeden z respondentów: ChociaŜ jest to tak jak z rzeką, która zaczyna się od drobnego strumyka, później poszerza się o nowe dopływy aŝ wreszcie juŝ płynie pełnym korytem. My jeszcze nie uczyniliśmy tej rzeki pełnym korytem, 8 Zob. K. Olejniczak, A. Domaradzka, A. Krzewski, B. Ledzion, Ł. Widła, Polskie ministerstwa jako organizacje uczące się. Raporty i analizy EUROREG 1 (4)/ Ibidem, s Ibidem, s. 49 S t r o n a 31

32 chociaŝ widać juŝ oddziaływanie wszystkich programów, które zaczęły się w okresie przedakcesyjnym, i które juŝ w okresie wdraŝania funduszy strukturalnych oddziałują (Ekspert). Resumując, konwergencja polskiego systemu administracyjnego, polegająca na wprowadzaniu wspólnotowych rozwiązań instytucjonalnych, programowych, finansowych i zarządczych do krajowej przestrzeni administracyjnej, słuŝy poprawie jakości jej działania. Wpływ ten nie ma jednak charakteru rozstrzygającego i systemowego, a stopień jego kontrybucji do realizacji koncepcji dobrego rządzenia jest, jak się zdaje, mocno ograniczony. Odbiorcą, jak i nierzadko inicjatorem, tych zmian jest przede wszystkim administracja funduszowa. Jednak proces transferu rozwiązań z administracji funduszowej do niefunduszowej cechuje się wciąŝ relatywnie niską efektywnością. W wielu przypadkach unijna proceduralizacja i rytualizacja wkomponowały się w polską biurokratyczną i proceduralną kulturę administracyjną, wywołując negatywne wzmocnienie jej genetycznie dysfunkcjonalnych cech. 11 Do kwestii tych wracamy i rozwijamy je w rozdziale 3.2. (Rozlewanie się praktyk polityki spójności na otoczenie krajowe). 1.3 JAKOŚĆ STRUKTUR SYSTEMU POLITYKI SPÓJNOŚCI W LATACH RozwaŜania o jakości rozwiązań prawno-instytucjonalnych systemu polityki spójności w latach rozpoczynamy od rekonstrukcji intelektualnych inspiracji architektów tego systemu. Wyodrębnienie kwestii zasadniczych, z niezmiernie bogatej palety zdarzeń, zachowań i wypowiedzi towarzyszących projektowaniu tego systemu, wymaga wywaŝenia radykalnej selektywności z wiarygodną reprezentatywnością przywoływanych poglądów. Respektując ową konieczność, przywołujemy wypowiedzi aktorów, którzy uczestniczyli w konstruowaniu tego systemu w róŝnych rolach. Interpretacje osób, które pytaliśmy o opinie są zróŝnicowane a zarazem komplementarne. Jeden z architektów tego systemu, jako zasadniczą determinantę wpływającą na jego logikę i kształt, wskazuje pragmatyzm mający na celu zapewnienie technicznej sprawności administracji do absorpcji środków europejskich: Wysiłek szedł w kierunku absorpcji technicznej a nie zdolności do wykorzystania tych środków dla rozwoju. ( ) to był świadomy wybór (Polityk). Lata traktowane były równieŝ jako czas, w którym naleŝało wypracować podstawy dla strategicznej polityki państwa: ( ) uwaŝałem, Ŝe w myśleniu o tym aspekcie podmiotowym w rozwoju, o kreowaniu aktorów rozwoju regionalnego, rozwoju pomyślanym jako proces społeczno-gospodarczy, trzeba będzie przesunąć to na następny okres programowania (Polityk). Ten sposób postrzegania lat jest wyraźnie dostrzegalny w zapisach Narodowego Planu Rozwoju: Zaproponowany system wdraŝania, w szczególności w zakresie działań przewidzianych do realizacji w ramach programu rozwoju regionalnego ma charakter przejściowy. 12 W podobny sposób wypowiada się jeden z wysokich urzędników, aktywnie zaangaŝowanych w proces konstruowania systemu polityki spójności: ZaleŜało nam wszystkim, Ŝeby ten system działał sprawnie i Ŝeby był efektywny (Polityk). Współbrzmi to z wypowiedzią 11 W ich zbiorze ująć moŝna między innymi: celebrowanie przepisów i procedur oraz ich bezrefleksyjne stosowanie, prymat procedury nad efektem jej zastosowania, konwersje wartości instrumentalnych (przepis i procedura jako środek do rozwiązywania problemów stają się wartościami autoteliczną), pasję normotwórczą, detalizacja ogólnych reguł, biurokratyczny paternalizm. 12 Narodowy Plan Rozwoju , Dokument przyjęty przez Radę Ministrów w dniu 14 stycznia 2003 r., s. 4. S t r o n a 32

33 jednego z polityków: Chcieliśmy, Ŝeby system był przejrzysty i skuteczny w stosowaniu. Chcieliśmy mieć środki na własne strategie rozwoju, cele rozwojowe, uzyskać środki na rozwój regionów i autonomię w ich wydawaniu, nabrać doświadczenia przed nową perspektywą (Polityk). Ten sposób postrzegania tego systemu jest bliski ekspertom. Z jednej strony podnoszą oni zarzuty o jego nadmiernej koncentracji na technicznych aspektach, braku strategicznej wizji rozwojowej i orientacji na arytmetycznie pojmowane wykorzystanie funduszy europejskich. Z drugiej zaś strony, są oni skłonni przyznać, Ŝe pragmatyzm leŝący u podstaw tego systemu była uzasadniony i przyniósł na ogół efekty, których osiągnięcie załoŝono (Eksperci). Wśród podstawowych zarzutów, które eksperci jak i urzędnicy, stawiają wobec systemu polityki spójności w latach jest, obok tych powyŝej zarysowanych, jego skrajnie proceduralny charakter. Jak sarkastycznie zauwaŝa jeden z wysokich urzędników: ( ) Polska jest chorym krajem, w którym bez rozporządzenia ani aktu prawnego nic się nie da załatwić, a juŝ tym bardziej nie będzie przestrzegał czegokolwiek, co nie byłoby zapisane w rozporządzeniu co najmniej ministra, czyli w konstytucyjnym akcie prawnym. Jedynie ustawa, rozporządzenie. Takie było podejście wtedy. Było mnóstwo rozporządzeń, które wszystko regulowały, włącznie z wzorami wniosków aplikacyjnych, umów, sprawozdań (Wysoki urzędnik). ZbieŜną opinię wyraŝa inny wysoki urzędnik, stwierdzając Na początku było oczywiście trochę problemów związanych z przyjmowaniem w formie rozporządzenia na przykład wzorów umów, i to była dość cięŝka praca, bo mieliśmy tych wzorów umów w samym naszym programie chyba pięć, więc no to wymagało takiego duŝego wysiłku, Ŝeby takie rozporządzenie przygotować, przeprowadzić przez całą ścieŝkę legislacyjną. Te rozporządzenia były wielokrotnie zmieniane, poniewaŝ umowy no, to jest taki dość szczególny i wraŝliwy element zarządzania projektami i one wymagały pewnych zmian (Wysoki urzędnik). Słabości tego systemu upatrywano takŝe w wysokim poziomie jego centralizacji i sposobie w jakim realizowany było ZPORR: Był to program, który implementowany był na poziomie wojewódzkim, ale zarządzany był centralnie, oparty był na centralnie ustalanych standardach. w województwach to nie samorządy były operatorem tych środków, tylko urzędy wojewódzkie. Dlatego z tego punktu widzenia wybór, który nastąpił w latach był niefortunnym rozwiązaniem (Ekspert). 13 Dostrzegając zasadność opinii o nadmiernej centralizacji tego systemu jeden z zarządzających zdaje się sugerować bezalternatywność dla przyjętych rozwiązań. Źródła tej nieuchronnej, w jego opinii, centralizacji, upatruje on między innymi, w braku wystarczająco silnej podmiotowości prawnej i finansowej regionów, niezadawalającej ocenie zdolności administracji regionalnych do wykonywania funkcji instytucji zarządzających oraz presji czasu (Polityk). Na interesujący aspekt tego problemu zwracała równieŝ uwagę G. Gęsicka: Nieformalne informacje od przedstawicieli KE wskazują na znaczne obawy Brukseli, co do wydolności polskich struktur administracyjnych, centralnych i wojewódzkich w zakresie programowania, zarządzania, unikania nieprawidłowości, prawidłowej oceny i efektywności wydatkowania FS w ewentualnym systemie zdecentralizowanym Jednym z przejawów tej centralizacji było ograniczenie rzeczywistego znaczenia kontraktów regionalnych. Poniekąd źródłem tego była równieŝ znacząca asymetria w relacjach rząd i samorządy regionalne. 14 G. Gęsicka, Kontrakty wojewódzkie instrumenty rządowej polityki regionalnej w systemie wdraŝania nowej polityki spójności, Opracowanie wykonane na zlecenie Ministerstwa Gospodarki i Pracy, listopad 2004 r. S t r o n a 33

34 Aktorzy konstruujący i zarządzający systemem polityki spójności w latach dostrzegali jego mankamenty. WaŜne jest zatem postawienie pytania, w jaki sposób reagowali na niedoskonałości tego systemu oraz jakie były tego konsekwencje. Wśród najistotniejszych zmian eksperci biorący udział w badaniu wskazywali nowelizowanie ustaw dotyczących finansów publicznych, zamówień publicznych, ochrony środowiska. Eksperci wstrzemięźliwie wypowiadają się o konsekwencjach tych zmian. Jak stwierdza jeden z ekspertów: ( ) o ile pamiętam ustawa o finansach publicznych niczego rewolucyjnego nie wprowadzała. Była to według mnie pewna kosmetyka, która musiała być przeprowadzona w świetle nowej rzeczywistości, związanej z korzystaniem z funduszy zewnętrznych. Stąd teŝ nie była to ustawa przełomowa, w sensie właściwego ustawiania finansów publicznych. Szczególną uwagę przykuwa ustawa dotycząca zamówień publicznych. Była to ustawa o znaczeniu centralnym dla realizacji polityki spójności. Jak zauwaŝa jeden z wysokich urzędników: ( ) zmiany w prawie zamówień publicznych bardzo znacząco wpłynęły nam na realizację programu, te częste zmiany, z którymi mieliśmy do czynienia, wpływały na to, Ŝe największa ilość nieprawidłowości, z jaką mieliśmy do czynienia w ramach programu, to właśnie nieprawidłowości związane z prawem zamówień publicznych (Wysoki urzędnik). Jej kolejne nowelizacje nie spowodowały jednak jej istotnej poprawy (Ekspert) i były oceniane jako nie rugujące jej podstawowych mankamentów (Ekspert). Równie niepochlebnie eksperci oceniali nowelizacje ustawy dotyczącej ochrony środowiska naturalnego. Jeden z nich zauwaŝa: JeŜeli chodzi o ustawy środowiskowe, to tutaj podjęto szereg pochopnych działań, np. w zakresie definiowania obszarów NATURA 2000, co spowodowało objęcie zbyt nim duŝego obszaru. Nie przemyślano, nie zdefiniowano tego wraz z planem zagospodarowania przestrzennego kraju, co powoduje teraz róŝnego rodzaju problemy przy inwestycjach (Ekspert). Podnosi się, iŝ nowelizacje te były niespójne, fragmentaryczne, pobieŝnie analizowano ich konsekwencje, a co za tym idzie, zmiany, które wprowadzały byłoby mało znaczące dla doskonalenia systemu polityki spójności. Ich korygujący charakter znajduje potwierdzenie w wypowiedzi jednego z Polityków, który ocenia, iŝ większość nowelizacji dokonywanych, przed wejściem do UE, jak i po akcesji słuŝyły harmonizacji prawa krajowego z prawem unijnym: Nie były one podporządkowane logice myślenia o własnej koncepcji rozwoju, to nie były zmiany, budujące podstawy prawne dla innych działań rozwojowych. w tym sensie one były konieczne, Ŝe wchodząc do UE, musieliśmy to zmieniać, ale sprawą wtórną było to czy one ułatwiają czy utrudniają prowadzenie polityki rozwoju. Nie sadzę, Ŝe te zmiany stanowiły jakąś istotną podstawę dla prowadzenia lepszej polityki rozwoju (Polityk). 15 Reasumując, opinie na temat jakości systemu, jakości rozwiązań prawnoinstytucjonalnych systemu polityki spójności w latach , są na ogół pozytywne. Z przeprowadzonych rozmów wyłania się relatywnie wyrazisty zestaw determinant, które przesądziły o kształcie tego systemu. Były to z jednej strony presja ograniczonych zasobów (wiedzy, kompetencji, doświadczenia) i wymagania nakładane przez Komisję Europejską. Z drugiej zaś strony troska o stworzenie sprawnego aparatu administracyjnego zdolnego do absorpcji środków europejskich. Zarazem szło o stworzenie przestrzeni dla wypracowania strategicznej konwencji rozwoju państwa i jego obecności we Wspólnocie Europejskiej. 15 Wydaje się, Ŝe zainteresowania i myśli tych kluczowych aktorów w większej mierze koncentrowały się na tworzeniu nowego paradygmatu rozwoju państwa i jego funkcjonowaniu w nowym okresie programowania niŝ na bieŝącym administrowaniu tym systemem. S t r o n a 34

35 Kluczowi aktorzy systemu realizacji polityki spójności w latach dostrzegali jego mankamenty. Podejmowali próby ich eliminowania. Zmiany te nie miały jednak charakteru fundamentalnego i nie wywoływały istotnej zmiany w systemie polityki spójności. Analizowany system wykazuje spójność i funkcjonalność względem celów, dla których został skonstruowany. Istotę tego systemu trafnie oddaje wypowiedź jednego z Polityków, który stwierdza: ( ) okres został zamknięty i widać, Ŝe od tej strony poradziliśmy sobie. Było co prawda duŝo opinii, Ŝe polska administracja jest niesprawna, Ŝe takiej skali środków nie przerobi, Ŝe sobie nie poradzimy. Poradziliśmy sobie dobrze, relatywnie lepiej niŝ inni, ale poradziliśmy sobie w tym wymiarze techniczno-organizacyjnym. Rozwijając tą myśl dodaje, iŝ budowaniu strategicznych podstaw rozwoju państwa: ( ) miała słu- Ŝyć koncepcja NPR , która została w 2005 r. opracowana i cały NPR budowany był wokół innej koncepcji nie był to dokument pod zagospodarowanie danych nam pieniędzy ale dokument, który mówił o naszym rozwoju, dla którego ewentualne, istotne źródło finansowania moŝemy znaleźć na zewnątrz (Polityk). Pośredniopozytywną weryfikację tego załoŝenia odnaleźć moŝna w wypowiedzi jednego z kluczowych dla systemu polityki spójności wysokich urzędników, który tak ocenia niepowodzenia i sukcesy lat : W sensie strategicznym nie udało się pokazywać procesu i instrumentów programowania jako elementów programowania rozwoju kraju, tylko cały czas było to widziane jako coś z zewnątrz, dodaje jednak: UwaŜam, [mowa o okresie ] Ŝe to zapoczątkowało ferment w kategoriach myślenia wieloletniego, strategicznego na temat rozwoju (Wysoki urzędnik). 1.4 PODSUMOWANIE PoniŜej przedstawiamy podstawowe wnioski wynikające z naszych rozwaŝań nad krajowymi uwarunkowaniami systemu polityki spójności. Zostały one opisane w porządku odpowiadającym pytaniom, które stawialiśmy w odniesieniu do kaŝdego z analizowanych zagadnień. Wpływ kluczowych reform administracyjnych na konstytuowanie się fundamentów polityki spójności: reformy administracyjne wdraŝane od początku lat 90. stworzyły dobrą podstawę dla systemu polityki spójności, wprowadzenie trójstopniowego modelu samorządu terytorialnego, ustawy o działach administracji rządowej oraz utworzenie ośrodka odpowiadającego za zarządzanie polityką spójności, przyczyniły się do stworzenia stabilnego, demokratycznego i relatywnie skonsolidowanego porządku instytucjonalnego, pomimo jego wyrazistych słabości (wspomniane: niski poziom decentralizacji systemu zarządzania państwem, finansowa i ekonomiczna asymetria samorządu regionalnego w relacjach z rządem, centralistyczne resentymenty oraz spory kompetencyjne) stanowił on dobrą podstawę dla realizacji polityki spójności w latach Wpływ pomocy przedakcesyjnej oraz okresu negocjacji na zmiany w kulturze administracyjnej: konwergencja polskiego systemu administracyjnego, polegająca na wprowadzaniu wspólnotowych rozwiązań instytucjonalnych, programowych, finansowych i zarząd- S t r o n a 35

36 czych do krajowej przestrzeni administracyjnej, słuŝy poprawie jakości jej działania. Wpływ ten nie ma jednak charakteru rozstrzygającego i systemowego, a stopień jego kontrybucji do realizacji koncepcji dobrego rządzenia jest, jak się zdaje, mocno ograniczony. odbiorcą, jak i nierzadko inicjatorem tych zmian jest przede wszystkim administracja funduszowa. Proporcje pomiędzy zmianami o charakterze mimetycznego izomorfizmu a zmianami charakteryzującymi izomorfizm refleksyjny, w zakresie inkorporowania rozwiązań i instrumentów polityki Wspólnoty, ulegają zmianie na korzyść tego ostatniego. proces transferu rozwiązań z administracji funduszowej do niefunduszowej cechuje się relatywnie niską efektywnością. Nierzadko wprowadzane zmiany traktowane są w sposób rytualny i w większej mierze słuŝyć mają, jako sposób legitymizacji zewnętrznej urzędu i jego kierownictwa niŝ rzeczywiste narzędzia zarządzania. w wielu przypadkach unijna proceduralizacja i rytualizacja wkomponowały się w polską biurokratyczną i proceduralną kulturę administracyjną wywołując negatywne wzmocnienie jej genetycznie dysfunkcjonalnych cech. Jakość rozwiązań prawno-instytucjonalnych systemu polityki spójności w latach na kształt tego systemu w równej mierze wpłynęły presje egzogenne i endogenne, którym poddani byli jego twórcy i nim zarządzający. Nade wszystko przesądziła o tym ich decyzja oparta na racjonalnej ocenie sytuacji, pragmatyzmie i strategicznej kalkulacji oraz towarzysząca im świadomość wynikających z tego konsekwencji. podstawowe słabości tego systemu to prymat logiki technicznej, słabość strategicznej wizji rozwojowej, koncentracja na ilościowych aspektach wydatkowania funduszy europejskich, centralizacja, proceduralizacja oraz niski poziom upodmiotowienia samorządowych regionów. aktorzy i decydenci systemu realizacji polityki spójności dostrzegali jego mankamenty. Podejmowali próby ich eliminowania tak poprzez nowelizację ustaw i stosownych rozporządzeń. Zmiany te miały jednak charakter techniczny i dostosowawczy, nie niosąc za sobą istotnych zmian dla logiki i jakości jego działania. system ten spełnił przypisane mu w sferze techniczno-organizacyjnej zadanie (wykazał się techniczną zdolnością do absorpcji środków europejskich). Do systemu tego nie wprowadzono silnego komponentu strategicznego, co było wynikiem intencjonalnej decyzji jego architektów. dorobkiem tego systemu, a zarazem jego kontrybucją dla tworzenia nowej generacji systemów realizacji polityki państwa z wykorzystaniem funduszy europejskich, jest relatywnie sprawny aparat techniczno-organizacyjny składający się na administrację funduszową. S t r o n a 36

37 2 KADRY SYSTEMU W KONTEKŚCIE ZASOBÓW KRAJOWEJ ADMINISTRACJI PUBLICZNEJ Analiza potencjału kadrowego została przeprowadzona wg poniŝszego schematu. w pierwszej kolejności zostaną przedstawione systemy motywacyjne stosowane w ramach słuŝby cywilnej oraz w administracji samorządowej, a następnie na tym tle w administracji funduszowej. Następnie zostaną omówione zagadnienia dotyczące liczebności kadr, ich obciąŝenia pracą oraz rotacja. Podsumowaniem będzie ocena jakości potencjału kadrowego administracji funduszowej w podziale na funkcje strategiczną, absorpcyjną i refleksyjną. Rycina 7. Schemat analizy potencjału kadrowego. Źródło: opracowanie własne Kadry systemu wdraŝania funduszy strukturalnych w latach podlegały róŝnym, jak zostało to przedstawione na wykresie poniŝej, reŝimom prawnym i faktycznym, które miały niebagatelny wpływ na system rozwoju zasobów ludzkich administracji funduszowej. S t r o n a 37

38 Rycina 8. PrzynaleŜność kadr systemu funduszy strukturalnych do róŝnych rodzajów instytucji (na podstawie liczby zatrudnionych na koniec 2004 r.). Źródło: Opracowanie własne na postawie danych z Załącznika nr 1 do Sprawozdania z realizacji w 2004 r. Narodowego Planu Rozwoju na lata Jako, Ŝe największą rolę kształtującą system funduszy strukturalnych miały IZ oraz IP umiejscowione głównie w administracji rządowej oraz samorządowej, analizie zostanie poddany przede wszystkim system rozwoju zasobów ludzkich w słuŝbie cywilnej oraz w samorządach. Oceniając system rozwoju zasobów ludzkich administracji funduszowej podlegającej słuŝbie cywilnej naleŝy przeanalizować czynniki zewnętrzne (zapisy kolejnych ustaw o słuŝbie cywilnej oraz o pracownikach samorządowych) determinujące ten system. W poniŝszej tabeli przedstawiono najwaŝniejsze elementy systemu rozwoju zasobów ludzkich podzielone na te kształtowane całkowicie dowolnie przez poszczególne instytucje i te, których ogólne załoŝenia zostały określone w ustawie o słuŝbie cywilnej. S t r o n a 38

39 Tabela 3. Wpływ ustawy o słuŝbie cywilnej na moŝliwość kształtowania zasobów ludzkich. MoŜliwość elastycznego podejścia Elementy częściowo zdeterminowane zapisami ustawowymi zasady rekrutacji zasady opłacania pracowników zasady awansowania pracowników, ścieŝki kariery załoŝenia oceny pracowników moŝliwości wynagradzania pracowników zasady kierowania na szkolenia sposób analizowania potrzeb szkoleniowych Źródło: Opracowanie własne Jako, Ŝe większość ww. elementów jest określona ustawowo, przynajmniej na poziomie ogólnych załoŝeń, naleŝy pamiętać, iŝ polityka kadrowa systemu funduszy strukturalnych podlegającego słuŝbie cywilnej, mogła być kształtowana tylko w ramach (minimalne wymagania oraz zasady ograniczające) opisanych na rysunku poniŝej. S t r o n a 39

40 Rycina 9. Ramy wskazujące moŝliwości kształtowania potencjału ludzkiego w administracji. Źródło: Opracowanie własne W samorządzie sytuacja kształtuje się podobnie wyjątkami są: bardziej elastyczne podejście do funduszu premiowego, którego wysokość jest określana w zakładowym regulaminie i nie jest ograniczona procentowo w stosunku do funduszu wynagrodzeń, brak wymagań minimum w zakresie analizowania potrzeb szkoleniowych. W związku z powyŝszym, analizując poszczególne elementy systemu rozwoju zasobów ludzkich w administracji funduszowej, naleŝy pamiętać, Ŝe na ich ostateczny kształt miały wpływ równieŝ omówione powyŝej ramy ustawowe. Ramy te przyjęły dwie formy: wymagań w zakresie rekrutacji, oceny pracowników i analizy potrzeb szkoleniowych ustanawiających standard minimum, ograniczeń dotyczących opłacania i wynagradzania pracowników. System motywacyjny moŝe być rozumiany wąsko, tj. uwzględniać tylko elementy kształtowane bezpośrednio przez pracodawcę (zasady rekrutacji, zasady opłacania pracowników, ich oceny, wynagradzania oraz awansowania, politykę szkoleniową). MoŜe równieŝ być rozumiany szeroko, czyli uwzględniać, oprócz czynników wymienionych powyŝej, tzw. elementy miękkie, niezaleŝne bezpośrednio od pracodawcy, czyli: atmosferę pracy, stabilność za- S t r o n a 40

41 trudnienia, prestiŝ, satysfakcję. Na potrzeby niniejszego badania przyjęto obydwie perspektywy, tj.: szeroką definicję przyjęto do przedstawienia postrzegania pracy w administracji i oceny czynników motywacyjnych, wąską definicję przyjęto do pogłębionej analizy systemów motywacyjnych stosowanych w administracji. Zanim zostaną omówione poszczególne elementy systemu motywacyjnego, warto przeanalizować i porównać jego postrzeganie w całej administracji publicznej oraz administracji funduszowej. Zgodnie z badaniem ilościowym dotyczącym motywacji członków korpusu słuŝby cywilnej oraz komunikacji wewnętrznej w słuŝbie cywilnej 16 przeprowadzonym w 2005 r. przez PBS na zlecenie Urzędu SłuŜby Cywilnej, największy wpływ na stosunek do pracy w słuŝbie cywilnej miały kolejno takie czynniki jak: stabilność zatrudnienia, atmosfera pracy, satysfakcja z pracy, organizacja pracy, moŝliwość wykorzystywania własnych zdolności i umiejętności, wysokość wynagrodzenia. W badaniu tym wykorzystano szerokie spectrum moŝliwych odpowiedzi obejmujące zarówno czynniki zewnętrzne (stabilność zatrudnienia w porównaniu z rynkiem), jak i wewnętrzne. Te ostatnie moŝna podzielić na elementy, na które nie ma wpływu tradycyjnie rozumiana polityka kadrowa (atmosfera pracy, satysfakcja z pracy, moŝliwość wykorzystywania własnych zdolności) oraz podlegające temu wpływowi (wysokość wynagrodzenia). Co ciekawe, wyniki pokazały, Ŝe duŝo większą rolę motywacyjną w słuŝbie cywilnej odgrywają czynniki miękkie, które nie mogą być kształtowane bezpośrednio w ramach prowadzonej polityki kadrowej. Ze względu na fakt, Ŝe w niniejszej ewaluacji badanie opinii pracowników administracji funduszowej 17 skupiło się na tych elementach systemu motywacyjnego, które są kształtowane bezpośrednio przez politykę kadrową, nie moŝna porównać wprost jego wyników do oceny przedstawionej w akapicie powyŝej. Jednak z badań jakościowych wynika, Ŝe w początkowym okresie (niskie wynagrodzenia w administracji funduszowej) pracownicy motywowani byli innymi czynnikami. Niewątpliwie zaletą był ogromny poziom zaangaŝowania, poczucie misji, tego, Ŝe to waŝne i fajne, nowe, modernizacyjne. Natomiast w ramach wąsko rozumianej polityki motywacyjnej pracownicy administracji funduszowej (wyniki badania CAWI przeprowadzonego w ramach niniejszej ewaluacji) wskazują następującą hierarchę czynników, tj. po kolei następujące systemy: wynagrodzeń, 16 Próba objęła 2068 członków korpusu słuŝby cywilnej. 17 Próba objęła 270 pracowników administracji funduszowej. S t r o n a 41

42 premii i nagród, awansów, analizowania potrzeb szkoleniowych, oceny pracowników, dodatkowych świadczeń, udogodnień dla pracowników posiadających dzieci, rekrutacji. Rycina 10. Najbardziej wartościowe czynniki systemu motywacyjnego. 100% 6,0 6,3 2,1 4,2 11,2 10,0 Nie potrafię ocenić 80% 60% 7,8 8,8 13,8 2,5 16,3 18,8 7,9 7,3 15,5 8,1 8,5 10,8 6,3 7,5 9,4 13,4 10,6 11,9 11,9 Inne System rekrutacji/zatrudniania pracowników Udogodnienia dla pracowników posiadających dzieci Dodatkowe świadczenia 40% 25,0 22,5 30,6 24,2 20,2 21,3 System oceny pracowników System analizowania potrzeb szkoleniowych System awansów 20% 29,5 27,5 30,8 34,0 25,8 28,8 System premii/nagród System wynagrodzeń 0% Ogółem, N=125 Instytucje Koordynujące na poziomie NPR, N=4 Instytucje Zarządzające, N=48 Instytucje Pośredniczące I stopnia, N=24 Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje WdraŜające, N=41 Inne, N=8 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Niepokoić powinien jednak fakt, Ŝe ponad połowa badanych pracowników systemu wdraŝania uwaŝa, Ŝe w ich instytucji nie istnieje system motywacyjny. S t r o n a 42

43 Rycina 11. Świadomość istnienia systemu motywacyjnego w administracji funduszowej. 100% 2% 2% 14% 80% 52% 60% 47% 49% 58% Nie wiem / trudno pow iedzieć 60% 48% Nie 40% 20% 46% 40% 53% 51% 40% 38% Tak 0% Ogółem, N=270 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=90 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 Inne, N=21 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Przeświadczenie o braku systemu motywacyjnego moŝe wynikać z dwóch powodów: albo nieznajomości zasad istniejących w słuŝbie cywilnej i poszczególnych urzędach, albo negatywnej oceny przyjętych rozwiązań bądź ich praktycznej realizacji. Z analiz poszczególnych elementów motywacyjnych, o czym w dalszych częściach, wynika, Ŝe przyczyna przeświadczenia o braku systemu motywacyjnego leŝy w negatywnej ocenie rozwiązań przyjętych w zakresie oceny pracowników, a co za tym idzie ich wynagradzania, premiowania i awansowania. PoniŜej zostaną przeanalizowane poszczególne elementy systemu motywacyjnego od zasad rekrutacji, poprzez wynagrodzenia, zasady oceniania, awansowania i premiowania pracowników, po politykę szkoleniową. 2.1 ZASADY REKRUTACJI Pierwszym z elementów systemu motywacyjnego są zasady rekrutacji. Zgodnie z kolejnymi wersjami ustawy o słuŝbie cywilnej oraz o pracownikach samorządowych, pracownicy są zatrudniani na podstawie konkursów. Rozpatrując takie rozwiązanie w kategoriach systemu motywacyjnego, naleŝy je ocenić pozytywnie, gdyŝ zakłada ono przejrzystość i równy dostęp do stanowisk urzędniczych. Pewien problem związany z zatrudnianiem pracowników w początkowym okresie wdra- Ŝania funduszy strukturalnych leŝał gdzie indziej, a mianowicie w procesie szkolenia pracowników podejmujących pracę w słuŝbie cywilnej po raz pierwszy. Bowiem zgodnie z kolejnymi S t r o n a 43

44 wersjami ustawy o słuŝbie cywilnej, osoby takie podlegały obowiązkowi odbycia tzw. słuŝby przygotowawczej. Rycina 12. Zasady odbywania słuŝby przygotowawczej w przypadku osób podejmujących pracę w słuŝbie cywilnej po raz pierwszy wg kolejnych wersji ustawy Źródło: opracowanie własne Przyjęte ustawowo rozwiązania w tym zakresie, miały w początkowym okresie wdraŝania funduszy strukturalnych negatywny wpływ na motywacje pracowników. Z jednej strony stanowiły dodatkowe obciąŝenie zadaniami w okresie, w którym obciąŝenie to było zbyt duŝe (o tym w części przedstawiającą ostateczną ocenę liczebności kadr), z drugiej wpływały demotywująco ze względu na przeciąganie okresu zatrudnienia na czas określony, co zmniejszało poczucie stabilności cenione przez pracowników słuŝby cywilnej i ograniczało moŝliwości korzystania z innych przywilejów pracowniczych (np. poŝyczki, refundacje studiów, etc.). Sytuacja ta zmieniła się wraz z nowelizacją ustawy z 2006 (skierowanie na słuŝbę leŝało w gestii Dyrektora Generalnego urzędu), co jednak nie miało juŝ tak waŝkiego znaczenia ze względu na postępującą stabilizacją zasobów kadrowych. Kolejną kwestią, mogącą mieć wpływ na proces rekrutacji jest sprawa opisywania i wartościowania stanowisk. OtóŜ wprowadzony ustawą o słuŝbie cywilnej z 2006 r. system wartościowania stanowisk miał pośredni wpływ na moŝliwości rekrutacyjne. Bowiem zgodnie z tym systemem to stanowiska, a nie osoby je zajmujące, podlegają wartościowaniu. Im wyŝsza wartość stanowiska, czyli przypisane mu widełki płacowe, tym wyŝsza złoŝoność wykonywanych zadań, a co za tym idzie większe wymagania co do posiadanej wiedzy i umiejętności osoby je zajmującej. w praktyce oznacza to, Ŝe rekrutując na dane stanowisko instytucja wymaga od kandydatów określonej wiedzy i umiejętności. Decyzja co do wartościowania stanowiska nieobsadzonego musi być podejmowana bardzo rozwaŝnie, gdyŝ zmniejszenie S t r o n a 44

45 wymagań zwiększy nam konkurencję, ale z drugiej strony ograniczy moŝliwości późniejszej motywacji danego pracownika (dla stanowiska o mniejszych wymaganiach, czyli wartościowanego stosunkowo nisko, widełki płacowe nie dają moŝliwości znacznego wynagradzania). Z drugiej strony ogłoszenie konkursu na stanowisko wartościowane wysoko daje większe moŝliwości motywowania pracownika, ograniczając jednak konkurencję na etapie rekrutacji. System ten, unifikujący do pewnego stopnia systemy wynagradzania pracowników w administracji, moŝna ocenić jako pozytywny dla całej administracji publicznej przy spełnieniu pewnych warunków (dobrego przygotowania osób opisujących i wartościujących stanowiska). Natomiast z punktu widzenia budowania potencjału kadrowego administracji funduszowej, pozytywnie naleŝy ocenić czas jego wprowadzenia. Bowiem wprowadzenie wartościowania stanowisk w początkowym okresie, tj. latach mogłoby spowodować problemy w rekrutacji brak osób spełniających wymagania zmuszałby do niskiego wartościowania stanowisk, co w dalszej perspektywie ograniczałoby moŝliwości motywowania pracowników. 2.2 WYNAGRODZENIA PRACOWNIKÓW Wynagrodzenie pracowników administracji publicznej składa się z: wynagrodzenia zasadniczego (kwota bazowa wraz z mnoŝnikiem), dodatku za wieloletnią pracę w słuŝbie cywilnej, dodatkowego wynagrodzenie rocznego, dodatku słuŝby cywilnej (w przypadku urzędników mianowanych), dodatku specjalnego (funkcyjnego) oraz zadaniowego. w administracji samorządowej składowe wynagrodzenia są podobne: wynagrodzenie zasadnicze, dodatek za wieloletnią pracę, dodatkowe wynagrodzenie roczne, dodatek funkcyjny i specjalny. Pierwotnym załoŝeniem badawczym było porównanie wysokości średniego wynagrodzenia w całej administracji publicznej z administracją funduszową. Ze względu na fakt, Ŝe dane obejmujące całą administrację publiczną przekazane przez KPRM zostały obliczone poprzez podzielenie funduszu wynagrodzeń (obejmującego m.in. nagrody) przez przeciętne zatrudnienie, niemoŝliwym jest ich porównanie z danymi zebranymi w badaniu, które obejmują wyłącznie wynagrodzenia. Drugim załoŝeniem badawczym, było porównanie wysokości średniego wynagrodzenia komórek funduszowych z niefunduszowymi na poziomie poszczególnych instytucji. Jak w większości badań tego typu problemem okazało się zebranie wiarygodnych danych do analiz porównawczych (dość niski stopień zwrotów; róŝne ujęcia danych, pomimo przekazanego jednolitego wzoru tabeli). Wobec powyŝszego moŝliwe jest jedynie porównanie danych dla następujących typów instytucji: urzędów marszałkowskich, urzędów wojewódzkich oraz wojewódzkich urzędów pracy. S t r o n a 45

46 Tabela 4. Średnie wynagrodzenie pracowników komórek funduszowych i pozafunduszowych w regionalnych instytucjach systemu funduszy strukturalnych UW - funduszowe UW - niefunduszowe UM - funduszowe UM - niefunduszowe WUP - funduszowe WUP - niefunduszowe Źródło: Dane zebrane z instytucji Analiza powyŝszej tabeli wskazuje, Ŝe średnie wynagrodzenia pracowników zajmujących się funduszami w regionach są niŝsze niŝ pozostałych osób zatrudnionych w danych urzędach. MoŜe to wynikać z faktu, Ŝe w większości przypadków funduszami zajmują się osoby młode, najczęściej po studiach, zatrudnione na potrzeby wdraŝania funduszy strukturalnych, co wiąŝe się z ich stosunkowo niskim zaszeregowaniem. Jedynie w przypadku urzędów wojewódzkich widać odwrócenie się trendu w 2007 r., co wynika z przyjętego 12 kwietnia Planu działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek zaangaŝowanych w realizację Programów Operacyjnych w Polsce w latach Plan ten zakładał ujednolicenie zasad wynagradzania pracowników administracji rządowej, czyli m.in. urzędów wojewódzkich, zajmujących się funduszami. Jeśli chodzi o urzędy centralne, to z badań jakościowych wyłania się inny obraz a mianowicie wyŝsze wynagrodzenia pracowników zajmujących się funduszami. ZróŜnicowanie wynagrodzeń na poziomie samorządowym, mogło wynikać ze stopnia zaszeregowania pracowników ze względu na ich doświadczenie i wiedzę (nieznacznie niŝsze pensje pracowników zajmujących się funduszami mogą wynikać z ich młodego wieku i niewielkiego doświadczenia). Natomiast zróŝnicowanie płac na poziomie centralnym, wynikało z przyjętego załoŝenia, Ŝe pracownikom zajmującym się funduszami strukturalnymi naleŝy zwiększyć wynagrodzenia, aby zmniejszyć rotację. Fluktuacja kadr była bowiem bolączką systemu funduszy strukturalnych do ok r. (dokładniej zostanie to opisane w dalszej części). Obecnie jednak zróŝnicowanie płac w instytucjach ze względu na wpisanie w zakres obowiązków funduszy, oceniane jest stosunkowo negatywnie (przypuszczalnie jednak wynika to z faktu ustabilizowania sytuacji kadrowej i oddalenia groźby niewydolności systemu funduszy strukturalnych prawdopodobnie w przypadku powrotu do sytuacji sprzed 2006 r. znów pojawiłyby się postulaty zwiększenia wynagrodzeń pracowników zajmujących się funduszami strukturalnymi kaŝdym kosztem, nawet zróŝnicowania pensji w instytucjach). Argumenty przeciw zróŝnicowaniu pensji odwołują się do następujących kwestii: braku moŝliwości zarządzania zasobami ludzkimi w całej instytucji, problemów z demarkacją, kto zajmuje się funduszami przykładowo pracownicy odpowiedzialni za prawo ochrony środowiska mają niebagatelny wpływ na wdraŝanie funduszy strukturalnych, pomimo, Ŝe nie mają funduszy wpisanych bezpośrednio w zakres obowiązków, S t r o n a 46

47 utrudnień w kontaktach z departamentami niefunduszowymi (tzw. merytorycznymi czy sektorowymi), których pracownicy sfrustrowani mniejszymi wynagrodzeniami nie chcą współpracować z pracownikami funduszowymi, którzy wg nich spijają śmietankę. Jeden z respondentów ujął to jeszcze inaczej. Tej sprawie naleŝy przyjrzeć się z perspektywy strukturalnej: czy rzeczywiście w długim okresie jest potrzeba róŝnicowania, przede wszystkim finansowego, administracji, która tymi (z funduszy unijnych) środkami dysponuje, od innej administracji publicznej, która równieŝ realizuje waŝne zadania a jest jedynie beneficjentem tej pomocy, albo nawet nie jest odbiorcą takiej pomocy, bo ta pomoc tam nie dociera. Z perspektywy myślenia wobec kadr administracji publicznej, z biegiem czasu ten system będzie się docierał i nie będzie wymagał pewnych wysokich kompetencji na poziomie operacyjnym, Nie chciałbym uŝywać słowa zrównywać, ale powinno to polegać na tym Ŝeby racjonalnie rozplanowywać pewne kwestie po stronie kosztowej administracji. Jako, Ŝe dla pracowników administracji funduszowej punktem odniesienia nie jest tylko i wyłącznie administracja publiczna (w badaniu ilościowym przeprowadzonym na potrzeby niniejszego badania 68% respondentów wskazało firmy prywatne jako kierunek odchodzenia pracowników funduszowych), naleŝy równieŝ odnieść wysokość wynagrodzenia do sytuacji panującej na rynku. Ze względu na problemy z danymi wyjściowymi opisane powyŝej, porównanie wynagrodzeń z rynkiem zostanie przedstawione wyłącznie na podstawie opinii respondentów badania ilościowego. Ocena ta zmieniała się w czasie i wskazała dwa punkty zwrotne w kształtowaniu się wynagrodzeń w administracji funduszowej. OtóŜ pensje w administracji funduszowej w latach zostały ocenione jako bardzo niskie i raczej niskie przez około 57% respondentów. NaleŜy jednak zaznaczyć bardzo wysoki odsetek wskazań Nie wiem/trudno powiedzieć 32% (co moŝe oznaczać, Ŝe duŝa część respondentów nie pracowała w tym okresie w administracji funduszowej), a bardzo niski wskazań Średnia oraz Raczej wysoka w sumie na poziomie 12%. Mając to na uwadze naleŝy przypuszczać, Ŝe wskazań negatywnych powinno być faktycznie więcej. S t r o n a 47

48 Rycina 13. Ocena wysokości wynagrodzeń administracji funduszowej w stosunku do sytuacji panującej na rynku pracy w latach Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Analogiczna ocena dla lat przedstawia się juŝ nieco lepiej negatywne oceny wskazało 47% respondentów. Analiza odpowiedzi ze względu na funkcje instytucji pokazuje polepszenie się sytuacji na poziomie Instytucji Koordynujących oraz Zarządzających. Wskazuje to wyraźnie pierwszy punkt przełomowy w zakresie kształtowania się wysokości wynagrodzeń, tj. powstanie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego skupiającego ww. instytucje, które przyczyniło się w znaczny sposób do wzrostu pensji swoich pracowników. Minister GraŜyna Gęsicka wywalczyła bowiem znaczny budŝet dla nowopowstającego ministerstwa. S t r o n a 48

49 Rycina 14. Ocena wysokości wynagrodzeń administracji funduszowej w stosunku do sytuacji panującej na rynku pracy w latach Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Kolejną cezurą jest rok 2007, czyli przyjęcie wspomnianego juŝ Planu działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego jednostek zaangaŝowanych w realizację Programów Operacyjnych w Polsce w latach , który zakładał ujednolicenie wynagrodzeń administracji funduszowej, co oznaczało ich podwyŝkę w ministerstwach centralnych innych niŝ MRR oraz instytucjach regionalnych (ujednolicenie bowiem nie zakładało obniŝek pensji, np. w MRR, stąd konieczne były podwyŝki w innych instytucjach).od tego roku moŝna zanotować znaczną poprawę ocen wynagrodzenia w stosunku do rynku w prawie wszystkich instytucjach systemu funduszy strukturalnych. Najmniej wskazań Raczej wysoka pozostało na poziomie IW, które, jak pokazano znajdują się w instytucjach samorządowych oraz innych, które nie zostały objęte ww. Planem. S t r o n a 49

50 Rycina 15. Ocena wysokości wynagrodzeń administracji funduszowej w stosunku do sytuacji panującej na rynku pracy w latach % 80% 6% 3% 2% 10% 13% 12% 2% 6% 8% 2% 16% 14% 5% Nie w iem / trudno pow iedzieć Bardzo niska 60% 62% 60% 57% 66% 52% Raczej niska 40% 67% Średnia 20% 0% 20% Ogółem, N=270 30% Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 27% Insty tucje Zarządzające, N=90 26% Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 8% Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 29% Inne, N=21 Raczej wysoka Bardzo wysoka Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Podsumowując, moŝna stwierdzić, Ŝe element systemu motywacyjnego jakim jest wysokość wynagrodzenia przeszedł drogę od czynnika demotywującego (do ok r.) do silnie motywującego w ramach administracji funduszowej. Obecnie nie stanowi on juŝ problemu. Problemem moŝe być natomiast zróŝnicowanie wynagrodzeń w całej administracji (administracja funduszowa a pozafunduszowa). Kolejną kwestią jest równieŝ dalsze motywowanie pracowników skoro wynagrodzenia są na zadowalającym poziomie, kolejne elementy systemu motywacyjnego zyskują na znaczeniu to one przyczyniają się lub nie, do zatrzymania najbardziej wartościowych pracowników. S t r o n a 50

51 2.3 OCENA PRACOWNIKÓW, AWANSOWANIE, ŚCIEŻKI KARIERY I NAGRADZANIE Kolejnym elementem systemu motywacyjnego wpływającym zwłaszcza na zmniejszenie rotacji pracowników jest system ich oceny połączony z zasadami awansowania, nagradzania oraz ścieŝkami kariery. Ustawa o słuŝbie cywilnej określa minimalne wymagania co do oceny członków korpusu. Wymóg regularnej oceny wszystkich członków słuŝby cywilnej pojawił się dopiero wraz z nowelizacją z 2008 r. - wcześniej sformalizowanej ocenie podlegali wyłącznie mianowani urzędnicy, którzy stanowią nieznaczną część korpusu. Rycina 16. Minimalne wymagania ustawy o słuŝbie cywilnej wobec oceny pracowników. Źródło: Opracowanie własne Natomiast pracownicy słuŝby cywilnej aŝ do 2008 nie podlegali sformalizowanej (pisemnej) i regularnej ocenie, co oznacza, Ŝe w praktyce nie było jasnych i przejrzystych zasad ich awansowania i premiowania. Potwierdzają to wyniki wspominanego juŝ badania przeprowadzonego na zlecenie USC, gdzie negatywnie oceniona została przejrzystość zasad wynagradzania pracowników w całej słuŝbie cywilnej. Brak systemu regularnej i formalnej oceny pracowników oznaczał brak przejrzystych zasad ich awansowania i premiowania. S t r o n a 51

52 Rycina 17. Ocena przejrzystości systemu wynagradzania pracowników w administracji publicznej Czy poszczególne elementy systemu wynagradzania pracowników w administracji publicznej są przejrzyste? Źródło: Badanie dotyczące motywacji członków korpusu słuŝby cywilnej oraz komunikacji wewnętrznej w słuŝbie cywilnej. PBS dla USC, Sopot, sierpień W administracji samorządowej sytuacja była korzystniejsza, bowiem istniał obowiązek przeprowadzania tzw. oceny kwalifikacyjnej pracowników. Na tym tle wyniki badań ilościowych dla administracji funduszowej nie wyróŝniają się znacznie. Wskazują one na negatywny odbiór istniejących zasad oceny i nagradzania pracowników. w odpowiedzi na pytanie o czynniki wpływające negatywnie na motywację pracowników (wybór czynników nie ograniczał się tylko do elementów systemu motywacyjnego) najwyŝsze wskazania, poza odpowiedzią związaną z organizacją pracy, uzyskały odpowiedzi: zasady przyznawania premii i nagród oraz awansowania, jak równieŝ brak wyznaczonych ścieŝek kariery (patrz poniŝej). S t r o n a 52

53 Rycina 18. Czynniki wpływające negatywnie na motywacje pracowników administracji funduszowej odpowiedzi z najwyŝszą liczbą wskazań. 100% 80% 65% 67% Ogółem, N=270 60% 40% 20% 52% 20% 51% 45% 19% 44% 40% 43% 45% 39% 39% 40% 40% 40% 35% 52% 34% 30% 36% 40% 31% 24% 24% 40% 33% 13% 25% 14% 17% 17% 9% 24% 13% 40% 12% 13% 10% 19% Instytucje Koordynujące na poziomie NPR, N=10 Instytucje Zarządzające, N=90 0% PrzeciąŜenie pracą wynikające z niedoborów kadrowych Zasady przyznawania prem ii/nagród Zasady awansowania pracowników Brak wyznaczonych ścieŝek kariery Frustracja wynikająca z braku widocznych efektów pracy (zachowawczość instytucji, problemy z decyzyjnością, opóźnieni 0% 0% Zasady kierowania na szkolenia System oceny pracowników Instytucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje W draŝające, N=102 Inne, N=21 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne W związku z powyŝszym, moŝna stwierdzić, Ŝe problemem administracji publicznej (w tym administracji funduszowej, która nie odbiega w swym ocenach od całości administracji) były niejasne zasady oceny pracowników, których pochodną są negatywne oceny zasad premiowania oraz awansowania pracowników. Sukcesywnie sytuacja powinna się poprawiać w tym zakresie wraz z funkcjonowaniem nowego systemu regularnej, nie rzadziej niŝ raz na 24 miesiące, oceny. Kształtowanie się zasad premiowania pracowników funduszowych w administracji rządowej szczebla centralnego moŝna podzielić na dwa etapy. Do ok r. pensje były stosunkowo niskie, a nagrody przyznawane regularnie co kwartał - bardzo wysokie. Wynikało to z wczesnego etapu kształtowania się systemu funduszy strukturalnych duŝo etatów pozostawało nieobsadzonych, co zwiększało pulę nagród (zgodnie z ustawą o słuŝbie cywilnej - 3% funduszu wynagrodzeń). w tamtym okresie, przy niskich pensjach, nagroda była bardzo istotna, co powinno czynić z niej czynnik mocno motywujący. Jednak tak się nie stało z dwóch powodów. Po pierwsze - z powodu niewystarczającego stanu zatrudnienia ludzie pracowali często na kilka etatów stąd nagroda była traktowana jako naleŝne i słuszne wynagrodzenie za pracę po godzinach. Po drugie, przy bardzo niskich pensjach nagroda niejako wyrównywała średnią wynagrodzenia i była traktowania jako naleŝny, a nie motywujący, czynnik. Co więcej, system ten naleŝy ocenić negatywnie równieŝ z kolejnego powodu niskie pensje nie zwiększały poczucia bezpieczeństwa i stabilności pracowników, co w badaniu zleconym przez USC, juŝ wspominanym, było wskazywane jako jeden z głównych czynników motywujących do pracy w słuŝbie cywilnej. S t r o n a 53

54 Od ok r. sytuacja zaczęła się zmieniać pensje wzrastały (co zostało juŝ opisane), a nagrody stawały się niŝsze i mniej regularne. Spadek wysokości nagród wynika z ustabilizowania się systemu większość stanowisk jest obsadzona, co zmniejsza pulę do podziału nagród. Częstość przyznawania nagród zmniejszyła się zaś z przyczyn zewnętrznych, tj. kryzysu, który niejako wymusił zaciskanie pasa w całej administracji. Obecny system wyŝsze pensje, a niŝsze nagrody, przyznawane bardziej za zasługi niŝ jako rekompensata, został oceniony w wywiadach indywidualnych pozytywnie. Jeśli dodamy do tego jeszcze system regularnej oceny wszystkich pracowników korpusu słuŝby cywilnej oraz opisane juŝ wcześniej wartościowanie stanowisk to moŝemy uzyskać przejrzysty i rzetelny system premiowania pracowników. w praktyce jednak respondenci podkreślali jego jedną słabość, wynikającą niejako z uwarunkowań niezaleŝnych od samego systemu premiowania, tj. z faktu, Ŝe pracownicy pamiętają poprzedni system podwyŝkę pensji traktują naturalnie, natomiast negatywnie oceniają około trzykrotną obniŝkę nagród. Innym problemem, który pozostał nierozwiązany jest brak ścieŝek kariery. Zgodnie z ryciną 19-34% wskazań jako na czynnik mający negatywny wpływ na motywacje pracowników administracji funduszowej. Tezę tę potwierdzają badania jakościowe. ŚcieŜka kariery jest rozpatrywana wyłącznie w kategorii kariery pionowej, tj. od urzędnika do kierującego. Z oczywistych jednak względów jest to ścieŝka dla niewielkiej liczby osób ze względu na ograniczoną liczbę stanowisk kierowniczych, jak równieŝ predyspozycje osobowościowe nie kaŝdemu zaleŝy i nie kaŝdy nadaje się do zarządzania ludźmi. Brakuje natomiast pomysłów na poziomy, niejako ekspercki, rozwój pracowników. Na obecnym etapie wdraŝania funduszy strukturalnych to właśnie odpływ pracowników mających ambicje niewiązane z zarządzaniem, a raczej z dalszą specjalizacją lub poszerzaniem pola działania jest, według respondentów badań jakościowych, duŝym problemem. Mamy bardzo duŝą liczbę głównych specjalistów, no i tak naprawdę nie ma co juŝ im zaoferować. Dodatkowym elementem motywacyjnym, waŝnym dla pracowników administracji funduszowej są udogodnienia dla osób posiadających dzieci. Jest to na tyle istotne w przypadku administracji funduszowej, Ŝe jej pracownicy są głównie osobami młodymi. Jeśli chodzi o udogodnienia dla osób posiadających dzieci, to sytuację w instytucjach systemu funduszy strukturalnych moŝna określić jako poprawną moŝliwe jest wystąpienie o elastyczne godziny pracy, jednak brakuje bardziej zaawansowanych rozwiązań. Brakuje rozwiązań pilotaŝowych, jak np. praca w domu czy zapewnienie opieki dla dzieci, czy to w formie przedszkola, czy opieki dziennej. Kolejnym elementem motywacyjnym, który stanowi pole usprawnień jest czynnik spoza kanonu wąsko rozumianej polityki motywacyjnej kształtowanej bezpośrednio w ramach polityki kadrowej, tj. satysfakcja z wykonywanej pracy. w badaniach ilościowych (porównaj rycina 19) piątym w kolejności czynnikiem demotywującym była frustracja wynikająca z braku widocznych efektów pracy (zachowawczość instytucji, problemy z decyzyjnością, opóźnienia). Znalazło to potwierdzenie w badaniach jakościowych. Najczęściej poruszanym utrudnieniem były problemy z decyzyjnością oraz wynikające z tego opóźnienia, co powoduje frustrację pracowników. W sytuacji kiedy istnieje potrzeba podjęcia decyzji, (pracownicy) nie mają tej moŝliwości, nawet kiedy z powodów terminowych, czasowych, oni widzą potrzebę podjęcia decyzji. Ta decyzja powinna być podjęta szybko, a oni muszą czekać na przełoŝonego, który być moŝe jest za granicą, być moŝe ma duŝo spraw i odkłada to na kolejny tydzień. RównieŜ to powoduje pewną frustrację, z jednej strony urzędnicy są zachęcani do bycia aktywnym, a w sytu- S t r o n a 54

55 acji, kiedy ta okoliczność się pojawia i mogą połoŝyć na stole pewną sprawę, to ona odleŝy wtedy tydzień czy dwa. Jest to waŝny czynnik demotywujący, powodujący frustrację wśród pracowników administracji. Myślę, Ŝe w wielu sytuacjach nie jest to czynnik drugorzędny względem finansowych. Szczególnie w tych najlepszych jednostkach, które traktują pracę w administracji publicznej, jako pewien etap w rozwoju, którym juŝ teraz moŝe nie zaleŝeć na wysokich wynagrodzeniach, ale myślą o pewnej samorealizacji, to moŝe to być waŝniejsze niŝ niskie wynagrodzenie. Podsumowując, zmiany wprowadzone w systemie oceniania pracowników słuŝby cywilnej, czyli obowiązek przeprowadzania oceny nie rzadziej niŝ raz na 24 miesiące, idą w dobrym kierunku, tj. zwiększają przejrzystość zasad awansowania. Niemniej jednak, ze względu na odstęp 24 miesięcy, nie przyczynią się raczej do zapewnienia wystarczającej przejrzystości systemu przyznawania nagród. Nierozwiązana pozostanie równieŝ kwestia ścieŝek kariery. Wreszcie problemy z brakiem jasnego kierunku strategicznego instytucji (poczuciem swojego miejsca i roli w systemie), brakiem widocznych efektów pracy frustrują pracowników i działają demotywująco. S t r o n a 55

56 2.4 POLITYKA SZKOLENIOWA ANALIZA POTRZEB, KWALIFIKOWANIE NA SZKOLENIA Ostatnim elementem systemu motywacyjnego jest polityka szkoleniowa, na którą składają się trzy elementy, tj. analiza potrzeb szkoleniowych, podaŝ szkoleń oraz kwalifikowanie konkretnych pracowników na szkolenia. Jeśli chodzi o słuŝbę cywilną i samorząd, to kwestia ta jest uregulowana ustawowo członek korpusu słuŝby cywilnej, jak i pracownik samorządu, jest zobowiązany do stałego podnoszenia kwalifikacji zawodowych. W ramach słuŝby cywilnej podlega on równieŝ systemowi indywidualnych planów szkoleniowych (tego elementu nie wymienia ustawa o pracownikach samorządowych). System indywidualnych planów szkoleniowych kształtował się dwuetapowo w ramach ustalonych przez słuŝbę cywilną Rycina 19. Indywidualne plany szkoleniowe jako część systemu motywacyjnego. Źródło: Opracowanie własne Do roku 2008 w większości instytucji systemu Funduszy Strukturalnych analiza potrzeb szkoleniowych była przeprowadzana cyklicznie, jednak około jedna czwarta pracowników postrzegała jej wykorzystanie stosunkowo negatywnie odpowiedzi Analiza potrzeb szkoleniowych była prowadzona pro forma i nie wykorzystywana w praktyce. S t r o n a 56

57 Rycina 20. Ocena wykorzystania analizy potrzeb szkoleniowych. 100% 80% 60% 16% 15% 14% 33% 11% 13% 19% 18% 10% 23% 8% Nie mam zdania / trudno powiedzieć Wykorzystywana sztywno 40% 48% 33% 35% 51% 55% 54% Wykorzystywana konstruktywnie 20% 0% 23% Ogółem, N=181 33% 32% Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=6 Insty tucje Zarządzające, N=54 23% Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=35 18% 15% Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=73 Inne, N=13 Prowadzona pro forma, ale nie wykorzystywana w praktyce Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Z wypowiedzi respondentów badań jakościowych wynika, Ŝe wraz z wprowadzeniem obowiązku wykonywania analizy potrzeb szkoleniowych dla wszystkich członków korpusu słuŝby cywilnej, system ten stał się bardziej efektywny, a sama analiza jest wykorzystywana bardziej konstruktywnie. Na jej podstawie rzeczywiście tworzone są plany szkoleniowe dla całego urzędu. Co więcej, zarówno departamenty, jak i poszczególni pracownicy są rozliczani z wykonania planów szkoleniowych, co sprawia, Ŝe z jednej strony udział w szkoleniach jest bardziej przemyślany zarówno przez przełoŝonych, jak i samych pracowników, z drugiej strony zmniejsza zaś ryzyko odwołania pracownika ze szkolenia przez przełoŝonego. Pomimo opisanej powyŝej zmiany na lepsze, problemem pozostaje traktowanie szkoleń przez przełoŝonych, bardziej jako czynnika motywującego niŝ elementu budowania kompetencji przez zespół i konkretnych pracowników. Zdaniem jednego z respondentów kadrze zarządzającej brakuje wizji planowego i celowego podnoszenia kompetencji zasobów ludzkich. Jest to pochodną opisanego wcześniej braku ścieŝek kariery dla wszystkich pracowników. Indywidualne plany szkoleniowe zapisane w ustawie o słuŝbie cywilnej nie powinny być jedynie narzędziem konstruowania planów szkoleniowych, ale elementem szerszych planów rozwoju zawodowego. W ramach administracji funduszowej szkolenia organizowane są głównie ze środków Pomocy Technicznej. Nie występują raczej problemy z dostępnością szkoleń. Jeśli juŝ występują, to wynikają, wg opinii respondentów badań jakościowych, nie z braku moŝliwości ich sfinansowania, a raczej z braku podaŝy dobrej jakości odpowiednio sprofilowanych szkoleń oraz moŝliwości uczestniczenia w szkoleniach (ograniczony czas). S t r o n a 57

58 W zakresie dostępności szkoleń niezbędnych do podnoszenia kwalifikacji zawodowych administracja funduszowa wyróŝnia się pozytywnie na tle całości administracji, gdzie 15% respondentów badania zleconego w 2005 przez USC stwierdza brak moŝliwości odbywania szkoleń podnoszących kompetencje zawodowe. Rycina 21. Czy Pana/Pani urząd stwarza moŝliwości odbywania szkoleń podnoszących kwalifikacje do wykonywanej pracy? Źródło: Badanie dotyczące motywacji członków korpusu słuŝby cywilnej oraz komunikacji wewnętrznej w słuŝbie cywilnej. PBS dla USC, Sopot, sierpień Przydatność szkoleń w ramach systemu funduszy strukturalnych oceniana jest stosunkowo wysoko przez samych pracowników. S t r o n a 58

59 Rycina 22. Ocena przydatności szkoleń w administracji funduszy strukturalnych. 100% 6% 8% 5% 20% 7% 4% 4% 4% 3% 10% Nie wiem/trudno pow iedzieć 80% 20% Zdecydowanie nie 60% 72% 68% 75% 78% 67% Raczej nie 40% 40% Raczej tak 20% 20% 16% 17% 17% 15% 14% Zdecydowanie tak 0% Ogółem, N=270 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=90 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 Inne, N=21 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Niemniej jednak z badań jakościowych wyłania się mniej optymistyczny obraz sytuacji. (szkolenia) w duŝej mierze oceniane były przez uczestniczących w nich urzędników nieco bardziej negatywnie, kiedy wykonywała je instytucja zewnętrzna. Podsumowując, moŝna zaryzykować tezę, Ŝe o ile pierwszy z elementów polityki szkoleniowej, czyli analiza potrzeb szkoleniowych, zmienił się na lepsze, o tyle dwa pozostałe, czyli kwalifikacja konkretnych pracowników na szkolenia oraz podaŝ odpowiedniej jakości szkoleń nadal wymagają pracy. Kolejnym problemem związanym z początkowo wysoką rotacją był poruszany w wielu wywiadach i oceniany negatywnie tzw. drenaŝ kadry do instytucji prywatnych, czyli odpływ przeszkolonych osób. NaleŜy jednak zweryfikować tę negatywną ocenę. Potwierdza to jeden z respondentów. No i ci ludzie szkolili się w kółko i w kółko i jest kilka efektów, takich np., Ŝe ludzie odchodzący dalej do administracji nie są straconymi ludźmi i ich wiedza nie jest stracona, bo dalej pracują na rzecz systemu. Natomiast ludzie odchodzący do beneficjentów bądź instytucji pomagających beneficjentom, wbrew pozorom teŝ nie są straceni, poniewaŝ dzięki temu, Ŝe ktoś przeszkolony pomaga pisać wnioski o dofinansowanie, to są one lepszej jakości. Dodatkowym zagadnieniem analizy polityki szkoleniowej jest kwestia przydatności i wpływu szkoleń funduszowych na budowanie kapitału społecznego zwiększającego pośrednio potencjał systemu funduszy strukturalnych. Bowiem na sprawność administracji funduszowej miał pośrednio wpływ równieŝ potencjał środowisk współuczestniczących w realizacji S t r o n a 59

60 tej polityki, ale nie pochodzących z administracji. Przykładowo obecnie problemem jest znalezienie kompetentnych osób, które chciałyby uczestniczyć w procesie oceny projektów. RównieŜ badania ilościowe wskazują, Ŝe moŝe być problem z dostępnością szkoleń dla osób spoza administracji, które jednak uczestniczą we wdraŝaniu polityki spójności. AŜ 24% respondentów z grupy innych instytucji (przy niskich wskazaniach IZ, IP, IW) wskazało na kierowanie na szkolenia jako na czynnik demotywujący. Problem zwiększania kompetencji dotyczy równieŝ organizacji pozarządowych. Stosunkowo niski potencjał kadrowy tych instytucji ma niebagatelny wpływ na proces wdraŝania funduszy w Polsce poprzez m.in. uczestnictwo w procesach: konsultacji społecznych, np. inwestycji infrastrukturalnych; aplikowania o środki z funduszy. Niski potencjał kadrowy organizacji pozarządowych przekłada się na niską jakość procesu konsultacji społecznych oraz problemy z wykorzystaniem środków dostępnych dla tej grupy. Ten nasz tzw. trzeci sektor, ten pozarządowy, mimo wszystko nie jest do dzisiaj sektorem specjalnie mocnym i w sensie kompetencji i szerszej wiedzy. [ ] Najgorzej jest chyba z ekologami, którzy o wszystko daliby się zabić, a dopiero muszą sie nauczyć, Ŝe to nie chodzi o to, Ŝeby za wszelką cenę ochronić jakieś drzewko, tylko Ŝeby zarządzać przyrodą. [ ] Istnieje pole, na którym te instytucje się wzmacniają, mianowicie one mają dobry dostęp do środków z programów operacyjnych, poniewaŝ nigdzie chyba nie zapomniano, Ŝeby wykorzystać te organizacje. Czas pewnie pokaŝe na ile one sprostały. [ ]TakŜe wydaje mi się, Ŝe ten okres realizacji polityki spójności w Polsce ma tę zaletę, Ŝe dokonuje teŝ takiego podziału róŝnych instytucji, równieŝ pozarządowych na te, które sobie radzą i te, które sobie nie radzą. 2.5 OCENA STANU ZATRUDNIENIA I JAKOŚCI KADR SYSTEMU Okres programowania funduszy strukturalnych, czyli lata był okresem, gdy niedobór pracowników był odczuwany najbardziej programowaniem de facto zajmowała się garstka osób. Z wywiadów indywidualnych wyłania się obraz, w którym praca do późnych godzin wieczornych była standardem. Pracownicy jednak mieli świadomość uczestnictwa w wydarzeniu unikalnym, byli ludźmi młodymi, stąd gotowi byli poświęcić swój czas prywatny. Wiele z tych osób znajduje się obecnie w kadrze kierowniczej Instytucji Zarządzających bądź w instytucjach doradczych na stanowiskach kierowniczych. MoŜna więc powiedzieć, Ŝe praca po godzinach była teŝ z ich strony inwestycją w rozwój kariery zawodowej. Na rok akcesji administracja funduszy strukturalnych była przygotowana juŝ znacznie lepiej, jeśli chodzi o identyfikację potrzeb kadrowych. Planowany stan zatrudnienia w administracji funduszowej na 1 stycznia 2004 r. został określony w Planie działań na rzecz zwiększenia potencjału administracyjnego Polski dla sprawnego zarządzania funduszami strukturalnymi i Funduszem Spójności przyjętym przez ZP KIE 19 lipca 2002 r. PoŜądaną wielkość zatrudnienia niezbędną do prawidłowego przygotowania i wdroŝenia funduszy strukturalnych i Funduszu Spójności w Polsce określono na etatów w instytucjach koordynujących, zarządzających, płatniczej, pośredniczących i wdraŝających. S t r o n a 60

61 Zgodnie z Załącznikiem 1 do raportu rocznego z realizacji PWW w 2004 r. osiągnięto ten stan zatrudnienie w instytucjach funduszy strukturalnych wyniosło w sumie pracowników. Następnie kształtowało się w sposób zaprezentowany na wykresie poniŝej. Rycina 23. Wzrost zatrudnienia w instytucjach funduszy strukturalnych. Źródło: opracowanie własne na podstawie danych z raportów z realizacji NPR/PWW Z badań jakościowych wynika jednak, Ŝe pomimo faktu, Ŝe osiągnięto planowany w administracji funduszy strukturalnych stan zatrudnienia, w początkowym okresie wdraŝania funduszy strukturalnych istniał problem niedoboru kadr. Potwierdzają to równieŝ wyniki badań ilościowych wskazujące na wysoki odsetek (38%) zatrudnionych pracujących bardzo często po godzinach pracy. S t r o n a 61

62 Rycina 24. Konieczność pracy po godzinach administracja funduszy strukturalnych. 100% 80% 2% 2% 2% 3% 5% 3% 5% 22% 28% 22% 40% 24% 51% Nie w iem / trudno pow iedzieć Nigdy 60% 34% 26% 30% 38% Czasami 40% 40% 20% 38% 20% 42% 28% 19% 47% 29% Często Bardzo często 0% Ogółem, N=270 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=90 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 Inne, N=21 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Dla porównania odsetek ten dla całej administracji publicznej wynosił ok. 6%. S t r o n a 62

63 Rycina 25. Konieczność pracy po godzinach cała administracja publiczna. Czy zdarza się, Ŝe jest Pan(i) zmuszony(a) do pracy w godzinach przekraczających normalny czas pracy? Źródło: Badanie dotyczące motywacji członków korpusu słuŝby cywilnej oraz komunikacji wewnętrznej w słuŝbie cywilnej. PBS dla USC, Sopot, sierpień 2005 Jak wynika z prowadzonych wywiadów, deficyt kadrowy (skutkujący m.in. pracą po godzinach) wynikał z następujących przyczyn: złej organizacji pracy (dublowanie się czynności wykonywanych przez róŝne instytucje i róŝne osoby; procedury jak np. konkursy ograniczone w czasie czy miesięczna, a później kwartalna, sprawozdawczość powodująca kumulację obowiązków), naturalnego okresu uczenia się instytucji oraz pracowników (na początku wszystkie czynności zabierają więcej czasu niŝ później, po nabyciu rutyny), wysokiej rotacji kadr (prawie wszyscy respondenci wywiadów indywidualnych podkreślali wysoki wskaźnik fluktuacji i drenaŝ instytucji FS przez firmy prywatne w pierwszym okresie wdraŝania FS). Ze względu na niski odsetek prawidłowo wypełnionych tabel z danymi dotyczącymi rotacji niemoŝliwe jest przedstawienie ilościowych wyników. MoŜna zaryzykować jednak tezę, Ŝe wskaźnik rotacji administracji fs nie róŝni się bardzo od wskaźnika rotacji dla części administracji publicznej (ministerstwa i urzędy wojewódzkie) w obydwu przypadkach mieści się w przedziale od 10 do 20% (% udział liczby odejść w danym roku do stanu zatrudnienia na koniec roku). Wskaźnik ten jest natomiast wyŝszy od średniej dla całej administracji publicznej, dla której wynosi on od 7 do 13%. Niemniej jednak ze względu na presję czasową (narzucane z zewnątrz terminy wydatkowania środków) naleŝy ocenić, Ŝe w początkowym okresie rotacja rzeczywiście była problemem dla administracji funduszowej. Myśmy stale teŝ obserwowali, Ŝe na poziomie woje- S t r o n a 63

64 wództw jest wymiana kadr i, Ŝe tam gdzie kadra jest stabilna ewidentnie szło lepiej z programem. Jednak dzięki podjętym działaniom systemowym (opisany juŝ wzrost wynagrodzeń) udało się zahamować wysoką rotację destabilizującą system funduszy strukturalnych: Ja bym powiedziała, Ŝe tak naprawdę od 2006 roku ten poziom kadr juŝ był satysfakcjonujący. Bo na przykład nie ma takiego problemu jak ciągłość kadr. Kiedyś moŝna było na to narzekać, ale teraz właściwie takiego problemu nie ma. On pojawia się sporadycznie w jakichś ministerstwach lub w jakichś tam regionach, ale nie powiedziałbym, Ŝe to jest jakoś statystycznie istotne dla całości systemu. Problemem pozostaje jednak rotacja kadr w konkretnych działach zajmujących się funduszami strukturalnymi, a mianowicie w wydziałach monitoringu i płatności. Bez zmiany podejścia docenienia tej przecieŝ podstawowej dla funduszy pracy, fluktuacja kadr w tych działach pozostanie stosunkowo wysoka, ze względu na pewną rutynowość zadań. Niewielu jest pracowników realizujących się w sprawdzaniu cyferek. Myśmy mieli (rotację) w monitoringu, w płatnościach, w tych wydziałach, które były trzonem pracy funduszowej. [ ] Jeśli człowiek tego nie lubi, nie jest to pracą porywająca a konieczną. I tu stale obserwowaliśmy w monitoringu wymianę i trzeba było ludziom od początku tłumaczyć. Podsumowując, pozostającą problemem w początkowym okresie wdraŝania rotację kadr udało się powstrzymać dzięki działaniom systemowym mającym na celu ujednolicenie i wzrost wynagrodzeń administracji funduszowej. Drobnym problemem pozostaje natomiast rotacja w działach zajmujących się monitoringiem i płatnościami, ze względu na stosunkowo mało interesujący zakres zadań. Na początku okresu programowania i wdraŝania funduszy strukturalnych brak było na rynku pracy wielu osób z wiedzą i doświadczeniem w zakresie funduszy unijnych. Stworzyło to sytuację, w której do pracy przy funduszach zatrudniano pracowników młodych, często świeŝo po studiach. Paradoksalnie ta obiektywnie niska jakość zasobów ludzkich okazała się być korzystna w opinii uczestników wywiadów indywidualnych. Kilkoro z nich stwierdziło, Ŝe dzięki otwartości młodych pracowników, braku rutyny, udało stworzyć się rozwiązania będące novum w polskiej administracji tamtego okresu (przykładowo dokumenty programowe róŝniły się od dotychczasowych dokumentów strategicznych dłuŝszym horyzontem czasowym, odwaŝnym zdefiniowaniem celów strategicznych, operacyjnością). Istniejący w tamtym czasie system rozwoju zasobów ludzkich opisany wcześniej w niniejszym rozdziale (stosunkowo niskie pensje, ale moŝliwość uczenia się, ciekawe zagadnienia) przyciągał osoby otwarte, kreatywne i zaangaŝowane ideowo. Wraz z systemem szkoleń oraz postępującym doświadczeniem zwiększała się jakość kadr. Większość uczestników wywiadów oceniła pozytywnie potencjał kadrowy instytucji funduszy strukturalnych. Niewątpliwie ilość przeszła w jakość uczą się. Uczestnicy wywiadów indywidualnych zostali poproszeni o ocenę zasobów kadrowych w skali szkolnej (2-5). W początkowym okresie, tj. l najwyŝszą średnią ocenę (3,91) uzyskał zasób kadrowy odpowiedzialny za funkcje strategiczne systemu. Naturalnie dla etapu wdraŝania S t r o n a 64

65 funduszy strukturalnych niŝsze oceny otrzymali pracownicy zajmujący się w tym czasie wdraŝaniem (3,31) oraz odpowiadający za funkcję refleksyjną systemu (2,43). Dalej naturalną koleją rzeczy wzrosła ocena zasobu w zakresie funkcji absorpcyjnej ocena 4,12 w latach do 4,65 w latach Ocena zasobów w ramach funkcji refleksyjnej pozostała na niskim poziomie w latach ,61, aby wzrosnąć finalnie w latach do 4,33. Oceny te obrazują naturalny rytm kształtowania się systemu zarządzania i wdraŝania funduszy. Planowaniem strategicznym w ramach perspektywy zajmowała się garstka osób. Osoby te rekrutowały się z jednostek zajmujących się PHARE, planowaniem strategicznym oraz sprawami europejskimi. Co ciekawe, z wywiadów indywidualnych wyłonił się obraz całkowicie niezaleŝnej grupy osób, która miała wolną rękę w zakresie przygotowania NPR oraz programów operacyjnych. Wynikało to z braku zainteresowania czynników politycznych kształtem powstających dokumentów. Dalszy zespół strategiczny był budowany w oparciu o osoby całkiem nowe w systemie, młode, bez doświadczenia, ale kreatywne i zaangaŝowane. Wielu respondentów oceniło pozytywnie proces tworzenia tych kadr oraz ich jakość. Jedyną zastaną instytucją z ludźmi z doświadczeniem było Ministerstwo Finansów. Było ono podawane jako przykład negatywnego wpływu rutyny i doświadczenia na proces tworzenia systemu funduszy strukturalnych. O ile kompetencje strategiczne na etapie programowania zostały generalnie ocenione pozytywnie, o tyle na etapie wdraŝania stanowią one problem. Utrata świeŝości, a zwiększenie rutyny, skupienie się na gaszeniu poŝarów, postępująca specjalizacja oraz wynikający ze zwiększonych rozmiarów komórek funduszowych postępujący proces atomizacji (zmniejszanie się roli pracy zespołowej, swoistej burzy mózgów przeprowadzanej w gronie wszystkich pracowników, co było moŝliwe przy mniejszych zespołach) skutkują obniŝaniem się jakości kadr w kwestiach strategicznych. Pracownicy nie znają celów strategicznych działania swoich jednostek, nie uczestniczą w dyskusjach o przyszłości, szwankuje proces komunikacji pionowej oraz poziomej wszystkie te czynniki powodują, Ŝe większość szeregowych pracowników skupia się na funkcji absorpcyjnej tracąc z oczu funkcje strategiczną i refleksyjną. Potwierdzeniem tych jednostkowych tez stawianych w badaniach jakościowych, mogą być odpowiedzi na pytanie o znajomość dokumentów strategicznych udzielone w ramach badania ilościowego. Znajomość dokumentów strategicznych róŝnego szczebla nie przekracza często 70%, a oscyluje raczej wokół wartości 50-60%. MoŜna wobec tego zaryzykować stwierdzenie, Ŝe blisko połowa osób nie ma świadomości co i w jakim celu wdraŝa. Problem ten jest m.in. pochodną braku rozgraniczenia kompetencji pomiędzy instytucjami systemu, o czym jest w poprzednim rozdziale dotyczącym struktur. Brak określenia celów na poziomie instytucji (w dokumentach programowych przepisano tylko zadania z Rozporządzeń, a nie zdefiniowano celów działania poszczególnych instytucji) przenosi się na poziom pracowników, którzy nie znają celów swojego działania. Drugim powodem nieznajomości strategicznych kierunków działania, jest brak wyznaczonych ścieŝek kariery, o czym była mowa w podrozdziale dotyczącym oceny pracowników. S t r o n a 65

66 Rycina 26. Opinie nt. znajomości dokumentów strategicznych administracja funduszy strukturalnych. 100% 90% Ogółem, N=270 80% 60% 74% 72% 72% 80% 52% 70% 50% 81% 60% 71% 52% 63% 50% 50% 72% 72% 57% 53% 80% 60% 45% 51% Instytucje Koordynujące na poziomie NPR, N=10 Instytucje Zarządzające, N=90 40% 38% 33% Instytucje Pośredniczące I stopnia, N=47 20% Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje W draŝające, N=102 0% Na poziom ie europejskim Na poziomie NPR /PW W Na poziom ie krajowym Na poziom ie sektorow ym /regionalnym 1% 0% 1% Na poziom ie PO 0% 1% 0% 3% 0% 0% śadne z powyŝszych 2% 0% Inne, N=21 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Podsumowując moŝna powiedzieć, Ŝe na etapie programowania osobom zajmującym się strategią, zabrakło doświadczenia i wyobraŝenia o wdraŝaniu, natomiast na etapie wdra- Ŝania osobom wdraŝającym, brakuje wiedzy z zakresu strategii. Jeśli chodzi o funkcję refleksyjną systemu, to zarzutem wobec kadr odpowiedzialnych za ewaluację podnoszonym w wywiadach, jest ich oderwanie od rzeczywistości wdraŝania oraz brak wiedzy o załoŝonej strategii. MoŜe wynikać to z zalecanego rozdziału funkcji ewaluacyjnej od funkcji wdroŝeniowej, jednak nie powinno prowadzić do sytuacji, w której osoby zajmujące się ewaluacją nie mają wiedzy w zakresie wdraŝanego programu ani nie współpracują blisko z osobami programującymi i wdraŝającymi. Kolejnym problemem związanym z funkcją refleksyjną, a dotyczącym wszystkich bez wyjątku pracowników, zwłaszcza na stanowiskach kierowniczych, jest brak czasu na chwilę zastanowienia wynikający z potrzeby ciągłego reagowania na sytuację bieŝącą. Problemem jest równieŝ brak forum, na którym moŝna by wykorzystać horyzontalne przemyślenia. w związku z powyŝszym, IK NSRO zaproponowała nową strukturę w ramach ewaluacji na nowy okres programowania, czyli Zespół Sterujący procesem ewaluacji Narodowego Planu Rozwoju i Narodowych Strategicznych Ram Odniesienia, w którego skład wchodzą Dyrektor Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej (pełniący rolę przewodniczącego Zespołu) oraz Dyrektorzy Departamentów pełniących funkcję Instytucji Zarządzającej PWW, Instytucji Koordynującej NSRO, Instytucji Zarządzających PO oraz Instytucji Koordynującej RPO. S t r o n a 66

67 Podsumowując, w przypadku refleksyjnej funkcji systemu, największym problemem jest brak czasu na przemyślenia. Dotyczy to zarówno kadry zarządzającej, jak i pracowników dedykowanych do innych zadań niŝ ewaluacja. 2.6 PODSUMOWANIE W początkowym okresie wdraŝania powaŝnym problemem była stosunkowo wysoka rotacja kadr (dochodząca do ok. 20%, a w niektórych przypadkach nawet do 40 czy 60%) administracji funduszowej jej skutkami były/są: początkowe skupienie się ze względu na braki kadrowe na gaszeniu poŝarów, a nie myśleniu strategicznym, co naleŝy ocenić negatywnie, rozlewanie się kompetencji na cały system wdraŝania funduszy strukturalnych, wykraczający poza instytucje zarządzające i wdraŝające, co moŝna ocenić pozytywnie, gdyŝ zgodnie z wynikami badań ilościowych, pracownicy odchodzili do innych instytucji bądź podmiotów prywatnych zajmujących się funduszami, co w przypadku systemu naczyń połączonych jakim jest system funduszy strukturalnych (im lepsi beneficjenci, konsultanci, tym efektywniejsza współpraca i szybsze wykorzystanie) skutkuje wzrostem jego moŝliwości. Po roku 2006 rotacja jako taka przestała być problemem trudnością pozostało natomiast utrzymanie pracowników w działach monitorowania i płatności (ze względu na stosunkowo mało ciekawy zakres zadań). System motywacyjny administracji funduszowej zmienił się w okresie wdraŝania pozytywnie naleŝy ocenić: wzrost wynagrodzeń w MRR od przełomu lat 2005/2006, a w pozostałych instytucjach rządowych zajmujących się funduszami od 2007, wprowadzony w 2008 obowiązek regularnej i sformalizowanej oceny wszystkich pracowników słuŝby cywilnej, wprowadzony w 2008 obowiązek przeprowadzania analizy potrzeb szkoleniowych i tworzenia indywidualnych planów szkoleniowych wszystkich pracowników słuŝby cywilnej. Wzrost wynagrodzeń, o którym mowa powyŝej, ma dwa skutki: zahamował stosunkowo wysoką w początkowym okresie rotację pracowników zajmujących się funduszami, co naleŝy ocenić pozytywnie, z drugiej jednak strony spowodował zróŝnicowanie wysokości wynagrodzeń w poszczególnych instytucjach ze względu na zakres obowiązków, co w dłuŝszym okresie powoduje problemy w zarządzaniu zasobami ludzkimi na poziomie całej administracji publicznej. O ile wprowadzenie sformalizowanej i regularnej oceny wszystkich członków korpusu słuŝby cywilnej przyczyni się do zwiększenia przejrzystości zasad awansowania pracowników, o tyle konieczne są dalsze działania (np. zwiększenie częstotliwości oceny) zapewniające jasność kryteriów premiowania. S t r o n a 67

68 Kolejnym elementem systemu motywacyjnego wymagającym zmiany podejścia, jest stworzenie rzeczywistych moŝliwości rozwoju wszystkim pracownikom, tj. stworzenie ścieŝek kariery. Ostatni z kluczowych elementów systemu motywacyjnego, tj. system szkoleń, równieŝ wymaga działań naprawczych w zakresie zwiększenia podaŝy odpowiedniej jakości szkoleń (np. z zakresu rozwijania kompetencji w kwestiach dotyczących strategii), szkoleń nastawionych na budowę kapitału społecznego, a nie tylko kapitału ludzkiego oraz szkoleń dla innych niŝ zarządzające i wdraŝające instytucji systemu funduszy strukturalnych, np. organizacji pozarządowych. Brakuje wymiany doświadczeń i wiedzy pomiędzy osobami zajmującymi się kwestiami strategicznymi a pracownikami odpowiedzialnymi za wdraŝanie. Osobom zajmującym się bezpośrednio ewaluacją (funkcja refleksyjna) często brakuje wiedzy i doświadczenia w zakresie programowania oraz wdraŝania. Co więcej, ich współpraca z innymi działami jest niewystarczająca, jeśli chodzi o identyfikację tematów badawczych oraz wykorzystanie wyników badań. Wszystkim pracownikom, zwłaszcza kierownictwu, brakuje czasu na refleksję. S t r o n a 68

69 3 INNE RELACJE Z SYSTEMU Z OTOCZENIEM W tym rozdziale omawiamy dwa dodatkowe aspekty relacji systemu z otoczeniem kierunki debaty publicznej na temat polityki spójności odbywającej się w prasie oraz moŝliwe efekty rozlewania się praktyk funduszy UE na krajową administrację publiczną. 3.1 ROZLEWANIE SIĘ PRAKTYK POLITYKI SPÓJNOŚCI NA OTOCZENIE KRAJOWE Poszerzona Unia Europejska stoi obecnie w obliczu konieczności poszukiwania nowego wzorca swego funkcjonowania, który gwarantowałby jej skuteczność, wewnętrzną stabilność i pozwalałby na pełne i ofensywne wykorzystanie swojego potencjału. Elementem takiego wzorca jest właściwa organizacja wspólnej przestrzeni administracyjnej. w tym obszarze napotkać moŝna jednak wiele problemów, od których przezwycięŝenia zaleŝeć będzie w duŝej mierze wewnętrzna funkcjonalność całej Unii Europejskiej. Problemy te związane są ze ścieŝką, jaką przybierze w nowych krajach członkowskich proces europeizacji administracji publicznej. Zagadnienie europeizacji administracji publicznej w wyniku tworzenia się wspólnotowej przestrzeni administracyjnej ma swoją bogatą literaturę, jednak na potrzeby niniejszego raportu pozostańmy przy następującej definicji procesu europeizacji: europeizacja składa się z procesów: konstrukcji, dyfuzji oraz instytucjonalizacji formalnych i nieformalnych zasad, procedur, wzorców polityki, stylów, sposobów działania oraz podzielanych przekonań i norm, które najpierw zostają zdefiniowane i skonsolidowane w ramach polityki wspólnotowej UE, a następnie zostają włączone do logiki krajowych (centralnych i terytorialnych) dyskursów, struktur politycznych i polityki publicznej. Europeizacja administracji nierozerwalnie łączy się z jej modernizacją. Istotne jest to, Ŝe unowocześnianie rozumiane jest, z jednej strony, po prostu jako usprawnianie czy teŝ budowanie kompetentnej administracji, ale z drugiej jako zbudowanie struktur zdolnych do skutecznego i zgodnego z prawem wspólnotowym wdraŝania polityk Unii Europejskiej. Na zacieranie róŝnic i ujednolicanie rozwiązań w administracji publicznej w poszczególnych państwach wpływają czynniki związane z procesami globalizacji, wprowadzaniem nowych technologii i rewolucją informatyczną. Ma tu miejsce swoisty transfer rozwiązań organizacyjnych i proceduralnych w celu zagwarantowania zdolności współdziałania między państwami. w tym kontekście wydaje się uzasadnione twierdzenie, Ŝe dopóki zarówno w państwach członkowskich Unii Europejskiej, jak i w samej Unii nie przewaŝy myślenie w kategoriach zunifikowanego federalizmu, dopóty nie powstanie sytuacja, w której w administracji publicznej państw członkowskich zwycięŝy koncepcja jednolitych rozwiązań organizacyjnych. Siła uwarunkowań narodowych jest nadal tak duŝa, Ŝe perspektywę całkowitego ujednolicenia administracji poszczególnych państw naleŝy traktować jako bardzo odległą. Według Grzegorza Rydlewskiego posługiwanie się terminem europeizacja" jest uzasadnione w dwóch ujęciach: 1) przy analizie relacji między polską administracją publiczną (i szerzej - administracjami poszczególnych państw) a ogólnym europejskim modelem administracji oraz 2) przy analizie korelacji zadań realizowanych przez administracje poszczególnych państw. A poniewaŝ model europejski zbudowany jest na fundamencie wartości i zasad S t r o n a 69

70 państwa demokratycznego, autor uwaŝa, Ŝe europejskie standardy" są niczym innym jak kanonem administracji publicznej kaŝdego współczesnego państwa demokratycznego, a nie tylko państwa naleŝącego do UE. Wyraźna perspektywa konwergencji i unifikacji tych płaszczyzn będzie prowadzić do rozszerzania się zjawiska, nazywanego w dokumentach Unii i w literaturze europejską przestrzenią administracyjną" a na uŝytek niniejszego opracowania zoperacjonalizujemy je posługując się pojęciem rozlewania praktyk polityki spójności jednej z polityk UE, niezwykle mocno powiązanej z bieŝącym działaniem administracji publicznej danego państwa członkowskiego. Dla G. Rydlewskiego tendencje modernizacyjne w polskiej administracji, umoŝliwiające tworzenie krajowej przestrzeni administracyjnej zmierzają do wzmocnienia pięciu podstawowych zdolności, decydujących o jakości i uŝyteczności administracji publicznej. Są nimi: 1) zdolność obsługi zadań związanych z pozyskiwaniem informacji i zarządzaniem nimi, 2) zdolność tworzenia i realizowania polityki, 3) kreatywne pokonywanie napięć, 4) wzmacnianie synergii wewnątrz struktur instytucjonalnych administracji; 5) interaktywny kontakt między podmiotami decyzji wspólnotowych i ich adresatami w fazie implementacji. Warto w tym miejscu zasygnalizować zagadnienie, które niebezpośrednio przewija się w wypowiedziach wielu respondentów, czyli pojęcie good governance. Zastanawiano się nad stworzeniem spójnej definicji oraz doprecyzowania zakresu tego pojęcia i jego potencjalnego wpływu na reformę systemu administracji publicznej. ZauwaŜono równieŝ potrzebę opracowania i zastosowania nowych wskaźników w obszarze dobrego rządzenia, w tym wskaźników rozwoju instytucjonalnego regionów i efektywności polityki spójności. Dobre rządzenie zaczęto odnosić do poprawy funkcjonowania samego systemu instytucjonalnego i unijnych procesów stanowienia prawa, jak i równocześnie do poprawy standardów realizacji polityk wspólnotowych, w tym zarządzania funduszami europejskimi w Unii i państwach członkowskich. w obecnej chwili dobre rządzenie utoŝsamiane jest z poprawą metod zarządzania w Unii Europejskiej we wszystkich aspektach realizacji polityk krajowych i unijnych, w zakresie wykraczającym poza kwestie potencjału administracyjnego i efektywności zarządzania, stąd teŝ w tym miejscu nie będziemy szczegółowo odnosić się do tej problematyki. Krzysztof Szczerski zwraca uwagę, Ŝe kanałem funkcjonalnym, pojawiającym się w systemie wielopasmowego zarządzania publicznego, jest dyfuzja. Jest ona wynikiem wzajemnego przekazywania doświadczeń. w ten sposób polityka wspólnotowa znajduje się w ciągłym dialogu między róŝnymi istniejącymi rozwiązaniami poszczególnych problemów. Zjawisko to moŝna dziś dostrzec przede wszystkim na poziomie polityki regionalnej, gdzie istnieją mechanizmy przekazywania najlepszych rozwiązań, ale ma ono takŝe miejsce w ramach procesu wzajemnego uczenia się" przez władze centralne z doświadczeń innych (np. w kwestii reformy systemów emerytalnych). Dyfuzja to podstawa scenariusza spójności. Jednym z instrumentów implementacji Strategii Lizbońskiej jest polityka spójności, której fundusze słuŝą osiąganiu celów wzrostu gospodarczego i zwiększania zatrudnienia. Zakres wsparcia ze środków funduszy strukturalnych w ramach polityki spójności określają Strategiczne Wytyczne Wspólnoty, które zgodnie z załoŝeniami odnowionej strategii lizbońskiej kładą nacisk na lepsze tworzenie prawa, inwestycje w kapitał ludzki administracji i słuŝb publicznych. Nowością obecnego okresu programowania polityki spójności jest umoŝliwienie realizacji projektów nastawionych na wsparcie dla całości administracji we wszystkich aspektach jej funkcjonowania, pod warunkiem, Ŝe pomoc ta przyczyniać się będzie do realizacji Strategii Lizbońskiej, czyli poprawy atrakcyjności inwestycyjnej w Europie, wykorzystania S t r o n a 70

71 wiedzy i innowacji dla wzrostu gospodarczego i tworzenia większej liczby lepszych miejsc pracy. Dlatego teŝ zdolności administracji do efektywnego i partnerskiego wypełniania zadań publicznych uznane zostały za istotny warunek nie tylko sprawnej realizacji polityki spójności UE, ale równieŝ wzrostu gospodarczego i tworzenia nowych miejsc pracy. Strategiczne Wytyczne Wspólnoty Zdolności administracyjne mają charakter horyzontalny i odnosi się do wszystkich jednostek administracji publicznej i słuŝb publicznych na wszystkich szczeblach podziału terytorialnego państwa, jak i do szerokiego spektrum działalności administracji w określonym w wytycznej zakresie. Priorytetowym obszarem działań finansowanych ze środków funduszy strukturalnych w tym obszarze jest wspieranie procesu opracowania i realizacji programów i polityk publicznych poprzez zwiększenie wydajności i przejrzystości działania administracji oraz jej modernizacji. Strategiczne Wytyczne Wspólnoty podkreślają znaczenie wzmacniania zdolności administracyjnych w nowych państwach członkowskich, w których podnoszenie poziomu wydajności i jakości pracy w sektorze publicznym jest niezbędne dla kontynuacji i przyspieszenia procesu reform, zwiększenia wydajności i wzrostu w całej gospodarce, a takŝe wspierania społecznej i terytorialnej spójności. Komisja Europejska wskazała w Strategicznych Wytycznych Wspólnoty na dziedziny, w których administracja w państwach Celu 1 (Konwergencja) wymaga szczególnego wsparcia. NaleŜą do nich: gospodarka, zatrudnienie, sprawy społeczne, edukacja, opieka zdrowotna, ochrona środowiska, wymiar sprawiedliwości. Komisja rekomenduje, by państwa członkowskie koncentrowały wsparcie tam, gdzie w największym stopniu występują bariery administracyjne dla rozwoju społeczno-gospodarczego państwa. w efekcie w dokumencie tym podkreślono konieczność uwzględnienia specyficznej sytuacji kaŝdego z państw członkowskich, a więc lokalnego kontekstu zdolności państwa do realizacji zadań publicznych. W ramach przeglądu budŝetu w Unii Europejskiej toczy się równieŝ debata na temat przyszłości polityki spójności po 2013, rozpoczęta publikacją Czwartego Raportu Kohezyjnego przez Komisję Europejską. Prowadzone w ramach tej debaty rozwaŝania na temat zasad leŝących u podstaw tej polityki, efektywnego rozdziału kompetencji między róŝne szczeble władzy: wspólnotowy, krajowy, regionalny i lokalny przy realizacji tej polityki tzw. wieloszczeblowe zarządzania oraz jej efektów wpisują się równieŝ w dyskusje związane z dobrym rządzeniem na szczeblu wspólnotowym. W trakcie debaty na temat przyszłości polityki spójności, podkreślona została jej wartość dodana takŝe w obszarze budowania zdolności administracyjnych, w szczególności w nowych państwach członkowskich. Instytucje zaangaŝowane w realizację polityki spójności i wdraŝanie środków unijnych wprowadzają na grunt krajowy nowoczesne modele wieloletniego zarządzania strategicznego i finansowego, które przyczyniają się bezpośrednio do modernizacji i podniesienia efektywności działania administracji w obszarze strategicznego zarządzania rozwojem. Zmiany wprowadzane w administracji publicznej dzięki rozlewaniu się efektów polityki spójności i konieczności sprostania wymogom unijnym, przyczyniają się do stopniowego podnoszenia standardów i norm, które juŝ obowiązują w starych krajach członkowskich o wyŝszej kulturze administracyjnej oraz wdraŝania ich w nowych państwach członkowskich. Polityka spójności została wskazana jako instrument konwergencji instytucjonalnej, który jest kluczowym warunkiem konwergencji gospodarczej i społecznej w UE. Próbując uchwycić istotę problematyki rozlewania się praktyk polityki spójności na otoczenie krajowe, naleŝy ulokować ją w szerszym kontekście internalizacji standardów unij- S t r o n a 71

72 nych i modernizacji systemu sprawowania władzy. Co za tym idzie, istotne jest to, czy w Polsce moŝemy juŝ mówić o europeizacji administracji publicznej i osiągnięciu jej standardów. NaleŜy dostrzegać potrzebę refleksji na temat zasadności posługiwania się pojęciami rozlewania się praktyk polityki spójności" i powiązanej z nią europejskiej przestrzeni administracyjnej" w odniesieniu do polskiej administracji. Refleksja ta jest jednak daleka od jednoznacznych wniosków. Zrozumiałe jest to, gdy w pełni uwzględnimy to, Ŝe z jednej strony administracja publiczna naleŝy do wyłącznej kompetencji kaŝdego państwa członkowskiego Unii, a z drugiej, Ŝe istnieje długa lista kompetencji i polityk UE, z którymi administracje krajowe muszą się zmierzyć, a takŝe wiele norm i regulacji europejskich, które muszą stosować, a nawet wymuszać ich stosowanie. Tak jak juŝ zaznaczaliśmy we wcześniejszym rozdziale, stwierdzenie o pozytywnym wpływie polityki spójności na modernizację polskiej administracji publicznej, nie wywołuje wśród znawców tego zagadnienia istotnej niezgody. To, co ich opinie róŝnicuje, to ocena stopnia i konsekwencji tego wsparcia dla doskonalenia polskiej administracji. Znacząca grupa badaczy i ekspertów eksponuje siłę i pozytywne konsekwencje oddziaływania polityki spójności dla uzyskania i utrzymania tych zdolności. Upatrują oni w niej sposób, poprzez który polska administracja sposobiła się do uczestnictwa w polityce spójności, podkreślają jej edukacyjne i modernizacyjne walory (Ekspert). UwaŜają oni, iŝ realizowane w jej ramach programy stworzyły podstawy konceptualne i metodologiczne dla systemu polityki spójności (Ekspert). Dostrzegają oni jej znaczenie dla promowania myślenia w kategoriach strategicznego zarządzania państwem (Ekspert). Poprzez politykę spójności, uczestnictwo w UE, w funduszach strukturalnych my przenosimy czy teŝ wnosimy pewne wzorce kulturowe, organizacyjne, pewne procedury, pewne praktyki, umiejętności. Z całą pewnością na poziomie sprawności, umiejętności, kompetencji językowych, umiejętności informatycznych, administracja się radykalnie zmienia i zmodernizuje. WyŜszy jest poziom umiejętności i kwalifikacji. Ogólnie moŝna stwierdzić, Ŝe polska administracja publiczna wie, jakie narzędzia naleŝy stosować. Twierdzenie to opatrzone jest jednak zastrzeŝeniem, Ŝe Oczywiście najlepiej jest tam, gdzie w tych strukturach, w tych częściach systemu administracyjnego, gdzie zachodziły pewne procesy izoformii, naśladownictwa, czy to refleksyjnego czy nierefleksyjnego, ( ) procesy, które były w duŝym stopniu wymuszone przez pieniądze europejskie. I my nabyliśmy pewne umiejętności techniczne w tej materii, moim zdaniem w bardzo wielu przypadkach na poziomie regionalnym mamy urzędników równie kompetentnych jak ich odpowiedników z krajów starej Unii. Myśl ta zawiera implicite załoŝenie, Ŝe istnieją dość łatwo rozpoznawalne struktury administracji europejskiej określanej wymiennie mianem funduszowej oraz tradycyjna administracja niefunduszową, w której procesy europeizacji zachodzą duŝo wolniej lub nie zachodzą wcale. Odbiorcą, jak i nierzadko inicjatorem, zmian na rzecz modernizacji i europeizacji przestrzeni administracyjnej jest przede wszystkim administracja funduszowa. Proporcje pomiędzy zmianami o charakterze mimetycznego izomorfizmu 18 a zmianami charakteryzującymi izomorfizm refleksyjny, 19 w zakresie inkorporowania rozwiązań i instrumentów polityki Wspólnoty, ulegają zmianie na korzyść tego ostatniego. Proces transferu rozwiązań z administracji funduszowej do niefunduszowej cechuje się relatywnie niską efektywnością. Nierzadko wprowadzane zmiany traktowane są w sposób rytualny; w większej mierze słuŝyć mają jako sposób legitymizacji zewnętrznej urzędu i jego kierownictwa niŝ rzeczywiste na- 18 Bezrefleksyjne naśladowanie i przenoszenie zewnętrznych wzorców i rozwiązań. 19 Wprowadzanie nowych wzorców i rozwiązań poprzez ich odpowiednie wkomponowania w kontekst społeczny i kulturowy, w którym mają być one wykorzystywane. S t r o n a 72

73 rzędzia zarządzania. w wielu przypadkach unijna proceduralizacja i rytualizacja wkomponowały się w polską biurokratyczną i proceduralną kulturę administracyjną wywołując negatywne wzmocnienie jej genetycznie dysfunkcjonalnych cech. Podział na administrację publiczną funduszową i niefunduszową wydaje się być na pierwszy rzut oka naturalny, jednak z biegiem czasu zauwaŝamy coraz intensywniejszy proces dyfuzji. Zdaniem Eksperta, polityka spójności poprzez samo uruchomienie funkcji strategicznych, planistycznych, implementacyjnych w administracji publicznej jest niewątpliwie rzeczą korzystną i dotyczy całej administracji publicznej. Zwraca się jednak uwagę, Ŝe struktury, które związane są z wdraŝaniem środków strukturalnych są niejako strukturami wydzielonymi taka była logika formułowania systemu, jednak obecnie w wielu jednostkach, przede wszystkim samorządowych dokonuje się swego rodzaju scalenie administracji. Ma to miejsce w urzędach, w których fundusze strukturalne stanowią podstawę wszelkich środków, którymi dysponują; są to przede wszystkim urzędy marszałkowskie i w części regionów, wojewódzkie urzędy pracy. Podstawowym efektem realizacji polityki spójności w praktyce działania administracji publicznej jest przystosowanie standardów pracy i działań do wymagań związanych z wykorzystywaniem środków europejskich. Dowodem na to jest sformalizowanie procedur aplikacyjnych (planowania, wdraŝanie, rozliczanie funduszy, monitoring i ewaluacja), systemu zarządzania w polityce szkoleniowej (określenie realnych potrzeb szkoleniowych poszczególnych komórek organizacyjnych, weryfikacja programów szkoleniowych) i polityka personalna (rekrutacja i system oceny pracowników). Pojawiają się jednak zupełnie odmienne opinie: Poziom aktywności tej administracji zrutynizowanej (niefunduszowej przyp. autora) jest jaki jest i nic jej szczególnego nie wymusza do działań ponad to co dotychczas. Z drugiej strony do tej administracji europejskiej bardziej nadają się ludzie młodzi, bez obciąŝeń, gotowi się poświęcać. Nadal często spotkać się moŝna z uwagą, Ŝe problemy, stojące przed administracją europejską będą lepiej rozwiązywane niŝ przez administrację niefunduszową, dostosowaną do schematu sprawa moŝe poczekać. Jednak proces europeizacji administracji publicznej postrzegany jest takŝe w inny sposób: To jest jakiś taki proces bardziej ewolucyjny. To jest łatwiejsze w przypadku takich nowych instytucji, takich jak Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, aczkolwiek teŝ bym powiedział, Ŝe stworzyło bardzo specyficzna kulturę organizacyjną, młodej, rozwijającej się biurokracji. I na przykład takiej nowej instytucji, która jest dosyć sprawna, to są urzędy marszałkowskie. ZagroŜeniem wynikającym z podziału na administrację funduszową i niefunduszową jest pojawienie się drugiego, równoległego budŝetu europejskiego, wokół, którego toczy się spór, przybierający niejednokrotnie formę bezpardonowej walki o władzę, o wpływy. Prowadzić to moŝe do kreowania administracji publicznej jak struktury samoobsługującej się a nie wpływającej na kształt polityki rozwoju. Jednak filozofia funduszy jako takich jest korzystna dla polskiej administracji. w opinii wysokiego urzędnika zarządzanie przez cele, skoncentrowanie się na sprawnych systemach monitorowania, ( ) trzeba wdroŝyć i próbujemy to zrobić, niestety samoistnie dzieje się to w ograniczonym zakresie, więc tu niestety pomagamy ( ) regulacjami od góry, chociaŝ ten proces postępuje teŝ poprzez uczenie się a nie tylko poprzez regulacje. Na administrację samorządową szczebla gminnego i powiatowego wpływa bardziej sam sposób gospodarowania funduszami europejskimi, który wymusza całościowe budowanie struktur odpowiedzialnych za prawidłowe przygotowanie, implementację i rozliczenie projek- S t r o n a 73

74 tów. Konieczność budowania wizji strategicznej dla całego urzędu równieŝ wynika z logiki wdraŝania europejskich funduszy strukturalnych. Opinia Eksperta przykładowo, jeśli mamy przygotować wniosek na inwestycję drogową, to mamy słuŝby, które zajmują się tymi drogami, podobnie z terenami zielonymi. One posiadają informacje, one się zapoznają z wnioskami i są zaangaŝowane w realizację, więc ten system się upowszechnia. Takie upowszechnienie ma takŝe swoje złe strony, bo zagraŝa tradycyjnym zbiurokratyzowaniem i sformalizowaniem procesu absorpcji funduszy europejskich. Jednak pozytywny aspekt polityki spójności zdecydowanie dominuje i przejawia się przede wszystkim w zarządzaniu przez projekty kluczowej innowacji wprowadzonej do logiki funkcjonowania urzędu w ostatnim dziesięcioleciu. w opinii Eksperta Realizacja polityki spójności przyczyniła się do stworzenia pewnej kultury administracyjnej, polegającej na implementacji polityk publicznych w oparciu o zasadę polityka-program-projekt. Tę zaleŝność administracja publiczna wydaje się rozumieć a myślenie w takich kategoriach ma słuŝyć osiągnięciu celów o znaczeniu ogólniejszym. Opinie wysokich urzędników i polityków na temat uŝyteczności i znaczenia tej pomocy są istotnie zróŝnicowane. Pojawiają się opinie jednoznacznie pozytywne (eksperci, wysocy urzędnicy), jak i ogólnie pozytywne: Na szczeblu rządowym podkreśla się czasem bardziej obyczajowy nieformalny aspekt krystalizowania się administracji funduszowej. (Wysoki urzędnik) ( ) na pewno wśród tych osób, które się zajmują funduszami jest trochę inne myślenie, dlatego, Ŝe to są osoby, które mają do wykonania bardzo konkretne i wymierne zadania, które są rozliczane za efektywność wykonywania tych zadań. Jest to znacznie bardziej konkretna praca, niŝ jeŝeli ktoś się zajmuje przygotowywaniem projektu ustawy, gdzie to trwa bardzo długo i niekoniecznie do czegoś prowadzi, ( ) takŝe na pewno jest to jakieś większe nastawienie na efektywność wśród tych pracowników. ( ) jakiś skutek wewnętrzny teŝ ma, bo tacy pracownicy mają jakieś inne oczekiwania w stosunku do innych departamentów czy innych osób w ministerstwie. Opinię tę ilustruje przykład: ( ) w 2003 roku chciałem zorganizować wyjazd integracyjny dla pracowników i praktycznie rzecz biorąc mi to uniemoŝliwiono, gdyŝ spotkałem się z całkowitym niezrozumieniem ze strony innych osób a w tym roku taki wyjazd zorganizowałem bez najmniejszych problemów. Nikt nawet nie pytał dlaczego jest taki wyjazd ( ) (Wywiady). Powszechnie podkreślano fakt, Ŝe najbardziej praktycznym przejawem wpływu polityki spójności na wyodrębnianie się administracji funduszowej były wyjazdy zagraniczne. Jak stwierdza (wyŝszy urzędnik): Nasi wójtowie, burmistrzowie zaczęli brać udział wraz z postępami spraw związanych z akcesją do Unii Europejskiej, pojawiła się Rada Europy, pojawiły się ( ) ciała zgromadzenia regionów i samorządów lokalnych róŝnego typu. Tam zaczęli jeździć ci przedstawiciele, tam powstawały oficjalne komisje właśnie związane z administracją i zaczęli przywozić swojego rodzaju know-how. Częstochowa jest takim przykładem, gdzie informatyka poszła bardzo do przodu, bo Prezydent Wrona był aktywnym uczestnikiem ( ) tych organizacji działających w Brukseli i Strasburgu. Cechą wspólną zmian zachodzących w ramach procesu europeizacji krajowych administracji publicznych jest, priorytetowe traktowanie postulatu poprawy jakości ich funkcjonowania. w tym kontekście rośnie znaczenie ewaluacji i monitoringu w administracji publicznej rozumianej jako systematyczna i obiektywna ocena realizowanych programów i polityk, ich załoŝeń, realizacji i rezultatów pod względem celowości, skuteczności, trwałości, efektywności, a takŝe uŝyteczności podjętych działań. S t r o n a 74

75 Sam system monitoringu projektów finansowanych ze środków krajowych nie jest prowadzony albo jest prowadzony na zasadzie opisanej przez jednego z wysokich rangą urzędników: tylko jak raport NIK moŝna dostać to wtedy wiem, czy w danym projekcie wystąpiły problemy czy nie, kiedy był jakiś problem, kiedy go nie było, czy inwestycja się spóźniła z takiego powodu i to jest właściwie jedyne źródło, z którego moŝna tego typu dane zdobyć. Sytuacja taka była nie do przyjęcia w wydatkowaniu funduszy europejskich. Choć niejednokrotnie system monitoringu i ewaluacji oceniany był jako niedoskonały, wymagający wielu zmian i poprawek, to jednak wraz z funduszami europejskimi zawitał do naszego kraju system umoŝliwiający bieŝące monitorowanie stanu realizacji projektów oraz oceny celowości wydatkowania środków. Postrzegany początkowo jako uciąŝliwy i nie przynoszący wymiernych, uŝytecznych efektów (m.in. dzięki niemoŝności uruchomienia systemu SIMIK), paradoksalnie wymusił na administracji indywidualne zaangaŝowanie w tworzenie narzędzi umoŝliwiających raportowanie i monitoring zwrócił uwagę kierownictw instytucji, jak i poszczególnych pracowników na wagę i istotę potrzeby monitorowania projektów. Analizując wpływ polityki spójności na polską administrację publiczną mówi się równieŝ o zadaniach wykonywanych przez Krajową Jednostkę Oceny, realizującą badania, które mają charakter poznawczy i strategiczny pozbawiony jednak aspektu praktycznego. Respondenci przyznają, Ŝe mało jest badań operacyjnych, gdzie wykorzystanie rekomendacji jest stosunkowo proste, bo polega na prostej eliminacji krytykowanych regulacji i moŝna jasno określić, czy to zrobić, czy nie: W przypadku naszych badań, gdzie te rekomendacje są, powiedzmy, na bardziej strategicznym poziomie, gdzie gros jest raczej wniosków a nie rekomendacji. (WyŜszy urzędnik).szczegółowe aspekty rozlewania się praktyk polityki spójności pojawiają się przewaŝnie w wypowiedziach WyŜszych urzędników formułujących rekomendacje dla kierunków reform polskiej administracji. Akcentowana jest potrzeba przetransponowania mechanizmu ewaluacji do budŝetu zadaniowego i wywarcie tym samym oddziaływania na całą administrację publiczną. WaŜnym elementem praktyki działania instytucji zaangaŝowanych w realizację polityki spójności są inwestycje w infrastrukturę techniczną. Przed uruchomieniem pomocy technicznej ze środków unijnych wyposaŝenie instytucji w sprzęt komputerowy i biurowy było znacznie ograniczone. Fundusze europejskie w istotny sposób przyczyniły się do zaspokojenia potrzeb instytucji pod tym względem w realny sposób poprawiając jakość pracy całej administracji publicznej. MoŜna powiedzieć, Ŝe to właśnie instytucje funduszowe były prekursorami wprowadzania nowinek informatycznych w praktykę działania polskiej administracji powstawanie elektronicznych baz danych i wykorzystanie innych narzędzi informatycznych wiąŝe się oczywiście z ogólnym postępem technicznym, jednak skorzystanie z funduszy europejskich niewątpliwie przyspieszyło ten proces. Na zakończenie naszych rozwaŝań warto zarysować przyszłe kierunki rozwoju. Istotnym elementem wdroŝenia polityki spójności dla całej administracji jest dalsze wzmocnienie zasady prymatu zespolenia terytorialnego nad podziałami branŝowymi, w tym decentralizacja decyzji, zadań i środków oraz ograniczanie rozmiarów administracji niezespolonej. Działanie to musi być komplementarne z zastępowaniem więzów hierarchicznych zarówno wewnątrz poszczególnych struktur instytucjonalnych, jak i między nimi przez horyzontalne powiązania sieciowe. WaŜnym postulatem wciąŝ wymagającym szczególnej uwagi jest odchodzenie w ocenach i w systemach zarządzania od kryteriów kwantytatywnych na rzecz kryteriów jakościo- S t r o n a 75

76 wych oraz wykorzystywania w ramach wypełniania zadań administracji publicznej moŝliwości organizacji pozarządowych oraz potencjału społeczeństwa obywatelskiego. Dokonać się to powinno poprzez wmontowania w proces podejmowania istotnych decyzji mechanizmów dialogu społecznego. Nieco odmienna perspektywa skupia naszą uwagę na problemach integracyjnych polskiej administracji publicznej z europejską przestrzenią administracyjną. Analizując ten aspekt naleŝy skoncentrować się na tzw. spuściźnie z przeszłości" i kulturze administracyjnej nadal obecnej w regularnym funkcjonowaniu administracji państwowej. Akcentowana jest nadal niewystarczająca międzyministerialna koordynacja polityki spójności oraz reformowanie administracji publicznej bez wizji modelu docelowego i bez odpowiedniego zaplecza, czego efektem było zdominowanie kwestii reform administracyjnych przez perspektywę strukturalną (terytorialny podział władzy) i brak kontynuacji wsparcia dla grupy naukowcówspecjalistów, którzy byli twórcami reform. W przypadku polskiej administracji publicznej uwagę zwracają problemy, wiąŝące się z wewnętrzną jakością zarządzania państwem - są nimi słabość koordynacji, słabość strukturalna oraz chaotyczna europeizacja. NajwaŜniejszymi elementami zdolności administracyjnych, które umoŝliwiają państwu sprawne funkcjonowanie w ramach europejskiej polityki spójności są zarówno jakość kadr, jak i zdolność państwa do opracowywania swoich stanowisk w najwaŝniejszych kwestiach tej polityki, a następnie ich uzgadniania z pozostałymi partnerami. Wraz z pojawieniem się nowych zadań władz publicznych powinien się zmienić sposób funkcjonowania samej administracji. Chodzi tu nie tylko o przyjmowanie określonych standardów europejskiej administracji, ale o przejęcie nowych zadań, od których zaleŝy rozwój kraju i całej Unii Europejskiej. Na zakończenie niniejszego podrozdziału prezentujemy dwa przykłady dobrych praktyk. Programowanie strategiczne przykład dobrej praktyki Wprowadzana w okresie programów przedakcesyjnych, a następnie stopniowo utrwalana w kolejnych okresach członkostwa w Unii Europejskiej zasada programowania rozwoju strategicznego była początkowo jedynie elementem wniosków aplikacjnych (np; LPR), umoŝliwiających pozyskanie środków na realizację przedsięwzięć o charakterze lokalnym i regionalnym. Gminne, powiatowe i wojewódzkie strategie rozwoju, mimo iŝ formalnie obejmowały wszystkie aspekty funkcjonowania społeczności lokalnej pełniły jedynie rolę instrumentu. Były one takŝe jednym z decydujących czynników wykształcenia się podziału na administrację funduszową i niefunduszową. ZaangaŜowane w proces projektowania strategii rozwoju departamenty, współpracujące z ekspertami zewnętrznymi, podnoszące swoje kwalifikacje w zakresie wiedzy o polityce Unii Europejskiej stawały się, często nolens volens, administracją funduszową, zeuropeizowaną, lecz działającą w pewnej izolacji od pozostałych komórek urzędu. Zasada programowania strategicznego w sposób ewolucyjny zmieniała swoją rolę i stawała się autentycznym filarem projektowania przedsięwzięć słuŝących rozwojowi, porządkującym wizje, problemy, cele, zadania, które społeczność lokalna uznawała za najistotniejsze. Wbudowane w strategie rozwoju mechanizmy partycypacyjne, metody monitoringu i aktualizacji oraz zarządzanie jej realizacją określiły jej fundamentalne funkcje i miejsce w realizacji S t r o n a 76

77 polityk publicznych szczebla regionalnego i subregionalnego. TakŜe w samej administracji samorządowej następowało większe zlewanie się funkcji administracji funduszowej i niefunduszowej. Ta pierwsza coraz bardziej uświadamiała sobie, Ŝe przygotowywana wewnętrznie strategia nie spełnia swojej roli, natomiast administracja niefunduszowa zdała sobie sprawę, Ŝe niemoŝliwe jest dalsze funkcjonowania w oderwaniu od udziału w strategicznym zarządzaniu i programowaniu rozwoju lokalnego. Sposób przygotowania i realizacji strategii rozwoju nadal spotyka się z często uzasadnioną krytyką. Postuluje się większe powiązanie programowania strategicznego z problemami społeczności lokalnej oraz uspójnienie dokumentów strategicznych regulujących róŝne obszary Ŝycia społecznego. Zwraca się uwagę, Ŝe nadal w niewystarczającym stopniu programowanie strategiczne rozwoju odzwierciedla potencjał i cele wspólnoty lokalnej. Wszystkie te argumenty powinny być brane pod uwagę w procesie prawidłowego konstruowania spójnej polityki władz samorządowych. Wydaje się jednak, Ŝe programowanie strategiczne logicznie powiązane z zarządzaniem strategią staje się w coraz większym stopniu czynnikiem kluczowym dla całej administracji samorządowej danego urzędu. Administracja owa zdaje sobie sprawę, Ŝe tylko kompleksowe zaangaŝowanie wszystkich departamentów urzędów samorządowych na rzecz implementacji strategii rozwoju umoŝliwia efektywną i celowo zorientowaną absorpcję funduszy strukturalnych Unii Europejskiej. Obserwatoria polityk publicznych przykład dobrej praktyki Przykładem wertykalnego rozlewania się praktyk w zakresie realizowania polityki spójności jest funkcjonowanie obserwatoriów polityk publicznych. Najistotniejszą rolą jaką pełnią takie obserwatoria jest gromadzenie danych dotyczących danej dziedziny Ŝycia społecznego, ich agregowanie i przetwarzania a następnie budowanie na ich podstawie rekomendacji i wniosków umoŝliwiających programowanie takiej polityki. Funkcje obserwatoriów mają charakter doradczy i opiniujący, obserwatoria są takŝe swego rodzaju zinstytucjonalizowanym forum dla debaty o diagnozie stanu obecnego i o przyszłości poziomu rozwoju regionalnego. Doskonałym przykładem takiej instytucji na szczeblu Unii Europejskiej jest Obserwatorium Polityki Zatrudnienia, które dokonuje analiz i rekomendacji dla implementacji Strategii Lizbońskiej. Na poziomie regionalnym w niemal kaŝdym województwie funkcjonują obserwatoria konkretnych polityk publicznych. Ma to miejsce, miedzy innymi w Małopolsce, gdzie juŝ od początku członkostwa Polski w Unii Europejskiej istnieje Obserwatorium Rynku Pracy i Edukacji, początkowo jako projekt realizowany przez Wojewódzki Urząd Pracy, współfinansowany ze środków Europejskiego Funduszu Społecznego. Obserwatorium to pełni funkcje diagnostyczne i prognostyczne w zakresie proponowania kierunków polityki rynku pracy, wiąŝąc ją z edukacyjnymi potrzebami rynku pracy, tak aby rozwój regionalny dokonywał się w oparciu o nowoczesną, konkurencyjną oraz innowacyjną gospodarkę dysponującymi adekwatnymi dla jej realizacji zasobami ludzkimi. Obserwatorium Rynku Pracy i Edukacji nie jest jedynym instrumentem diagnozowania i programowania rozwoju regionalnego. w Małopolskim Urzędzie Marszałkowskim powstało Obserwatorium Polityki Regionalnej a w Regionalnym Ośrodku Polityki Społecznej działa Obserwatorium Polityki Społecznej. Instytucje te, zorganizowane na zasadach projektowych, umoŝliwiają prowadzenie efektywnej i nastawionej na rozwiązywanie bieŝących problemów polityki regionalnej. Na chwilę obecną wydaje się, Ŝe istnieje większe zapotrzebowanie na integrację działań Obserwatoriów, aby w sposób bardziej skoordynowany i skuteczny wywie- S t r o n a 77

78 rać realny wpływ na strategiczne kierunki rozwoju województwa. S t r o n a 78

79 3.2 WPŁYW MEDIÓW NA SYSTEM WDRAŻANIA POLITYKI SPÓJNOŚCI Obietnica środków UE była jednym z waŝnych elementów debaty publicznej poprzedzającej przystąpienie Polski do Unii Europejskiej. MoŜna więc zakładać, Ŝe ukierunkowanie systemu wdraŝania polityki spójności jako głównego nośnika wykorzystania środków UE powinno wzbudzać Ŝywą debatę publiczną, która znalazłaby swoje odzwierciedlenie w mediach. Opierając się na tych przesłankach postanowiliśmy zbadać jakie były relacje między systemem polityki spójności a kierunkami ówczesnej debaty publicznej. Jako kwantyfikowalną emanację tej debaty wybraliśmy liczbę i tematykę artykułów prasowych poświęconych funduszom UE. Analizowane były artykuły od połowy 2002 roku, poniewaŝ był to rok zakończenia negocjacji akcesyjnych Polski i tym samym początek przygotowań do uruchomienia systemu wdraŝania Polityki spójności. Cezurą końcową analizy była połowa 2009 roku. Analizowaliśmy artykuły z czterech opiniotwórczych tytułów prasowych dwóch dzienników (Gazeta Wyborcza, Rzeczpospolita) i dwóch tygodników (Polityka, Wprost), które funkcjonowały na polskim rynku przez cały analizowany okres. w sumie zidentyfikowano ponad 9419 artykułów na temat Unii Europejskiej. Z tych artykułów wybierano następnie artykuły na temat wdraŝania polityki spójności i klasyfikowano je według trzech głównych tematów: Artykuły nt. planowania interwencji Artykuły nt. kontraktacji i wydatkowania Artykuły nt. efektów projektów i programów Oczywiście jeden artykuł mógł poruszać więcej niŝ jeden temat i być uwzględniony w więcej niŝ jednej grupie tematycznej. W rezultacie zidentyfikowano 1187 artykułów o tematyce funduszy strukturalnych w latach VII 2002 VII Proporcje tematyczne przedstawiono na rycinie poniŝej. S t r o n a 79

80 Rycina 27. Odsetek artykułów prasowych nt. polityki spójności wg ich tematyki w latach Źródło: dane z przeglądu prasy; opracowanie własne PowyŜsze zestawienie wyraźnie pokazuje dominację tematyki kontraktacji i wydatkowania w ówczesnych artykułach prasowych. Jest to o tyle zrozumiałe, Ŝe kwestia wydatkowania środków była najbardziej medialna, miała swój własny dramatyzm i przemawiała do wyobraźni społeczeństwa, była teŝ podnoszona od początku debaty publicznej na temat członkostwa w Unii Europejskiej. Przykłady tytułów to: Jak ugryźć 60 miliardów, Czas to duŝy pieniądz, Fura pieniędzy. w tym zestawieniu tytuły w stylu Rozwój ale jaki? wydają się duŝo mniej atrakcyjne. To zestawienie pokazuje jednak równieŝ fakt, Ŝe prasa koncentrowała się na tym co było dominującą funkcją systemu wydawaniem pieniędzy. Naszym kolejnym problemem badawczym było stwierdzenie, iŝ waŝna jest nie tylko skala debaty ale równieŝ moment, w którym dany nurt pisania o polityce spójności pojawia się w przestrzeni publicznej. A konkretnie chodziło nam o zbadanie współwystępowania tematów artykułów prasowych z cyklem wdraŝania polityki spójności. Kolejne dwie ryciny prezentują takie zestawienie czasowe. S t r o n a 80

81 Rycina 28. Tematyka artykułów prasowych nt. polityki spójności w latach Źródło: opracowanie własne S t r o n a 81

82 Rycina 29. Wydźwięk artykułów prasowych nt. polityki spójności w latach Źródło: opracowanie własne S t r o n a 82

83 Z obydwu zestawień wysnuć moŝna następujące wnioski. Intensywność debaty na temat kierunków zagospodarowania środków UE w mediach była niska, szczególnie niska w latach a więc w momencie gdy zapadały strategiczne decyzje. O planowaniu środków zaczęto pisać w 2004 roku a więc w momencie, gdy programy operacyjne zostały juŝ zaprojektowane. Oznacza to, Ŝe prasa nie uczestniczyła w animowaniu debaty publicznej na temat kierunków polskiego rozwoju. Debata taka praktycznie nie miała miejsca. Wyraźna jest korelacja aktywności prasy wokół dat symbolicznych formalnego rozpoczęcie okresu programowania polityki spójności (2004 rok) i formalnego zakończenia samego okresu (2006) choć bynajmniej nie zakończenia cyklu wydatkowania (zgodnie z zasadą n+2 pieniądze miały być wydatkowane aŝ do 2008 roku). O efektach funduszy pisze się niewiele. Temat wybucha w 2006 roku, nieco przedwcześnie, gdyŝ po dwóch latach formalnego wydatkowania środków trudno juŝ znaleźć widoczne efekty funduszy (w praktyce ówczesny poziom wypłat na koniec 2006 roku to ok. 30% wszystkich środków). Temat efektów wyraźnie zamiera w kolejnych latach, mimo Ŝe dopiero wtedy pojawiają się rzeczywiste efekty wydatkowania. Ciekawy jest teŝ rozkład krytycznych artykułów na przestrzeni lat. Po początkowym entuzjazmie przed przystąpieniem Polski do UE, w 2004 roku widać głęboki sceptycyzm co do moŝliwości wydatkowania środków. Krytycyzm wybucha po raz drugi w 2006 roku prawdopodobnie napędzony informacją o niskim poziomie wydatkowania skojarzoną z datą graniczną okresu programowania (interpretowaną jako koniec tegoŝ) ale nie skojarzoną z poziomem kontraktacji. Co więcej ta krytyczna reakcja prasy wydaje się spóźniona symptomy złej sytuacji i problemów w wydawaniu środków widoczne były wcześniej, tak, Ŝe w 2005 roku Rada Ministrów podjęła specjalny jak się okazało bardzo skuteczny - program naprawczy zwiększający absorpcję funduszy. Działania ministerstw znacząco wyprzedzały więc analizy prasowe. Po trzecie wchodząc w strukturę źródeł prasowych naleŝy zauwaŝyć, Ŝe tygodniki praktycznie nie pisały o funduszach UE (16 artykułów w ciągu 9 lat). Podsumowując obserwacje, naleŝy uznać Ŝe prasa nie była siłą twórczą w animowaniu publicznej debaty o strategicznych kierunkach wykorzystania funduszy UE. Struktura czasowa i tematyczna pokazują, Ŝe temat pojawiał się przy okazji dat symbolicznych 2004 i 2006, głównie w kontekście wydania pieniędzy na czas. Co więcej pisanie o funduszach miało charakter reakcyjny i to z opóźnieniem czasowym a nie wyprzedzający, podejmujący kwestie, które dopiero się kształtowały, czy problemy które nabrzmiewały. 3.3 PODSUMOWANIE Odnosząc się do kwestii wpływu pomocy UE na zmiany praktyk administracji krajowej naleŝy uznać, Ŝe dominująca w UE perspektywa konwergencji i unifikacji róŝnych krajowych administracji publicznych będzie prowadzić do rozszerzania się zjawiska, na uŝytek niniejszego opracowania zoperacjonalizowanego jako rozlewanie praktyk polityki spójności. Kanałem funkcjonalnym, pojawiającym się w procesie rozlewania praktyk wspólnych polityk Unii Europejskiej jest dyfuzja. Jest ona wynikiem wzajemnego przekazywania doświadczeń. Dyfuzja to podstawa scenariusza polityki spójności. Zmiany wprowadzane w administracji publicznej dzięki rozlewaniu się efektów polityki spójności i konieczności sprostania S t r o n a 83

84 wymogom unijnym, przyczyniają się do stopniowego podnoszenia standardów i norm, które juŝ obowiązują w starych krajach członkowskich o wyŝszej kulturze administracyjnej oraz wdraŝania ich w nowych państwach członkowskich. Polityka spójności została wskazana jako instrument konwergencji instytucjonalnej, który jest kluczowym warunkiem konwergencji gospodarczej i społecznej w UE. Próbując uchwycić istotę problematyki rozlewania się praktyk polityki spójności na otoczenie krajowe naleŝy ulokować ją w szerszym kontekście internalizacji standardów unijnych i modernizacji systemu sprawowania władzy. Stwierdzenie o pozytywnym wpływie polityki spójności na modernizację polskiej administracji publicznej nie wywołuje wśród znawców tego zagadnienia istotnej niezgody. To, co ich opinie róŝnicuje, to ocena stopnia i konsekwencji tego wsparcia dla doskonalenia polskiej administracji. Poprzez politykę spójności, uczestnictwo w UE, w funduszach strukturalnych dokonuje się przenoszenie wzorców kulturowych, organizacyjnych, procedury, pewne praktyk i umiejętności. Na poziomie sprawności, umiejętności, kompetencji językowych, umiejętności informatycznych, administracja radykalnie zmienia się i modernizuje. Podział na administrację publiczną funduszową i niefunduszową wydaje się być na pierwszy rzut oka naturalny, jednak z biegiem czasu zauwaŝamy coraz intensywniejszy proces dyfuzji. Podstawowym efektem realizacji polityki spójności w praktyce działania administracji publicznej jest przystosowanie standardów pracy i działań do wymagań związanych z wykorzystywaniem środków europejskich. Cechą wspólną zmian zachodzących w ramach procesu europeizacji krajowych administracji publicznych jest priorytetowe traktowanie postulatu poprawy jakości ich funkcjonowania. w tym kontekście rośnie znaczenie ewaluacji i monitoringu w administracji publicznej rozumianej jako systematyczna i obiektywna ocena realizowanych programów i polityk, ich załoŝeń, realizacji i rezultatów pod względem celowości, skuteczności, trwałości, efektywności, a takŝe uŝyteczności podjętych działań. Analizując znaczenie rozlewania się efektów polityki spójności dla modernizacji polskiej administracji warto postawić pytanie o reguły i instrumenty, które w jej wyniku zostały inkorporowane do tej administracji. Ich katalog jest relatywnie szeroki, co oczywiście nie oznacza, Ŝe wszystkie one są w pełni stosowane. Z pewnością zaliczyć naleŝy do nich zasady horyzontalne, zarządzanie strategiczne, zarządzanie projektami, ewaluację, analizę wykonalności, budŝetowanie zadaniowe. Wpływ polityki spójności nie ma jednak charakteru rozstrzygającego i systemowego, a stopień jego kontrybucji do realizacji dobrego rządzenia jest, jak się wydaje, mocno ograniczony. Wśród fundamentalnych mankamentów charakteryzujących polski system administracyjny akcentowana jest nadal niewystarczająca międzyministerialna koordynacja polityki spójności oraz reformowanie administracji publicznej bez wizji modelu docelowego i bez odpowiedniego zaplecza, czego efektem było zdominowanie kwestii reform administracyjnych przez perspektywę strukturalną (terytorialny podział władzy). Wreszcie podsumowując kwestię analizy prasy naleŝy uznać, Ŝe debata publiczna w mediach (rozkład tematów artykułów) koncentrowała się na wydatkowaniu środków i to w momentach symbolicznych dat (daty graniczne okresu programowania 2004 i 2006 rok), co z resztą było zgodne z decyzjami podejmowanymi przez twórców systemu. Debata na ukierunkowania środków UE na strategiczne pola rozwoju kraju praktycznie nie miała miejsca. Temat pisania o efektach funduszy równieŝ był drugoplanowy. S t r o n a 84

85 4 OCENA FUNKCJI STRATEGICZNEJ SYSTEMU (PROGRAMOWANIA) Celem tego rozdziału jest zaprezentowanie sytuacji wyjściowej w realizacji NPR Nasza uwaga została skoncentrowana na przedstawieniu cech charakterystycznych instytucji, programujących NPR , ich usytuowania w strukturach administracyjnych Polski. W kolejnych częściach tego rozdziału zaprezentowane zostały procesy związane z przygotowaniem dokumentów programowych czyli fazy diagnozowania sytuacji wyjściowej, konsultacji projektów wspomnianych dokumentów z partnerami społecznymi oraz ekspertami. Zaprezentowane zostały takŝe kwestie negocjacji z Komisją Europejską. A kocu zostanie omówiony proces zatwierdzania dokumentów programowych. 4.1 STRUKTURY REALIZUJĄCE FUNKCJĘ STRATEGICZNĄ Struktury programowania polityki spójności miały charakter silnie scentralizowany i opierały się przede wszystkim na zespole działającym od 2002 roku w ramach Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej w Ministerstwie Gospodarki oraz pojedynczych przedstawicielach Departamentów pełniących funkcję IZ. Oprócz tego w planowanie strategiczne perspektywy zaangaŝowani byli pojedynczy kluczowi aktorzy procesu politycznoplanistycznego, w tym kolejni ministrowie gospodarki i rozwoju regionalnego oraz eksperci zewnętrzni. Początki okresu programowania i tworzenia załoŝeń NPR odbywały się w zupełnie innej niŝ późniejsze wdraŝanie sytuacji organizacyjnej. Nie istniało jeszcze wówczas Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Pierwsza komórka, która zaczęła się zajmować programowaniem była zlokalizowana w ówczesnym Ministerstwie Rozwoju Regionalnego i Budownictwa ( ), tam teŝ powstały pierwsze wytyczne dotyczące tego, ile powinno być programów operacyjnych w Polsce. w 2002 roku działania związane z programowaniem zostały przyniesione do Ministerstwa Gospodarki i Polityki Społecznej, gdzie opracowywano Narodowy Plan Rozwoju i rozpoczęto jego wdraŝanie. Z utworzonego na te potrzeby departamentu w Ministerstwie Gospodarki, z biegiem czasu pączkowały inne departamenty i Instytucje Zarządzające. Za koordynowanie procesu programowania NPR był w duŝej mierze odpowiedzialny osadzony w Ministerstwie Gospodarki Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej. Później, juŝ na potrzeby wdraŝania, w MG powstało kolejnych kilka departamentów, które częściowo zostały przeniesione z innych instytucji centralnych. Struktury te rozrastały się powoli, aŝ do 2005 roku, gdy powstało Ministerstwo Rozwoju Regionalnego, które miało juŝ bardziej uporządkowaną strukturę, zawierającą zarówno departamenty koordynujące (tzw. DKS), jak i departamenty, które się zajmowały wdraŝaniem poszczególnych programów, jako Instytucje Zarządzające. Ogólnie rzecz biorąc, jakość struktur instytucjonalnych, które w ówczesnym okresie były odpowiedzialne za planowanie strategiczne oceniano średnio, ze względu na to, Ŝe wszyscy uczestnicy procesu dopiero się uczyli. Zasadniczym czynnikiem wpływającym na niską jakość struktur odpowiedzialnych za programowanie był początkowy brak doświadczenia i wyobraŝenia, jak zorganizować tego typu struktury. S t r o n a 85

86 Ze względu na brak wcześniejszych doświadczeń związanych z tworzeniem podobnych załoŝeń programowych, grono osób, a pośrednio takŝe instytucji zaangaŝowanych w proces było stosunkowo wąskie. Z jednej strony była to sytuacja sprzyjająca sprawnej komunikacji opartej na częstych bezpośrednich kontaktach, co umoŝliwiało efektywną pracę nad podwalinami nowego systemu. Z drugiej strony oznaczało to, Ŝe cięŝar pracy nad stworzeniem od podstaw załoŝeń polityki spójności spoczywał w praktyce na wąskiej grupie bardzo zaanga- Ŝowanych osób, w większości nie dysponujących wcześniejszymi doświadczeniami w realizacji podobnych zadań. Stosunek otoczenia do tej grupy tak opisywał jeden z badanych: OstroŜna nieufność. To była główna postawa, wynikająca teŝ z naszego charakteru narodowego. Mało kto wierzył, Ŝe to w ogóle moŝe się udać, wszyscy pukali się w głowę i mówili: głupie dzieci, zobaczycie, zęby sobie na tym połamiecie i wtedy się przekonacie. DuŜym plusem było to, Ŝe byliśmy młodzi i trochę naiwni, nie daliśmy się łatwo zniechęcić. Byliśmy przekonani, Ŝe to fantastyczne, Ŝe moŝemy coś robić, bez tego byłoby bardzo trudno. Było kilka osób od początku pomagających, ale generalnie wszyscy się tej Unii bali. Nie byliśmy wtedy krajem tak otwartym, mało osób w administracji znało języki obce. Dla nas ogromnym bonusem była moŝliwość pracy w środowisku międzynarodowym. Był to jeden z mechanizmów motywujących, praca była ciekawa, moŝna było zobaczyć coś innego, nauczyć się czegoś nowego. Natomiast reszta postrzegała na etapie negocjacji komisje, dyskusje, to zbiurokratyzowanie, jako strasznego potwora, z którym na pewno nie będziemy umieli sobie poradzić, a jednocześnie mieli ogromne oczekiwania związane z procesem integracji, pozyskaniem pieniędzy. Ogólnie rzecz biorąc atmosferę współpracy między róŝnymi instytucjami zaangaŝowanymi w proces programowania respondenci oceniali jako dobrą lub bardzo dobrą, co jednak nie oznaczało braku konfliktów. Choć na początkowym etapie nie istniały procedury regulujące zasady współpracy aktorów zaangaŝowanych w proces planowania strategicznego, to dzięki dobrej woli wszystkich zaangaŝowanych stron oraz częstym bezpośrednim kontaktom, relacje te odbywały się na bieŝąco bez większych problemów. Na początku, kiedy wszyscy mieli małe wynagrodzenia, współpraca była napędzana przede wszystkim entuzjazmem. Dopiero później, gdy wszyscy pracownicy sklasyfikowani jako urzędnicy unijni zaczęli otrzymywać zdecydowanie większe pensje niŝ pozostali, współpraca z urzędnikami, którzy otrzymywali mniejsze wynagrodzenie stała się duŝo trudniejsza. Organizacja systemu oparta na pracy wąskiego zespołu wyspecjalizowanych ludzi sprawiła, Ŝe poszczególni zaangaŝowani w nią urzędnicy mieli ogromny wpływu na to, co się znalazło w programach. Wpływ ten był widoczny przede wszystkim na poziomie negocjacji z przedstawicielami Komisji Europejskiej. Jak podkreślała jedna z badanych: Jechaliśmy więc do Brukseli, tam negocjowaliśmy, a potem jechaliśmy na rozmowę z Komisją i staraliśmy się uzyskać to, czego potrzebowaliśmy. Widzieliśmy zapotrzebowania regionów, z drugiej strony musieliśmy to przełoŝyć na negocjacje z Komisją, i myślę, Ŝe odpowiedzialność ludzi w poszczególnych programach zadecydowała o sukcesie tego projektu. Więc ogromna władza decyzyjna była w naszych rękach. Mimo tego, Ŝe główne kierunki negocjacji były przedstawiane ministrom, bardzo duŝo działo się juŝ podczas rozmów. Myślę, Ŝe nikt tego nie naduŝył i wszyscy działaliśmy w interesie wspólnym. Podsumowując, na podstawie rozmów z osobami zaangaŝowanymi w programowanie moŝna stwierdzić, Ŝe ogromne znaczenie dla powodzenia procesu miał wysoki poziom zaangaŝowania i kooperacji zaangaŝowanych aktorów. Przekonanie o waŝności podejmowa- S t r o n a 86

87 nych decyzji i wspólnocie celów, jakimi było działanie na rzecz dobra kraju, przełoŝyło się na wygenerowanie kapitału zaufania, który bardzo ułatwiał praktyczną realizację kolejnych zamierzeń. Dobrej współpracy sprzyjały spotkania Instytucji Zarządzających organizowane przez Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej, ale takŝe i poszczególne IZ: Rozmawialiśmy o negocjacjach, dyskutowaliśmy, spotykaliśmy się raz, dwa razy w roku, Ŝeby wiedzieć, co kto osiągnął i czerpać ze swoich doświadczeń. PoniewaŜ program, przy którym pracowałam, był skomplikowany, robiliśmy bardzo wiele spotkań tematycznych: kontrole, zamówienia itp., przy czym zapraszaliśmy na nie ludzi z odpowiednich instytucji, Ŝeby pracownicy mogli lepiej zaznajomić się z tematem. Ze wspomnień osób zaangaŝowanych w ten proces wynika, Ŝe choć brak doświadczenia stanowił ogromne wyzwanie, to równieŝ działał jako silna motywacja do wzajemnego uczenia się i korzystania z doświadczeń innych krajów unijnych. Czynnikiem mającym słuŝyć lepszemu projektowaniu nowego systemu było doradztwo ekspertów z innych krajów unijnych, realizowane w ramach róŝnego rodzaju umów bliźniaczych poprzedzających proces programowania. Wsparcie partnerów z Francji, Niemiec, Wielkiej Brytanii czy Finlandii miało charakter długoterminowy i w niektórych przypadkach przedłuŝyło się do 2007 roku. w większości przypadków doświadczenia czy rozwiązania przyjmowane w krajach starej Unii nie były jednak moŝliwe do zastosowania na gruncie polskim, wymiana doświadczeń dotyczyła więc przede wszystkim lepszemu zrozumieniu polskiej specyfiki oraz poznaniu mechanizmów współpracy z Komisją Europejską. Proces współpracy z partnerami zagranicznymi jedna z badanych opisywała następująco: Tworzyliśmy wszystko od zera. Pojechaliśmy do Hiszpanii, Ŝeby zdobyć jakieś materiały czy listy sprawdzające, ale ludzie tam nie wiedzieli o czym mówimy, chociaŝ spędzili 20 lat na wdraŝaniu funduszy. KaŜdy kraj ma własne sposoby. Dobre praktyki były w Niemczech, był nawet program współpracy dla nowych krajów unijnych, my teŝ korzystaliśmy z zespołu doradców, w naszym wypadku z Włoch i Francji wiele się od nich nie nauczyliśmy. Ale nawet uświadomienie sobie, Ŝe nie moŝna przenieść ich rozwiązań na nasz grunt, duŝo nam dało. Niemcy podpowiadali nam sposoby rozwiązań problemów, których oni co prawda nie mieli, w oparciu o wprowadzony u nich system. Potem ukierunkowywały nas kontrole Komisji Europejskiej. (...) Niestety często Komisja nie zdawała sobie sprawy z warunków u nas panujących, a to często utrudniało porozumienie. MoŜliwość skorzystania z doświadczeń innych krajów była ograniczona przede wszystkim ze względu na istniejący w Polsce system legislacyjny. To spowodowało, Ŝe system został umocowany prawnie w ustawie i całej sieci aktów wykonawczych, podczas gdy w innych krajach podobne regulacje wprowadzano za pośrednictwem aktów, czy instrukcjami. Jak podkreślał jeden z badanych: To podejście do NPRu było takie, Ŝe Polska jest chorym krajem, w którym się bez rozporządzenia ani aktu prawnego nic nie da załatwić, a juŝ tym bardziej nie będzie przestrzegał czegokolwiek, co nie byłoby zapisane w rozporządzeniu co najmniej ministra, czyli w konstytucyjnym akcie prawnym. (...) Na pewno nie doceniono w owym czasie takich kwestii, jak cała otoczka związana z niedostosowaniem polskiego prawa w bardzo róŝnych aspektach do standardów unijnych chorych zresztą, wygórowanych i niepotrzebnych. Czyli zamówienia S t r o n a 87

88 publiczne, ochrona środowiska, to wszystko były czynniki, które wpływały na to, czy my wydajemy te środki zgodnie z zasadami kwalifikowalności, czy nie. Potem to przysparzało wiele róŝnych problemów w trakcie realizacji tych programów, ale startowaliśmy z zapewnieniami, przekonaniami, Ŝe nasze prawo jest dostosowane, później się okazało, Ŝe ono jest niedostosowane jednak. 4.2 PROCES DIAGNOZY Na poziomie projektu i na poziomie programu, na wybór celów strategicznych zawsze zasadniczy wpływ powinna mieć diagnoza sytuacji w danym sektorze lub ogólna diagnoza społeczno-ekonomiczna. Ze zidentyfikowanych problemów, przyczyn tych problemów i następstw powinny wynikać cele strategiczne (ogólne), operacyjne (szczegółowe) oraz propozycje konkretnych rozwiązań (pakietów projektów), zawartych w programach operacyjnych i uzupełnieniach. Jak wynika z badań jakościowych: czyli rozmów z kluczowymi osobami z departamentów odpowiedzialnych za wdraŝanie poszczególnych programów operacyjnych, waŝność samych diagnoz sytuacji sektorowych lub diagnoz tworzonych na potrzeby poszczególnych programów pozostawała rzeczą wtórną wobec waŝności samych rodzajów projektów, zaproponowanych do realizacji w ramach programów, budŝetów, wykazu beneficjentów. Na takie postrzeganie diagnoz wpływ miały zasadniczo dwa czynniki. Po pierwsze, w tym czasie instytucje tworzące programy operacyjne zderzyły się z ubóstwem wytycznych metodologicznych na poziomie samej Unii Europejskiej w zakresie tworzenia diagnoz. Podstawą ich tworzenia były przepisy prawne na poziomie poszczególnych programów. Warto przy tym wskazać, iŝ nawet art. 18 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999 z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiającego przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych, regulujący elementy programu operacyjnego nie wspominał o obowiązku umieszczania diagnozy. NaleŜy takŝe pamiętać, iŝ przygotowane przez Komisję Europejską wytyczne w postaci tak zwanych Working Papers praktycznie nie regulowały kwestii metodycznych i sposobów rzetelnego przygotowania diagnozy. Jedynie pewne elementy diagnozy, składające się na strategię wykorzystania środków były sugerowane w dokumentach roboczych Komisji Europejskiej (KE, 2000a, s ; KE 2000b, s. 6, box 1). Ponadto trzeba podkreślić, iŝ do okresu programowania w Polsce nie tworzono praktycznie takich analiz, a dostępny system statystyczny GUS nie był wówczas przygotowany na generowanie odpowiednich danych. Po drugie, Komisja Europejska w sposób zasadniczy koncentrowała się na aspektach realizacyjnych. Jej przedstawicieli interesował, w okresie programowania , przede wszystkim aspekt sprawnego wydatkowania środków (jak są wydatkowane), mniej uwagi natomiast poświęcali na kwestie strategiczne (czyli spójność diagnozy z celami strategicznymi). Było to spowodowane przede wszystkim krótkim okresem, jaki pozostał w momencie wchodzenia Polski do UE do końca wdraŝania perspektywy Trzeba takŝe zaznaczyć, iŝ podejście to uległo zmianie w okresie programowania i tworzenia dokumentów w ramach NSRO Komisja Europejska zaczęła zwracać uwagę na kwestie poprawności diagnoz i ich spójności z celami strategicznymi i operacyjnymi poszczególnych programów. S t r o n a 88

89 W związku z powyŝszym przygotowywano diagnozy w oparciu o dane makroekonomiczne, powszechnie dostępne w ramach danych GUS. Powszechnie stosowanym narzędziem w fazie diagnozowania było takŝe przygotowywanie analizy SWOT. Jednak, jak wskazuje analiza wszystkich dokumentów programowych, analizy te nie znajdowały właściwego odzwierciedlenia w odpowiednich decyzjach strategicznych. Jak wskazują wywiady indywidualne z osobami zaangaŝowanymi w programowanie, analizy były tworzone albo jednocześnie z częściami wdroŝeniowymi programów, albo wręcz po ich ukształtowaniu. Zaburza to zdecydowanie logikę pracy nad programami. Przykładem tego ostatniego podejścia jest Program Sąsiedztwa Polska-Białoruś-Ukraina INTERREG IIIA/Tacis CBC (OLEJNICZAK, LEDZION et all, 2009, s. 42) oraz SPO Transport (KANTOR 2008, załącznik 8). Dość istotną kwestią przy tworzeniu diagnoz, jak wskazują badania jakościowe, był czas. Cały okres programowania i tworzenia dokumentów programów, realizowanych w ramach NPR charakteryzowała dość silna presja czasu. Stąd diagnozy powstawały w pośpiechu, musiały bowiem być stworzone na czas (okres marzec - listopad 2003 r., w zaleŝności od programu). Autorami diagnoz, realizowanych na potrzeby programów byli, jak udało się ustalić z przeprowadzonych wywiadów, zazwyczaj sami pracownicy odpowiednich departamentów właściwych ministerstw (wówczas gospodarki, pracy oraz rolnictwa), którzy korzystając z danych GUS tworzyli odpowiednie zestawienia. WaŜna przy tym była partycypacja osób z zewnątrz. Rola ekspertów zewnętrznych pozostaje kwestią nie do końca rozpoznaną. Ekspertów zewnętrznych moŝna traktować w sposób wąski i rozszerzony. w wąskim pojęciu eksperci zewnętrzni to osoby ze środowisk naukowo-badawczych i akademickich, zaś w ujęciu szerszym to osoby z innych organów administracji publicznej (ministerstw i urzędów marszałkowskich). w przypadku tych pierwszych, niemoŝność dotarcia do źródeł (lub bardzo ograniczona dostępność do analiz) utrudniała rzetelną ocenę, na ile ich ekspertyzy, tworzone na potrzeby Ministerstwa Gospodarki odpowiedzialnego w okresie za powstawanie dokumentów, zostały wykorzystane w fazie programowania. Analizy samych programów operacyjnych nie wskazują na korzystanie z ekspertyz zewnętrznych. Zostały one najprawdopodobniej wykorzystane bez cytowania lub na ich podstawie skompilowano w sposób niezaleŝny zestawy danych, niezbędnych do diagnozy. w przypadku ekspertów, zatrudnionych w administracji publicznej, ich udział był znaczący, jednak został dostrzeŝony w badaniach dopiero podczas programowania elementów wdroŝeniowych. Wynika z to z następującej przyczyny: interesy poszczególnych środowisk, resortów (np.; kultury, nauki) były skupione na wykorzystaniu funduszy strukturalnych we własnym interesie (jako uzupełnienie, a nawet zastąpienie po części środków krajowych). Do podstawowych problemów, jakie zdiagnozowano w trakcie realizacji badania naleŝały: wspomniana juŝ presja czasowa oraz brak zagregowanych danych szczegółowych dotyczących poszczególnych sektorów. Stąd w naturalny sposób korzystano z danych GUS, które, jak pokazują wyniki badań jakościowych, nie do końca odzwierciedlały zapotrzebowanie na dane, które wykazywały poszczególne instytucje. Relatywnie niewiele wskaźników GUS moŝna było efektywnie wykorzystać w samej diagnozie, istotnym utrudnieniem była takŝe nieaktualność danych (w zatwierdzanych w 2003 r. programach część danych pochodziła np. z r.). W konsekwencji, mimo relatywnie wysokiego poziomu informacyjnego diagnoz w poszczególnych programach operacyjnych (bogactwo danych statystycznych), ich przełoŝenie na zidentyfikowane problemy, ich następstwa oraz przyczyny wydają się niewielkie. Pierwsze S t r o n a 89

90 wersje diagnoz zawarte w projektach programów były oceniane jako bardzo ogólne. Wytykano im brak powiązania z priorytetami oraz to, Ŝe nie informują o precyzyjnych potrzebach regionów. Zaprezentowane statystyki dawały skostniały obraz rzeczywistości. Zarzucano im takŝe brak analizy szczegółowej, która poza liczbami zmieniającymi się w zaleŝności od województwa omawiałaby charakter rozbieŝności i w ten sposób zgłaszałaby priorytety, które zostaną przywołane w dalszej części dokumentów. Ponadto diagnozy nie odpowiadały na zasadnicze pytania, ujęte w zidentyfikowanych problemach. Na podstawie diagnozy i istniejących zasobów moŝna było oczekiwać lepszego powiązania między potrzebami i zgłaszanymi celami (Bafoil 2002a, s, 5-7; Lanneau, Lequesne 2002, s. 4-5; Lepesant 2002, s. 5-6; Lepesant, Aissaoui 2002, s. 4, 7-10). Stosunkowo najlepiej została oceniona diagnoza w SOP-R (Bazil et all 2002, s. 4-6) oraz w SPO RZL (Guyet, Martin 2002, s. 3: Obecnie naleŝy podkreślić, Ŝe jakość ostatnio przekazanego dokumentu została znacznie poprawiona, zwłaszcza w kategoriach spójności. Omawiane priorytety są powiązane ze słabymi punktami i potrzebami rozpoznanymi w diagnozie. w tym sensie SPO Rozwój Zasobów Ludzkich jest zgodny z problematyką rynku pracy występującą w Polsce ). Dokument NPR został równieŝ srogo potraktowany. Jak sformułowano w ocenie exante: Próba stwierdzenia istnienia wewnętrznej spójności NPR ma słuŝyć wykazaniu, Ŝe diagnoza nie jest abstrakcyjnym wyciągiem z czynników makro i mikroekonomicznych, ale problemowym ujęciem kwestii naprowadzających nas na sformułowanie potrzeb, w odniesieniu do których istnieją juŝ pewne przeszłe doświadczenia. w odniesieniu do tych potrzeb, w późniejszej fazie, dokonany zostałby wybór pewnych opcji oraz działań, w oparciu o cele określone na podstawie problemów i potrzeb. Okazuje się jednak, Ŝe poszczególne grupy czynników następują kolejno po sobie jako swego rodzaju «bloki», bez rzeczywistego wzajemnego związku. Sporządzona diagnoza, rozwijająca się topornie i bez Ŝadnego zróŝnicowania, nie ma w sobie nic z dynamiki otwartej na potrzeby i zasoby. Składa się na nią siedem elementów, które w jednym ciągu przedstawiają nieuporządkowaną sukcesję czynników makro i mikroekonomicznych, bez najmniejszej próby ich hierarchizacji. w rzeczywistości, czytelnik napotyka na zbiór danych, przewaŝnie nie ujętych problemowo, prowadzących do zaskakującej konkluzji o istnieniu tak zwanego «syndromu bezsilności». Potrzeby przedstawione w formie prognoz i celów są jasne: zawdzięczają one swój kształt chęci wstąpienia na drogę rozwoju, przy jednoczesnym ograniczeniu marginalizacji. Popierają je dane liczbowe, bez dostarczenia jednak jakiegokolwiek wyliczenia, przez co czytelnik nie dostrzega w których miejscach i w jaki sposób fundusze strukturalne będą zaczynami owego wzrostu i zahamowania biedy (Bafoil 2002b, s. 3). Warto przy tym zaznaczyć, iŝ ewaluacje ex-ante były prowadzone w końcu 2002 r. Od tamtego czasu dokumenty uległy zmianom. JednakŜe brak dostępu do pierwotnych wersji dokumentów z przełomu 2002 i 2003 r. uniemoŝliwiał rzetelną ocenę i porównanie ich z wersjami późniejszymi i tymi ostatecznie zatwierdzonymi. JuŜ niektóre ewaluacje w tamtym okresie zastrzegały, iŝ Instytucje zarządzające podejmowały się w trakcie oceny gruntownej przebudowy programów, tak jak było to w przypadku SPO- T (Lepesant 2002, s. 3). Podsumowując, na stan diagnoz w programach operacyjnych wpływ zasadniczy miały: brak własnych polskich doświadczeń w tym zakresie (diagnozowania potrzeb i identyfikacji celów na potrzeby wdraŝania polityk wspólnotowych), niedostosowanie systemu gromadzenia danych przez GUS do potrzeb statystycznych dla osób sporządzających diagnozy, zaburzenie logiki pracy nad dokumentami i koncentracja uwagi na zagadnieniach wdroŝenia programu, a nie na ich warstwie strategicznej oraz słabe zaplecze metodyczne, w tym na poziomie Komisji Europejskiej. S t r o n a 90

91 4.3 PROCES PRZYGOTOWANIA I KONSULTACJI PROGRAMÓW OPERACYJNYCH Jak juŝ wspomniano w rozdziale 3.3 podstawą formalną do przygotowania programów operacyjnych był art. 18 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1260/1999z dnia 21 czerwca 1999 r. ustanawiający przepisy ogólne w sprawie funduszy strukturalnych. Ponadto, jak wspomniano, podstawą do tworzenia dokumentów były Working Papers (KE 2000a, s ). Ponadto istotne wsparcie metodologiczne, jak wynika z badań jakościowych, zapewniały realizowane jeszcze w ramach programu Phare umowy twinningowe. Eksperci z krajów starej Unii (UE- 15) wspierali polskich urzędników poprzez szkolenia, doradztwo, analizy dokumentów i wreszcie przez realizację ewaluacji ex-ante pierwszych wersji dokumentów programowych (EPRC 2009, s. 38). W dniu 14 stycznia 2003 r. po pracach redakcyjnych prowadzonych w 2002 r. polskie instytucje przygotowały Narodowy Plan Rozwoju, którego pierwszy projekt został przekazany do Komisji 22 stycznia 2003 r. Wynikiem dalszej współpracy między administracją a Komisją Europejską było oficjalne przedłoŝenie Narodowego Planu Rozwoju, co miało miejsce dnia 19 lutego 2003 r. Po otrzymaniu uzupełniającego materiału 14 marca 2003 r. NPR został oficjalnie uznany za dokument kwalifikowany, mający stanowić podstawę przyszłych negocjacji. 27 czerwca 2003 r. na bazie Narodowego Planu Rozwoju i przygotowanego przez Komisję mandatu otwarte zostały negocjacje. Uzgodnienia alokacji z podziałem na fundusze zostały osiągnięte 31 lipca 2003 r., a jednocześnie kontynuowane były prace nad Podstawami Wsparcia Wspólnoty czego efektem był dokument z grudnia 2003 r. Dokument ten przyjęty został przez Radę Ministrów 23 grudnia 2003 r. oraz zatwierdzony przez Komisję Europejską w dniu 22 czerwca 2004 r. (PWW 2003, s. 5). W tym samym czasie powstawały poszczególne wersje programów operacyjnych. Wersje przeznaczone do oceny ex-ante były przygotowane w okresie sierpień listopad 2002 r. Co ciekawe, sam dokument dotyczący NPR powstał ostatecznie później niŝ same programy operacyjne, choć powinien być przeznaczony do oceny jako pierwszy (BAFOIL 2002b, s. 3). Oznacza to, iŝ zaburzono logikę pracy nad strukturą interwencji w okresie programowania w układzie modelowym, z PWW powinny wynikać wszystkie programy operacyjne. Tymczasem, jak wynika z lektur cytowanych wcześniej ewaluacji ex-ante, zmiany w PWW były dokonywane w ślad za zmianami w poszczególnych programach operacyjnych. Przygotowanie dokumentów było zjawiskiem bardzo dynamicznym i złoŝonym. Podstawą ostatecznych redakcji programów operacyjnych były wersje z końca 2002 r., za wyjątkiem SPO-T, który został w przygotowany ponownie niemal od podstaw w 2003 i 2004 r.. Dziś nie sposób jest skompletować wszystkich wersji dokumentów programowych, uzupełnień programów i prześledzić zachodzących w nich zmian. Nie sposób teŝ dziś odtworzyć, które ze zmian wynikały z czyich interwencji (uwag KE, autopoprawek resortów, przygotowujących dokumenty oraz postulatów władz samorządowych i innych resortów). Stąd z konieczności trzeba polegać na pamięci i wraŝeniach osób zaangaŝowanych w tworzenie dokumentów. Wyniki badań jakościowych pozwalają jednak scharakteryzować ten proces poprzez poniŝsze zjawiska. Po pierwsze: dokumenty powstawały wewnątrz poszczególnych ministerstw. Za poszczególne zapisy dotyczące priorytetów, działań odpowiedzialne były konkretne osoby, które w ramach tak zwanych grup roboczych konsultowały zapisy z przedstawicielami ze- S t r o n a 91

92 wnętrznymi, o których pracy będzie mowa za chwilę. Tym samym poszczególne zapisy w programach były przygotowywane indywidualnie (w podziale na charakter wsparcia lub sektory tematyczne). Na bieŝąco prace te były koordynowane przez wyznaczone osoby. Obieg informacji polegał głównie na wymianie maili z dokumentami w wersji elektronicznej, co zasadniczo przyspieszało proces tworzenia dokumentów. Co do uczestnictwa ekspertów zewnętrznych, ich rolę udaje się dziś odtworzyć wyłącznie w wyniku badań jakościowych, z których wynika, Ŝe poszczególne osoby były angaŝowane w momencie, w którym programowano interwencje publiczne w danym sektorze. Eksperci przy tym często recenzowali juŝ gotowe opracowane teksty, natomiast nie pisali ich od początku. w 2004 r. została zorganizowana pierwsza trwała struktura w postaci grupy wewnątrz Ministerstwa Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej, której członkami byli eksperci oraz urzędnicy w randze podsekretarzy stanu. Nieco inny charakter w przygotowaniu dokumentów miał udział ekspertów, oddelegowanych przez administrację rządową i samorządową oraz przedstawicieli środowisk przedsiębiorców i naukowych w trakcie prac w ramach grup roboczych. Ci w zasadniczy sposób mieli wpływ na konkretne rozwiązania, dotyczące brzmienia listy realizowanych projektów, list beneficjentów. Ich udział był istotny zwłaszcza przy pracy nad uzupełnieniami programów, w których dokonywano interpretacji niemal gotowych juŝ dokumentów programowych. Proces ten był prowadzony intensywnie od wiosny 2003 r. niemal do końca okresu pracy nad uzupełnieniami w połowie 2004 r. Na podstawie przeprowadzonych wywiadów, do podstawowych wyzwań i trudności w tworzeniu dokumentów programowych zaliczyć trzeba: brak doświadczeń zespołów tworzących dokumenty, niemoŝność wykorzystania doświadczeń przedakcesyjnych z Phare, Sapard i ISPA, ze względu na odmienne podejścia proceduralne oraz odmienne cele wsparcia przedakcesyjnego, kwestię właściwego podziału rodzajów projektów wewnątrz programów, delimitacji podziału wsparcia między programami oraz jedno z najpowaŝniejszych wyzwań, jakim było wpisanie do programów i uzupełnień zagadnień związanych z pomocą publiczną. Braki w kwalifikacjach i doświadczeniach zespołów sporządzających projekty dokumentów oraz szczupłość etatowa została opisana w innych rozdziałach. WaŜne natomiast było to, iŝ niemoŝność wykorzystania doświadczeń przedakcesyjnych nie wynikała z niechęci instytucji do zaczerpywania z wiedzy instytucji zaangaŝowanych w realizację tych programów, lecz po pierwsze z faktu, iŝ część tych instytucji uległa likwidacji (tak jak było to z Polską Agencją Rozwoju Regionalnego, patrz EPRC 2009, s. 34), a po drugie, iŝ zmianie uległa optyka samych instytucji Komisji Europejskiej. O ile, np. w przypadku Phare zasadniczym celem interwencji była poprawa sytuacji zawodowej, wzrost zatrudnienia oraz poprawa jakości administracji i jej przygotowanie do akcesji (według Dyrekcji Generalnej do spraw Rozszerzenia), o tyle polityka strukturalna, za którą odpowiedzialna była Dyrekcja Generalna do spraw Rozwoju Regionalnego miała na celu wyrównywanie infrastrukturalnych róŝnic między Polską a krajami UE-15. Poprzednia logika interwencji środków unijnych ulegała więc niemal całkowitej dezaktualizacji w perspektywie : Do tego dochodziła takŝe, jak wynika z badań jakościowych, odmienność procedur. WaŜne w okresie programowania było uwzględnienie takŝe systemu finansów publicznych. Stąd w strukturach, odpowiedzialnych za realizację programów tak waŝna rola instytucji administracji rządowych (np. PARP, Urzędów wojewódzkich) w systemie płatności, o czym dalej w rozdziale 4.1 i 4.5. S t r o n a 92

93 Jak się okazuje, stosunkowo łatwo przyszło uzasadnienie koncepcji takiej a nie innej liczby i struktury samych programów operacyjnych. Chodziło w tym przypadku zwłaszcza o stworzenie jednego ogólnopolskiego programu dotyczącego rozbudowy infrastruktury w regionach (ZPORR), w miejsce szesnastu programów regionalnych. Łatwo przyszło takŝe stworzenie uzasadnienia układu wewnętrznego programu oraz korespondencji między interwencjami, które były podobne, choć nie identyczne w ramach róŝnych programów. Natomiast jednym z największych wyzwań było, jak się okazuje, wdroŝenie zasad pomocy publicznej. Po pierwsze, trudność polegała na tym, iŝ polskie struktury w ogóle nie znały tego pojęcia i musiały nauczyć się tego zagadnienia bardzo szybko (problem polegał na tym, iŝ konieczność wdroŝenia odpowiednich aktów normatywnych i uregulowania tych zasad w kontekście programów Polityki Spójności pojawiła się bardzo późno, bo dopiero w okresie wchodzenia Polski do UE w połowie 2004 r.). Po drugie, z interpretacją regulacji unijnych w tym zakresie problemy mieli sami eksperci zewnętrzni, zatrudnieni w ramach umów twinningowych, co dodatkowo powodowało zamęt i chaos w podejmowaniu kluczowych decyzji i wprowadzaniu odpowiednich zapisów w dokumentach programowych. Podsumowując, jakość pierwszych wersji dokumentów była, jak się zdaje dość niska, aczkolwiek oceny tej nie moŝna w równomiernym stopniu rozciągać na wszystkie dokumenty programowe. Wszystkie dokumenty miały luki, błędy w układach, niekonsekwencje logiczne między częścią diagnostyczną, celami strategicznymi a opisem moŝliwych do realizacji projektów. Szerzej o tym mówią ewaluacje ex-ante (BAFOIL 2002a; BAZIL et all 2002; GUYET, MARTIN 2002; LANNEAU, LEQUESNE 2002; LEPESANT 2002; LEPESANT, AĎSSAOUI 2002). Niestety niemoŝność dotarcia do tych dokumentów utrudnia pogłębioną analizę jakościową pierwszych wersji dokumentów. Proces programowania był wyraźnie uregulowany w prawie unijnym. Natomiast jeśli chodzi o konsultacje programów, całość wytycznych ograniczała się do jednego krótkiego akapitu (KE 2000a, s. 34: In the context or partnership arrangements, an account of the steps taken to consult the partners on the Plan. In this regard Article 8 reflects the aim of as wide as possible consultation of all the relevant bodies the regional and local authorities, the other competent authorities, including those responsible for the environment and for the promotion of equality between men and women, the economic and social partners). Trudno dziś odtworzyć proces konsultacji społecznych. Jak wykazują inne badania oraz dostępne piśmiennictwo przedmiotu, konsultacje społeczne miały raczej charakter spotkań informacyjnych niŝ formy warsztatów, na których przyjmowano od partnerów społecznych konkretne propozycje rozwiązań. w kaŝdym województwie przygotowano i przeprowadzono przynajmniej jedno spotkanie konsultacyjne (w przypadku ZPORR), zaś w przypadku programów sektorowych przynajmniej 2-3 spotkania. Jak wskazują dotychczas przeprowadzone badania, konsultacje polegały raczej na przedstawieniu listy moŝliwych do realizacji projektów i listy beneficjentów niŝ konstruktywny sposób wprowadzania nowych zapisów do programów i uzupełnień. Wartość dodana konsultacji polegała raczej na partycypacji innych ministerstw odpowiedzialnych za poszczególne sektory i władz samorządowych w kreowaniu ostatecznej wersji dokumentów, niŝ na aktywnym uczestnictwie w tym procesie partnerów społecznych spoza sektora władz publicznych. WaŜne jednak było to, iŝ sprawne przeprowadzenie konsultacji ze środowiskami ekologicznymi umoŝliwiło sprawne przygotowanie duŝych projektów infrastrukturalnych, głównie drogowych (EPRC 2009, s ). S t r o n a 93

94 Proces ewaluacji programów w fazie ich tworzenia został omówiony juŝ we wcześniejszych podrozdziałach. Dla zasady przypomnimy jedynie, iŝ pod koniec 2002 r. zostały przeprowadzone ewaluacje ex-ante. Ich rola była bardzo istotna, zwłaszcza jeŝeli chodzi o strukturę priorytetów i działań, ocenę ich uzasadnienia i alokacje finansowe. Analiza treści tych ewaluacji (BAFOIL 2002a; BAZIL et all 2002; GUYET, MARTIN 2002; LANNEAU, LEQUESNE 2002; LEPESANT 2002; LEPESANT, AÏSSAOUI 2002) oraz przyjętych do realizacji programów wskazują, iŝ w znacznej mierze zakres samej interwencji został zmodyfikowany w kolejnych wersjach dokumentów. Pewne działania połączono ze sobą, uporządkowano zakres działań w ramach priorytetów, następowało ich scalenie bądź w niektórych programach (np. ZPORR), wręcz przeciwnie, zwiększenie liczby priorytetów oraz działań (np. SPO-R). Ze względu na długą perspektywę czasową trudno dziś określić i zidentyfikować problemy i trudności w procesie ewaluacji oraz konsultacji przygotowywanych problemów. Niemniej jednak ich wpływ na ostateczny kształt dokumentów jest istotny, zwłaszcza jeśli chodzi o ewaluacje. Wyniki ewaluacji, realizowanych przez ekspertów zagranicznych, tak jak pozostałe formy wsparcia okazały się, wedle oceny kluczowych osób zaangaŝowanych w okres programowania, niezmiernie cenne. Wzbogacały one i kształtowały poglądy osób, członków zespołów w ramach poszczególnych departamentów, odpowiedzialnych za sporządzanie dokumentów. Było to szalenie istotne, zwłaszcza wobec braku doświadczeń w fazie programowania, interpretacji dostępnych wytycznych i przepisów prawnych na poziomie UE oraz wobec ubóstwa źródeł pisanych i wytycznych na poziomie krajowym. Warto przy tym zaznaczyć, iŝ same ewaluacje w okresie miały charakter praktyczny i pozwalały na modyfikacje programów tak, aby były one lepsze jakościowo, ale nie miały, naszym zdaniem, jeszcze istotnego znaczenia na budowanie samego potencjału ewaluacyjnego administracji (o czym szerzej w rozdziale 5). Podsumowując, konsultacje społeczne dokumentów programowych miały raczej charakter spotkań informacyjnych, charakteryzowała je duŝa pasywność interesariuszy. Warto podkreślić, iŝ w ramach konsultacji, aktywny udział w kreowaniu dokumentów programowych mieli przedstawiciele regionów oraz ministerstw, odpowiedzialnych za poszczególne sektory tematyczne, ujęte w programach. Dla podniesienia jakości dokumentów, istotne znaczenie miały ewaluacje ex-ante programów operacyjnych i projektu NPR/PWW , zrealizowane w 2003 r. 4.4 PROCES ZATWIERDZANIA PROGRAMÓW OPERACYJNYCH Istotnym elementem, wpływającym na jakość programów operacyjnych realizowanych w ramach NPR , był sam proces decyzji, który doprowadził do zatwierdzenia dokumentów programowych. W 2010 r. trudno prześledzić juŝ sam proces zatwierdzania programów operacyjnych. Odtworzenie pełnego obrazu uniemoŝliwia z jednej strony brak waŝnych źródeł pisanych (bardzo silne rozproszenie), tj. kolejnych, roboczych wersji dokumentów programowych z okresu lub choćby notatek z negocjacji z Komisją Europejską (zwaŝywszy choćby na fakt, iŝ były to materiały ulotne, o dość krótkim terminie waŝności, bowiem zapisy w nich szybko były uwzględniane i traciły na aktualności). Z drugiej strony był to proces bardzo dynamiczny, mający duŝo elementów miękkich, które objawiały się przede wszystkim w kon- S t r o n a 94

95 taktach interpersonalnych, rozmowach członków polskiej delegacji z poszczególnymi urzędnikami DG Regio, kontaktach mailowych i telefonicznych. Jak juŝ zaznaczono wielokrotnie wcześniej, trudno dziś, ze względu na brak źródeł pisanych, ocenić precyzyjnie, czym róŝniły się kolejne wersje programów od pierwotnych. Pewne zmiany dało się odtworzyć, o czym była juŝ mowa w rozdziale 4.3. Rola Komisji Europejskiej była istotna. Wynikało to choćby z faktu, Ŝe musiała ona zatwierdzić ostateczne wersje dokumentów programowych tak, aby moŝna było zacząć je wdraŝać po wydaniu ostatecznej decyzji Komisji Europejskiej i włączeniu poszczególnych programów w system prawny Aquis Commuintaire. Jak wynika z wywiadów przeprowadzonych z kluczowymi osobami, Komisja przede wszystkim sugerowała stronie polskiej pewne rozwiązania, nie narzucała zbyt agresywnie swoich poglądów, raczej dopytywała się i prosiła o wyjaśnienia takich, a nie innych rozwiązań. Co istotne, o czym była juŝ mowa w rozdziale 4.3, Komisja skoncentrowana była raczej na zbudowaniu takich mechanizmów, które pozwoliłyby na sprawne wydatkowanie środków, słabiej natomiast koncentrowała się na samej spójności strategicznej dokumentów. Komisja dbała takŝe o to, aby nie dublowały się rodzaje projektów w poszczególnych programach. Gwarantowało to podejście horyzontalne czyli omawianie w trakcie spotkań nie jednego programu, lecz kilku dokumentów programowych, obejmujących dany sektor (np. transport, rozwój przedsiębiorczości, rozwój zasobów ludzkich etc.). Zasadniczym problemem w programowaniu, zgłoszonym przez Komisję bardzo późno była kwestia pomocy publicznej. To stworzyło presję czasową i zadecydowało o czasie zatwierdzania programów. Jednak warto wskazać, iŝ programy były gotowe i zatwierdzone przez Komisję Europejską niemal w momencie wejścia Polski do Unii Europejskiej, zaś same programy zostały włączone w obieg prawny Polski odpowiednimi rozporządzeniami ministra właściwego do spraw rozwoju regionalnego w dniu 1 lipca 2004 r., ministra właściwego do spraw transportu z dnia 28 lipca 2004 r. oraz ministra właściwego do spraw rolnictwa z dnia 11 sierpnia 2004 r. i 3 września 2004 r. wydanymi na podstawie art. 17 ust. 5 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206). Oznacza to, iŝ programy zostały uruchomione w ciągu 2-5 miesięcy od wejścia Polski do UE, co uznać naleŝy za duŝy sukces. Uzupełnienia poszczególnych programów były wdraŝane przez odpowiednie ministerstwa niemal w tym samym czasie. Innym zagadnieniem jest kwestia przygotowania konkretnych instytucji do realizacji swoich kompetencji. Ostatnim waŝnym zagadnieniem pozostaje omówienie produktu finalnego, czyli samej jakości dokumentów programowych i uzupełnień programów. w tym zakresie prowadzono jedynie badania przyczynkarskie dotyczące analizy wewnętrznej spójności i logiki interwencji programów (por. CYMBAREWICZ, KOŚCIELECKI 2007, s ). Niemniej jednak warto zwrócić uwagę na następujące fakty: diagnozy powstawały w oderwaniu od celów strategicznych i szczegółowych, zaś zastosowane analizy SWOT nie znajdują przełoŝenia w innych narzędziach analizy potrzeb i problemów; cele strategiczne i szczegółowe pozostają w poszczególnych programach dość szerokie i ogólne; zakres poszczególnych priorytetów i działań nosi ślady interwencji poszczególnych branŝ i resortów i w znacznej mierze realizują ich interesy. Te trzy przesłanki kaŝą podejrzewać, iŝ logika interwencji poszczególnych programów jest w gruncie rzeczy nie do końca prawidłowa, zaś ich jakość mogłaby być lepsza. S t r o n a 95

96 Podsumowując, w trakcie negocjacji Komisja przede wszystkim sugerowała stronie polskiej pewne rozwiązania, nie narzucała zbyt agresywnie swoich poglądów, raczej dopytywała się i prosiła o wyjaśnienia takich, a nie innych rozwiązań. Komisja dbała takŝe o to, aby nie dublowały się rodzaje projektów w poszczególnych programach. Gwarantowało to podejście horyzontalne czyli omawianie w trakcie spotkań nie jednego programu, lecz kilku dokumentów programowych, obejmujących dany sektor (np. transport, rozwój przedsiębiorczości, rozwój zasobów ludzkich etc.). Wspomnianym juŝ problemem w programowaniu zgłoszonym przez Komisję bardzo późno była kwestia pomocy publicznej. NaleŜy jednak podkreślić, Ŝe mimo to programy były gotowe tuŝ po wejściu Polski do UE i uruchomione kilka miesięcy później. NaleŜy to uznać za duŝy sukces. 4.5 PRODUKTY I REZULTATY FUNKCJI STRATEGICZNEJ Trafność wyborów strategicznych (a więc rezultaty funkcji strategicznej) moŝe być oceniona tylko przez pryzmat rzeczywistej uŝyteczności środków. Na tę ocenę trzeba niestety poczekać i moŝe ona zostać dokonana tylko w przeciągu kilku lat po rzeczywistym zamknięciu działań pomocowych. Tym co jednak napawa optymizmem jest pozytywne jest fakt, Ŝe taką refleksję Polska podjęła z własnej inicjatywy, zlecając serię ewaluacji ex post. Ich wyniki powinny choć po części udzielić odpowiedzi na pytanie o adekwatność działań realizowanych w ramach polityki spójności perspektywy do rzeczywistych potrzeb rozwojowych Polski. 4.6 PODSUMOWANIE Struktury programowania polityki spójności miały charakter silnie scentralizowany, koncentrowały się głównie w ówczesnym Ministerstwie Gospodarki i Pracy. Jakość struktur instytucjonalnych odpowiedzialnych za planowanie strategiczne oceniono średnio, ze względu na to, Ŝe grono osób zaangaŝowanych w proces programowania było stosunkowo wąskie i mało doświadczone. Z jednej strony sprzyjało to sprawnej komunikacji, z drugiej strony oznaczało to, Ŝe cięŝar pracy nad stworzeniem od podstaw załoŝeń polityki spójności spoczywał w praktyce na wąskiej grupie bardzo zaangaŝowanych osób, w większości nie dysponujących wcześniejszymi doświadczeniami w realizacji podobnych zadań. Dodatkowym czynnikiem mającym słuŝyć lepszemu projektowaniu nowego systemu było doradztwo ekspertów z innych krajów unijnych, realizowane w ramach róŝnego rodzaju umów bliźniaczych. JednakŜe rozwiązania przyjmowane w krajach starej Unii, nie były jednak moŝliwe do zastosowania na gruncie polskim. Ogromne znaczenie dla końcowego powodzenia procesu miał wysoki poziom zaanga- Ŝowania i kooperacji zaangaŝowanych aktorów, jednakŝe wiele zamierzeń nie udało się zrealizować z uwagi na niedostosowany system legislacyjny w Polsce. Odnosząc się do procesu diagnozowania, badanie moŝna podsumować następującymi tezami: waŝność samych diagnoz sytuacji sektorowych lub diagnoz tworzonych na potrzeby poszczególnych programów, pozostawała rzeczą wtórną wobec waŝności S t r o n a 96

97 samych rodzajów projektów, zaproponowanych do realizacji w ramach programów, budŝetów, wykazu beneficjentów; ubóstwo wytycznych metodologicznych na poziomie samej Unii Europejskiej w zakresie tworzenia diagnoz; brak własnych, rodzimych, doświadczeń w zakresie konstruowania diagnoz na potrzeby wielkich programów; niedostosowanie systemu gromadzenia danych przez GUS na potrzeby diagnoz programowych, mała liczba wskaźników odpowiednich do diagnozowania, nieaktualność danych statystycznych. Procesu sporządzania dokumentów programowych i ich konsultacji moŝna scharakteryzować poprzez następujące cechy: zakłócenie logiki przygotowania dokumentów (pierwsze wersje programów operacyjnych były gotowe pod koniec 2002 r., sam dokument dotyczący NPR powstał ostatecznie później niŝ same programy operacyjne, choć powinien być przeznaczony do oceny jako pierwszy); rozdrobnienie procesu pracy nad dokumentami w wielu ministerstwach: całość procesu była koordynowana przez Departament Koordynacji Polityki Strukturalnej w ministerstwie właściwym do spraw rozwoju regionalnego (Ministerstwie Gospodarki); pasywny udział polskich ekspertów zewnętrznych w procesie programowania, który polegał raczej na recenzowaniu dokumentów lub partii tekstu, niŝ konstruowaniu partii tekstów programów; istotna rola przedstawicieli władz samorządowych i innych resortów (ministerstw merytorycznych) pracujących w grupach roboczych przy uzupełnieniach programów i ich duŝy wkład w ostateczne brzmienie dokumentów; istotna rola ekspertów zagranicznych, pracujących w Polce w ramach umów twinningowych, która polegała na przekazywaniu doświadczeń kolegom z Polski oraz na przeprowadzeniu serii ewaluacji ex-ante programów operacyjnych (ocenionych mimo pewnej krytyki jako niezmiernie istotne dla samego procesu sporządzania dokumentów); wadliwy charakter konsultacji społecznych, które miały raczej charakter spotkań informacyjnych niŝ form warsztatów, na których przyjmowano by od partnerów społecznych konkretne propozycje rozwiązań. Odnosząc się do fazy podejmowania decyzji i zatwierdzania dokumentów: istotna rola Komisji Europejskiej (to ona musiała zatwierdzić ostateczne wersje dokumentów programowych tak, aby moŝna było zacząć je wdraŝać po wydaniu ostatecznej decyzji Komisji Europejskiej i włączeniu poszczególnych programów w system prawny Aquis Commuintaire); złoŝoność i dynamiczność procesu negocjacji mającego duŝo elementów miękkich, które objawiały się przede wszystkim w kontaktach interpersonalnych, rozmowach członków polskiej delegacji z poszczególnymi urzędnikami DG Regio, kontaktach mailowych i telefonicznych; S t r o n a 97

98 relatywnie niska jakość pierwszych wersji dokumentów w stosunku do wersji ostatnich. w znacznej mierze udało się te dokumenty skorygować, niemniej jednak zagadnienie jakości ostatecznych wersji dokumentów będzie moŝna zweryfikować na podstawie wniosków z ewaluacji ex-post z poszczególnych sektorów, które obecnie są realizowane przez KJO w MRR. S t r o n a 98

99 5 OCENA FUNKCJI WDROŻENIOWO-ABSORPCYJNEJ SYSTEMU (WYDATKOWANIA) Niniejszy rozdział obejmuje zagadnienia, związane z właściwą fazą realizacji NPR oraz programowców w jego ramach. Do kluczowych kwestii przy ocenie funkcji wdroŝeniowo-absorpcyjnej naleŝy omówienie jakości struktur, odpowiedzialnych za realizację programów, a takŝe procedur, związanych z wdraŝaniem. Do nich zaliczyć trzeba proces naboru projektów i ich oceny oraz selekcji, a takŝe kwestie podpisywania umów i płatności i monitoringu postępu rzeczowo-finansowego realizowanych przedsięwzięć. 5.1 STRUKTURY REALIZUJĄCE FUNKCJĘ WDROŻENIOWO-ABSORPCYJNĄ W okresie dominowała scentralizowana koncepcja wdraŝania polityki spójności. Przyjęto zasadę, Ŝe wszystkie programy są centralnie konstruowane i zarządzane, łącznie z programem regionalnym ZPORR, w który wyraŝać miał się przestrzenny aspekt polityki spójności. Dlatego, choć ZPORR był implementowany na poziomie wojewódzkim, to zarządzano nim centralnie, w oparciu o centralnie ustalane standardy. Programy te były więc w praktyce programami państwowymi, a nie regionalnymi, bo w województwach to nie samorządy, a urzędy wojewódzkie były operatorem środków. Z przeprowadzonych wywiadów wynika, Ŝe w tworzeniu struktury wdraŝania spierały się dwa nurty centralizacyjny i decentralizacyjny a stworzony system stanowił wypadkową tych dwóch tendencji. Z jednej strony samorząd województwa dostał więcej kompetencji i moŝliwość samofinansowania, a jednocześnie równolegle rozbudowywany był uzupełniający go układ administracji wojewódzkiej, częściowo dublujący strukturę urzędów marszałkowskich. MoŜna więc mówić o pewnej niekonsekwencji wdraŝania procesów decentralizacji. Z jednej strony MRR chciał zachować zdolność do kontrolowania procesów wdraŝania, a z drugiej strony, po stronie politycznej istniało przekonanie, Ŝe decentralizacja ma nie tylko słuŝyć efektywności, ale i w konsekwencji naprawianiu finansów publicznych. Ostatecznie struktury wdraŝania stanowiły więc wypadkową tych dwóch trendów politycznej tendencji decentralizacyjnej i biurokratycznej tendencji centralizacyjnej. W efekcie tych procesów, w strukturach wdraŝania polityki spójności wiodącą rolę Instytucji Zarządzającej pełniło Ministerstwo Rozwoju Regionalnego. Oprócz pełnienia roli IZ programów operacyjnych, MRR było takŝe instytucją koordynującą NPR. Sam system moŝna więc określić jako scentralizowany, co wynikało z zapisów dokumentów programowych i uzgodnień z Komisją Europejską. Oprócz MRR kluczowymi aktorami systemu wdraŝania były Instytucje Pośredniczące oraz Instytucje WdraŜające. Instytucja Zarządzająca delegowała część zadań w zakresie zarządzania poszczególnymi priorytetami lub działaniami Instytucjom Pośredniczącym. Na tej podstawie Instytucja Pośrednicząca wypełniała zadania związane z zarządzaniem, współpracując między poziomem Instytucji WdraŜającej a Instytucją Zarządzającą. Rolę Instytucji Pośredniczących pełniły Urzędy Wojewódzkie (dla ZPORR) oraz odpowiednie departamenty lub wydziały w poszczególnych instytucjach centralnych. S t r o n a 99

100 Rolę Instytucji WdraŜających pełniły natomiast: Urzędy Marszałkowskie, Wojewódzkie Urzędy Pracy, Państwowy Fundusz Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych, Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości poprzez Regionalne Instytucje Finansujące, Urząd SłuŜby Cywilnej, a takŝe wybrane departamenty lub wydziały w poszczególnych instytucjach centralnych. Dodatkowo Ministerstwo Finansów pełniło funkcję Instytucji Płatniczej. Na poziomie centralnym waŝnymi elementami systemu były resorty tematycznie powiązane z zagadnieniami programów polityki spójności, takie jak Ministerstwo Pracy Ministerstwo Rolnictwa, Ministerstwo Infrastruktury i Środowiska oraz Ministerstwo Edukacji Narodowej. Na poziomie regionalnym najwaŝniejsza była rola Urzędów Marszałkowskich i Urzędów Wojewódzkich, w drugiej kolejności Wojewódzkich Urzędów Pracy, których zaangaŝowanie dotyczyło projektów miękkich realizowanych w ramach EFS. Zgodnie z załoŝeniami systemu działania poszczególnych instytucji miały się uzupełniać. Obowiązkiem Instytucji WdraŜających było dokonywanie wyboru wniosków i wdraŝanie działań, Instytucje Pośredniczące zajmowały się natomiast podpisywaniem umów i kontrolą realizacji projektów. I tak Urząd Marszałkowski, pełniący rolę IW, zwykle zajmował się oceną wniosków i akceptacją projektów, natomiast Urząd Wojewódzki podpisywaniem umów, kontrolą i rozliczaniem projektów. Wojewódzkie Urzędy Pracy były zwykle odpowiedzialne za wdraŝanie projektów miękkich (EFS), a Regionalne Instytucje Finansujące za projekty dla przedsiębiorców. Oprócz tego istotną rolę w procesie naboru projektów miały Regionalne Komitety Sterujące działające przy Urzędach Marszałkowskich. Z przeprowadzonych wywiadów moŝna wysnuć wniosek, Ŝe największą słabością struktury wdraŝania był rozwinięty biurokratyzm, stanowiący przeszkodę w realizowaniu polityki spójności i w efektywnych wykorzystaniu funduszy, zwłaszcza na poziomie lokalnym. Przedstawiciele władz lokalnych narzekali na olbrzymią ingerencję centralnych instytucji, w postaci drobiazgowych przepisów wykonawczych, często nieadekwatnych do sytuacji panującej na danym terenie. Tego typu regulacje wymuszały dostosowanie się do reguł, które były tworzone odgórnie, bez znajomości lokalnych uwarunkowań. Wśród wójtów panowało przekonanie, Ŝe prawo europejskie, które reguluje rozdzielnictwo funduszy, jest bardziej przyjazne i łatwiejsze do zastosowania, aniŝeli późniejsza działalność legislacyjna polskich urzędów centralnych. Przeregulowanie systemu po stronie polskiej, wynikające z centralizacji struktur z jednej strony i nadmiaru instytucji zaangaŝowanych w system z drugiej, było wymieniane jako jedna z głównych barier stojących przed potencjalnymi beneficjentami programów. Z drugiej strony, zarówno regiony, jak IP często zwracały się do IZ z prośbą o interpretację dokumentów czy regulacji, nie chcąc samodzielnie podejmować decyzji dotyczących systemu wydawania środków. Niechęć do brania odpowiedzialności za tego typu decyzje uprawomocniała sytuację, w której to IZ pełniły funkcję regulacyjną, a regiony bądź IP, choć same się do tego przyczyniały, narzekały na przeregulowany system, często nawet bez zapoznania się z treścią istniejących regulacji. w wywiadach przytaczano sytuacje, gdy IZ opracowywała precyzyjne wytyczne mające pomóc w realizacji zadań, ale poniewaŝ beneficjenci ich nie czytali, powodowało to jedynie błędy i problemy z kontrolą. Kwestia przeregulowania wydaje się mieć głębsze podłoŝe i wynika przede wszystkim z braku kapitału społecznego, a zwłaszcza jego podstawowego elementu czyli zaufania między aktorami zaangaŝowanymi w proces wdraŝania. Jest to wynik zarówno istniejących relacji władzy i upolitycznienia systemu, jak i braku jasnego podziału odpowiedzialności i zdefiniowanego systemu sankcji. Brak zaufania widoczny był przede wszystkim między instytucjami róŝnych poziomów, w mniejszym stopniu równieŝ między konkretnymi pracownikami, i S t r o n a 100

101 powodował zmniejszenie efektywności wspólnych działań, trudności komunikacyjne, rywalizację etc. Takie, a nie inne zaprojektowanie struktur wdraŝania w znacznym stopniu utrudniało realizację zasady subsydiarności, przyznającej waŝniejszą rolę samorządowi i przedstawicielom rządu na poziomie lokalnym. Miało teŝ charakter demotywujący, ze względu na nadmiar odgórnej kontroli przy niewielkim wpływie na realizowane zadania. Oprócz drobiazgowości prawa, tworzonego bez uwzględnienia postulatów społeczności lokalnych, dodatkowym problemem było więc postrzeganie instytucji centralnych jako aroganckich i odbierających samodzielność szczeblowi lokalnemu. Reasumując, wpływ na kształt programowania, a potem wdraŝania miały z jednej strony doświadczenia krajów, które wcześniej wdraŝały fundusze strukturalne, a z drugiej system prawny w Polsce. Natomiast jeŝeli chodzi o szczegóły programów, to wpływ miały równieŝ interesy i priorytety poszczególnych resortów, przede wszystkim Ministerstwa Infrastruktury i Ministerstwa Środowiska. Na przykład struktura podziału na program, który zajmował się EFS i program zajmujący się ERDF wynikała po części z regulacji europejskich i z praktyki krajów, które wcześniej wdraŝały fundusze strukturalne. O konstrukcji ZPORR zdecydowało natomiast przekonanie, Ŝe województwa same nie poradzą sobie z wdraŝaniem i Ŝe na początek naleŝy stworzyć program, nad którym ma pieczę władza centralna, a województwa i samorząd wojewódzki mają duŝo do powiedzenia w zakresie wyboru projektów, a nie w zakresie gospodarowania środkami. Takie rozwiązanie spotkało się z protestami ze strony województw, które deklarowały potrzebę większej samodzielności, ale ostatecznie zostało zaakceptowane przez wszystkie strony. Podstawy struktury wdraŝania raczej się nie zmieniały w trakcie okresu programowania, pomijając wydzielenie Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, które przejęło obowiązki związane z funduszami strukturalnymi od Ministerstwa Gospodarki. Następowało jednak rozbudowywanie juŝ istniejących struktur, gdy poszczególne urzędy się przeorganizowały do realizacji zadań związanych z wdraŝaniem funduszy. Wraz z dochodzeniem nowych zadań, zmieniała się struktura poszczególnych wydziałów, pojawiły się nowe wydziały i referaty. Po początkowym okresie zmian i tworzenia nowych instytucji, na późniejszym etapie struktury wdraŝania były z reguły raczej stabilne, przesuwano jedynie pracowników na inne obszary bądź rozwijano poszczególne komórki. Większe zmiany struktur wynikały jedynie z problemów z wdraŝaniem, jak to było w przypadku programu Transport. Początkowo ministerstwem zarządzającym było Ministerstwo Infrastruktury, jako resort najbardziej kompetentny w dziedzinie objętej programem. Dopiero po stworzeniu programu i dwóch latach zupełnego przestoju okazało się, Ŝe w MI nie ma osób, które miałyby kompetencje do przygotowania projektów w ramach funduszy strukturalnych i rozpoczęcia ich wdraŝania. Stąd w roku 2005/2006 nastąpiło przeniesienie Instytucji Zarządzających programem do nowoutworzonego Ministerstwa Rozwoju Regionalnego, co pozwoliło przyspieszyć procesy wdraŝania. Przyczyną zbytniego rozbudowania ówczesnej struktury wdraŝania było, zdaniem niektórych badanych, brak doświadczenia umoŝliwiający przeciwstawienie się niektórym wymogom Komisji Europejskiej. Instytucje polskie, występując w pozycji petenta zgadzały się na większość narzuconych przez Komisję zapisów i standardów. Te z kolei przyczyniły się do tworzenia w Polsce kolejnych rozporządzeń, regulujących proces wdraŝania, włącznie z wzorami wniosków aplikacyjnych, umów, czy sprawozdań. JeŜeli chodzi o ocenę struktur w kontekście procesu naboru wniosków, to trudno tu o jednoznaczną opinię, bo ten proces był bardzo niejednolity w zaleŝności od programu. DuŜe S t r o n a 101

102 znaczenie dla jakości procesu miały jednak z pewnością działania Komitetów Sterujących. Na mocy art. 23 ustawy o NPR ministrowie właściwi zobowiązani zostali do powołania Komitetów Sterujących dla programów lub priorytetów lub działań w ramach programów. Ustawa nadała komitetom uprawnienie do opiniowania i rekomendowania IZ, IP i zarządom województw projektów wybranych zgodnie z zasadami wyboru projektów. w skład komitetów wchodzili partnerzy społeczni i gospodarczy. Szczególnie duŝo problemów generowały komitety regionalne w programie ZPORR. Jak mówiła jedna z badanych: Tam było bardzo wiele róŝnych tarć wewnątrz, na poziomie województw, jeśli chodzi o to, które projekty miały być wybierane, i czasami były jakieś pewnie dosyć często, sytuacje, kiedy były wybierane projekty, które akurat najbardziej zarządowi województwa pasowały, a nie te, które najbardziej potrzebne. Podobne sytuacje spowodowały, Ŝe z biegiem czasu przywileje Komitetów Sterujących zostały znacznie ograniczone, co z jednej strony stanowiło zagroŝenie dla realizacji zasady partnerstwa, ale z drugiej zmniejszało ryzyko przyznawania dofinansowania na zasadzie uznaniowej. Tak, jak w przypadku innych obszarów duŝy wpływ na jakość procesu naboru miał proces uczenia się instytucji wdraŝających i pośredniczących, który dawał coraz większe gwarancje wyboru najlepszych projektów. W obszarze zarządzania finansowego decydującą rolę miało MF jako instytucja płatnicza. Część wprowadzonych przez MF rozwiązań postrzegana była przez badanych jako niekorzystna dla beneficjentów: KaŜdy program miał swoje konto środków europejskich i były takie dwa strumienie: strumień środków europejskich z tych kont, i współfinansowanie krajowe, czy to z budŝetu państwa, czy jakiegokolwiek innego budŝetu. To nie był zbyt wygodny system, ale nasze uwarunkowania budŝetowe i pewne przekonanie Ministerstwa Finansów, Ŝe tak jest najlepiej dla budŝetu, wymusił taki system. (...) Tu często problem był taki, Ŝe na jednym z kont brakowało pieniędzy, wtedy moŝna było wypłacić tylko część tego, co się naleŝało beneficjentowi, a z drugą musiał czekać, bo akurat nie było. Dodatkowym problemem była kwestia wygasania wydatków na koniec roku i w tych programach, w których obowiązywały zaliczki, była konieczność zwracania przez beneficjentów wszystkiego, czego nie udało im się wydać do końca roku. Taka praktyka wynikała ze struktury budŝetu państwa nadzorowanego przez MF. W zarządzaniu finansowym na etapie wdraŝania dominowała duŝa ostroŝność, co jeden z badanych tłumaczył tym, Ŝe: OstroŜność w wydawaniu pieniędzy publicznych charakteryzuje polski system, bo w Polsce istnieje coś takiego, jak dyscyplina finansów publicznych i odpowiedzialność z tego tytułu. (...) Podejście urzędników jest oczywiście takie, Ŝe zabezpieczają się, jak mogą, by tej odpowiedzialności uniknąć, to jest zupełnie naturalne. Prawo na nich to wymusza, to się będą zabezpieczali i nigdy na siebie tej odpowiedzialności nie wezmą, zawsze będą próbowali ją przerzucić na beneficjenta lub tego, komu te pieniądze wypłacają. Taka architektura systemu powodowała duŝe opóźnienia w dokonywaniu płatności dla beneficjenta. Przeprowadzane w tym okresie ewaluacje wskazywały na dwie zasadnicze przyczyny wąskie gardła, w których grzęzły wnioski o płatność były to z jednej strony częste błędy popełniane przez beneficjentów, wynikające z braku świadomości, Ŝe trzeba S t r o n a 102

103 regularnie wnioskować płatności, a z drugiej fakt, Ŝe struktury przez które wnioski o płatność były przepuszczane miały ograniczoną wydajność (zbyt mało osób) i charakter wielostopniowy. Problemy związane z zarządzaniem finansowym próbowano minimalizować przez organizację częstych spotkań i konferencji, które miały zapoznać wszystkie zaangaŝowane instytucje z zasadami kwalifikowalności i systemem rozliczeń. Trzecią, istotną kwestią związaną ze strukturami wdraŝania był monitoring. Z początku była to kwestia do której nie przywiązywano duŝej wagi, ze względu na to, Ŝe było bardzo duŝe ciśnienie na to, Ŝeby zakontraktować środki i priorytetem było to, Ŝeby oceniać projekty i podpisywać umowy z beneficjentami. w związku z tym w 2004 roku rzadko kto myślał o tym, Ŝe trzeba będzie robić coś takiego, jak monitoring, Ŝe niezbędne są wskaźniki i cały system kontroli. To spowodowało, Ŝe zespoły odpowiedzialne za monitoring, umiejscowione w kaŝdej z jednostek wdraŝających były zwykle nieliczne i gdy nadszedł okres weryfikacji sprawozdań istniejące struktury okazały się niewydolne. Jak mówiła jedna z badanych: Wiadomo było, Ŝe absolutnie monitorowanie i kontrola nie były priorytetem. Nagle dopiero później wszyscy zrozumieli, Ŝe trzeba później jeździć na kontrole, i w momencie, kiedy ten sam czteroosobowy zespół miał zajmować się i monitorowaniem, i ewaluacją, i tysiącem innych rzeczy pobocznych, i do tego jeszcze kontrolami, jeŝdŝąc w terenie, przy takiej duŝej liczbie projektów, no to to wydawało się w ogóle niewykonalne, i te procesy na początku, przynajmniej moim zdaniem, nie funkcjonowały dobrze. Problemy z monitoringiem były więc w głównej mierze rezultatem braku wcześniejszego zaplanowania i przygotowania tej części struktur wdroŝeniowych. Dodatkową barierą był fakt, Ŝe monitoring przez wiele lat był zupełnie niedocenianą dziedziną, a zespoły zajmujące się tą działalnością spotykały się z brakiem kooperacji ze strony instytucji podrzędnych: Zawsze wszyscy uwaŝali, Ŝe to jest zawracanie gitary, bo jak się dzwoniło gdzieś tam po tych instytucjach, Ŝeby ktoś dał sprawozdanie, to gdzie tam, właśnie mówili, Ŝe chętnie się by jeszcze tego całego projektu pozbyli, zamiast dawać sprawozdanie. Jak się coś mówiło o tym, Ŝeby wydział, który zajmował się kontraktacją powiedział jaką ma wartość wskaźnika, to teŝ wyśmiewali się, Ŝe po co. Procedury monitorowania ustalano dopiero w latach , a system monitoringu realnie zaczął funkcjonować w okresie Był teŝ bardzo szczegółowy, ze względu na to, Ŝe w latach Komisja zwracała uwagę na zbyt małą wykrywalność błędów. Ogólnie rzecz biorąc system monitoringu był przerośnięty i przeregulowany, próbowano go odchudzić wydłuŝając okresy sprawozdawcze. DuŜą przeszkodą w sprawnym prowadzeniu monitoringu była dysfunkcjonalność systemu SIMIK, którego wypełnianie wymagało ogromnego nakładu pracy, a nie dawało moŝliwości praktycznego wykorzystania. Często powtarzające się negatywne opinie o SIMIK dobrze podsumowuje wypowiedź jednego z badanych: Dwie osobne sprawy: taka czysto finansowa sprawozdawczość, do której przede wszystkim narzędziem miał być SIMIK i tu była pełna klapa, musieliśmy to robić na papierze w starej perspektywie de facto, i taką rzeczowo-efektywnościową sprawozdawczość, do której teŝ miał narzędziem być SIMIK, ale teŝ nie był. Trudno uchwycić zmianę jakości struktur wdraŝania w kolejnych okresach, ze względu na to, Ŝe system wdraŝania zajmował się róŝnymi sprawami w zaleŝności od etapu. Ogólnie rzecz biorąc jakość struktur wdraŝania oceniano jako dostateczną lub dobrą, mimo proble- S t r o n a 103

104 mów pojawiających się na kaŝdym z etapów. Na początku struktury musiały sprostać zadaniom związanym z wyborem projektów, dopiero potem zaczęły się problemy z płatnościami, których nikt nie przewidział na początkowym etapie. Zdaniem badanych, kluczowy wpływ na jakość struktur wdraŝania w kolejnych trzech omawianych okresach miało przede wszystkim nabieranie doświadczenia w trakcie realizacji programów, co pozwalało sobie radzić z początkową niespójnością i niejasnością przepisów oraz ich interpretacji. Wzajemne uczenie się instytucji, umoŝliwiało kumulację tych doświadczeń. WaŜnym elementem poprawy jakości była teŝ moŝliwość dostosowania struktury i liczby etatów do potrzeb, oraz szkolenia pracowników. Podobnie, jak w przypadku zaangaŝowania, istotnym elementem decydującym o powodzeniu działań był wysoki poziom zaangaŝowania pracowników, ich stosunkowo duŝa elastyczność oraz gotowość na zmiany. Pojawiały się jednak głosy krytycznie oceniające jakość struktur wdraŝania: to był dramat, nie było nic. Wtedy był tylko entuzjazm, ale przygotowanie administracyjne, to totalny dramat. Brak komputerów, porozumienia. Potem wzrosło, oczywiście oprócz entuzjazmu, który bym oceniła zdecydowanie odwrotnie, on spada. Relacje między instytucjami systemu W początkowym okresie w relacjach między aktorami zaangaŝowanymi w proces wdra- Ŝania dominowały postawa ostroŝności, co wynikało z braku doświadczenia i niewiedzy na czym polega wydatkowanie funduszy europejskich. Początkowa euforia, z czasem przygasła w wyniku róŝnego rodzaju nieporozumień, które w niektórych przypadkach (nieprzewidzianych procedurami) prowadziły wręcz do rywalizacji między poszczególnymi instytucjami. Z biegiem czasu większość tego typu problemów udało się jednak rozwiązać, a struktury docierały się w praktyce. Proces wdraŝania był regulowany w sposób formalny, w większości przypadków poprzez porozumienia kompetencyjne między ministerstwem a wojewodą i marszałkiem, wytyczne IZ oraz dokumenty programowe. w przypadku ZPORR były to uzupełnienie ZPORR i porozumienia podpisywane pomiędzy wojewodą, marszałkiem, Instytucją Płatniczą i Zarządzającą. Procedury były określane przez ministerstwo i ulegały zmianom do ostatniego momentu (np. ostatnia wersja podręcznika procedur pojawiła się, gdy kończył się ZPORR). Regulacje wynikały przede wszystkim z Ustawy o NPR i rozporządzeń unijnych, procedury udoskonalane były przez cały okres wdraŝania. w efekcie, kaŝda z zaangaŝowanych instytucji, przyjmowała dodatkowe instrukcje wewnętrzne, opiniowane i zatwierdzane przez wyŝszy szczebel, co zdaniem części badanych prowadziło do przeregulowania systemu. Ogólnie rzecz biorąc moŝna powiedzieć, Ŝe w interakcjach aktorów zaangaŝowanych w proces wdraŝania dominowało nastawienie na współpracę, o ile instytucje miały odrębne zadania. Postawy rywalizacyjne odczuwane były w niektórych województwach, przy czym wynikały zwykle z dublowania czynności Urzędów Wojewódzkich i Marszałkowskich, np. przy weryfikowaniu wniosków o płatność. Na poziomie regionalnym, relacje między Urzędami Marszałkowskim a Wojewódzkim układały się róŝnie równieŝ ze względu na to, Ŝe UW chciały kontrolować UM, np. zwracając wnioski przy najmniejszych uchybieniach, co bardzo wydłuŝało proces ich weryfikacji. Z czasem jednak współpraca znacznie się poprawiła między innymi dzięki wspólnym szkoleniom a instytucje te wzajemnie od siebie się uczyły. JeŜeli zaś chodzi o ocenę współpracy z MRR, to ostatecznie, choć część instytucji zarzucała ministerstwu nadgorliwość i przekonanie o własnej nieomylności, współpracę z nim oceniano S t r o n a 104

105 pozytywnie. Zdecydowanie więcej problemów napotykano na poziomie regionalnym, gdzie występowały kłopoty z terminowością i jakością dostarczanych dokumentów. Deklaracje uczestników wywiadów indywidualnych potwierdzają analizy danych ilościowych. w przypadku relacji z instytucją podległą najczęściej deklarowano postawę partnerską, a na drugim miejscu zachowawczą, choć 23% badanych przedstawicieli IZ określało je jako rywalizacyjne. Wskazanie przez ok. 50% respondentów postaw innych niŝ partnerska naleŝy ocenić negatywnie bezpośrednim rezultatem takiej sytuacji jest bowiem przeregulowany i mało efektywny system. Rycina 30. Rodzaje postaw dominujących w relacjach miedzy daną instytucją a instytucją podległą w perspektywie % 80% 30% 34% 35% 39% 29% 44% Postaw a zachow aw cza 4% 60% 40% 14% 20% 23% 8% 11% Postaw a ryw alizacji 68% 20% 52% 50% 42% 53% 44% Postaw a partnerska 0% Ogółem, N=194 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=81 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=38 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜająca, N=56 Inne, N=9 ródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Ź Brak partnerskich relacji mógł wynikać z kilku czynników: braku jasnego rozgraniczenia zadań; braku wystarczających kompetencji (wiedzy, umiejętności, doświadczenia czy odwagi) w poszczególnych instytucjach; indywidualnych postaw i ambicji; zróŝnicowania płac w poszczególnych instytucjach (na ogół pracownicy IZ i Instytucji Płatniczej zarabiały więcej niŝ pracownicy IP); poczucia, Ŝe ministerstwa sektorowe wykonują większość pracy, a to IZ, które zajmuje się tylko zbieraniem danych i koordynacją zadań, stoi najwyŝej w hierarchii; S t r o n a 105

106 nieumiejętności faktycznego delegowania zadań wraz z odpowiedzialnością, ale i satysfakcją z wykonanej pracy. Często IZ w kaŝdym zakresie sprawdzały IP, zamiast skupić się na bardziej strategicznych kwestiach; brak wiedzy i doświadczenia instytucji nadrzędnych o praktycznym poziomie wdraŝania, a instytucji podległych w zakresie kwestii systemowych. Z kolei wśród postaw w relacji z instytucją nadrzędną dominowała postawa zachowawcza, nieco rzadziej wskazywano na istnienie postawy partnerskiej. Bardzo rzadko natomiast występowała rywalizacja. MoŜna więc podejrzewać, Ŝe instytucjom nadrzędnym częściej wydaje się, Ŝe są w relacjach partnerskich ze swoimi instytucjami podrzędnymi, niŝ tym ostatnim. Rycina 31. Rodzaje postaw dominujących w relacjach miedzy daną instytucją a instytucją nadrzędną w perspektywie % 80% 53% 59% 62% 50% 29% Postaw a zachow aw cza 60% 22% 40% 8% 100% 10% 2% 7% Postaw a ryw alizacji 20% 39% 31% 36% 43% 50% Postaw a partnerska 0% Ogółem, N=222 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=2 Insty tucje Zarządzające, N=61 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜająca, N=98 Inne, N=14 ródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Ź Sama współpraca z instytucją podległą miała zwykle charakter mieszany większość badanych stwierdziła, Ŝe współpraca ta stanowiła mieszankę relacji formalnych i nieformalnych w równym stopniu. S t r o n a 106

107 Rycina 32. Charakter współpracy między instytucją a instytucja podległą w perspektywie % 80% 6% 7% 5% 5% 11% Nie w iem / trudno pow iedzieć 60% 61% 60% 67% 55% 57% 56% Oba pow yŝsze w rów nym stopniu 40% 20% 12% 21% 10% 30% 7% 19% 13% 26% 16% 21% 22% 11% Nieformalny Formalny 0% Ogółem, N=194 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=81 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=38 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=56 Inne, N=9 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne JeŜeli chodzi o relacje z instytucją nadrzędną, to tu częściej deklarowano istnienie relacji formalnych, choć nadal przede wszystkim wskazywano na ich mieszany charakter. S t r o n a 107

108 Rycina 33. Charakter współpracy między instytucją a instytucja nadrzędną w perspektywie % 80% 8% 10% 50% 4% 45% 9% 7% Nie w iem / trudno pow iedzieć 60% 54% 54% 57% 57% Oba pow yŝsze w równym stopniu 11% 40% 20% 6% 3% 50% 32% 33% 40% 6% 7% 28% 29% Nieformalny Formalny 0% Ogółem, N=222 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=2 Insty tucje Zarządzające, N=61 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜająca, N=98 Inne, N=14 ródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Ź W przypadku relacji z instytucją płatniczą znacznie rzadziej deklarowano istnienie postaw partnerskich z badań wynika, Ŝe w przypadku IZ i IP dominowały tutaj postawy zachowawcze, co jest spójne z wnioskami z badań jakościowych. Co interesujące, istnienie postawy rywalizacyjnej często deklarowali przedstawiciele Instytucji Koordynujących na poziomie NPR. S t r o n a 108

109 Rycina 34. Rodzaje postaw dominujących w relacjach miedzy instytucją a instytucją płatniczą w perspektywie % 80% 33% 60% 57% 66% 64% 50% Postaw a zachow aw cza 60% 40% 44% 10% Postaw a ryw alizacji 13% 24% 2% 7% 20% 27% 22% 20% 32% 30% 40% Postaw a partnerska 0% Ogółem, N=222 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=2 Insty tucje Zarządzające, N=61 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜająca, N=98 Inne, N=14 ródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Ź W relacjach z instytucją płatniczą zdecydowanie dominowały relacje formalne, niezwykle rzadko deklarowano występowanie współpracy nieformalnej, nieco częściej form mieszanych. Wnioski te pokrywają się z analizami jakościowymi, wskazującymi na wysoki poziom sformalizowania kwestii finansowych, koordynowanych przez instytucję płatniczą. S t r o n a 109

110 Rycina 35. Charakter postaw między instytucją a instytucja płatniczą w perspektywie % 80% 8% 37% 44% 11% 35% 2% 32% 9% 10% 39% Nie w iem / trudno pow iedzieć 60% 3% 3% 5% 4% 50% Oba pow yŝsze w równym stopniu 40% 20% 52% 56% 51% 61% 48% 40% Nieformalny Formalny 0% Ogółem, N=209 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=9 Insty tucje Zarządzające, N=72 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=41 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜająca, N=77 Inne, N=10 Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Przebieg współpracy Rozbudowany system zarządzania, obejmujący zarówno instytucje centralne, jak i regionalne, był (i jest takŝe w nowym okresie programowania ) duŝym wyzwaniem dla koordynacji oraz współpracy międzyorganizacyjnej. Z przeprowadzonych badań ilościowych wynika, Ŝe objęte analizą współpracy, kluczowe dla systemu wdraŝania instytucje (przede wszystkim ministerstwa, Urzędy Marszałkowskie, Urzędy Wojewódzkie, Wojewódzkie Urzędy Pracy) współpracowały ogólnie dobrze, choć zdarzały się teŝ powaŝne problemy. Przebieg współpracy w ramach wdraŝania funduszy UE przedstawiciele badanych instytucji oceniali przede wszystkim raczej pozytywnie (60,6%) lub zdecydowanie pozytywnie (26,9%). w przypadku 11,6% relacji przebieg współpracy został oceniony negatywnie, a w przypadku 0,9% zdecydowanie negatywnie (patrz rycina poniŝej). S t r o n a 110

111 Rycina 36. Ocena przebiegu współpracy między instytucjami wdraŝającymi fundusze Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań ankietowych Negatywna ocena przebiegu współpracy najczęściej wiązała się z trudnościami we współpracy interpersonalnej. Respondenci określali to m.in. jako niechęć do współpracy czy brak zrozumienia, traktowanie jako instytucji podrzędnej, współpraca nie do końca partnerska. Inne wymieniane przez respondentów powody złego przebiegu współpracy to nadmierny formalizm, skomplikowane procedury i problemy techniczne ( nieŝyciowa interpretacja przepisów ) i ponadto słabe tempo przekazywania informacji, opóźnienia (w decyzjach, przepływach finansowych) czy opieszałość. Niektórzy respondenci mówili teŝ o słabym przygotowaniu merytorycznym i małym doświadczeniu, jako o istotnym czynniku obniŝającym ocenę przebiegu współpracy. NaleŜy jednak pamiętać, Ŝe negatywna ocena współpracy dotyczy dość małego odsetka relacji. Dominowała współpraca dobra, określana przez respondentów takimi sformułowaniami jak: zawsze chęć do współpracy, porozumienie i współpraca w rozwiązywaniu problemów, otwartość i chęć współpracy, zaangaŝowanie, stałe kontakty, zaufanie, dobry klimat do współpracy. Jeden z respondentów reprezentujący instytucję regionalną (Urząd Wojewódzki) podkreślał, Ŝe motywacją do dobrej współpracy w regionie oraz z instytucjami centralnymi była konkurencja z innymi województwami: Chcieliśmy wykazać, Ŝe jesteśmy lepsi we współpracy między sobą w obrębie naszego województwa, chcieliśmy teŝ być pozytywnie postrzegani przez beneficjentów, a takŝe przez jednostki nas kontrolujące. Poza tym dobra współpraca przynosi efekty byliśmy świadomi, Ŝe bez dobrej współpracy tychŝe efektów nie będzie. S t r o n a 111

112 NajwaŜniejsze problemy we współpracy NiezaleŜnie od oceny przebiegu współpracy przedstawiciele badanych instytucji proszeni byli o wymienienie największych problemów we współpracy. Najczęściej przywoływane przez respondentów grupy problemów stanowiły: Problemy proceduralne, związane przede wszystkim z rozbieŝnymi interpretacjami i koniecznością ich uzgadniania, brakiem wytycznych (w początkowym okresie wdra- Ŝania), nadmiernym formalizmem oraz niejasnym podziałem kompetencji. Przepływ informacji (ten problem podkreślali w szczególności przedstawiciele instytucji regionalnych), opóźnienia w przepływie dokumentów i informacji, trudności z dodzwonieniem się do MRR. w przypadku województwa kujawsko-pomorskiego problemem okazała się natomiast lokalizacja instytucji w dwóch stolicach województwa: Z racji struktury naszego województwa czasami problemem było umiejscowienie tych instytucji w róŝnych miastach, UW jest w Bydgoszczy, UM i TARR w Toruniu. [To sprawiło, Ŝe występowały] problemy z bieŝącym załatwieniem spraw, zdobyciem podpisu. Jakość kadr i rotacja zarówno niska jakość kadr (małe doświadczenie i wiedza merytoryczna), jak i rotacja przekładały się negatywnie na współpracę. Respondenci szczególnie podkreślali znaczenie zbyt duŝej rotacji w niektórych instytucjach (zmiana osób do współpracy wymagała od nowa nawiązywania kontaktów i budowania zaufania, na co potrzeba zazwyczaj dość duŝo czasu). Komunikacja interpersonalna konieczność Ŝmudnego budowania zaufania, dobrego klimatu współpracy i wzajemnego zrozumienia (w tym doceniania kompetencji i doświadczenia). Dobre praktyki współpracy Dobre praktyki współpracy przywoływane przez respondentów dotyczą przede wszystkim róŝnych aspektów współpracy nieformalnej, czyli poza obiegiem słuŝbowym. NajwaŜniejsze w tym przypadku są spotkania robocze i nieformalne kontakty (osobiste, owe czy telefoniczne) słuŝące wymianie doświadczeń, bieŝącym uzgodnieniom, omówieniu problemów oraz wspólnemu poszukiwaniu rozwiązań. Nawiązaniu bardziej bezpośrednich i nieformalnych kontaktów sprzyjały przede wszystkim wspólne szkolenia dla pracowników róŝnych instytucji. Istotnym czynnikiem ułatwiającym przebieg współpracy, często podkreślanym przez respondentów, jest prowadzenie stałej wymiany informacji i częste spotkania oraz gotowości do szybkiego kontaktu w razie potrzeby. Rozwiązywanie problemów W miarę realizacji programu, współpraca między zaangaŝowanymi instytucjami przebiegała coraz lepiej, o czym świadczy to, Ŝe zdecydowaną większość problemów we współpracy międzyorganizacyjnej udało się rozwiązać, a część respondentów wyraźnie podkreśla, Ŝe współpraca ulegała stopniowej poprawie. w opinii aŝ 91,9% respondentów, zaistniałe problemy udało się rozwiązać (por. rys. 2). Problemy nierozwiązane najczęściej dotyczyły komunikacji interpersonalnej ( czynnika ludzkiego ) w relacjach między instytucjami regionalnymi. S t r o n a 112

113 Rycina 37. Powodzenie w rozwiązywaniu spornych kwestii we współpracy między instytucjami zaangaŝowanymi we wdraŝanie funduszy w perspektywie Źródło: Opracowanie własne na podstawie badań ankietowych Podsumowując, współpraca instytucji zaangaŝowanych we wdraŝanie funduszy przebiegała poprawnie, jedynie 11,6% relacji współpracy oceniane jest raczej negatywnie, a 0,9% zdecydowanie negatywnie. Dobremu przebiegowi współpracy sprzyjały częste, nieformalne robocze kontakty między pracownikami róŝnych instytucji. Najczęściej występujące problemy we współpracy dotyczyły przede wszystkim komunikacji interpersonalnej ( czynnik ludzki ), skomplikowanych procedur i formalizmu oraz zbyt wolnego obiegu informacji i dokumentów. RównieŜ małe doświadczenie i rotacja kadr były niekiedy istotnymi czynnikami utrudniającymi sprawną współpracę. W toku wdraŝania funduszy następowała stopniowa poprawa przebiegu współpracy między zaangaŝowanymi instytucjami. w opinii respondentów znaczną większość napotkanych problemów we współpracy (prawie 92%) udało się rozwiązać. Analizując wyniki badania ilościowego moŝna zauwaŝyć stały wzrost znaczenia funkcji strategicznej w kolejnych okresach wdraŝania, w instytucjach wszystkich badanych szczebli. 20 Szczególnie widoczny wzrost odnotowano w przypadku deklaracji pracowników Instytucji Koordynujących na poziomie NPR. Podczas gdy w początkowym okresie wdraŝania sprawy bieŝące zajmowały tak samo waŝne miejsce w działaniach instytucji, jak kwestie strategiczne (3,11), w ostatnim okresie funkcje strategiczne miały juŝ znaczenie dominujące (4,22). Nadal nie był to poziom określany przez badanych jako optymalny (wskaźnik 4,63), ale bardzo do niego zbliŝony. 20 NaleŜy pamiętać, Ŝe ze względu na niewielkie liczebności próby wyniki te nie są istotne statystycznie. S t r o n a 113

114 Rycina 38. Miejsce instytucji w kolejnych okresach wdraŝania perspektywy ,63 4,22 4,50 Miejsce instytucji ( ) ,98 2,82 2,33 2,11 3,44 3,11 3,91 2,75 2,44 2,11 4,04 3,75 2,80 2,59 2,19 2,00 2,03 1,96 3,14 2,92 2,75 Miejsce instytucji ( ) Miejsce instytucji ( ) Miejsce instytucji (Pow inno być) 1 Ogółem Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR Insty tucje Zarządzające Insty tucje Pośredniczące I stopnia Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające Inne Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne W przypadku Instytucji Zarządzających równieŝ odnotowano stały wzrost znaczenia funkcji strategicznej (od 2,11 do 2,75), nawet w końcowym okresie był on jednak zdecydowanie niŝszy od zakładanego optimum (3,91). Podobnie w przypadku Instytucji Pośredniczących I i II stopnia, w których wypełnianie zobowiązań i reakcja na bieŝące problemy we wszystkich badanych okresach pozostawała funkcją dominującą. Analizując szczegółowe rozkłady danych, jeszcze wyraźniej widać dominację spraw bie- Ŝących w działaniach poszczególnych typów instytucji ok. 40% badanych IZ i IP uznawało je w okresie za główny obszar zadań, a funkcje refleksyjne uzyskiwały wskazania między 5% a 8%, potem zaledwie 4% w okresie , by znów nieco wzrosnąć w okresie do 10-13%. Analiza średnich przedstawiona na poprzednim wykresie wskazuje jednak na stały wzrost znaczenia funkcji refleksyjnej w kolejnych okresach. S t r o n a 114

115 Rycina 39. Miejsce instytucji w latach % 10% 22% 21% 19% 23% nie wiem / trudno powiedzieć 80% 60% 40% 8% 8% 6% 8% 40% 6% 6% 10% 13% 11% 12% 10% 13% 11% 10% 5% 10% 9% 12% 43% 10% 14% 5% myślenie strategiczne, wybiegające do przodu % 0% 40% Ogółem, N=270 30% Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 39% Insty tucje Zarządzające, N=90 43% Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 46% Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 10% 19% Inne, N=21 2 wypełnianie zobowiązań, reakcje na bieŝące problemy Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Rycina 40. Miejsce instytucji w latach % 10% 15% 17% 15% 9% 4% nie wiem / trudno powiedzieć 80% 6% 4% 8% 30% 8% 4% 9% 6% 17% 25% 43% myślenie strategiczne, wybiegające do przodu 60% 21% 24% 4 40% 22% 20% 17% 18% 19% 10% 5% 30% 3 20% 0% 28% Ogółem, N=270 20% 10% Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 17% Insty tucje Zarządzające, N=90 40% Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 36% Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 19% 14% Inne, N=21 2 wypełnianie zobowiązań, reakcje na bieŝące problemy Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne S t r o n a 115

116 Rycina 41. Miejsce instytucji w latach % 80% 12% 14% 16% 10% 50% 8% 10% 19% 13% 13% 9% 12% 13% 21% 33% nie wiem / trudno powiedzieć myślenie strategiczne, wybiegające do przodu 60% 20% 26% 23% 17% 29% 4 40% 20% 10% 15% 5% 12% 13% 13% 5% 5% 24% 30% 24% 28% 26% 24% 3 2 0% Ogółem, N=270 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 Insty tucje Zarządzające, N=90 Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 Inne, N=21 wypełnianie zobowiązań, reakcje na bieŝące problemy Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Równocześnie, rozkład odpowiedzi na pytanie o to jak waŝne miejsce powinna zajmować w działaniach danej instytucji funkcja refleksyjna, wskazuje wyraźnie na świadomą potrzebę zwiększenia wagi refleksji w codziennym działaniu we wszystkich bez wyjątku instytucjach. S t r o n a 116

117 Rycina 42. Aspiracje instytucji odnośnie miejsca w systemie wdraŝania perspektywy % 17% 20% 9% 15% 18% nie wiem / trudno powiedzieć 80% 60% 39% 37% 38% 42% 52% myślenie strategiczne, wybiegające do przodu 4 60% 40% 27% 13% 3 21% 22% 29% 20% 0% 13% 10% 3% 6% 3% 13% 7% 10% 6% 9% Ogółem, N=270 Insty tucje Koordy nujące na poziomie NPR, N=10 17% Insty tucje Zarządzające, N=90 21% Insty tucje Pośredniczące I stopnia, N=47 7% Insty tucje Pośredniczące II stopnia / Insty tucje WdraŜające, N=102 14% 5% Inne, N=21 2 wypełnianie zobowiązań, reakcje na bieŝące problemy Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Co ciekawe, bez względu na miejsce w systemie, kaŝda z instytucji uznaje myślenie strategiczne za element, który powinien dominować nad bieŝącym reagowaniem na problemy. Rozkład odpowiedzi na to pytanie pokazuje, Ŝe albo role poszczególnych instytucji w systemie są niejasno zdefiniowane, co jest powaŝnym problemem z punktu widzenia zarządzania całym systemem, albo pracownicy nie znają celów działania swoich instytucji, co jest problemem z punktu widzenia zarządzania zasobami. Wydaje się bowiem oczywiste, Ŝe nie kaŝda instytucja systemu powinna się angaŝować w rozstrzyganie kwestii strategicznych. Z niedookreślenia funkcji poszczególnych instytucji systemu mogą wynikać teŝ problemy, o których mowa w opisie relacji pomiędzy instytucjami. Występowanie postaw zachowawczych świadczy na przykład o tym, Ŝe instytucje podległe nie chcą podejmować odpowiedzialności za swoje działania lub nie wiedzą, gdzie dokładnie przebiegają granice ich odpowiedzialności. Postawy rywalizacyjne natomiast wynikają z niejasnego podziału zadań, prowadzącego do sporów kompetencyjnych i ambicjonalnych między przedstawicielami poszczególnych instytucji. 5.2 PROCES NABORU I SELEKCJI PROJEKTÓW Analizując zagadnienie naboru i selekcji projektów naleŝy zwrócić uwagę na kilka zasadniczych kwestii, które będą determinować całość oceny. Po pierwsze, system naborów i oceny, a następnie selekcji projektów był w całym NPR ogromnie zróŝnicowany. w zasadzie w kaŝdym z programów niemal kaŝde dzia- S t r o n a 117

118 łanie lub poddziałanie doczekało się swoich własnych systemów oceny, zarówno formalnej, jak i merytorycznej. Podejmowane jeszcze w 2003 r., próby ujednolicenia dokumentów wykonawczych w tym zakresie w ramach Departamentu Koordynacji Polityki Strukturalnej zakończyły się niepowodzeniem. Wynikało to z prostego faktu: wielość podmiotów, ubiegających się o wsparcie oraz wielość i róŝnorodność form projektów, uniemoŝliwia ocenę projektów wedle jednolitych kryteriów. Po drugie, na jednoznaczną ocenę całego systemu wpływ ma dość ograniczony dostęp do ewaluacji poszczególnych sposobów wyboru projektów. Kompleksowo oceniono w poprzedniej perspektywie finansowej jedynie system dla SPO WKP (SMG/ KRC 2007a) SPO RZL (Klimczak et all 2005) oraz Inicjatywy Wspólnotowej EQUAL (Jaszczołt, CięŜka, Potkański 2005). W przypadku tworzenia systemu oceny projektów, jak wskazują badania jakościowe, korzystano z doświadczeń z okresów przedakcesyjnych (Phare, SAPARD, ISPA). Część kryteriów powstawała w samych ministerstwach, część prac została zlecona ekspertom zewnętrznym. Zmiany w kryteriach w ciągu całego czasu realizacji NPR były stosunkowo nieliczne i dotyczyły szczegółów technicznych lub doprecyzowania punktacji. Zasadniczym problemem było nie tyle brzmienie samych kryteriów, co ich rozumienie przez osoby oceniające wnioski zarówno pod względem formalnym, jak i merytorycznym. Twierdzi tak ogółem 66 % respondentów, objętych badaniem CAWI (rycina poniŝej) Miało to zdecydowanie większy wpływ na moŝliwość sprawnej selekcji i wyboru projektów. Rycina 43. Przyczyny zmian w systemach kryteriów oceny programów realizowanych w ramach NPR % 100% 100% 86% Ogółem, N=53 80% 66% 74% Instytucje Koordynujące na poziomie NPR, N=4 60% 50% 47% 45% 43% 44% 50% Instytucje Zarządzające, N=17 40% 20% 35% 21% 25% 35% 29% 9% 11% 6% 22% 9% 18% 9% 6% 6% 9% Instytucje Pośredniczące I stopnia, N=7 Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje W draŝające, N=23 0% Problemy z interpretacją kryteriów w procesie oceny projektów, Kryteria merytoryczne nie były trafnie skonstruowane Kryteria stanowiły zbyt duŝą barierę wejcia dla beneficjentów, 0% 0% 0% Struktura kryteriów / zbyt duŝa liczba kryteriów ogólnych/strategicznych w stosunku do merytorycznych 0% 0% Inne 0% 0% 0% śadne z powyŝszych 0% 0% Inne, N=2 Źródło: opracowanie własne, dane z badań S t r o n a 118

119 W trakcie naboru i selekcji projektów w poszczególnych programach natrafiano na róŝne problemy. Jedne dotyczyły samej kwestii prowadzenia naboru, inne zaś samej oceny i wyboru projektów do realizacji. W przypadku prowadzenia naborów zidentyfikowano problemy po stronie instytucji oraz samych beneficjentów. Problemy po stronie instytucji polegały przede wszystkim na niskiej jakości wsparciu beneficjentów poprzez niewydolny system informowania o naborach i niski poziom informacji, przede wszystkim małą zrozumiałość języka, jakim posługiwały się osoby szkolące lub styl pisania dokumentacji konkursowych i wytycznych. Problem ze zrozumiałością komunikatów zidentyfikowano na przykład w przypadku SPO WKP (Piontek, Kowalczyk, Burakowska 2005, s. 4). Ponadto problemem były często zmieniające się jeszcze w trakcie jednego naboru wytyczne i zasady. PowaŜniejsze problemy istniały jednak po stronie popytowej (czyli samych beneficjentów). Do zasadniczych barier zaliczyć moŝna: bariery finansowe (np. jaki wpływ na popyt ma koszt przygotowania wniosku, dysponowanie środkami na współfinansowanie, koszt i moŝliwość korzystania z zewnętrznego finansowania działań w projekcie, skala finansowa projektu w relacji do kondycji finansowej beneficjenta, koszt wewnętrzny lub koszt wynajęcia zewnętrznego doradcy), bariery wiedzy, umiejętności i zasobów (np. trudności z przygotowaniem dobrego jakościowo wniosku, brak kadr),bariery świadomościowe (np. związane z postrzeganiem oferowanego wsparcia jako niepriorytetowego),bariery lokalizacyjne (np. fizyczny dystans od instytucji systemu wdraŝania, peryferyjność) oraz bariery administracyjne (zbyt wysoki próg wejścia ) wiąŝące się z zaprojektowanymi w procesie programowania kryteriami dostępu beneficjentów danego działania/poddziałania, a w przypadku administracji samorządowej równieŝ brak woli politycznej do podejmowania wysiłku w celu aplikowania o środki. Bariery te występują niezaleŝnie od fazy programowania i od perspektywy finansowej (Ciechanek et all 2007, s. 4; Zając, Wojewódzka, Stawicki 2009, s ). Inne problemy występowały w przypadku selekcji projektów. Warto przy tym nadmienić, iŝ w kaŝdym programie system instytucjonalny wyglądał inaczej. Zasadnicza słabość systemu oceny projektów polegała na kwestii braku odpowiednich kwalifikacji kadr zaangaŝowanych w ocenę merytoryczną wniosków (np. Swianiewicz et all 2010, s. 92: Spotkaliśmy się z sytuacjami, Ŝe oceniali projekty nie będąc wcześniej dostatecznie przeszkoleni i nie rozumiejąc wymaganych od nich kryteriów oceny. Posiedzenia panelu teŝ były na tyle krótkie (lub teŝ moŝe raczej materiałów do przejrzenia w trakcie oceny było na tyle duŝo), Ŝe oceny opierały się na dość pobieŝnym przeglądzie dokumentacji, por. takŝe Olejniczak, Ledzion, Domaradzka, 2005, s , Klimczak et all 2005, s. 21). Dokumenty dotyczące realizacji ZPORR i SPO WKP wskazywały na niedostatki procedur stosowanych przy wyborze ekspertów dokonujących oceny projektów ubiegających się o dotacje, a zwłaszcza na brak przejrzystości przy wyborze ekspertów oraz niewystarczającą weryfikację ich kompetencji. Wskazywano równieŝ, Ŝe komitety oceny projektów i panele ekspertów bardzo rzadko korzystały z usług ekspertów zewnętrznych, nawet w przypadku bardzo specjalistycznych zagadnień, głównie dlatego, Ŝe instytucje wdraŝające chciały uniknąć dodatkowych opóźnień w procesie dystrybucji środków unijnych. Taka sytuacja wywierała negatywny wpływ na jakość procesu wyboru (PSDB 2007, s ). w przypadku SPO RZL moŝliwości zatrudnienia doświadczonych osób z zewnątrz, celem wsparcia etatowego i merytorycznego Komisji Oceny Projektów przekreślały niefortunne zapisu z Uzupełnieniu Programu (Klimczak et all, s. 21). W przypadku ZPORR zasadniczym problemem była takŝe kwestia upolitycznienia Regionalnych Komitetów Sterujących (odpowiedzialnych za wybór projektów do realizacji), a co za tym idzie równieŝ instrumentalizacja procedur wyboru projektów (szerzej o tym Swianiewicz S t r o n a 119

120 2010, passim). Upolitycznione były równieŝ wybory projektów, realizowane w ramach Inicjatywy Wspólnotowej INTERREG III A. Potwierdzają to takŝe opinie ekspertów zewnętrznych i regionalistów, z którymi prowadzono wywiady indywidualne w ramach niniejszej ewaluacji. Cytowane opracowanie pokazuje wiele przykładów, iŝ decyzja o zatwierdzeniu konkretnych projektów zapadała praktycznie poza procedurami programowymi. Problem ten praktycznie nie występował w innych programach, w których projekty infrastrukturalne w sferze publicznej stanowiły niewielką część interwencji, a zatem tam, gdzie zainteresowanie samorządów było niskie lub gdzie władze samorządowe nie były zaangaŝowane w ocenę i wybór projektów. MoŜna zatem wysunąć hipotezę, iŝ ZPORR był programem najbardziej upolitycznionym. w stosunku do innych programów (SPO RZL, SPO WKP) takich zarzutów wyciągnąć nie moŝna. Nieco inna sytuacja miała miejsce z SPO Transport. Tam klasyczna otwarta procedura konkursowa nie została wdroŝona. Dokonano tam wewnątrz-ministerialnej selekcji projektów, jednak wpływ na ukształtowanie ostatecznej listy miały departamenty merytoryczne Ministerstwa Infrastruktury. Jak wskazują wywiady z kluczowymi osobami, odpowiedzialnymi za wdraŝanie SPO-T, w tej fazie równieŝ istotną rolę odgrywała realizacja interesów. Mimo powyŝszych barier i problemów aktywność beneficjentów we wszystkich programach w fazie aplikacyjnej była ogromna. Niewątpliwie to zagadnienie i ta faza wdraŝania NPR okazała się sukcesem. Największa konkurencja projektów (relacja wartości wniosków do dostępnych alokacji) była w SPO WKP oraz ZPORR, a dalej SPO RZL. Stosunkowo najmniejsza konkurencja była w programach IW INTERREG IIIA, co moŝna tłumaczyć, po pierwsze, relatywnie wysokimi barierami wejścia (uzasadnienie transgraniczności projektów) oraz relatywnie małymi alokacjami na program (rycina poniŝej). Wskaźniki kontraktacji równieŝ są bardzo wysokie. Niemal we wszystkich programach wskaźnik kontraktowania przewyŝsza dostępne alokacje. Łącznie w całym NPR wskaźnik ten wynosi 108 % wartości dostępnych środków (nastąpiło zjawisko nadkontraktacji ). S t r o n a 120

121 Rycina 44. Relacja między wartościami złoŝonych projektów, podpisanych umów (wybranych projektów) oraz płatności dokonanych do 31 grudnia 2009 r. w poszczególnych programach NPR Źródło: Piątkowska 2010 Jeśli chodzi o rozłoŝenie fazy aplikacyjnej i selekcji projektów w czasie, wynika ono z logiki realizacji poszczególnych programów. Realizacja NPR stanowiła pewną falę. Pierwszy etap stanowiły nabory projektów, następnie podpisywanie umów oraz realizacja i rozliczanie poszczególnych przedsięwzięć. Apogeum składania wniosków przypada na lata , podobnie jak podpisywanie umów. Z kolei apogeum płatności przypadło na 2007 r. w 2009 r. następuje jeszcze jedna, bardzo niewielka zwyŝka aktywności beneficjentów, którą trzeba tłumaczyć pojawieniem się dodatkowych naborów w poszczególnych programach, które miały na celu zagospodarowanie pojawiających się w NPR oszczędności, wynikających ze zmiany kursu EUR na PLN (rycina poniŝej). S t r o n a 121

122 Rycina 45. Wartości złoŝonych wniosków, podpisanych umów oraz zrealizowanych płatności (% dostępnej alokacji) Źródło: Piątkowska 2010 Kolejnym elementem oceny jest sama jakość projektów. Wpływ na jakość mają dwa zasadnicze elementy: po pierwsze, przejrzystość wniosków oraz ilość dokumentacji, jaka jest niezbędna do złoŝenia wniosku oraz komunikatywność i przejrzystość wytycznych, a takŝe poziom doradztwa i szkoleń. Na jakość projektów wpływa równieŝ potencjał instytucjonalny beneficjentów, o czym była juŝ mowa powyŝej. w obu przypadkach tezy te potwierdzają badania ewaluacyjne, nieliczne zresztą i dotyczące niemal wyłącznie EFS (Chrościcka 2004; Olejniczak, Ledzion, Domaradzka 2005, s. 77). Wydaje się, iŝ w perspektywie , a więc w okresie natęŝenia procesu aplikacji, jakość projektów uległa pewnej poprawie, zwłaszcza w okresie po 2007 r. Zdaniem respondentów badania CAWI, odsetek osób uwa- Ŝających, iŝ jakość wniosków z czasem poprawiała się rósł konsekwentnie z 10 % jeśli chodzi o ocenę projektów, złoŝonych w 2004 r. do 54,5 % respondentów, jeśli chodzi o projekty, złoŝone w 2007 r. i później (rycina poniŝej). Co ciekawe, wzrosła równieŝ, choć bardzo nieznacznie, liczba respondentów, którzy twierdzili, iŝ jakość projektów w ciągu całej fazy wdra- Ŝania NPR pogarszała się. Pojawienie się gorszych projektów moŝe wynikać z dwóch rzeczy: po pierwsze, w obliczu wygasających linii budŝetowych w poszczególnych działaniach i priorytetach programów, ich potencjalni beneficjenci próbowali składać wnioski na swoje projekty w konkursach, w których dysponowano jeszcze środkami, a które to konkursy nie były adekwatne do rzeczywistych potrzeb/intencji beneficjentów. Po drugie, w proces ubiegania się o środki włączały się stopniowo takŝe mniej doświadczone, gorzej przygotowane instytucje, których projekty były słabsze. S t r o n a 122

123 Rycina 46. Ocena jakości wniosków składanych do programów operacyjnych realizowanych w ramach NPR dło: badania CAWI, opracowanie własne Źró MoŜna przy tym załoŝyć, iŝ większą sprawność w sporządzaniu aplikacji miały jednostki, które częściej aplikowały o środki (naturalny proces uczenia się i wykorzystywania tak pozytywnych, jak negatywnych doświadczeń), a więc mające lepsze potencjały kadrowe. Następowało przy tym naturalne, choć chyba niepoŝądane zjawisko rozwarstwiania grupy beneficjentów na tych, którzy ze względu na duŝe potencjały kadrowe i finansowe są w stanie przygotować lepsze projekty oraz tych, którzy są słabi i mają zbyt duŝe trudności w zrozumieniu logiki interwencji projektów. Bez wątpienia istotny wpływ na jakość projektów miał rozwijający się dynamicznie rynek usług konsultingowych. Związane jest z tym zjawisko cedowania na podmioty zewnętrzne przygotowania projektów, co oznacza, iŝ nie ma transferu doświadczeń i wiedzy w zakresie sporządzania aplikacji ze zleceniobiorców na zleceniodawców. Podsumowując, systemy naboru projektów oraz ich oceny merytorycznej i formalnej trudno ocenić całościowo. Z pewnością system ten jest dobry w przypadku SPO WKP (SMG/KRC 2007a, s. 3). Problemami zasadniczymi okazywały się: słabości formularzy wniosku oraz przyjętych kryteriów merytorycznych, jako narzędzi słuŝących nie tylko badaniu zgodności projektu z celami działań i priorytetów, ale równieŝ - zobiektywizowanemu porównywaniu wniosków. Do innych istotnych kwestii naleŝało podejście do oceny projektów przez ekspertów, skutkujące duŝymi rozbieŝnościami w punktacji oraz trudności w stosowaniu specyficznych kryteriów programu, jak "komplementarność", czy "innowacyjność". Na ogólną ocenę kryteriów przez samych beneficjentów istotny, zniekształcający wpływ miały ogromne oczekiwania wnioskodawców oraz wyŝej wymienionych swoiste poczucie niedostatecznej przejrzystości procesu (por. Jaszczołt, CięŜka, Potkański 2005, S. 5). Z kolei z punktu widzenia realizacji ZPORR stwierdza się bardzo silne upolitycznienie wyboru projektów (w Priorytecie I i III). Z pewnością za pozytywne elementy tego systemu uznać naleŝy stale wypracowywane kryteria merytoryczne projektów, które zostały zastosowane w kolejnej per- S t r o n a 123

124 spektywie finansowej, wzrost doświadczeń asesorów, którzy lepiej i efektywniej mogą oceniać projekty w obecnej perspektywie finansowej. Do negatywnych elementów w całym systemie naboru i selekcji zaliczyć trzeba hermetyczność języka projektowego, niski poziom komunikatywności wytycznych (por. MIODEK al. all 2010), a takŝe pierwotnie niska jakość asesorów oraz zbyt duŝe znaczenie polityki w wyborze projektów w ZPORR. 5.3 PROCES MONITOROWANIA W całym okresie programowania w ramach poszczególnych programów funkcjonował system monitoringu zgodny z wytycznymi zawartymi w art rozporządzenia nr 1260/1999/WE, którego zadaniem było dostarczenie rzetelnych danych nt. finansowego i rzeczowego postępu realizacji Programu, prawidłowości przyjętych procedur. Zadaniem systemu monitoringu było równieŝ wspomaganie przeprowadzenia oceny Programu. Za nadzór nad skutecznością i jakością realizacji programów, zgodnie z art. 35 ww. rozporządzenia, odpowiadały Komitety monitorujące, powołane zarządzeniami Ministra Gospodarki i Pracy. Ponadto w województwach działały Komitety Monitorujące Kontrakt Wojewódzki/ Programy Rozwoju Regionalnego, do zadań których m.in. naleŝało nadzorowanie wdraŝania ZPORR na poziomie poszczególnych województw. W ramach procesu monitorowania programów zorganizowany został system sprawozdawczości, którego ramy wyznacza rozdział 8 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o Narodowym Planie Rozwoju (Dz. U. Nr 116, poz. 1206, Dz. U. nr 149, poz. 1074). Cały system monitoringu obejmował w poszczególnych programach cały system sprawozdań od beneficjentów, instytucji wdraŝających, pośredniczących oraz instytucji zarządzających w ujęciu kalendarzowym (kwartalne, półroczne, roczne oraz końcowe z realizacji projektów i programów). Dodatkowo funkcjonował system sprawozdań miesięcznych, zawierających głównie informacje o stanie zatrudnienia w jednostkach zaangaŝowanych we wdraŝanie programów. Jednym z najbardziej istotnych elementów monitoringu był system indykatorów (wskaźników). Systemy wskaźników na potrzeby poszczególnych programów NPR budowano z wykorzystaniem istniejących do tej pory systemów wskaźników w programach Phare, ISPA i SAPARD. Było to moŝliwe dzięki zastosowaniu w okresie tej samej metodologii (opartej na matrycy logicznej i PCM) w budowie logiki interwencji, co we wdra- Ŝaniu instrumentów przedakcesyjnych i zastosowaniu tego samego systemu nazewniczego (por. KE 2000c; Olejniczak 2008, s , tam dalsze piśmiennictwo). Nie udało się odtworzyć odnośnie wszystkich programów samego procesu tworzenia wskaźników. Natomiast dało się odtworzyć, iŝ w przypadku ZPORR sam system wskaźników został stworzony przez ekspertów zewnętrznych. Wartość wskaźników zaś została ustalona na podstawie estymacji przewidywanych kosztów poszczególnych projektów względem dostępnej alokacji, czyli podzielenia dostępnych budŝetów działań i poddziałań na jednostkowe produkty. Warto przy tym wskazać, iŝ na potrzeby monitorowania NPR stworzono praktycznie dwa odrębne systemy wskaźników: na poziomie poszczególnych programów oraz propozycje indykatorów produktów, rezultatów i oddziaływań na poziomie projektów. JuŜ w trakcie wdraŝania okazywało się, iŝ oba te systemy nie łączą się ze sobą. Mnogość wskaźników na poziomie projektów uniemoŝliwiała rzetelne ich zliczanie na potrzeby programów. System ten uległ w pewnej mierze uporządkowaniu i uproszczeniu, przez co agregowanie danych na temat policzalnych efektów przedsięwzięć było łatwiejsze. Trzeba jednak zaznaczyć, iŝ w zasadzie pełna agregacja danych nie nastąpiła. Przykładem tego jest ZPORR i S t r o n a 124

125 SPO-T (por. Wolański 2008). Były jednak programy, w których system nie ulegał w ogóle przemianom. Przykładem jest Program Sąsiedztwa Polska-Białoruś-Ukraina INTERREG IIIA/Tacis CBC , w którym system wskaźników na poziomie programów okazał się dysfunkcjonalny i nie oddawał istoty problemu (szerzej Olejniczak et all 2009, s ). Zmiany w systemach spowodowane były właśnie przede wszystkim faktem, iŝ za wskaźniki uznano określenia niepoliczalne i właśnie to, iŝ dane nie dały się agregować (rycina poniŝej). Rycina 47. Przyczyny zmian w systemie wskaźników w programach, realizowanych w ramach NPR % Ogółem, N=130 52% 53% 56% 51% 44% 40% 33% 40% 26% 17% 83% 80% Instytucje Koordynujące na poziomie NPR, N=6 60% 63% 63% 50% Instytucje Zarządzające, N=45 40% 20% 29% 20% 36% 30% 20% 17% 20% 16% 26% 5% 4% 8% 4% 12% 11% 12% 15% 13% Instytucje Pośredniczące I stopnia, N=25 Instytucje Pośredniczące II stopnia / Instytucje W draŝające, N=46 Inne, N=8 0% Wskaźniki były niskiej jakości (nie były policzalne, brakowało źródeł danych o ich wysokości, nie odpowiadały celom) Wskaźników nie dało się agregować do poziomu działania/programu Wskaźniki nie pokrywały wszystkich obszarów interwencji programu Wskaźniki dotyczyły głównie produktów, rzadziej efektów interwencji 0% 0% Inne 0% 0% śadne z powyŝszych Źródło: ankieta CAWI, opracowanie własne Mimo tych trudności, ocena jakości systemu monitorowania przez respondentów, objęta badaniami CAWI jest relatywnie wysoka i rosła konsekwentnie, jeśli chodzi o zmiany tego systemu w poszczególnych okresach (rycina poniŝej). S t r o n a 125

126 Rycina 48. Odpowiedź na pytanie z ankiety CAWI: Czy Pana/i zdaniem system monitorowania Programu Operacyjnego, który Pan/i wdraŝał/a, pozwalał zebrać wystarczające informacje o efektach realizowanych projektów? Źródło: CAWI, opracowanie własne Element, który w sposób kluczowy decyduje o jakości systemu monitorowania to sama jakość wskaźników. Ewaluacje dotyczące pojedynczych programów i dogłębna analiza przyjętego zestawu wskaźników ukazywały liczne ich wady. Jedną z najbardziej istotnych było gromadzenie w systemie zestawu danych statystycznych, takich jak liczba projektów danego rodzaju realizowanych w ramach poszczególnych działań. Analiza samych zestawów indykatorów na poziomie programów wykazuje, iŝ wskaźniki mają głównie charakter produktowy (liczba inwestycji, ich fizyczne wymiary w postaci kubatur lub długości, a takŝe liczby osób objętych wsparciem, liczby osób przeszkolonych). Na poziomie oddziaływań najczęściej pojawiały się wskaźniki dotyczące poziomu zatrudnienia. Wobec powyŝszego wydaje się, iŝ zestawy wskaźników pozwalały raczej na zbieranie danych dotyczących wdraŝania programów i uzyskanych w wyniku realizacji projektów konkretnych produktów, niŝ pomoc w kompleksowej ocenie efektów programów. Jest to o tyle istotne, iŝ w procesie ewaluacji efektów tych programów proces samodzielnego zdobywania przez zespoły badawcze danych, dotąd niegromadzonych, stanowi i stanowić będzie jeden z bardziej wraŝliwych, koszto- i pracochłonnych etapów badania. Zasadniczym narzędziem informatycznym obsługującym system monitoringu miał być system SIMIK. MoŜna teraz z całą stanowczością stwierdzić, iŝ jego wdroŝenie stanowiło jedną z największych poraŝek NPR w ciągu całego okresu realizacji NPR, istniała niemal permanentna potrzeba podniesienia jakości pracy tego systemu, w związku z wykonywaniem zadań związanych z wdraŝaniem i monitorowaniem programów oraz jego bezproblemowej bieŝącej eksploatacji. Jednak narzędzia i systemy informatyczne nie zostały do końca w pełni dostosowane do wymogów i potrzeb instytucji, zaangaŝowanych w realizację funduszy strukturalnych. Jeszcze w 2007 r., badania wykazywały, iŝ duŝa grupa pracowni- S t r o n a 126

127 ków administracji nie ma w ogóle dostępu do systemu SIMIK, mimo, Ŝe poszczególne programy wchodziły w fazę intensywnej realizacji projektów. Dodatkowo barierą sprawnego systemu był fakt, iŝ szkolenia na temat SIMIK nie były w pełni dostosowane do potrzeb poszczególnych instytucji. w związku z tym uŝytkownicy mieli trudności z nauczeniem się korzystania z niego (Borek et all 2007a, s. 7). w konsekwencji, jak wynika z badań jakościowych, dochodziło do sytuacji zastępowania SIMIKu przez ręczne generowanie danych przy pomocy arkuszy Excel lub wręcz przesyłanie danych do odpowiednich instytucji w formacie programu Word. Kłopoty były równieŝ z systemem PEFS (Podsystem monitorowania EFS). Zdaniem autorów jednego z badań istotnym problemem obniŝającym sprawność PEFS, była niedostateczna znajomość procedur określających jego funkcjonowanie wśród obsługujących system pracowników instytucji zaangaŝowanych w zarządzanie i wdraŝanie SPO RZL. Niewiedzy pracowników sprzyjał brak dokumentu, który wyczerpująco opisywałby cele i sposób funkcjonowania PEFS. Uzyskanie takiej wiedzy wymagało zestawiania róŝnych dokumentów (takich jak Uzupełnienie SPO RZL, Plan Oceny SPO RZL, korespondencja kierowana przez Instytucję Zarządzającą do Instytucji WdraŜających czy instrukcja obsługi oprogramowania PEFS) i weryfikowania ich aktualności (Chrościcka, Płachecki 2006, s. 3-4). Trzeba jednak podkreślić, iŝ w rzeczywistości od samego początku funkcjonowała instrukcja uŝytkowania osobna dla beneficjentów i osobna dla pracowników IW. Cytowani wyŝej badacze oceniali, iŝ istniały braki dostatecznie precyzyjnych instrukcji obsługi PEFS, dopasowanych do potrzeb poszczególnych rodzajów uŝytkowników oraz do uŝywanego przez nich oprogramowania. Istotnym utrudnieniem w funkcjonowaniu PEFS były występujące jeszcze w 2006 i w 2007 r. problemy techniczne oraz brak procedury ich zgłaszania i rozwiązywania (Chrościcka, Płachecki 2006, s. 3-4). Z kolei jeszcze pod koniec 2005 r. wadą systemu PEFS jest to, iŝ nie przeprowadzał on walidacji wprowadzonych do formularzy danych (Klimczak et all 2005, s. 143). Część wad podsystemu udało się usunąć do końca realizacji programu. System monitorowania całej NPR przewidywał istnienie i funkcjonowanie Komitetów Monitorujących. Komitety Monitorujące, zgodnie z pkt 48 wstępu rozporządzenia 1260/1999 były ciałami mianowanymi przez kraj członkowski, odpowiedzialnymi za nadzorowanie pomocy, kontrolowanie zarządzania pomocą przez instytucję zarządzającą, zapewnienie zgodności z własnymi wytycznymi i zasadami wdraŝania oraz dokonywanie przeglądu ocen postępów programów. w okresie Komitety Monitorujące miały duŝe moŝliwości działania: w ich kompetencjach leŝało zatwierdzanie rocznych sprawozdań z realizacji poszczególnych programów, wprowadzanie zmian do Uzupełnienia Programów, podejmowanie uchwał na temat realokacji środków między poszczególnymi działaniami i poddziałaniami w ramach programu oraz rekomendacje dotyczące zmian w brzmieniu programu, a takŝe rekomendowanie Komisji Europejskiej realokacji środków w ramach poszczególnych priorytetów. Jak wynika z dostępnych danych, zawartych w sprawozdaniach rocznych za 2009 r. z programów oraz sprawozdania końcowego z realizacji ZPORR, w okresie prace poszczególnych komitetów monitorujących koncentrowały się na wprowadzaniu zmian do uzupełnień programów operacyjnych, przy czym zmiany te dotyczyły merytorycznego zakresu działań, kwalifikowalności wydatków, pomocy publicznej, wskaźników i systemu sprawozdawczości, kryteriów oceny projektów, tabel finansowych oraz zasad informacji i promocji. Jeśli chodzi o zmiany w zakresie wskaźników, dotyczyły one przede wszystkim zmian w wartościach indykatorów (choć zmiany te były nieliczne), natomiast w 2007 r. dokonano uproszczeń w systemie składania sprawozdań (np. w ZPORR zamieniono sprawozdania kwartalne S t r o n a 127

128 na sprawozdania półroczne). w 2007 r. komitety zajmowały się przede wszystkim zmianami w alokacjach i tabelach budŝetowych, zaś w 2008 r. głównym ich zadaniem było wystąpienie do Komisji Europejskiej o przedłuŝenie okresu kwalifikowalności wydatków z końca 2008 r. do 2009 r. (przy czym okres ten wydłuŝono do samego końca 2009 r. w przypadku programów, współfinansowanych w ramach INTERREG IIIA i przedłuŝenie to obejmowało wydatkowanie pomocy technicznej (NPR 2009, s. 122). Okres to w przypadku komitetów monitorujących raczej działania pasywne, a nie aktywne, polegające głównie na informacji o postępie realizacji NPR i poszczególnych programów, zatwierdzanie sprawozdań rocznych i końcowych. PowyŜsza krótka charakterystyka działalności komitetów monitorujących i analiza danych ilościowych dotyczących podjętych uchwał (zarówno tych z posiedzeń jak i procedur obiegowych), świadczy o bardzo wysokiej aktywności komitetów i ich znaczącej roli w zarządzaniu programami. Ich rola jednak zmieniała się. w początkowym okresie wdraŝania NPR ich praca polegała przede wszystkim na polepszaniu i stałym adaptowaniu programów, uzupełnień oraz wytycznych do rzeczywistych wymogów praktycznych oraz do istotnych zmian w systemie legislacyjnym. w połowie okresu wdraŝania koncentrowano się na bieŝących korektach. Wreszcie, w fazie końcowej praca komitetów skupiała się na odbiorze informacji o wynikach. Dość powiedzieć, Ŝe 63 % respondentów, objętych badaniem CAWI, którzy mieli na temat działania komitetów wyrobiony pogląd, stwierdziło, iŝ działania tych ciał były skuteczne. Jeśli chodzi o zmiany w systemie wskaźników, podejmowane przez komitety monitorujące, jak wynika z dostępnych danych, juŝ w 2004 r. podjęto decyzję w przypadku ZPORR o zaprzestaniu monitorowania na poziomie beneficjentów poziomu oddziaływań, ze względu na to, iŝ pojawiają się one około 2-3 lat po zamknięciu projektu, zatem w zasadzie system sprawozdawczości nie mógł ich objąć. w innych programach poziom ten był mierzalny, zatem nie przeprowadzano głębszych zmian w tym zakresie. Ulegały natomiast pewnej modyfikacji równieŝ wartości wskaźników. Wynikały one przede wszystkim z realnego zainteresowania beneficjentów określonymi kierunkami wsparcia i zwiększaniem się liczby projektów w jednych działaniach i poddziałaniach oraz zmniejszaniem się liczby projektów w innych. Ponadto oszczędności w realizowanych programach powodowały moŝliwość zwiększania liczby projektów, a co za tym idzie komitety monitorujące miały moŝliwości zwiększania wartości wskaźników, np. w takich sferach, jak liczba osób objęta wsparciem (SPO RZL). Przechodząc do kwestii kontroli naleŝy podkreślić, Ŝe w programach operacyjnych były one nastawione na następujące zagadnienia: czy realizacja projektu jest zgodna z wnioskiem o dofinansowanie, w tym z zaproponowanym harmonogramem, kwestie prawidłowości rozliczeń finansowych, kwalifikowalność wydatków, sposób rekrutacji beneficjentów ostatecznych, sposób pozyskiwania i przechowywania oraz przetwarzania danych o uczestnikach projektu, zgodność danych przekazywanych we wnioskach o płatność, poprawność udzielania zamówień publicznych, poprawność udzielania pomocy publicznej, sposób realizacji działań promocyjnych, a takŝe sposób prowadzenia i archiwizacji dokumentacji projektu. Kontrola na poziomie projektów (beneficjentów) zaczęła z czasem być bardzo sformalizowana i bardzo rozbudowana, a w konsekwencji rozpoczęła proces tworzenia nowych dokumentów, gromadzenia nowego materiału dowodowego, konieczność zbierania nowych danych. Istotne znaczenie miały takŝe kontrole systemowe skupiające się nie tylko na beneficjentach, ale równieŝ na kontrolach prowadzonych przez Instytucje Zarządzające w instytucjach podległych (instytucje wdraŝające, instytucje pośredniczące, wspólne sekretariaty techniczne etc.) Zdaniem respondentów, poddanych badaniu CAWI, 47 % z nich deklarowa- S t r o n a 128

129 ło, iŝ kontrole systemowe przyczyniały się do poprawy funkcjonowania systemu, zaś jedynie 16 % jest przeciwnego zdania, przy czym 36 % z nich nie miało na ten temat zdania. Ta struktura odpowiedzi jest dość istotna, bowiem 1/3 respondentów albo nie widzi powiązań między kontrolami systemowymi, prowadzonymi przez ich instytucje (status kontrolującego) lub w ich instytucjach (status kontrolowanego) albo nie współuczestniczyło w kontrolach lub nie stawała się ich interesariuszami. Podsumowując, na cały system monitoringu i kontroli wpływ miał zbudowany system monitorowania programów i projektów. Był on oparty o system przepisów prawnych, głównie krajowych. Na system ten składał się cały mechanizm raportowania postępów rzeczowofinansowych tak na poziomie beneficjentów, jak i na poziomie programów (raportowanie przez instytucje wdraŝające i pośredniczące). Funkcjonujące zestawy wskaźników pozwalały raczej na zbieranie danych dotyczących wdraŝania programów i uzyskanych w wyniku realizacji projektów konkretnych produktów, niŝ pomóc w kompleksowej ocenie efektów programów. Istotnym problemem w procesie monitorowania okazał się brak odpowiednich narzędzi informatycznych (w tym dysfunkcjonalny SIMIK). DuŜą i skuteczną rolę w procesie wdraŝania programów odegrały Komitety Monitorujące. Ich funkcja w poszczególnych okresach wdraŝania NPR była róŝna, warto jednak zwrócić uwagę na fakt, iŝ w latach wspierały one proces naprawiania i udoskonalania systemu wdraŝania programu. Na system ten wpływ miał takŝe proces kontroli (w tym przeprowadzanych w instytucjach, zaangaŝowanych w realizację programów), choć istotną wadą procesu kontroli było jego zbiurokratyzowanie, co pociągało za sobą równieŝ generowanie znacznej liczby nowej dokumentacji, tak na poziomie beneficjentów, jak na poziomie instytucji, odpowiedzialnych za realizację programu. 5.4 PROCES FINANSOWANIA Na kompleksowe omówienie i analizę systemu płatności, zastosowanego w ramach NPR zasadniczy wpływ ma kilka czynników: Po pierwsze, mimo jednolitych załoŝeń konstrukcji systemu płatności w ramach NPR (o czym niŝej) wielość podmiotów, zaangaŝowanych w realizację zarówno projektów, jak i poszczególnych działań w ramach programu w konsekwencji generuje rozbieŝność opinii i postaw wobec tego systemu. Wydaje się zasadne twierdzenie, iŝ ten system wymagałby osobnego duŝego kompleksowego badania, które pozwoliłoby na identyfikację trudności i barier w okresie NPR , porównanie ich z systemem płatności w okresie oraz próbę podjęcia działań naprawczych jeszcze w obecnym okresie programowania i udroŝnienie tego systemu w okresie Po drugie, co chyba najwaŝniejsze, system płatności NPR był całkowicie podporządkowany konstytutywnym cechom systemu finansów publicznych w Polsce. Przedstawiciele MF w trakcie obecnych badań podkreślali, iŝ na system płatności NPR zasadniczy wpływ miały regulacje ustrojowe finansów publicznych. Chodzi o to, iŝ fundusze strukturalne są częścią finansów publicznych, z punktu widzenia całego BudŜetu Państwa znaczącą, choć w pierwszych latach wdraŝania NPR niedocenianą (co potwierdzają badania jakościowe). Według optyki Ministerstwa Finansów nie moŝna było (i nie moŝna będzie) tworzyć alternatywnego systemu korzystania z funduszy strukturalnych, który byłby niejako na zewnątrz systemu wydatkowania środków publicznych. Wynika to z jednej, zasadniczej kwestii: naleŝy mieć świadomość, iŝ fundusze strukturalne są długotrwałą, ale wyłącznie S t r o n a 129

130 przejściową formą pomocy i nie moŝna uzaleŝniać (podporządkowywać) finansów publicznych Państwa tej formie pomocy. w konsekwencji, system finansów publicznych musi być (i pozostaje wciąŝ) nadrzędny wobec funduszy strukturalnych. Takie podejście powodowało w pierwszej fazie wdraŝanie NPR traktowanie funduszy strukturalnych w Ministerstwie Finansów nieco po macoszemu, jednak ich świadomość i znaczenie dla systemu finansów publicznych systematycznie rosła, wraz z rozwojem. Takie podejście rodziło takŝe konflikty MF z ministerstwami, odpowiedzialnymi za wdraŝanie programów, którym zaleŝało na takich zmianach w systemie finansów publicznych, które skutkowałoby uproszczeniem procedur, łatwiejszymi przepływami środków. Z czasem stanowiska obu stron stały się bardziej elastyczne. Obie bowiem, jak wynika z badań jakościowych i opinii uczestników zdarzeń, doszły do wniosku, iŝ z jednej strony programy muszą uwzględniać rygory systemów finansów publicznych, z drugiej zaś strony, naleŝy reformować systemy finansów publicznych. Po trzecie zaś, wprowadzane w systemie finansów publicznych zmiany wprowadzały liczne modyfikacje w systemie płatności tak, Ŝe trudno po pierwsze, odtworzyć wszystkie zmiany, po drugie, jednoznacznie je ocenić. Inna bowiem była sytuacja, kiedy to fundusze strukturalne stanowiły część środków budŝetowych (do 2005 r. i znów od 2008 r.), inne zaś w sytuacji, kiedy pozostawały z niej wyodrębnione. Niemniej jednak generalnie warto zauwaŝyć, iŝ z punktu widzenia wdraŝania NPR ustawa o finansach publicznych i rozporządzenia Ministra Rozwoju Regionalnego w sprawie wydatków związanych z realizacją programów operacyjnych były niedostosowane do potrzeb sprawnego planowania i wydatkowania środków strukturalnych. Nowelizacje ustawy o finansach publicznych wprowadziła co prawda szereg przepisów ułatwiających wykorzystywanie środków strukturalnych, jednakŝe nadal system polskich finansów publicznych nie w pełni odpowiadał (i wydaje się, iŝ z punktu widzenia NSRO nadal nie odpowiada) potrzebom finansowania i rozliczania projektów uzyskujących dotacje ze środków strukturalnych. NajwaŜniejsze problemy obejmowały: brak dotacji wieloletnich dotację rozwojową wprowadzoną w nowelizacji ustawy o finansach publicznych naleŝy zwrócić na koniec roku budŝetowego, przy czym (inaczej niŝ wcześniej, ze względu na włączenie środków unijnych do budŝetu państwa) obowiązek ten obejmował zarówno środki polskie, jak i unijne. Dalej: nadmiernie sztywne przepisy dotyczące zaliczek na poczet dotacji rozwojowej - konieczność rozliczenia zaliczki na koniec roku praktycznie oznaczało, Ŝe mogły być one pobierane tylko na 3 kwartały roku kalendarzowego, co od 2007 r. stanowiło problem dla róŝnych grup beneficjentów, w szczególności korzystających z Funduszu Spójności. Ponadto ograniczona była moŝliwość wykorzystania zaliczki otrzymywanej na poczet dotacji na zaliczki dla wykonawców (prawo przyznane wyłącznie instytucjom rządowym, wysokość zaliczki ograniczona do 20% kwoty umowy. Warto stwierdzić, iŝ jeszcze dziś (2010 r.) istniejąca klasyfikacja, określona w rozporządzeniach Ministra Finansów w sprawie szczegółowej klasyfikacji dochodów, wydatków, przychodów i rozchodów oraz środków pochodzących z pomocy zagranicznej jest nadmiernie szczegółowa i w niektórych przypadkach niedostosowana do rzeczywistości realizacji programów operacyjnych. Zwracano na to uwagę w odniesieniu zwłaszcza do SPO RZL oraz PO PT. Problem występował i występuje nadal na dwóch poziomach, szczególnie w przypadku podmiotów, będących jednostkami sektora finansów publicznych, finansowanych z budŝetu państwa. w przypadku niektórych działań planowane wydatki naleŝą do więcej niŝ jednego działu budŝetu państwa. Oznacza to konieczność zaplanowania wydatków w ramach takiego działania w rozbiciu na dwa lub więcej działy. Kolejny poziom klasyfikacji bu- S t r o n a 130

131 dŝetowej powodujący problemy to poziom paragrafów. w tym przypadku dysponenci budŝetu na poziomie programowym mogli samodzielnie dokonywać przesunięć pomiędzy poszczególnymi kategoriami wydatków, wymaga to jednak (niepotrzebnych z punktu widzenia efektywnego zarządzania środkami strukturalnymi) czynności, opóźniających przepływy finansowe. Kluczowe w tym zakresie są problemy wynikające z konieczności stosowania istniejącej klasyfikacji do wydatków niewygasających, w odniesieniu do których takie moŝliwości przesunięć nie istnieją. w tym przypadku stosowanie ww. klasyfikacji oznacza nie tylko dodatkową pracę dla odpowiednich słuŝb, ale nadmierne usztywnienie wydatków nie słuŝące skutecznemu wykorzystywaniu funduszy (PSDB 2007, s ). Na poziomie samego beneficjenta istotnym problemem były wymogi związane z wnioskami o płatność, niejasne procedury i wytyczne w sprawie składania wniosków o płatność, problemy z generatorami wniosków płatniczych (częste zmiany, usterki techniczne etc.). Ponadto kaŝda zmiana w realizowanym projekcie, co szczególnie było widoczne w ZPORR, SPO RZL i WKP prowadziła do konieczności aneksowania umów o dofinansowanie. Problem ten był bardzo powaŝny w pierwszym okresie realizacji programów, następnie odpowiednie procedury zostały do pewnego stopnia uelastycznione. Nadal jednak konieczność podpisywania aneksów w przypadku szeregu zmian w projektach stanowi utrudnienie, prowadzące często do opóźnień w realizacji i rozliczaniu projektów (PSDB, s. 30). JuŜ w 2006 i w 2007 r. dokonano wielu uproszczeń w systemie. Wprowadzono kilkadziesiąt zmian, dokonywanych przez (niekiedy kilkakrotne) nowelizacje odpowiednich rozporządzeń (np. łącznie instytucje zarządzające dokonały od grudnia 2005 r. do listopada 2006 r. nowelizacji 48 rozporządzeń wydanych na podstawie ustawy o NPR) albo modyfikacje porozumień pomiędzy instytucjami z systemu realizacji PWW lub podręczników procedur. Do najwaŝniejszych zmian naleŝało umoŝliwienie dokonywania korekt technicznych we wnioskach o płatność przez pracowników instytucji wdraŝających, bez konieczności odsyłania ich beneficjentowi do poprawy, zastąpienie dotychczas obowiązującego kwartalnego trybu sprawozdawczości w ramach projektów i programów trybem półrocznym, wprowadzenie moŝliwości weryfikowania dokumentacji finansowej na próbie, a nie poprzez weryfikację 100% dokumentacji, wprowadzenie moŝliwości dokonywania weryfikacji wydatków w ramach Europejskiego Funduszu Społecznego na podstawie załączanego do wniosku o płatność zestawienia dokumentów księgowych, bez konieczności załączania kopii tych dokumentów (choć nie wprowadzono tego w SPO RZL), opracowanie przez Ministerstwo Rozwoju Regionalnego wytycznych dla wszystkich instytucji wdraŝających, dotyczących stosowania uproszczeń w systemie weryfikacji i refundacji wydatków. Do najwaŝniejszych uproszczeń rekomendowanych przez MRR naleŝy zaliczyć: wprowadzenie moŝliwości składania cząstkowych wniosków o płatność, stworzenie moŝliwości częściowego poświadczania wniosków o płatność, unikanie dublowania procesu weryfikacji wniosków o płatność przez poszczególne instytucje, umoŝliwienie rozliczania wniosków o refundację, przedkładanych przez instytucje pośredniczące/wdraŝające z zaburzonymi proporcjami wkładu wspólnotowego w stosunku do proporcji wynikających z uzupełnienia programu operacyjnego, odstąpienie od sztywnych terminów występowania przez instytucje pośredniczące/wdraŝające z wnioskiem o refundację do instytucji zarządzającej i umoŝliwienie przedkładania wniosku, co najmniej raz w miesiącu (PSDB 2007, s. 14). Wprowadzone modyfikacje dotyczące aplikowania, w zdecydowany sposób wpłynęły na jakość składanych wniosków (zarówno w kwestiach formalnych, jak i merytorycznych) oraz spadek liczby wniosków odrzucanych w wyniku oceny formalnej (por. SMG/KRC 2007b, s. 3, 16-17). S t r o n a 131

132 Warto jednak zauwaŝyć, iŝ uproszczenia te były wdraŝane na poziomie beneficjent-instytucja wdraŝająca/pośrednicząca, natomiast stosunkowo niewielkie zmiany następowały na poziomie instytucja wdraŝająca/pośrednicząca instytucja zarządzająca oraz dalej, w kierunku instytucji płatniczej i KE. Tym samym spowodowało to, iŝ tempo wydawania wydatków na dole systemu było większe niŝ na górze, co w konsekwencji powodowało duŝe opóźnienia w przesyłaniu środków do beneficjentów. Początkowe zaliczki na poczet realizacji poszczególnych programów wyczerpały się dość szybko, a subkonta instytucji wdraŝających/pośredniczących w obliczu długiego rozliczania i certyfikowania tych wydatków na poziomie instytucji płatniczej, a zwłaszcza w KE pozostawały puste, co z kolei powodowało, iŝ beneficjenci oczekiwali na płatności dość długo (por. GRUPA GUMUŁKA 2007, s ). Do innych przyczyn opóźnień w płatnościach, moŝna zaliczyć nadmierną liczbę dokumentów do weryfikacji w stosunku do kadr instytucji weryfikujących wnioski, pracochłonność tego procesu, wreszcie częstość zmian (większość z nich paradoksalnie miała na celu uproszczenie zasad weryfikacji i poświadczania oraz wypłacania środków, ale generowała zmiany w wytycznych, wzorach dokumentów, wzorach wniosków o płatność, co powodowało konieczność wdroŝenia nowej dokumentacji i zabierało w konsekwencji cenny czas). Ponadto same błędy we wnioskach o płatność u beneficjentów i ich nierozumienie zasad formalnoprawnej legalizacji wydatków, powodował znaczący problem (por. Klimczak, Pylak, Podyma, 2006, s. 8-21). Mimo wszystko, system wdraŝania był efektywny pod kątem osiągnięcia najwaŝniejszego wskaźnika (czyli utrzymania zasady N+2). w 2006 r. istniały jeszcze ryzyka niezrealizowania tej zasady niemal we wszystkich programach. Spowodowane to było faktem, iŝ do końca tego roku trzeba było wydatkować środki, przyznane w ramach alokacji budŝetów programowych na 2004 r., zostały one jednak na jesieni 2006 r. zaŝegnane. Wydaje się wszak, iŝ te opóźnienia nie wpływały znacząco na uzyskiwanie efektów interwencji na poziomie programowym. Najszybciej zrealizowane zostały płatności dla beneficjentów projektów w Programie INTERREG III A Polska-Republika Słowacka (budŝet obejmujący około 20 mln EUR został w zasadzie zrealizowany w 2007 r.). Warto przy tym zauwaŝyć, iŝ był to najmniejszy pod względem finansowym program, realizowany w ramach NPR NajpowaŜniejszy zaś problem dotyczył SPO-T, którym, jak wynika z badań jakościowych, opóźnienie w uruchomieniu samej fazy inwestycji kolejowych i drogowych (spowodowanych głównie słabym przygotowaniem w zakresie dokumentacji, barierami w procedurach zamówień publicznych) wpłynęło na fakt składania wniosków o płatność. Były to duŝe inwestycje, w których gross wydatków kwalifikowanych pojawia się na końcu realizacji przedsięwzięć (szerzej o tym KANTOR 2008). Generalnie jednak w ramach całego NPR płatności z poziomu KE rosły bardzo dynamicznie z roku na rok (rycina poniŝej). S t r o n a 132

133 Rycina 49. Wartość płatności zaliczkowych i okresowych oraz kwoty wniosków płatniczych do KE w ramach NPR (%) Źródło: Materiały przygotowane przez MRR (PIĄTKOWSKA 2010) Poza usprawnieniami w systemie wdraŝania samych funduszy strukturalnych dość istotne znaczenie miały równieŝ zmiany, poczynione po stronie Ministerstwa Finansów w zakresie ustroju finansów publicznych, juŝ w 2006 r. NajwaŜniejsze zmiany obejmowały włączenie środków pochodzących z budŝetu Unii Europejskiej do budŝetu państwa (choć ta akurat zmiana nie była uznawana przez część respondentów, uznawana za pozytywne zjawisko), wprowadzenie moŝliwości podziału rezerwy budŝetu państwa przeznaczonej na współfinansowanie projektów przez Ministra Rozwoju Regionalnego, po uprzednim wystąpieniu do Ministra Finansów o jej uwolnienie, umoŝliwienie przekazywania zaliczek na poczet realizacji projektów przez beneficjentów (do 2006 r. rozwiązanie to było stosowane jedynie w przypadku projektów finansowanych z Europejskiego Funduszu Społecznego, niemniej jednak np. w stosunku do programów INTERREG IIIA nie zostało wprowadzone do końca fazy rozliczeń), wprowadzenie mechanizmu wieloletniego planowania i wykorzystania środków finansowych na realizację wieloletnich programów operacyjnych; ujęcie środków na finansowanie poszczególnych programów operacyjnych w odrębnych częściach budŝetowych poszczególnych dysponentów; zmiana zasad dotyczących środków niewygasających oraz moŝliwości przesuwania środków między częściami budŝetowymi oraz działami, dopuszczenie moŝliwości nadkontraktacji ogólnej kwoty wydatków w danym programie, po uzyskaniu zgody Ministra Rozwoju Regionalnego wydanej w porozumieniu z Ministrem Finansów. Mimo tych zmian, nie udało się wprowadzić w praktyce części usprawnień (np. planowania wieloletniego na poziomie BudŜetu Państwa). Niemniej jednak nie moŝna lekcewaŝyć zmian, wprowadzonych po stronie całego systemu finansów publicznych, których celem była poprawa absorpcji środków UE (patrz PSDB 2007, s ). Za tą diagnozą idzie w parze ogólna ocena respondentów, co do rozwoju i zmiany jakości systemu płatności w poszczególnych okresach wdraŝania NPR Pozytywna S t r o n a 133

134 ocena tego systemu wzrastała wśród respondentów sukcesywnie: najniŝej został oceniony za okres , najwyŝej za okres Najwięcej jednak odpowiedzi uznaje, iŝ sprawność była średnia, co oznacza, Ŝe do końca wdraŝania NPR system przepływów miał wady (rycina poniŝej). Rycina 50. Sprawność przepływów finansowych we wdraŝanym Programie perspektywy finansowej w kolejnych okresach wdraŝania. Źródło: badanie CAWI. Opracowanie własne Ostatnią kwestią do omówienia pozostaje kwestia wykorzystania narzędzi informatycznych do zarządzania finansowego programami. SIMIK, mający być podstawowym narzędziem do monitoringu i kontroli procesu wdraŝania funduszy strukturalnych UE, funkcjonował do końca realizacji NPR jedynie w ograniczonym zakresie i w odniesieniu tylko do części programów operacyjnych. Ograniczenie jego zakresu funkcjonalnego było zresztą zgodne z rekomendacjami audytu systemu z 2006 r., poprzedzonego analizą, która wskazała następujące utrudnienia w efektywnym wykorzystaniu SIMIK, mianowicie nadmiernie zaostrzoną politykę bezpieczeństwa, (m.in. sieć wydzieloną), nieadekwatną do istniejących zagroŝeń oraz skutkującą m.in. utrudnieniami w pracy, brak dobrych narzędzi analitycznych, nienadąŝaniem zmian wprowadzanych w SIMIK za zmianami wprowadzanymi w obowiązujących procedurach, efektem czego był brak aktualności systemu. w konsekwencji, wobec braku moŝliwości korzystania z SIMIK, praktycznie w ramach wszystkich programów opracowano własne narzędzia informatyczne. System realizacji PWW funkcjonował więc mimo braku jednolitego narzędzia informatycznego. Oznaczało to niemoŝność uzyskiwania w sposób zautomatyzowany danych monitoringowych na poziomie PWW, co skutkowało istotnym dodatkowym nakładem pracy na ich pozyskiwanie w sposób niesystemowy, a ponadto ograniczało moŝliwości analityczne. Niewątpliwie przeciągające się problemy związane z wprowadzaniem SIMIK, zwłaszcza w sytuacji niepodejmowania na poziomie centralnym decyzji S t r o n a 134

135 słuŝących wprowadzeniu rozwiązań alternatywnych (które zostały stopniowo zastosowane na własną rękę w poszczególnych programach), stanowiły jedną z istotnych przeszkód w sprawnym funkcjonowaniu programów operacyjnych, równieŝ z powodu czasu, jaki był poświęcany temu problemowi (por. PSDB 2007, s ). 5.5 PRODUKTY I REZULTATY FUNKCJI WDROŻENIOWO-ABSORPCYJNEJ Zasadniczymi produktami funkcji wdroŝeniowo-absorpcyjnej NPR było zidentyfikowanie projektów do realizacji poprzez przeprowadzone nabory projektów oraz wyselekcjonowanie grupy przedsięwzięć do realizacji poprzez proces oceny i podjęcie decyzji o dofinansowaniu. W konsekwencji finalnym produktem funkcji absorpcyjno-wdroŝeniowej był osiągnięty poziom kontraktacji. Rezultat funkcji wdroŝeniowo - absorpcyjnej to osiągnięcie określonej liczby zrealizowanych projektów i wykorzystanie przypisanej im wartości wsparcia. Rezultatem tej funkcji jest zatem postęp finansowy NPR, mierzony poziomem wydatkowania środków UE. Tempo wydatkowania środków UE w okresie od IV kwartału 2004 r. do końca 2009 r. ilustruje schemat na rycinie poniŝej. S t r o n a 135

136 Rycina 51. Płatności NPR w stosunku do alokacji na podstawie miesięcznych sprawozdań stanu realizacji NPR (%) Źródło: opracowanie własne na podstawie danych MRR S t r o n a 136

137 Jego ogląd wskazuje, iŝ do końca 2005 r. dynamika płatności była bardzo niska. Dopiero w 2006 r. i w 2007 r. znacznie ona przyspieszyła, aby w końcu 2008 r. osiągnąć poziom 88,8 % alokacji NPR. Oznacza to, iŝ gdyby rzeczywiście zakończyć wsparcie do 31 grudnia 2008 r.), sukces w wykorzystaniu środków UE nie byłby wcale tak oczywisty, jak się na ogół podaje. Na tempo wydawania środków w poprzedniej perspektywie wpływ miała wspomniana w rozdziale 5.2 logika wdraŝania programów, oparta na falowym uruchamianiu kolejnych procesów w fazie wdroŝeniowo-absorpcyjnej. Lata to okres przede wszystkim naborów, oceny i wyboru projektów oraz faza podpisywania umów. Dopiero lata przynoszą okres przechodzenia przedsięwzięć z fazy przygotowania do fazy realizacji i pojawiających się za tym składaniem przez beneficjentów wniosków o płatność. Stąd właśnie taka struktura dynamiki płatności. Trzeba jednak nadmienić iŝ wykres ten mógłby mieć mniejszy stopień nachylenia. Oznacza to, iŝ większe wartości płatności mogły być uzyskane w krótszym czasie. Tempo płatności opóźniało kilka istotnych zjawisk. Po pierwsze, w fazie początkowej była to relatywnie niska jakość wniosków o dofinansowanie, zbyt wysokie względem umiejętności beneficjentów wymagania formalne i merytoryczne odnośnie aplikacji (co powodowało wysoki odsetek projektów, które odpadały z dalszej fazy oceny). Zjawisko to było sprzęŝone ze słabym systemem informacji i promocji oraz niską jakością polityki komunikacji z beneficjentami. W przypadku systemu kontraktacji i płatności było to nadmierne przeregulowanie kwestii związanych z podpisywaniem umów. Było to związane z wielokrotnie w tym raporcie podnoszonym zjawiskiem braku zaufania struktur administracji do otoczenia zewnętrznego, co w konsekwencji przynosi mnoŝenie się dokumentów, wytycznych, instrukcji, załączników, budowania skomplikowanego piętrowego systemu nadzoru i kontroli, a takŝe zjawiskiem rozliczania administracji z realizacji procedur, a nie uzyskiwania efektów. Na dodatek w 2004 r. w polskim systemie wdraŝania funduszy strukturalnych przyjęto rozwiązanie, Ŝe szczegółowe zapisy odnośnie systemu wdraŝania są przyjmowane w formie rozporządzeń właściwych ministrów. W tym trybie przyjmowane są regulacje dotyczące sektorowych programów operacyjnych, uzupełnień programów, treści i formy wniosków o dofinansowanie, umów dofinansowania i dokumentów sprawozdawczych. Wprowadzenie tego rozwiązania znacznie opóźniło start programów operacyjnych, bowiem kilka miesięcy trwał proces tworzenia kolejnych rozporządzeń, które musiały być, ze względu na hierarchiczną strukturę tych aktów prawnych, przyjmowane sukcesywnie. Rozwiązanie takie nie pozwalało na szybkie reagowanie Instytucji Zarządzającej na pojawiające się w trakcie wdraŝania problemy. Co więcej, brak realnej moŝliwości szybkiego reagowania na pojawiające się bariery we wdraŝaniu rodziło postawę szukania sposobów Ŝycia z problemem niŝ poszukiwania rozwiązań doskonalących system (Klimczak et all 2005, s.20). System ten został zmieniony dopiero w 2007 r. Na problemy związane z przeregulowaniem procedur płatności nałoŝyły się takŝe luki kompetencyjne beneficjentów, w zakresie sporządzenia odpowiednich wniosków o płatność. Liczne zmiany w dokumentacji dodatkowo stanowiły utrudnienia dla tych instytucji i organizacji, które nie miały z początku doświadczeń i wystarczającej wiedzy na temat prawidłowego wypełniania wniosków o płatność i przygotowywania stosownej doń dokumentacji. S t r o n a 137

138 Przyspieszenie w latach było wynikiem szerokiej reformy systemu (realizowanej w ramach programu naprawczego), polegające na jego uproszczeniach, zwłaszcza na poziomie beneficjentów. Ponadto na podnoszenie krzywej płatności wpływ niewątpliwy miało kumulowanie się doświadczeń beneficjentów i administracji zaangaŝowanej w rozliczanie projektów oraz zwiększanie luzu decyzyjnego Instytucji Pośredniczących. Jak juŝ wspomniano wyŝej, realizacja NPR wyłącznie do końca okresu wydatkowania zgodnie z zasadą N+2 (do końca 2008 r.) zastałaby polską administrację w kłopotliwej sytuacji, trudno bowiem wykorzystanie środków poniŝej 90 % uznać za sukces. Do tego okresu najgorzej sytuacja wyglądała w Programie Operacyjnym Rybołówstwo i Przetwórstwo Ryb, w którym płatności przekroczyły nieco powyŝej 76 %, dalej SPO Rozwój zasobów ludzkich (85 %) i SPO Transport (89, 5 %). Najlepiej wyglądała sytuacja w IW Equal (100, 37 %) oraz SPO Restrukturyzacja i modernizacja sektora Ŝywnościowego oraz rozwój obszarów wiejskich (niemal 97 %). (NPR 2009, s. 76, wykres 10). W przypadku najgorzej ocenionego programu, SPO Rybołówstwo i przetwórstwo ryb, problemy z płatnościami były konsekwencją przede wszystkim niskiego zainteresowania beneficjentów i małej liczby wniosków. To zaś było spowodowane nietrafnością interwencji publicznej, a takŝe kwestiami definicyjnymi, które ograniczały osobom i podmiotom zainteresowanym dostęp do tego programu (CDE 2006, s. 7). W przypadku SPO Transport zasadniczą barierą był opóźniający się proces uruchamiania inwestycji, niewłaściwe przygotowanie projektów do realizacji, problemy z niedoszacowaniem kosztów, czy teŝ zbyt optymistycznymi harmonogramami etc, a takŝe niewłaściwe relacje i brak zrozumienia między instytucjami zarządzającą i pośredniczącą oraz beneficjentami (KANTOR 2008 passim). Sytuację tę poprawiło przeniesienie w 2007 r. instytucji zarządzającej do MRR. W przypadku SPO RZL trudno jednoznacznie zdiagnozować przyczyny relatywnie niskiego poziomu wykorzystania środków, ze względu na brak badań ewaluacyjnych dotyczącej tego zagadnienia w końcowej fazie wdraŝania programu. 5.6 PODSUMOWANIE W przypadku wszystkich trzech obszarów myślenia strategicznego, wdraŝania i refleksji mamy do czynienia z problemem dublowania się funkcji trzech podstawowych poziomów struktury, a więc IZ, IP i IW. Dublowanie działań dotyczy przede wszystkim procesu podejmowania decyzji, monitoringu i kontroli oraz systemu finansowego. Było ono w duŝej mierze konsekwencją postaw Komisji Europejskiej, która skupia się na szczegółach wdraŝania (np. na pojedynczych projektach), zamiast na szerszym kontekście działań, a takŝe przenoszenia tego podejścia przez IZ na cały system. Drugim powaŝnym problemem, uniemoŝliwiającym zmniejszenie zakresu powtarzalności działań był brak umiejętności delegacji zadań ze strony IZ, silnie powiązany z brakiem zaufania do instytucji regionalnych. Skutkiem tych dwóch zjawisk, był z jednej strony brak rozgraniczenia kompetencji i dublowanie działań, jak i wynikający z tego brak czasu na myślenie refleksyjne i strategiczne. To zaś przekładało się na sytuację, w której dominowało bieŝące radzenie sobie z problemami ( gaszenie poŝarów ), a w relacjach między instytucjami przewaŝały postawy zachowawcze i rywalizacyjne. Dodatkowo, brak określenia celów na poziomie instytucji (w dokumentach przepisano zadania z Rozporządzeń, brakowało definicji celów działania IZ i IP) przenosił się na poziom pracowników, którzy nie znali celów swoich działań. Co więcej, jeŝeli instytucje i pracownicy nie znali stojących przed nimi celów strategicznych, trudno zmierzyć efektywność ich działania, a w konsekwencji funkcjonowania całego systemu. S t r o n a 138

139 W odniesieniu do procesu wstępnego wdraŝania: najwaŝniejsze tezy to: ogromne zróŝnicowanie programów system naborów i oceny, a następnie selekcji projektów w całym NPR ; w przypadku tworzenia systemu oceny projektów korzystano z doświadczeń z okresów przedakcesyjnych (Phare, SAPARD, ISPA); zmiany w kryteriach w ciągu całego czasu realizacji NPR były stosunkowo nieliczne i dotyczyły szczegółów technicznych lub doprecyzowania punktacji, zagadnienie to zanika w okresie ; problemem było nie tyle brzmienie samych kryteriów, co ich rozumienie przez osoby oceniające wnioski tak pod względem formalnym, jak merytorycznym, problem ten jest przezwycięŝany w okresie i zanika w okresie ; niedostatki procedur stosowanych przy wyborze ekspertów dokonujących oceny projektów ubiegających się o dotacje, a zwłaszcza na brak przejrzystości przy wyborze ekspertów oraz niewystarczającą weryfikację ich kompetencji, problem ten w okresie został przezwycięŝony; stwierdzono niską jakość wsparcia beneficjentów poprzez niewydolny system informowania o naborach i niski poziom informacji, problem ten zanika w przypadku NPR , w okresie wdraŝania , jednak pozostaje, jak się wydaje aktualny w trakcie realizacji NSRO ; zidentyfikowano mocne upolitycznienie Regionalnych Komitetów Sterujących w ZPORR oraz Inicjatyw Wspólnotowych INTERREG III A (odpowiedzialnych za wybór projektów do realizacji), a co za tym idzie równieŝ instrumentalizację procedur wyboru projektów, problem ten zanikał praktycznie po 2006 r., natomiast, jak się wydaje pozostał aktualny w przypadku Regionalnych Programów Operacyjnych oraz POIiŚ; wysoka aktywność beneficjentów we wszystkich programach w fazie aplikacyjnej, mimo powyŝszych barier i problemów, a co za tym idzie......bardzo wysokie wskaźniki kontraktacji niemal we wszystkich programach przewyŝszające dostępne alokacje; szczyt tej fazy aplikacyjnej przypada na okres , szczyt rozliczania i wydatkowania na okres Odnośnie zagadnień monitoringu: na cały system monitoringu i kontroli wpływ miał zbudowany system monitorowania programów i projektów. Był on oparty o system przepisów prawnych, głównie krajowych. Na system ten składał się cały mechanizm raportowania postępów rzeczowofinansowych tak na poziomie beneficjentów, jak i na poziomie programów (raportowanie przez instytucje wdraŝające i pośredniczące). System ten w okresie ulegał zasadniczemu uproszczeniu; funkcjonujące zestawy wskaźników pozwalały raczej na zbieranie danych dotyczących wdraŝania programów i uzyskanych w wyniku realizacji projektów konkretnych produktów, niŝ pomóc w kompleksowej ocenie efektów programów; istotnym problemem w procesie monitorowania okazał się brak odpowiednich narzędzi informatycznych (w tym dysfunkcjonalny SIMIK); S t r o n a 139

140 duŝa i skuteczna rola w procesie wdraŝania programów Komitetów Monitorujących: ich funkcja w poszczególnych okresach wdraŝania NPR była róŝna, w latach wspierały one proces naprawiania i udoskonalania systemu wdraŝania programu, w okresie koncentrowały się one na rozliczaniu programów; na system zarządzania wpływ miały takŝe proces kontroli (w tym przeprowadzanych w instytucjach, zaangaŝowanych w realizację programów), choć istotną wadą procesu kontroli było jego zbiurokratyzowanie, co pociągało za sobą równieŝ generowanie znacznej liczby nowej dokumentacji tak na poziomie beneficjentów, jak na poziomie instytucji, odpowiedzialnych za realizację programu, proces ten z czasem się komplikował. Odnośnie ostatniego elementu wdraŝania programów, to jest systemu płatności, charakteryzują go następujące cechy: był on całkowicie podporządkowany konstytutywnym cechom systemu finansów publicznych w Polsce. Na system płatności NPR zasadniczy wpływ miały regulacje ustrojowe finansów publicznych. Takie podejście powodowało w pierwszej fazie wdraŝanie NPR traktowanie funduszy strukturalnych w Ministerstwie Finansów nieco po macoszemu, jednak ich świadomość i znaczenie dla systemu finansów publicznych systematycznie rosła, wraz z wdraŝaniem programów; na poziomie samego beneficjenta istotnym problemem były wymogi związane z wnioskami o płatność, niejasne procedury i wytyczne w sprawie składania wniosków o płatność, problemy z generatorami wniosków płatniczych (częste zmiany, usterki techniczne etc.), ponadto kaŝda zmiana w realizowanym projekcie, co szczególnie było widoczne w ZPORR, SPO RZL i WKP prowadziła do konieczności aneksowania umów o dofinansowanie; Problem ten był bardzo powaŝny w pierwszym okresie realizacji programów, następnie odpowiednie procedury zostały do pewnego stopnia uelastycznione i juŝ w 2006 i w 2007 r. dokonano duŝo uproszczeń w systemie; uproszczenia te były wdraŝane na poziomie beneficjent-instytucja wdraŝająca/pośrednicząca, natomiast stosunkowo niewielkie zmiany następowały na poziomie instytucja wdraŝająca/pośrednicząca instytucja zarządzająca oraz dalej, w kierunku instytucji płatniczej i KE. Tym samym spowodowało to, iŝ tempo wydawania wydatków na dole systemu było większe niŝ na górze, co w konsekwencji powodowało duŝe opóźnienia w przesyłaniu środków do beneficjentów, było to widoczne zwłaszcza w okresie , natomiast później sytuacja uległa znaczącej poprawie; mimo wszystkich powyŝszych cech, system wdraŝania był efektywny pod kątem osiągnięcia najwaŝniejszego wskaźnika (czyli utrzymania zasady N+2) i udało się wydatkować wszystkie środki; trzeba pamiętać jednak o tym, iŝ okres wydatkowania został przedłuŝony do 2009 r. Stan płatności na koniec 2008 r. (pierwotnie określony termin zakończenia realizacji NPR) wyniósł poniŝej 90 %. Najgorzej w tamtym momencie wyglądały pod względem płatności: SPO-Ryby, SPO RZL oraz SPO Transport, przy czym dla kaŝdego programu moŝna zidentyfikować róŝne przyczyny takiego stanu rzeczy. Dla SPO-Ryby była to niska podaŝ projektów, dla SPO RZL raczej kwestie związane z procedurami dotyczącymi płatności na poziomie beneficjenta, natomiast w przypadku SPO Transport, przede wszystkim opóźnienia w fazie realizacji projektów S t r o n a 140

141 SIMIK, mający być podstawowym narzędziem do monitoringu i kontroli procesu wdraŝania funduszy strukturalnych UE, funkcjonował do końca realizacji NPR jedynie w ograniczonym zakresie i w odniesieniu tylko do części programów operacyjnych. S t r o n a 141

142 6 OCENA FUNKCJI REFLEKSYJNEJ SYSTEMU (UCZENIA SIĘ) W poniŝszym rozdziale opisujemy te czynniki, które wpływają na sprawność realizacji funkcji refleksyjnej systemu i jego uczenia się, głównie poprzez ewaluację. Do czynników tych zaliczyć trzeba struktury odpowiedzialne za ewaluację, Rozdział uwzględnia zatem ewolucję tych struktur i nabywanie przez nich odpowiednich kompetencji i doświadczeń. Dalej omówiliśmy kwestię planowania badań, zwłaszcza w kontekście identyfikowania tematów badawczych, następnie sposób ich zamawiania, przeprowadzania (ze szczególnym naciskiem na jakość ewaluacji). Na końcu przeanalizowaliśmy sposób wykorzystania wyników badań w celu identyfikacji efektów badań oraz poprawy systemu wdraŝania. 6.1 STRUKTURY REALIZUJĄCE FUNKCJĘ REFLEKSYJNĄ Struktury odpowiedzialne za ewaluację perspektywy były tworzone od zera, jako odpowiedź na wymogi Komisji Europejskiej. MoŜna powiedzieć, Ŝe na początku mało kto dostrzegał potrzebę prowadzenia takich działań energię koncentrowano najpierw na programowaniu a potem na wydatkowaniu środków, ewaluacja jawiła się więc jako nowy abstrakcyjny wymóg. Równocześnie, ewaluacja była jedną z tych dziedzin, która od samego początku znajdowała się w rękach tych samych osób, dzięki czemu od 2004 roku moŝliwe było stabilne budowanie potencjału ewaluacyjnego. Osoby zaangaŝowane w tworzenie systemu z czasem przekazywały swoją wiedzę kolejnym pokoleniom urzędników. Mimo tego, brak odpowiedniego potencjału ewaluacyjnego na początku wdraŝania, miał negatywny wpływ na jakość procesu refleksji, który opierał się w duŝej mierze o formalnie lub nieformalnie powoływane grupy robocze ds. gaszenia poŝarów (reagowania na pojawiające się problemy). Z początku budowa struktur ewaluacyjnych była równieŝ o tyle trudna, Ŝe zrealizowanych projektów było zbyt mało, Ŝeby moŝliwe było przeprowadzenie pełnej oceny. To spowodowało, Ŝe ówczesne działania ewaluacyjne postrzegane były jako absurdalny wymóg o charakterze wyłącznie formalnym, co osłabiało ich prestiŝ i znaczenie dla systemu. Taki przypadek przywołuje jedna z badanych: Pamiętam pierwsze badanie ewaluacyjne w 2006 roku, na temat dróg. Nie została zaczęta jeszcze Ŝadna inwestycja, a oni chcieli badania ewaluacyjne efektów robić. Wtedy wyciągano wnioski na podstawie jednego przypadku. Myślę, Ŝe się bardzo duŝo uczymy. Teraz działania ewaluacyjne mają znacznie większy sens. Początkowo osoby odpowiedzialne za ewaluację przede wszystkim rozpoznawały teren, bo nikt nie wiedział, co to w ogóle jest i jak do tego podejść. Na rynku polskim nie było wiele na ten temat. Jedną z pierwszych ekspertyz na temat ewaluacji funduszy przygotowało wówczas Polskie Towarzystwo Ewaluacyjne, dając wstęp do tego, jak naleŝy podejść do ewaluacji. Początki opisywane były jako bardzo trudne. Brak doświadczenia powodował, Ŝe z dominowało podejście formalne, a ewaluacje realizowano bez większego zrozumienia idei, raczej w imię realizacji narzuconego przez Komisję wymogu. Stąd teŝ w początkowym okre- S t r o n a 142

143 sie Ŝaden z Departamentów pełniących obowiązki IZ nie budował wydziałów, które w zakresie swoich zadań miały mieć wyłącznie badania ewaluacyjne. W 2004 roku zawiązywała się Krajowa Jednostka Oceny, odpowiedzialna za koordynację działań w zakresie ewaluacji, jednak jej pracownicy takŝe początkowo nie mieli doświadczenia w prowadzeniu badań ewaluacyjnych. WaŜnym źródłem informacji były wówczas grupy robocze związane z ewaluacją przy Komisji Europejskiej. DuŜym wsparciem w tym zakresie był włosko-francuski twinning w ZPORR, w ramach którego eksperci włoscy zajmujący się ewaluacjami i oceną projektów, przekazywali stronie polskiej wiedzę odnośnie tego, jak taki system powinien wyglądać. Oprócz tego pracownicy uczestniczyli w szkoleniach prowadzonych przez ekspertów z Francji, organizowanych przez Instytut Europejski z Łodzi. Struktura koordynacji działań ewaluacyjnych zaczęła się na dobrą sprawę wyłaniać dopiero w 2006 roku, kiedy poszczególne IZ zaczęły tworzyć w swoich strukturach jednostki ewaluacyjne, natomiast okres był określany jako Ŝłobek. Tworzenie struktur odbywało się z pewnymi trudnościami jak mówiła jedna z badanych: Początki KJO to była wieczna kłótnia, bo w wielu przypadkach wydawało nam się, Ŝe my wiemy więcej od nich. A poniewaŝ system się wykształcał, to nas było jeszcze mniej, więc te dyskusje rzeczywiście miały jakieś przełoŝenie. (...) wtedy miało się jeszcze poczucie wpływu na ten system i to była jedna wielka wojna. Z czasem postęp we wdraŝaniu programów oraz rozwój struktur odpowiedzialnych za ewaluację (tzw. Jednostek Ewaluacyjnych) zaczął przekładać na wzrost znaczenia i adekwatności badań ewaluacyjnych. Dzięki temu, choć dopiero pod koniec okresu wdraŝania ewaluacja zaczęła pełnić funkcje refleksyjne. Tę zmianę dobrze podsumowuje cytat z jednego z wywiadów: Ewaluacja, która na początku była odbierana jako zwyczajna kontrola, powoli zaczyna się kończyć. Ludzie ponoszący duŝą odpowiedzialność strategiczną zaczynają rozumieć, Ŝe nie jest to kwestia przyjeŝdŝających gości, którzy czepiają się nie wiadomo czego i nie mają w ogóle racji, tylko, Ŝe (...) dają mi podstawy, Ŝe tak i tak trzeba robić, a z drugiej strony moŝna lepiej zorganizować swoją pracę. Budowaniu struktur i powiązanej z nimi kultury ewaluacyjnej nie sprzyjało równieŝ duŝe obciąŝenie obowiązkami pracowników jednostek objętych ewaluacją. Jak zwracał uwagę jednej z badanych: Ewaluacja to jest czynność, która zabiera czas ewaluowanym i wysyłanie ewaluatorów często i masowo do róŝnych instytucji powodowało niechęć. Bez przerwy plątali się jacyś ewaluatorzy, którzy chcieli jakichś szczegółowych dokumentów, zabierali czas, który musiał być przeznaczany na obsługę wniosków płatniczych beneficjentów. Ustabilizowanie i sformalizowanie mechanizmów nastąpiło dopiero w wyniku powołania Krajowej Jednostki Ewaluacyjnej, dzięki czemu wiadomo było, kto jest odpowiedzialny za ewaluacje, kto je zleca, kto koordynuje ten proces i przekazuje na niego środki. Wówczas teŝ zaczęły być powoływane jednostki ewaluacyjne w poszczególnych Programach (SPO RZL, SPO WKP, ZPORR). JednakŜe większość z nich oprócz zadań ewaluacyjnych, miało dodatkowe obowiązki związane najczęściej z monitorowaniem, promocją, a nawet kontrolą. Taki S t r o n a 143

144 stan rzeczy powodował, Ŝe były mocno przeciąŝone i nie wywiązywały się w pełni ze swoich obowiązków. Taki stan niestety utrzymał się w części z nich takŝe i w obecnej perspektywie. Przyglądając się rozwojowi systemu ewaluacji, trudno mówić o istnieniu ustrukturyzowanego systemu refleksji w praktyce głównym narzędziem propagowania wiedzy i uczenia się były spotkania róŝnego rodzaju grup i zespołów roboczych. Obszarem przekazywania wiedzy były na przykład spotkania organizowane przez Departamenty Koordynacji Polityki Strukturalnej, na które zapraszano np. przedstawicieli Ministerstwem Finansów, co sprzyjało wzajemnemu uczeniu się. Te kanały przekazywania informacji miały szczególne znaczenie w latach , gdy wiele osób nie wiedziało, czym są fundusze, i takie spotkania były forum przekazywania (początkowo jednostronnego) wiedzy, później zaś dyskusji, wymiany informacji. Kolejnym obszarem umoŝliwiającym refleksję były Podkomitety Monitorujące, które zostały wpisane na zasadzie obligatoryjnej w NPR i w PWW. Z początku zebrania Podkomitetów spotykały się z małym zainteresowaniem: Trzeba było je robić, mimo Ŝe czasami w ogóle kworum nie moŝna było zebrać w początkowym okresie, nikt nie chciał na to przychodzić i tracić czasu, bo wszyscy obwaleni robotą, więc jeszcze przyjść tutaj i coś produkować, to był zupełnie pomysł początkowo chybiony. Dopiero w 2007 roku udało się bardziej zaangaŝować przedstawicieli róŝnych instytucji do aktywnego uczestnictwa w komitetach. Przede wszystkim jednak były to grupy bardzo zróŝnicowane pod względem składu i stylu działania. Jak mówiła jedna z badanych: Są komitety, które się ograniczają do tego, Ŝe mamy otwarcie, zatwierdzenie protokołu z poprzedniego posiedzenia, zmiana kryterium w działaniu takim i takim, stan wdraŝania programu, sprawy róŝne, do widzenia. I mamy takie komitety, jak PO KL, gdzie się rzeczywiście mówi o tym, co w tym programie się dzieje, i co z niego ma wynikać, i w jaki sposób on się jakoś tam przyczynia do realizacji pewnych celów społeczno-gospodarczych. I chciałabym, Ŝeby wszystkie tak działały. 6.2 PROCES IDENTYFIKOWANIA ZAGADNIEŃ BADAWCZYCH Ewaluacja w Polsce pojawiła się za sprawą pieniędzy pomocowych (USAid, Unii Europejskiej i Banku Światowego) w latach 90 XX w. w początkach lat dziewięćdziesiątych ewaluacje miały charakter zewnętrzny (przygotowywali je eksperci zagraniczni, mający niewielką styczność z polskimi instytucjami i realizujący badania, głównie o charakterze statystycznym na potrzeby donatorów. Ewaluacje te sprowadzały się do krótkich wizyt w Polsce ekspertów, którzy izolowali się w zasadzie od kraju pobytu i nie pozostawili niemal Ŝadnego wpływu na myślenie ewaluacyjne instytucji, które otrzymywały wsparcie. Drugim (II) etapem wprowadzania kultury ewaluacyjnej były środki przedakcesyjne. Były one pierwszym impulsem wprowadzania kultury ewaluacyjnej (rozumianej tu jako sposób myślenia o interwencjach publicznych jako dobru publicznym: instrumencie, który naleŝy oceniać i rozliczać oraz stale go korygować) w polskie struktury administracji. Instrumentem tego badania ewaluacyjne środków Phare CBC, Phare RZL, a takŝe nieco mniej SAPARD. Warto jednak wskazać, iŝ w przypadku Phare CBC (poza ostatnimi badaniami ex-post, pro- S t r o n a 144

145 wadzonymi w 2004 i 2005 r.) większość raportów ewaluacyjnych prowadzonych było równieŝ przez ekspertów zewnętrznych na zlecenie Komisji Europejskiej, zaś przepuszczalność modeli metodologicznych i proces ich przyjmowania przez administrację polską równieŝ nie była duŝa. Stosunkowo najlepiej ewaluacja rozwijała się w takich instytucjach jako Polska Agencja Rozwoju Regionalnego, potem Polska Agencja Rozwoju Przedsiębiorczości, samodzielnie organizująca od początku XXI w., badania wpływu takich programów jak Phare Spójność Społeczno-Gospodarcza i dopracowująca się jako jedna z pierwszych instytucji własnego dorobku metodologicznego (Por. szczegółowa geneza praktyki polskiej ewaluacji w Kierzkowski 2002a; dalej śuber, Bienias 2008, s. 85). Ostatni (III) etap polegał na budowaniu struktur i wdraŝaniu kultury ewaluacyjnej w perspektywie MoŜna go przy tym podzielić na 3 fazy: IIIa, obejmujący lata polegający na budowie struktur i realizacji pierwszych ewaluacji, III b (2006 r.), w którym przygotowano ewaluacje ex-ante programów NSRO i rozwijano dalej odpowiednie struktury administracyjne oraz faza III c (od 2007 r.), obejmująca równoczesną ewaluację NPR oraz NSRO (por. śuber, Bienias 2008, s ). Widać, iŝ wyraźna jest dominacja badań ewaluacyjnych w polu programów funduszy strukturalnych. Jest ona oczywistym skutkiem tego, iŝ polityka spójności Unii Europejskiej jest głównym źródłem finansowania prorozwojowych działań w Polsce. Obecie system wchodzi w fazę IV (stabilizacja i rozwój wewnętrzny). Jeśli chodzi o identyfikację tematów ewaluacyjnych na potrzeby programów operacyjnych, w przypadku NPR , były one silnie zdeterminowane przez aktywność poszczególnych zespołów, odpowiadających za ewaluację. Najwięcej ewaluacji poświęcono wycinkowym wpływom efektów programów SPO RZL i SPO WKP. Stosunkowo najmniej ewaluacji poświęcono programom ZPORR, SPO-R, SPO- RYBY, SPO-T oraz INTERREG IIIA. Analiza badań wskazuje, iŝ w 2005 r. przypada apogeum na realizację ewaluacji dotyczących procesów. MoŜna to tłumaczyć prostą presją na uczenie się zarządzania według standardów UE, uruchamianie programów i nadąŝanie z wykorzystywaniem środków. Niemniej zjawisko to jest odbiciem szerszego problemu polskiej administracji koncentrowania się na bieŝących kwestiach kosztem wizji strategicznej. HAUSNER (2007) określa to jako koncentrowanie się na absorpcji technicznej (zdolność wydania środków na czas i zgodnie z procedurami) kosztem absorpcji strukturalnej (umiejętność zagospodarowania środków w sposób strategiczny i prorozwojowy). Tę ostatnią wspomagają ewaluacje efektów (nazywane równieŝ impact assessment ); jak pokazują pierwsze analizy, takich badań było w Polsce niewiele, (por. Olejniczak 2009). Ponadto badania, które dotyczyły wstępnych efektów programów, często odnosiły się takŝe do kwestii barier i moŝliwości absorpcyjnych beneficjentów i ich swobody z korzystania ze źródeł finansowych, jakie oferowały programy oraz działań, mających na celu podnoszenia aktywności poszczególnych grup beneficjentów w poszczególnych działaniach programów operacyjnych. Próby identyfikacji wstępnych efektów w programach kończyły się z reguły poraŝką z uwagi na zbyt mało zaawansowany stan wdra- Ŝania program na ówczesnym etapie. Co ciekawe, zdaniem autorów raportów w okresie wytworzył się proces, który moŝna nazwać pozaewaluacyjnym systemem naprawiania i adaptacji rozwiązań wewnątrz programu. Głównym inspiratorem zmian w systemie były raczej same jednostki, odpowiedzialne za wdraŝanie programów, które dostrzegały konieczność zmian. w konsekwencji, mimo znaczącego przyrostu badań ewaluacyjnych (o czym mowa w podrozdziale poniŝej), zasadniczym inspiratorem zmian, podejmowanych na Komitetach Monitorujących były same instytucje zarządzające, wdraŝające, pośredniczące, które postulowały i przeprowadzały S t r o n a 145

146 zmiany w oparciu o swoje własne refleksje. Identyfikacje problemów ułatwiało powoływanie w ramach Instytucji Zarządzających specjalnych zespołów i grup roboczych, które przedstawiały IZ, a następnie za jego pośrednictwem konkretne problemy oraz prawne i proceduralne propozycje ich rozwiązań. Jak się okazało, duŝa efektywność tych zespołów przekładała się na efektywność pracy samych Komitetów (o czym szerzej w podrozdziale 4.4). Jednak Komitety Monitorujące, bardzo rzadko (o ile w ogóle) opracowywały swoje decyzje w oparciu o dostępne ewaluacje. Jednym z powodów takiej sytuacji był długi okres realizacji badań, w konsekwencji wnioski pojawiały się po kilku miesiącach, natomiast Komitety musiały interweniować i rozwiązywać problemy na bieŝąco. Drugim z powodów, leŝącym po stronie instytucji, odpowiedzialnych za okres realizacji programowania, była ograniczona racjonalność zadawanych pytań badawczych ich przedwczesność, niedostosowanie zakresu badań do danego czasu i budŝetu. To ograniczało warsztat metodologiczny, ale przede wszystkim naukową solidność badań (a co za tym idzie ich wiarygodność i uŝyteczność) (Olejniczak, Ledzion, Pander 2008, s. 24). Dobry przykład kluczowej roli grupy roboczej w procesie udoskonalania działania systemu wdraŝania: SPO WKP W celu zrealizowania zadań, zawartych w Programie naprawczym Instytucja Zarządzająca powołała na początku marca 2006 r. Grupę Roboczą ds. uproszczeń w systemie wdra- Ŝania SPO-WKP. Do udziału w jej pracach zaproszono oprócz przedstawicieli instytucji odpowiedzialnych za wdraŝanie poszczególnych działań, przedstawicieli Ministerstwa Finansów oraz przedstawicieli organizacji społeczno- gospodarczych. Podstawowym zadaniem Grupy roboczej było zweryfikowanie obowiązujących procedur wdraŝania działań SPO WKP , a następnie zidentyfikowanie i zaproponowanie uproszczeń systemu zmierzających do zwiększenia absorpcji środków przez beneficjentów. W wyniku regularnych spotkań Grupy Roboczej pod koniec marca 2006 r. opracowano Raport dotyczący uproszczenia wdraŝania programu. Raport zawierał wiele rekomendacji i propozycji, które podlegały szczegółowym konsultacjom prowadzonym przez Instytucję Zarządzającą z instytucjami uczestniczącymi we wdraŝaniu Programu. w oparciu o przygotowany Raport, Instytucja Zarządzająca sporządziła zestawienie uwzględniające wszystkie propozycje, rozwaŝyła moŝliwości ich wprowadzenia do systemu oraz w czerwcu 2006 r. rozpoczęła monitorowanie postępu wdraŝanych rekomendacji. Źródło: Cytat z raportu końcowego z wdraŝania SPO WKP, lata Samo planowanie badań ewaluacyjnych moŝna ocenić dość pozytywnie. Jednak poprzez prowadzone od wielu lat obserwacje projektów badawczych moŝna stanowczo stwierdzić, Ŝe identyfikacja pomysłów i tematów na projekt badawcze oraz umiejętność określania załoŝeń projektowych oraz układania racjonalnych i potrzebnych pytań jest najsłabszym ogniwem całego systemu. Odnośnie sposobu planowania badań, moŝna wysnuć pewne wnioski z rozkładu odpowiedzi na pytania odnoszące się do uczestnictwa w tworzeniu planów badań. Większość respondentów wskazała, Ŝe przy budowie planów ewaluacyjnych uczestniczą zarówno pracownicy jednostki, jak i zespołów merytorycznych całej instytucji, w kilku przypadkach opracowano takŝe procedury włączania w cały proces kierownictwa urzędu, głównie na poziomie instytucji wdraŝających. S t r o n a 146

147 Na jakość identyfikowanych tematów, podobnie zresztą, jak na samą jakość ewaluacji istotny wpływ ma brak odpowiednio przeszkolonych kadr oraz braku kultury ewaluacyjnej w urzędach. Część jednostek jeszcze dziś traktują badania eksperymentalnie na zasadzie prób i błędów zgodnie z maksymą człowiek uczy się na błędach". Doprowadzało to do sytuacji, w której wiele zakresów zamówienia było źle sformułowanych, budŝety nie odpowiadały swoim zakresom, a tematy badań stanowiły kalki badań innych jednostek, a przez to były niekoniecznie uzasadnione i z tej racji mało uŝyteczne (Olejniczak, Ledzion, Pander 2008, s. 37). Na to równieŝ nakłada się kwestia precyzji szczegółowych opisów zamówienia, zawartych w specyfikacjach istotnych warunków zamówienia. Są one (i były) nieprecyzyjne, charakteryzowały się ogólnikowością celów, mieszaniem zagadnień, związanych z wdraŝaniem programu i efektów na poziomie beneficjentów i programów, nieadekwatnością bloków badawczych lub źle dobranymi propozycjami narzędzi. Ponadto reŝimy czasowe oraz kryteria wyłonienia wykonawcy (40-50 % punktów to cena) zniechęca oferentów do wychodzenia poza zaproponowany SOPZ (Borek et all 2007b, s. 17). Pytania, postawione w SOPZ często są niezrozumiałe dla oferentów. Warto jednak wskazać, iŝ z czasem, nabierając doświadczenia, jednostki ewaluacyjne potrafią uczyć się, a dokumentacja przetargowa jest coraz lepsza. 6.3 PROCES ANALIZY Okres wdraŝania NPR charakteryzował się słabym zapleczem metodologicznym pod względem ewaluacji, zarówno po stronie wykonawców, jak i zamawiających. Dokumenty na poziomie Komisji Europejskiej (KE 2000b-f, 2005) są zbyt ogólnikowe, by moŝna je było traktować jako bazy metodyczne. Warto wskazać, iŝ pierwsze rodzime podręczniki i kompendia na temat ewaluacji, które mogą być stosowane nie tylko w kontekście ewaluacji Funduszy Strukturalnych pojawiły się szeroko dopiero w 2007 i 2008 r., (np. Haber (red.) 2007; Olejniczak K., Kozak M., Ledzion B. (red.) 2008). Były rzecz jasna wcześniejsze podręczniki, pojawiające się jeszcze w połowie lat dziewięćdziesiątych XX w. (ze względu na swój sektorowy charakter miały one jednak ograniczoną przydatność (por. Korporowicz 1997) natomiast późniejsze opracowania, pojawiające się jeszcze na początku XXI r. albo odnosiły się do metodologii ewaluacji konkretnych programów (np. KRAJOWA JEDNOSTKA EWALUACYJNA 2005; CięŜka 2005) lub miały charakter syntez, choć ze względu na ówczesne ubóstwo opracowań niektóre z nich jeszcze dziś naleŝy ocenić jako bardzo istotne (np. Kierzkowski 2002b). Mimo przyrostu takich opracowań, dalej, jak się wydaje, podstawą zdobywania wiedzy na temat ewaluacji w Polsce są róŝnego rodzaju szkolenia oraz studia podyplomowe. Uderzający i bardzo niepokojący jest brak transferu wiedzy i doświadczeń z okresu przedakcesyjnego; analiza cytowań, odniesień w dokumentach czy aktywności firm potwierdza, Ŝe wiedza zgromadzona podczas ewaluacji programów pomocowych i przedakcesyjnych nie została przejęta przez aktorów instytucjonalnych okresu Warto przy tym wskazać, iŝ udział jednostek naukowo-badawczych i eksperckich w tworzeniu zaplecza metodycznego i metodologicznego miał charakter oddolny, to jest podręczniki i opracowania tworzone były raczej z inicjatywy samych ekspertów i realizowane poprzez uzyskane granty ze środków UE. Jeśli chodzi o sam rynek badań ewaluacyjnych, w ciągu ostatnich lat uległ on znacznemu rozwojowi. Zaskakuje w nim incydentalny udział instytucji naukowych, a z drugiej strony brak duŝych graczy z grona firm konsultingowych. To pierwsze, moŝna tłumaczyć ograni- S t r o n a 147

148 czonym know-how instytucji naukowych z zakresu przetargów, przygotowywania ofert i walki o kontrakty publiczne. To drugie, zaś rozziewem między dostępnymi budŝetami badań a stawkami duŝych firm. Drugie waŝne zjawisko to, pewna stabilność liczby graczy i ich potencjału na poziomie centralnym (głównie w zakresie zleceń MRR) i znaczny przyrost lokalnych graczy, walczących o kontrakty na poziomie regionalnym (RPO, Regionalne komponenty PO KL). Pojawiają się coraz bardziej wyraźne linie podziałów tematycznych ewaluacji; wraz z nimi pogłębia się specjalizacja wykonawców i izolowanie się środowisk ewaluacyjnych na przykład pole edukacji i analiz programów zasobów ludzkich (mające najdłuŝszą tradycję w Polsce) jest słabo zintegrowane z dominującym nurtem programów rozwoju regionalnego; zupełnie odmienną i odizolowaną praktykę stanowią teŝ wykonawcy i ich ewaluacje programów sektora rolniczego. Jeśli chodzi o liczbę badań ewaluacyjnych, dotyczących programów NPR lub jednocześnie NPR i NSRO , to w latach widać tendencję znacznego wzrostu liczby przeprowadzonych badań, natomiast później tempo spada, co jest naturalne, w obliczu uruchomienia nowych programów w nowej perspektywie i koncentrowaniu się jednostek ewaluacyjnych na wdraŝaniu i pierwszych efektach NSRO. Wraz z wygaszaniem programów NPR spadała takŝe liczba badań. S t r o n a 148

149 Rycina 52. Zestawienie liczby ewaluacji dotyczących NPR oraz NPR i jednocześnie NSRO w podziale na zakresy tematyczne. Źródło: Opracowanie własne na podstawie: baza danych badań ewaluacyjnych MRR stan na 31 lipca 2010 r. W tym kontekście ciekawa jest takŝe struktura tematyczna badań. Po pierwsze, największa liczba badań dotyczących systemów wdraŝania i potencjałów administracyjnych przypada na 2005 i 2007 r. w pierwszym wymienionym roku badania koncentrowały się na korektach wdraŝania programów, realizowanych w ramach NPR , zaś w 2007 r. były one skoncentrowane na ocenie systemu wdraŝania NPR pod kątem wykorzystania dotychczasowych doświadczeń w nowej perspektywie finansowej, w obliczu budowania nowego systemu. Po drugie, w przypadku badań poświęconych innowacyjności gospodarki, rozwoju i modernizacji infrastruktury oraz rozwoju terytorialnego, ich apogeum przypada na lata Oznacza to, iŝ były one prowadzone w trakcie jeszcze realizowanych programów. Tym samym mogły dotyczyć albo wycinkowych badań pierwszych efektów na poziomie projektów i programów, natomiast z pewnością nie mogły pokazać globalnie wyników programu. Ich przydatność zatem ogranicza się na dzień dzisiejszy do wykorzystania we wdraŝaniu nowych S t r o n a 149

150 programów i do przeprowadzania studium porównawczych. Podobnie było z pierwszą generacją badań ex-post. Część z nich dotyczyła kompleksowo efektów projektów, tak jak w przypadku IW INTERREG III B (Olejniczak et all 2008; Kościelecki et all 2009), natomiast część z nich dotyczyła albo efektów pojedynczych działań lub rodzajów projektów i miała raczej charakter późnych ewaluacji on-going. (CięŜka, Sochańska-Krawiecka 2007; POLICY & ACTION 2007; FN INSTYTUT BADAŃ STRUKTURALNYCH 2008; Gajewski et all 2009, albo teŝ realizacji określonego rodzaju projektów w kontekście nowo otwartych projektów (Korczyński, Sarapata 2009). Po trzecie, warto wskazać, iŝ w ostatnich latach praktycznie brak jest badań typu ex-post na poziomie NPR i poza, nielicznymi wyjątkami na poziomie całych programów. Tym samym polityka ewaluacyjna skoncentrowana jest na razie na badania wycinkowe, dotyczące realizacji NPR np. na realizację Strategii Lizbońskiej (Fabrowska et all 2007). Przyczyny takiej, a nie innej struktury badań zostały omówione juŝ wcześniej, w podrozdziale 5.3. Przypomnijmy tylko, iŝ zasadniczy wpływ na nią mają: po pierwsze) indywidualna aktywność komórek ewaluacyjnych w ramach poszczególnych programów (widać tu znaczącą aktywność w SPO WKP i SPO RZL), a ponadto bieŝące potrzeby badania stanu, a przede wszystkim sposobu realizacji poszczególnych programów. Jeśli chodzi o jakość badań, powszechny i wyraźny jest problem warsztatu metodologicznego dominują metody jakościowe. Dyskusja i praktyka metodologii oceny efektów programów (a więc obserwacji wykraczającej poza produkty) jest w stanie embrionalnym. w rzeczywistości rzeczowa refleksja nad moŝliwościami racjonalnego oszacowania efektów netto czy szerzej oddziaływania programów, jak i wyzwaniami w odniesieniu do wielosektorowych i multi-celowych programów, nie istnieje. Na to nachodzi powaŝny problem z danymi; w ewaluacji z zasady punktem wyjścia są dane z monitoringu (na tej podstawie dopiero rozwija i pogłębia się obserwacje), co więcej do ceny efektów potrzeba punktu odniesienia. Tymczasem w krajowej praktyce powszechnym jest brak spójnych, aktualnych danych z monitoringu (niedowład wdraŝania SIMIK ma tu istotne znaczenie), połączony z ciągłymi zmianami krajowych statystyk (ostatnim przykładem jest zerwanie ciągłości statystyk GUS poprzez zmianę liczby NTS3). To sprawia, Ŝe praktycznie kaŝda z ewaluacji rozpoczyna się od czasochłonnego i kosztownego uzupełniania czy wręcz tworzenia od początku własnych pakietów danych (Olejniczak, Ledzion, Pander 2008, s. 24, por. takŝe podrozdział 5.4). 6.4 PRODUKTY I REZULTATY FUNKCJI REFLEKSYJNEJ SYSTEMU Zasadniczymi produktami tej funkcji są badania ewaluacyjne wraz z pakietami rekomendacji. Liczba badań, dotyczących NPR lub jednocześnie NPR i NSRO łącznie wyniosła 142 (według dostępnych danych w bazie ewaluacyjnej MRR). W okresie zrealizowano przede wszystkim badania związane z wdraŝaniem SPO RZL (stąd duŝa liczba badań, zakwalifikowanych do kategorii rozwój zasobów ludzkich (por. rycina poniŝej), ale takŝe nastawione na kwestie operacyjne. Jak juŝ wspominano wy- Ŝej, kulminacja badań w starej perspektywie budŝetowej nastąpiła w latach Przyczyny tego stanu rzeczy zostały omówione w poprzednich podrozdziałach. W perspektywie NPR dominowały badania o charakterze on-going (ewaluacje bieŝące). Ich natęŝenie stwierdzono pod koniec 2005 r., a takŝe na przełomie 2007/2008 i w 2008 r. Od połowy 2008 r. widać takŝe zjawisko pojawienia się pierwszych ewaluacji ex-post (rycina poniŝej). S t r o n a 150

151 Taki rozkład badań i ich form jest potwierdzeniem hipotez, postawionych w rozdziałach poprzednich. Przewaga badań on-going nad badaniami innego rodzaju wynika ze zidentyfikowanych wcześniej priorytetów, jakie postawione zostały przez Komisję Europejską instytucjom zaangaŝowanym w realizację starej perspektywy budŝetowej i które zostały przez te instytucje przyjęte niejako samoczynnie. Priorytety te dotyczyły przede wszystkim jak najszybszej oraz jak najbardziej efektywnej absorpcji środków UE. Tym samym naczelnym zadaniem ewaluacji było przede wszystkim rozpoznanie barier w funkcji absorpcyjnowdroŝeniowej systemu. Rycina 53 Rozkład ewaluacji typu ex-ante, on-going i ex-post NPR w podziale na kwartały w latach Źródło: opracowanie własne na podstawie bazy KJO. Analiza zestawień badań ewaluacyjnych pod względem ich podziału na perspektywy finansowe, zrealizowanych w latach pokazuje, iŝ w tym czasie ewaluacje dotyczące programów realizowanych w ramach NPR bądź dotyczące NPR i NSRO jednocześnie stanowią mniejszość wśród badań zrealizowanych w tym okresie (rycina 54). Takie zestawienie moŝna interpretować faktem iŝ instytucje, zaangaŝowane w realizacje polityk spójności większą wagę przywiązują teraz do badań bieŝących związanych z NSRO Zdecydowaną mniejszość stanowią badania ex-post NPR Zjawisko to moŝna interpretować w dwojaki sposób. Po pierwsze, biorąc pod uwagę wcześniejsze nasze obserwacje, rzeczywiste efekty wsparcia relatywnie krótkiej perspektywy finansowej NPR wydają się być wtórne wobec identyfikowania doświadczeń związanych z procesem samego wdraŝania. Po drugie, zdecydowanie większy budŝet na realizację polityki spójności w okresie , mnogość programów i instytucji, zaangaŝowanych w ich wdraŝanie oraz ich potrzeby ewaluacyjne niejako przysłaniają potrzeby ewaluacyjne okresu NPR S t r o n a 151

152 Rycina 54. Podział badań ewaluacyjnych ze względu na perspektywę finansową Źródło: opracowanie własne na podstawie bazy badań ewaluacyjnych KJO. W przypadku rezultatów funkcji refleksyjnej, uwidaczniają się one przede wszystkim przez wdraŝanie rekomendacji. Oceniając wykorzystanie wyników ewaluacji naleŝy zwrócić uwagę na szereg kwestii. W perspektywie finansowej NPR nie istniały procedury (standardy) określające sposób wykorzystywania informacji pozyskanych z wyniku procesu ewaluacji oraz prac zespołów zadaniowych/grup roboczych sterujących ewaluacjami. Tak samo nie istniał spójny system monitorowania wdraŝania rekomendacji i przyjmowanych rozwiązań (Borek et all 2007b, s. 36). Ocenę wdraŝania rekomendacji powierzono w zasadzie wszystkim instytucjom zarządzającym które mogły realizować to zadanie poprzez kolejne badania ewaluacyjne. Warto przy tym wskazać, iŝ z takiej moŝliwości skorzystano wyłącznie w przypadku SPO RZL oraz IW EQUAL (Borek et all, 2007b). W konsekwencji tego badania stwierdzono brak umiejętności korzystania z wyników ewaluacji. Trzeba jednak nadmienić, iŝ w przypadku IZ SPO RZL właśnie na podstawie wyników wspomnianego wyŝej badania opracowała system wdraŝania rekomendacji (tabele wdraŝania), natomiast rekomendacje z badań były konsultowane i przyjmowane przez KM SPO RZL. Program ten stanowi jednak jeden z nielicznych chlubnych wyjątków. W wielu instytucjach nie była i właściwie do dziś nie jest dostrzegana uŝyteczność badań - w szczególności w instytucjach niedoświadczonych nie było okazji do wykorzystywania raportów z badań w procesach decyzyjnych zarówno na szczeblu kierownictwa średniego jak i wyŝszego. Na to nachodzi zjawisko niskiego poziomu wiedzy w zakresie ewaluacji wśród kierownictwa wyŝszego szczebla w większości instytucji. Brak dostatecznej uwagi moŝe wynikać z duŝej ilości obowiązków, z braku czasu do angaŝowania się w badania, ponadto inne S t r o n a 152