MO LIWO CI AUDYTU SYSTEMOWEGO SEKTORA BANKOWEGO W POLSCE

Transkrypt

1 MO LIWO CI AUDYTU SYSTEMOWEGO SEKTORA BANKOWEGO W POLSCE EDWARD MICHALEWSKI Instytut Bada Systemowych PANWarszawa Streszczenie Rozwa ono mo liwo ci jakie daje audyt sektora bankowego w przypadku wykorzystania podej cia systemowego. Przedstawiono ró norodno sektora bankowego w Polsce i jego powi zania z europejskim systemem bankowym. Opisano istniej ce mechanizmy audytu, kontroli i nadzoru sektora bankowego. Omówiono problemy wynikaj ce z braku powi za mi dzy nimi i wymiany informacji. Zaproponowano rozwi zanie oparte o podej cie systemowe. Przedstawiono wnioski ko cowe. Słowa kluczowe: audyt systemowy, narz dzia wspomagaj ce analiz diagnostyczn, sektor bankowy, zarz dzanie wiedz. 1. Wprowadzenie Podstawowym celem niniejszej publikacji jest próba przedstawienia mo liwo ci, jakie daje audyt sektora bankowego w Polsce w przypadku wykorzystania podej cia systemowego. Nazwa bank pochodzi od włoskiej nazwy banco, czyli ławki, kontuaru, przy którym pracowali włoscy handlarze. Zajmowali si oni przede wszystkim przekazywaniem pieni dzy od jednego klienta do drugiego. Obecnie w literaturze [1] mo na spotka nast puj ce wyja nienie: " Bank to instytucja finansowa, której zadaniem jest obsługa obiegu pieni dza oraz skupianie wolnych kapitałów finansowych i oszcz dno ci oraz przekształcanie ich w kapitały funkcjonuj ce." Sektor bankowy obejmuje całokształt instytucji bankowych, a tak e normy okre laj ce wzajemne powi zania i stosunki z otoczeniem. O sektorze bankowym mo na jednak mówi dopiero wówczas, gdy rozwój banków, a tak e rynków finansowych, pozwol na ustalenie zasad struktury tego sektora. Dlatego te dopiero powstanie wielopoziomowego układu, zło onego z banku centralnego (emisyjnego) i banków komercyjnych, jest uznawane za podstaw dla okre lenia si sektora bankowego. Sektor bankowy obejmuje nast puj ce podstawowe grupy banków: banki centralne powstałe na bazie banków emisyjnych, banki operacyjne (komercyjne, handlowe), banki specjalne (wyspecjalizowane), spółdzielczo kredytow, kasy oszcz dno ciowe. Zasady funkcjonowania sektora bankowego w ka dym kraju okre la prawo bankowe, czyli zbiór ustaw, dekretów, zarz dze i innych aktów prawnych reguluj cych działalno banków. Ustala ono m.in. rodzaje banków, ich czynno ci, rol banku centralnego oraz zadania nadzoru bankowego. Nowe prawo bankowe w Polsce [2], obowi zuj ce od 1 stycznia 1998 r., okre la zasady działalno ci bankowej, tworzenia i organizacji banków oraz zasady sprawowania nadzoru bankowego, post powania naprawczego i likwidacji banków. Cech charakterystyczn tego prawa jest

2 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 18, to, e odnosi si ono wył cznie do banków i stosunków mi dzy bankiem a klientem, a nie obowi zuje innych przedsi biorstw. Ramowe przepisy dotycz ce operacji bankowych zawieraj nast puj ce rozdziały ustawy: rachunki bankowe, bankowe rozliczenia pieni ne, kredyty i po yczki pieni ne, gwarancje bankowe, por czenia i akredytywy, emisja bankowych papierów warto ciowych. Wykonuj c te operacje, banki s ustawowo zobowi zane do utrzymania płynno ci płatniczej, zapewniaj cej wywi zanie si z wszystkich zobowi za zgodnie z terminem ich płatno ci. W tym celu przepisy ustawy wprowadzaj rozwi zanie słu ce zapewnieniu bezpiecze stwa rodków pieni nych powierzonych bankom przez klientów. Jednak w ci gu ostatnich lat obserwowana jest tendencja do coraz dalej id cej dereglamentacji bankowo ci, czyli zmniejszenia ogranicze, znoszenia norm [3]. Ustawy w ci gu najbli szych lat b d stopniowo rewidowane i uzupełniane, m.in. w celu coraz bli szego dostosowania prawa polskiego do norm Unii Europejskiej. Zdolno sektora bankowego do zachowania płynno ci finansowej oraz poszczególnych banków do pokrywania strat i ryzyka z kapitału własnego nieodł cznie towarzysz cego ich działalno- ci nazywamy stabilno ci systemu bankowego. Zale y ona od trzech podstawowych czynników: stopnia konkurencji panuj cej na rynku finansowym, struktury instytucjonalnej systemu bankowego, sprawno ci funkcjonowania samych banków. Podstawowymi funkcjami sektora bankowego s : kreowanie przez bank emisyjny pieni dza jako ostatecznego rodka zapłaty, kreowanie przez banki operacyjne pieni dza jako rodka płatniczego, zaspakajanie zapotrzebowania na pieni dz za pomoc kredytu, po redniczenie mi dzy posiadaczami rodków pieni nych i ich u ytkownikami. Na rozwój sektora bankowego wywieraj wpływ nast puj ce czynniki: porz dek społeczny i gospodarczy, który okre la społeczne warto ci i cele gospodarcze, struktura i wielko popytu na usługi bankowe, regulacje prawne działa bankowych, skłonno banków do innowacji. Wszystkie te czynniki s ze sob ci le powi zane i nale y je rozpatrywa we wzajemnym zwi zku podej cie systemowe. Uwzgl dnienie tych czynników mo e by skuteczn d wigni rozwoju sektora bankowego ukierunkowanego przez nadrz dne cele systemu gospodarczego. 2. Kontrola, nadzór i audyt sektora bankowego Przedstawiony powy ej zło ony układ sektora bankowego podlega wielostronnej kontroli w ramach stałego nadzoru i sporadycznego audytu. Celem tych poczyna jest zapewnienie bezpiecze stwa sektora bankowego. Mo na rozró ni dwie podstawowe formy tej kontroli: wewn trzn i zewn trzn. Kontrola wewn trzna istnieje w ka dej instytucji sektora bankowego i jest ukierunkowana w pierwszej kolejno ci na zabezpieczenie jej własnych wewn trznych interesów, za dopiero

3 116 Mo liwo ci audytu systemowego sektora bankowego w Polsce w drugiej kolejno ci interesów jej klientów. Pewnym odst pstwem jest audyt systemów informatycznych, który jest ukierunkowany nie tylko na bezpiecze stwo danych (a wi c równie danych klientów), ale te na zapewnienie kompatybilno ci tych systemów z informatycznymi systemami zewn trznymi. Taka sytuacja powoduje, e kontrola zewn trzna w ka dym kraju jest niewyobra alnie rozbudowana i rozwija si nadal w sposób dynamiczny. Dominuj ca rola przypada tu na bank centralny. W przypadku Polski wynika to bezpo rednio z jego podstawowych, ustawowych funkcji [4] - Narodowy Bank Polski, jako bank centralny, pełni trzy podstawowe funkcje: Bank emisyjny. NBP ma wył czne prawo emitowania znaków pieni nych b d cych prawnym rodkiem płatniczym w Polsce. Narodowy Bank Polski okre la wielko ich emisji oraz moment wprowadzenia do obiegu, za którego płynno odpowiada. Ponadto, organizuje obieg pieni ny i reguluje ilo pieni dza w obiegu. Bank banków. NBP pełni w stosunku do banków funkcje regulacyjne, które maj na celu zapewnienie bezpiecze stwa depozytów zgromadzonych w bankach oraz stabilno ci sektora bankowego. Organizuje system rozlicze pieni nych, prowadzi bie ce rozrachunki mi dzybankowe i aktywnie uczestniczy w mi dzybankowym rynku pieni nym. Narodowy Bank Polski jest odpowiedzialny za stabilno i bezpiecze stwo całego systemu bankowego. Pełni c funkcj banku banków, sprawuje kontrol nad działalno ci banków, a w szczególno ci nad przestrzeganiem przepisów prawa bankowego. Ponadto NBP nadzoruje systemy płatno ci w Polsce. Centralny bank pa stwa. NBP prowadzi obsług bankow bud etu pa stwa, prowadzi rachunki bankowe rz du i centralnych instytucji pa stwowych, pa stwowych funduszy celowych i pa stwowych jednostek bud etowych oraz realizuje ich zlecenia płatnicze. Dominuj c rol w nadzorze polskiego sektora bankowego pełni Komisja Nadzoru Bankowego [5]. Organem wykonawczym Komisji, realizuj cym i koordynuj cym decyzje oraz okre lone przez ni zadania jest, wydzielony organizacyjnie w strukturze NBP, Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego. Do zada Komisji Nadzoru Bankowego nale y w szczególno ci: okre lanie zasad działania banków zapewniaj cych bezpiecze stwo rodków pieni nych zgromadzonych przez klientów w bankach, nadzorowanie banków w zakresie przestrzegania okre lonych ustaw, statutu i innych przepisów prawa oraz obowi zuj cych je norm finansowych, dokonywanie okresowych ocen stanu ekonomicznego banków i przedstawianie ich Radzie Polityki Pieni nej [6] oraz wpływu polityki pieni nej, podatkowej i nadzorczej na ich rozwój, opiniowanie zasad organizacji nadzoru bankowego i ustalanie trybu jego wykonywania. Zgodnie z art. 77 ust. 2 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym do 31 grudnia 2007 roku Komisja Nadzoru Bankowego, działa w składzie: Przewodnicz cy Komisji - Przewodnicz cy Komisji Nadzoru Finansowego albo wyznaczony przez niego Zast pca Przewodnicz cego; Zast pca Przewodnicz cego Komisji - minister wła ciwy do spraw instytucji finansowych lub delegowany przez niego sekretarz lub podsekretarz stanu w urz dzie obsługuj cym ministra wła ciwego do spraw instytucji finansowych; przedstawiciel Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej;

4 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 18, Prezes Zarz du Bankowego Funduszu Gwarancyjnego; Prezes Narodowego Banku Polskiego albo wyznaczony przez niego Wiceprezes Narodowego Banku Polskiego; przedstawiciel ministra wła ciwego do spraw instytucji finansowych; Generalny Inspektor Nadzoru Bankowego. Celem nadzoru, prowadzonego przez Komisj Nadzoru Bankowego i realizowanego przez Generalny Inspektorat Nadzoru Bankowego, jest monitorowanie i ograniczenie nadmiernego poziomu ró nych rodzajów ryzyka podejmowanego przez banki, które to ryzyka mogłyby mie negatywny wpływ na bezpiecze stwo depozytów powierzonych bankom oraz zagrozi stabilno ci systemu finansowego. GINB dopuszcza i zakłada w swoim podej ciu to, e banki podejmuj ryzyko, ale jednocze nie analizuje czy wielko tego ryzyka jest w rozs dnej proporcji do posiadanego przez bank kapitału, uzyskiwanego wyniku finansowego, utworzonych rezerw oraz jako ci systemów zarz dzania ryzykiem. Działania Komisji Nadzoru Bankowego oraz GINB nie zwalniaj kierownictwa banków od ostatecznej odpowiedzialno ci za zarz dzan instytucj, gdy GINB nie uzurpuje sobie prawa i odpowiedzialno ci za codzienne zarz dzanie bankiem. Głównymi narz dziami GINB w realizacji powierzonych przez Komisj Nadzoru Bankowego zada s : wła ciwa i profesjonalna ocena adekwatno ci i kwalifikacji kierownictwa banków (proces licencjonowania i monitorowania struktury zarz dczej oraz wła cicielskiej), tworzenie regulacji limituj cych ryzyko (m.in. współczynnik wypłacalno ci, limit na otwart pozycj walutow netto), monitorowanie sytuacji finansowej banków poprzez okresow sprawozdawczo nadsyłan do NBP i wykrywanie sygnałów wiadcz cych o potencjalnych zagro eniach stabilno ci banków, inspekcje na miejscu w bankach celem oceny poziomu i sposobu zarz dzania ryzykami przez banki oraz zgodno ci ich działania z prawem i dobr praktyk bankow. W ramach tej działalno ci opracowano m.in. nowy System Informacji Sprawozdawczej (SIS), który b dzie obowi zywał wszystkie banki działaj ce w Polsce [7]. Zgodnie z jego zało eniami sprawozdania banków komercyjnych oraz niezrzeszonego banku spółdzielczego (KBS), niezale nie od kontroli systemowej, przechodz równie weryfikacj merytoryczn, maj c na celu sprawdzenie spójno ci sprawozda. Kolejn instytucj zajmuj c si kontrol i nadzorem sektora bankowego w Polsce jest Ministerstwo Finansów. Na 38 departamentów MF a 14 bezpo rednio, lub po rednio zajmuj si nadzorem sektora bankowego. W zakres tej działalno ci wchodzi równie analiza wyników audytów poszczególnych banków prowadzonych przez renomowane firmy (jak np. PricewaterhouseCoopers). Pac analityczn zajmuje si równie NBP. W szczególno ci w ramach seminarium naukowych Instytutu Ekonomicznego NBP opracowano raporty dotycz ce m.in. adaptacyjno ci gospodarki polskiej do szoków makroekonomicznych [8], wpływu bezpo rednich inwestycji zagranicznych [9], czy te problemu tzw. b bli na rynku nieruchomo ci mieszkaniowych [10]. Istotne miejsce zajmuj tu raporty dotycz ce wpływu, w szczególno ci na polski sektor bankowy, procesów zwi zanych z przej ciem na euro [11]. Mo na wi c twierdzi, e kontrola, nadzór i audyt sektora bankowego w Polsce s tak rozbudowane, e powinno to zapewni pełne bezpiecze stwo tego sektora (co przy ka dej okazji usilnie podkre laj oficjalne rodki przekazu). A jednak pewne w tpliwo ci istniej i spróbujemy je rozwa y poni ej.

5 118 Mo liwo ci audytu systemowego sektora bankowego w Polsce 3. Podej cie systemowe Podstawowa w tpliwo, co do skuteczno ci tego rozbudowanego układu kontroli, nadzoru i audytu sektora bankowego, wynika z braku (prawie całkowitego) przepływu informacji o wynikach dokonanych kontroli i audytów pomi dzy poszczególnymi instytucjami odpowiedzialnymi za bezpiecze stwo sektora bankowego. W odniesieniu do kontroli wewn trznej mo e to jeszcze mie jakie racjonalne uzasadnienie, jednak w przypadku kontroli i audytów zewn trznych wiadczy jedynie o ich niedoskonało ci. Podstawowy zarzut brak podej cia systemowego. Podej cie systemowe do tak zło onej problematyki jak audyt sektora bankowego mo e mie wiele propozycji rozwi za : uwzgl dnienie powi za z otoczeniem, badany obiekt jako system, wieloaspektowo, badania interdyscyplinarne, badania operacyjne jako podstawa, logistyka jako podstawa i wiele innych. Wydaje si jednak, e budowa modelu badanego obiektu jest najbardziej istotnym elementem rozwi zania problemu [12]. Wynika to ze specyfiki podej cia systemowego do konkretnie rozpatrywanego zadania audytu sektora bankowego. Bogata literatura w zakresie teorii organizacji, np. fundamentalna praca prof. J.Zieleniewskiego [13], reprezentuje tzw. klasyczne podej cie, w którym badany obiekt jest rozpatrywany wieloaspektowo w sposób nawzajem niezale ny (Rys. 1). Ze wzgl du na sprzeczne nieraz interesy, zawarte w poszczególnych projektach usprawnie, mo e si zdarzy, e wynik ko cowy wdro enia tych usprawnie b dzie niekorzystny dla badanego obiektu. Wynika z tego konieczno innego podej cia do zagadnienia - wła nie systemowego. Nie twierdz, e to co chciałbym tu zaproponowa jest jedynie słusznym uj ciem tego zagadnienia. Jest to jeszcze jedna próba rozwi zania tego problemu, polegaj ca na wprowadzeniu pomi dzy ywym obiektem a propozycjami jego usprawnie pewnego rodzaju buforu, w postaci modelu globalnego (systemowego), na którym zostałyby uprzednio sprawdzone ró ne aspekty rozwi za. Wyniki negatywne powodowałyby zmian zało e aspektowych i dopiero ogólnie akceptowany wynik pozytywny byłby wdra any na obiekcie rzeczywistym (Rys. 2).

6 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 18, Oczywi cie idealnym modelem globalnym byłby model, który uwzgl dniałby wszystkie mo liwe (dzi i jutro) aspekty. Jest to niemo liwe, jednak konsekwentne d enie do tego ideału, realizowane m.in. w trakcie tworzenia i wieloletniego rozwoju metody DIANA, dało jak si wydaje obiecuj ce wyniki [12]. 4. Model systemowy sektora bankowego W oparciu o do wiadczenia z metody DIANA mo na zaproponowa model sektora bankowego w postaci polihierarchicznej, wielopoziomowej, przestrzennej sieci powi za informacyjnych, który przedstawiono na Rys. 3: Rys. 3. Wielopoziomowy model sektora bankowego ( ródło: własne) Powy szy model uzupełniaj powi zania z otoczeniem. Jest to niezwykle istotna sprawa, dlatego nale y uwzgl dni wszystkie najwa niejsze sygnalizowane w literaturze aspekty relacji: obiekt otoczenie.

7 120 Mo liwo ci audytu systemowego sektora bankowego w Polsce 5. Wnioski ko cowe Powy sza propozycja stworzenia audytu systemowego wymaga oczywi cie jeszcze wielu szczegółowych prac, jednak wydaje si e ten wysiłek warto wykona, szczególnie w obliczu sytuacji kryzysowej. Wymaga to zastosowania nowoczesnych metod, opartych o analiz systemow oraz nowoczesnych narz dzi wykorzystuj cych te metody w oparciu o technik komputerow do wspomagania tych procesów. Kluczow rol b dzie odgrywa zbudowanie odpowiedniego szczegółowego modelu sektora bankowego, który uwzgl dniałby wszystkie istotne aspekty jego funkcjonowania. Dzi ki temu mo liwa byłaby wieloaspektowa analiza diagnostyczna i usprawnianie sektora bankowego oraz wielowariantowe i bezpieczne (bo na modelu) projektowanie poszczególnych elementów tego sektora. Kształt polskiego sektora bankowego to efekt procesów, które zachodziły na tym obszarze w ci gu ostatnich kilkunastu lat. Spo ród kilkudziesi ciu (51 - stan na koniec lipca 2007) banków komercyjnych, które na nim działaj, najwi ksz grup stanowi banki w wi kszo ci, b d w cało ci sprywatyzowane. W ich prywatyzacji brały udział najwi ksze finansowe instytucje w Europie i na wiecie [14]. St d (jak pokazuje tabela 1) bardzo du e udziały własno ciowe w polskich bankach maj inwestorzy zagraniczni: Tabela 1. Struktura własno ciowa banków w Polsce Struktura własno ciowa banków w Polsce (stan na 30 lipiec 2007 r.) inwestorzy zagraniczni 70% Skarb Pa stwa 11,1% pa stwowe osoby prawne 2,2% udziałowcy banków spółdzielczych 4,2% pozostałe podmioty krajowe 12,2% ródło: [14] drobni akcjonariusze 13,3% Powinno to stanowi rodzaj dzwonka alarmowego i pozostawiam to bez komentarza. Wreszcie prawdziwym wyzwaniem b dzie uwzgl dnienie w modelu powi za polskiego sektora bankowego z Europejskim systemem bankowym [15] oraz procesów zwi zanych z przej ciem na euro [16].

8 POLSKIE STOWARZYSZENIE ZARZ DZANIA WIEDZ Seria: Studia i Materiały, nr 18, Bibliografia 1. System bankowy - Słownik wybranych terminów (praca zbiorowa), 2. MinisterstwoFinansówRPhttp:// 1&dzial =11&wysw= 2&sub=sub2 3. Narodowy Bank Polski 4. Podstawowe funkcje NBP banku_centralnego.html 5. Komisja Nadzoru Bankowego komisja.html 6. Synteza Raportu o sytuacji sektora bankowego w 2007 r. (praca zbiorowa), Raporty Komisji Nadzoru Bankowego, Wyd. NBP, Warszawa, SIS nowy system sprawozdawczo ci banków, 8. M. Bukowski, G. Koloch, P. Lewandowski: Adaptacyjno gospodarki polskiej do szoków makroekonomicznych (Instytut Bada Strukturalnych), Mat. Sem. Instytutu Ekonomicznego NBP, pa dziernik 2008, 9. K. Lada, G.Tchorek: Przepływy Bezposrednich Inwestycji Zagranicznych w Europie a utworzenie strefy euro, Mat. Sem. Instytutu Ekonomicznego NBP, wrzesie 2008, J. Łaszek, H. Augustyniak, M. Widłak: Euro a ryzyko b bli na rynku nieruchomo ci mieszkaniowych, Mat. Sem. Instytutu Ekonomicznego NBP, wrzesie 2008, J. Grabczy ski, J. Hylewski, A. Roy, E. Szafarczyk, M. Zieli ska: Skutki integracji walutowej dla procesu zarz dzania rezerwami dewizowymi w NBP, Mat. Sem. Instytutu Ekonomicznego NBP, grudzie 2008, Michalewski E.: Podstawy metody analizy diagnostycznej i projektowania systemów zarz dzania (metoda DIANA). Wyd. IBS PAN, Seria Badania Systemowe, tom 34, Warszawa J. Zieleniewski: "Organizacja i zarz dzanie ", PWN, Warszawa, System bankowy i usługi finansowe, i,uslugi,finansowe 15. Europejski system bankowy, Pieni dz rezerwowy i czynniki jego kreacji (

9 122 Mo liwo ci audytu systemowego sektora bankowego w Polsce CAPABILITIES OF SYSTEMS AUDIT OF BANK SECTORS IN POLAND Summary Capabilities in case of utilization of system approach consider that give audit sector bank. Diversity of bank sector present in Poland and with European Banking System coherence. It describe existing mechanisms of audit, control and oversight of bank sector. It discuss subsequent problems from lack of coherence between them and exchanges of information. Based solution suggest about system approach. It present final conclusions.. Keywords: systems audit, instruments of computer-aided analysis diagnostic, bank sector, knowledge management. Instytut Bada Systemowych PAN, Warszawa, Newelska 6 Edward.Michalewski@ibspan.waw.pl