Przyszłość cross-compliance w świetle dyskusji o systemie płatności bezpośrednich po 2013 r.

Transkrypt

1 FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30 Pokój Warszawa tel. (+48 22) fax. (+48 22) Przyszłość cross-compliance w świetle dyskusji o systemie płatności bezpośrednich po 2013 r. Autor: Agnieszka Korycińska WARSZAWA, GRUDZIEŃ 2009 R.

2 Spis treści: 1. Wstęp 3 2. Cele mechanizmu cross compliance 4 3. Opinie o cross compliance na forum unijnym 5 4. Czy cross compliance jest mechanizmem właściwym? 6 5. Czy mechanizm cross compliance jest efektywny? Ocena stopnia zgodności z legislacją Uniknięcie masowego porzucania ziemi rolniczej Zachowanie określonej powierzchni trwałych użytków zielonych Promowanie rolnictwa zrównoważonego Cross compliance a problem nierównego traktowania rolników Czy i jak mechanizm cross compliance powinien zostać zmieniony, by poprawić skuteczność osiągania celów? Czy cross compliance zawiera wystarczająco szeroki zakres standardów, by podjąć nowe wyzwania w przyszłości? Czy cross compliance powinien służyć dostarczaniu dóbr publicznych? Podsumowanie 15 2

3 1. Wstęp Jednym z głównych zadań stojących przed najbliższą reformą Wspólnej Polityki Rolnej określającą jej kształt po roku 2013 jest znalezienie właściwej dla niej legitymizacji. W porównaniu do II filara WPR, płatności bezpośrednie w ramach I filara uznawane są za wyraźnie słabiej uzasadnione i ukierunkowane. Powiązanie uprawnień do płatności bezpośrednich z kryteriami historycznymi sprawia, że system nie realizuje właściwie celów przed nim postawionych (dochodowego, środowiskowego) prowadząc do niesprawiedliwej dystrybucji wsparcia. Pociąga to za sobą konieczność poszukiwania nowych, bardziej sprawiedliwych kryteriów jego podziału. Ze względu na ścisłe powiązanie pomiędzy uzyskaniem uzasadnienia wydatków na WPR a ich akceptacją ze strony podatników, poszukiwania nowych kryteriów powinny również brać pod uwagę rosnące oczekiwania społeczeństwa co do jakości życia. Z drugiej strony, wydaje się, że właściwe dla WPR uzasadnienie powinny tworzyć nowe wyzwania globalne, jakim europejskie rolnictwo musi stawić czoła. Chodzi tu głównie o rosnącą skalę problemów związanych z procesem zmian klimatycznych, znikaniem bioróżnorodności czy niedoborem wody. Jako uzasadnienie dla przyszłej WPR coraz częściej wskazuje się koncepcję dóbr publicznych 1 realizującą z jednej strony oczekiwania społeczeństwa w zakresie przyszłej roli rolnictwa i obszarów wiejskich w dostępie do pożądanych dóbr i usług, a z drugiej pozwalającą podkreślić znaczenie pełnionych przez rolnictwo funkcji środowiskowych w walce z wyzwaniami globalnymi. Powstaje zatem pytanie: jak zmienić system płatności bezpośrednich, aby był postrzegany jako sprawiedliwy, aby stanowił istotne wsparcie dochodów rolników i aby był gwarantem dostarczania społeczeństwu dób publicznych. Jedną z możliwości stopniowego przechodzenia z systemu opartego na uprawnieniach do systemu wynagradzającego za dostarczane dobra publiczne jest towarzyszący obecnemu systemowi płatności mechanizm cross compliance. Hipotetycznie rzecz ujmując, poszerzenie zakresu wymogów tego mechanizmu mogłoby zapewnić społeczeństwu dostęp do pożądanych dóbr czy też mogłoby stanowić znaczący wkład rolnictwa w zapobieganie zmianom klimatycznym. Czy cross compliance może być w przyszłości dobrym narzędziem do realizacji powyższych celów? Czy oprzeć uprawnienia do płatności bezpośrednich na wypełnianiu wymogów cross compliance? Czy należałoby wprowadzić dodatkowe wymogi współzależności? Czy owo poszerzenie wymogów wzajemnej zgodności zapewni, że skutki zmian klimatycznych będą mniej odczuwalne a społeczeństwo uzyska pożądane dobra? Aby odpowiedzieć na powyższe pytania należałoby w pierwszej kolejności określić, jak mechanizm cross compliance realizował dotąd swoje podstawowe cele, w tym zwłaszcza czy dotychczasowe wypełnianie wymogów wzajemnej zgodności przyniosło choć po części założony efekt środowiskowy. 1 Dobra publiczne dobra pożądane przez społeczeństwo, a których mechanizm rynkowy nie jest w stanie dostarczyć. Są to dobra o następujących cechach: a) nikt nie jest wyłączany z korzyści wynikających z ich użytkowania (brak wyłączenia z konsumpcji); b) powiększenie się liczby użytkowników nie eliminuje ani nie pomniejsza możliwości korzystania z danego dobra przez wszystkich użytkowników (nie są konkurencyjne w konsumpcji). /Źródło: SAEPR, Koncepcja dóbr publicznych w dyskusji o przyszłości Wspólnej Polityki Rolnej za za Samuelson P.A. The pure theory of public expenditure, 1954/. 3

4 2. Cele mechanizmu cross compliance Wprowadzenie w 2003 r. płatności jednolitej powiązanej z wypełnianiem wymogów crosscompliance rozpoczęło proces tzw. zielenienia się I filaru WPR 2. Mechanizm cross compliance zmierza bowiem do ograniczenia negatywnego wpływu rolnictwa na środowisko. Jego głównym celem jest nadanie rolnictwu bardziej zrównoważonego charakteru 3, w tym zintegrowanie celów polityki rolnej i środowiskowej, zminimalizowanie negatywnych skutków oddzielenia płatności od produkcji, tzw. decouplingu (porzucanie ziemi), a także zwiększenie stopnia respektowania przez rolników unijnego prawa 4. Tym samym, od 2005 r. bezpośrednie wsparcie rolnictwa służy nie tylko zapewnieniu dochodu rolniczego, ale również prowadzeniu produkcji rolnej przyjaznej dla środowiska. Wprowadzenie cross compliance spowodowało wzmocnienie legitymizacji wydatków na płatności bezpośrednie, co z kolei przełożyło się na wyższy stopień akceptacji tej polityki przez społeczeństwo 5. Realizowanie głównych celów mechanizmu cross compliance odbywa się poprzez: 1) zachęcenie do respektowania unijnych standardów na poziomie gospodarstwa wprowadzenie obowiązkowej zgodności z podstawowymi wymogami zarządzania z zakresu środowiska, bezpieczeństwa żywności, zdrowia i dobrostanu zwierząt oraz zdrowia roślin (SMR) na podstawie istniejących wcześniej unijnych regulacji prawnych (Aneks III Rozporządzenia Rady 1782/2003), a także obowiązkowego utrzymania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej zgodnej z ochroną środowiska (GAEC, Aneks IV rozporządzenia Rady 1782/2003) według priorytetów określonych w prawodawstwie krajowym (tzw. zarządzanie gruntami rolnymi); 2) zapobieganie masowemu porzucaniu ziemi rolniczej (tzw. land abandonment) głównie poprzez realizację wymogów GAEC; 3) uniknięcie niekorzystnych zmian środowiskowych poprzez utrzymanie powierzchni trwałych użytków zielonych na poziomie z roku referencyjnego 6. Wprowadzeniu obowiązkowego mechanizmu cross compliance towarzyszyło wiele oczekiwań, co do jego przyszłych efektów środowiskowych 7. Założono, że wypełnianie wymogów wzajemnej zgodności powinno mieć pozytywny wpływ zwłaszcza na takie kwestie, jak jakość wód, gleb, bioróżnorodność czy ochrona krajobrazu. Obecnie, w większości unijnych krajów cross compliance traktowany jest jako kluczowy mechanizm gwarantujący stosowanie podstawowych standardów środowiskowych w produkcji rolnej. Należy jednak pamiętać, że realizowanie obowiązujących w 2 Obowiązek spełniania wymogów cross compliance w krajach UE 15 wdrażany był stopniowo w latach W przypadku nowych państw członkowskich (UE 10) obowiązek ten został wprowadzony w styczniu 2009 r., a wdrażanie wymogów z poszczególnych obszarów będzie trwało do roku Rozporządzenie Rady 1782/2003, paragraf 24 Preambuły. 4 Realizacja zadań w ramach cross compliance polegająca na nakładaniu na rolników pewnych zobowiązań powoduje, że mechanizm cross compliance jest sposobem na osiągnięcie określonych standardów w każdym gospodarstwie rolnym. 5 Według Komisarz Mariann Fischer Boel, sposobem na zaakceptowanie przez podatników wsparcia w postaci płatności bezpośrednich było uzasadnienie, że jego celem jest wynagradzanie rolników za realizowane przez nich funkcje środowiskowe. 6 Rozporządzenie Komisji 796/ Liczono, że efektywne wdrożenie wymogów wzajemnej zgodności będzie skutkowało znacznymi, w porównaniu do innych instrumentów WPR, korzyściami środowiskowymi (Więcej informacji na ten temat można znaleźć w publikacji pt. Integration of environment into EU agriculture policy the IRENA indicatorbased assessment report, EEA Report, No 2/2006, str. 39). 4

5 ramach tego mechanizmu wymogów nie jest jednoznaczne z uzyskaniem uprawnień do płatności bezpośrednich. 3. Opinie o cross compliance na forum unijnym Obecnie cross compliance jest mechanizmem budzącym wiele kontrowersji, zwłaszcza wśród środowisk rolniczych, które dość krytycznie odnoszą się do kwestii obciążeń administracyjnych z jego tytułu. Zdaniem COPA COGECA 8, cross compliance dubluje istniejące wymogi, przez co stwarza bałagan prawny. Ponadto, mechanizm cross compliance na skutek stosowania różnych wymogów w poszczególnych krajach prowadzi do różnicowania warunków konkurencji gospodarstw rolnych wewnątrz UE. Powoduje obciążenie producentów dodatkowymi kosztami, a stosowany system sankcji jest niesprawiedliwy. Stosowane kary są bowiem znacznie zróżnicowane w stosunku do podobnych przewinień w różnych krajach. Co więcej, według COPA COGECA trudno również uznać, że tak niewielkie, wręcz podstawowe wymogi środowiskowe mogą być uzasadnieniem dla wypłaty tak znacznych środków finansowych dla rolnictwa. Z drugiej jednak strony, organizacje rolnicze sprzeciwiają się poszerzeniu zakresu obowiązków ze względu na obawę wzrostu obciążeń administracyjnych, które w rezultacie mogą spowodować wycofywanie się rolników z działalności rolniczej. Mechanizm cross compliance krytykowany jest również z powodu dość nikłego wkładu w poprawę standardów środowiskowych i dobrostanu zwierząt. Swoje niezadowolenie z jego funkcjonowania wyraził również Europejski Trybunał Obrachunkowy, który stwierdził zupełny brak skuteczności mechanizmu w tym zakresie 9. Istnieje jednak możliwość, że rzeczywiste efekty tego mechanizmu są bardziej znaczące niż ich wstępne, dość krytyczne szacunki 10. Istniejące trudności w pełnej ocenie efektów uniemożliwiają jednak jednoznaczne stwierdzenie tego faktu. O możliwych korzystnych efektach tej polityki świadczyć mogą pozytywne opinie o cross compliance, które zresztą nietrudno odnaleźć pośród głosów krytyki. Według DEFRA 11, istnieją ewidentne dowody na to, że cross compliance dostarcza wyraźnych korzyści środowiskowych 12. Pochlebna ocena mechanizmu cross compliance towarzyszyła również ostatniemu przeglądowi Wspólnej Polityki Rolnej Health Check, w którym jednoznacznie stwierdzono, że dzięki zasadzie współzależności WPR odgrywa coraz większą rolę w zapobieganiu ryzyku związanemu z degradacją środowiska naturalnego oraz w dostarczaniu dóbr publicznych, których oczekuje społeczeństwo. Ze względu jednak na brak obowiązku raportowania przez kraje członkowskie oraz dość krótki okres obowiązywania wymogów, kompleksowa ocena korzyści na obecnym etapie wydaje się być ograniczona. Na podstawie dotychczasowych ocen i analiz podjęto jednak próbę wskazania największych zalet i wad tego mechanizmu. Z pewnością posłużą one do określenia stopnia, w jakim 8 COPA COGECA COPA to skrót ang. nazwy Komitetu Rolniczych Organizacji Zawodowych, COGECA Generalny Komitet Spółdzielni Rolniczych Unii Europejskiej ( cogeca.be). 9 Czy zasada współzależności jest skuteczna, Europejski Trybunał Obrachunkowy, Sprawozdanie Specjalne nr 8/2008, Luksemburg Dla przykładu, widocznym obecnie pozytywnym rezultatem cross compliance jest znacząca poprawa we wdrażaniu szerokiego zakresu przepisów unijnych dotyczących ochrony środowiska przez gospodarstwa rolne. 11 DEFRA skrót od ang. Department for Environment, Food and Rural Affairs, to departament rządu Wielkiej Brytanii zajmujący się sprawami środowiska, żywności i obszarów wiejskich. 12 The future of the Common Agricultural Policy, Seventh Report, House of Lords, 2008, 5

6 mechanizm cross compliance jest polityką właściwą w realizacji celów dziś przed nim postawionych oraz czy będzie mógł efektywnie działać również w przyszłości, stawiając czoła nowym wyzwaniom. 4. Czy cross compliance jest mechanizmem właściwym? Podczas, gdy obecnie możliwe jest wskazanie pewnych korzyści z cross compliance 13, nie do końca wiadomo czy podejmowane przez rolników działania są wystarczające do zupełnego osiągnięcia celów tego mechanizmu. Należałoby zadać sobie pytanie: jak obowiązkowe wymogi wobec rolników zostały sformułowane i czy ich spełnienie na poziomie gospodarstwa gwarantuje zrealizowanie głównych jego celów? Przed uzyskaniem odpowiedzi, należałoby jednak najpierw przyjrzeć się celom postawionym przed cross compliance. Okazuje się bowiem, że sposób ich sformułowania również poddawany jest ostrej krytyce. Ocenia się 14, że cele są zbyt ogólnikowe, niejasne i słabo weryfikowalne, co sprawia dodatkowe trudności w ocenie dotychczasowych efektów mechanizmu. Trudno więc, w związku z tym jednoznacznie ocenić prawidłowość sformułowania obowiązkowych wymogów dla rolników. Biorąc pod uwagę powyższe oraz zdając sobie sprawę ze znacznego zróżnicowania zakresu wymogów na poziomie poszczególnych państw członkowskich, nie dziwi fakt, że zdania na temat stawianych wymogów są dość rozbieżne. Szczegółowe opinie o cross compliance zaprezentowano w Tab. 1. Tab. 1. Wybrane oceny zasady współzależności pod kątem właściwego formułowania wymogów, należytego ich wdrożenia oraz skuteczności mechanizmu cross compliance. Nazwa organizacji Opinia Alliance Environment 15 Bird Life International zakres obowiązków w ramach dobrej kultury rolnej (GAEC) został w większości krajów właściwie zdefiniowany, a ich wypełnienie skutkować będzie osiągnięciem zamierzonych celów; na skutek utrzymania określonej powierzchni trwałych użytków zielonych wystąpi pozytywny efekt środowiskowy. zasady cross compliance zostały wdrożone w UE w dość zróżnicowany i jednocześnie nie do końca poprawny sposób (np. wymogi dotyczące bioróżnorodności czy ochrony krajobrazu) 16 ; niedbałość w stosowaniu zasad cross compliance i brak odpowiednich sankcji w postaci proporcjonalnego do poczynionych szkód obniżenia poziomu płatności bezpośrednich powodują, że w większości krajów członkowskich mechanizm ten ma bardzo niewielki wpływ na ochronę siedlisk flory i fauny; większość krajów członkowskich koncentruje się na formalnym wypełnianiu wymogów zamiast na osiąganiu określonych celów 13 Patrz przypis Europejski Trybunał Obrachunkowy Czy zasada współzależności jest skuteczna, Sprawozdanie specjalne nr 8, 2008, str ; LEI CROSS COMPLIANCE, Facilitating the CAP reform: Compliance and competitiveness of European agriculture, Synthesis report, Specific Targeted Research or Innovation Project (STREP) Integrating and Strengthening the European Research Area, Deliverable 9 : Mandatory standards in 7 EU countries and 3 non EU countries, December 31, 2006, str Alliance Environment, Groupement Européen d'intérêt Economique Evaluation of the application of cross compliance as foreseen under Regulation 1782/2003, Deliverable prepared for DG Agriculture, July fine now what about more effective/ 6

7 COPA COGECA Europejski Trybunał Obrachunkowy (ETO) European Environmental Bureau Institute for European Environment Policy (IEEP) WWF 19 Źródło: Opracowanie własne. środowiskowych; w większości krajów nie wprowadzono krajowych wymogów związanych z realizacją Dyrektywy Ptasiej i Siedliskowej oraz ograniczono zakres standardów związanych z realizacją wymogów GAEC; wydaje się, że zasada współzależności jest jedynie dodatkiem i została wprowadzona tylko po to, by wspomóc uzasadnienie istniejących płatności bezpośrednich; niejasno określone cele środowiskowe nie pozwalają ani na precyzyjny monitoring ich realizacji ani na określenie wynikających z nich korzyści 17 wiele zasad SMRs jest niejasnych i trudnych do zmierzenia, co w rezultacie sprawia, że wydawanie decyzji kontrolnych odbywa się na zasadzie uznaniowości. wymogi postawione przed gospodarstwami rolnymi nie zostały odpowiednio sformułowane; poza tym ich charakter jest czysto formalny, stąd nie można oczekiwać, że przyniosą one jakiekolwiek rezultaty; niemal wszystkie wymogi wprowadzone zasadą cross compliance stosowane były dotychczas, a zatem wprowadzenie zasady współzależności nie spowodowało żadnej zmiany w stosowanych praktykach rolniczych; kraje członkowskie nie przełożyły wszystkich norm zasady współzależności wynikających z prawa europejskiego na wymogi na poziomie gospodarstwa, co zasadniczo obniża skuteczność tej polityki. istniejące wymogi legislacyjne są bardzo słabo wdrożone, właściwa implementacja wymogów cross compliance powinna prowadzić do bardziej zrównoważonego rozwoju rolnictwa 18 wymogi w ramach cross compliance nie stanowią obecnie wyższych standardów niż te, które dotychczas wymagane były przez prawo; cross compliance wprowadza dość niewiele nowych wymagań wobec rolników, a raczej pełni rolę motywującą rolników do dostosowania się do istniejącego prawa; cross compliance jako program pro środowiskowy jest dość słabo ukierunkowany, zwłaszcza w porównaniu z płatnościami rolnośrodowiskowymi II filaru; pewną niekompletność zobowiązań rolników w stosunku do wymogów dyrektyw unijnych stwierdzono w przypadku wymogów SMRs; obecny kształt płatności bezpośrednich powiązanych z cross compliance nie pozwala na stawianie czoła najważniejszym wyzwaniom I połowy XXI wieku, jakie stoją przed europejskim rolnictwem; wymogi cross compliance są dość słabo ukierunkowane na dostarczanie dóbr publicznych i nieskuteczne w walce ze zmianami klimatu. Poza ustaleniem odpowiednich standardów zapewniających skuteczność mechanizmu, kluczowego znaczenia dla efektywności nabiera również sposób ich wdrożenia. Okazuje się, że właściwa implementacja tych wymogów do prawa krajowego również jest problemem. Wśród wielu krajów obserwuje się tendencję określania wymogów cross compliance na poziomie niższym niż w unijnych dyrektywach. Dzieje się tak nie tylko w celu zminimalizowania kosztów administracyjnych, 17 Cross compliance failing to deliver promised benefits, Agra Europe Weekly z 27 listopada 2009 r., str European Environmental Bureau, EEb s Vision For Europaen Agriculture, , October 2008, str WWF position on sustainable agriculture and CAP reforms, July

8 ale również w celu uniknięcia ryzyka ich niespełnienia przez rolników, a tym samym utraty pewnej części wsparcia bezpośredniego w danym kraju. Według danych IEEP, zaledwie trzy kraje 20 członkowskie ustanowiły obowiązki odnoszące się do wszystkich wymogów SMR, co powoduje, że jedynie te kraje miałyby szansę osiągnięcia głównego celu cross compliance. W większości krajów UE 27 w dalszym ciągu pomija się pewne aspekty zrównoważonego rolnictwa, jak np. bezpieczeństwo żywności, ochronę dzikiego ptactwa czy naturalnych siedlisk. W związku z tym, istnieje obawa, że wprowadzenie wyższych standardów, przy utrzymaniu zasady definiowania wymogów na poziomie krajowym, wiązałoby się z ryzykiem nikłego ich przełożenia na poziom gospodarstwa, a tym samym na ostateczny efekt. 5. Czy mechanizm cross compliance jest efektywny? Najwłaściwszym sposobem oceny cross compliance byłoby określenie jego skuteczności i efektywności, czyli stwierdzenie czy i w jaki sposób mechanizm cross compliance przyczynia się do osiągania postawionych przed nim celów. Ze względu jednak na brak pełnych informacji co do wysokości kosztów transakcyjnych, ocena efektywności tego instrumentu zostanie ograniczona do stwierdzenia jego skuteczności w stosunku do celów szczegółowych przed nim postawionych Ocena stopnia zgodności z legislacją Ze względu na to, że jednym z najbardziej pożądanych celów mechanizmu współzależności było raczej zwiększenie stopnia zgodności rolników z wymogami już istniejącymi niż wprowadzanie nowych obowiązków, stąd też główne korzyści tej polityki powinny być mierzone w postaci poprawy dostosowania się do wymogów już istniejących. Z danych Komisji Europejskiej wynika, że zarówno w przypadku GAEC, jak i SMRs zaobserwowano dość wysoki stopień zgodności z wymogami 22, a wysoka skuteczność w zapobieganiu naruszeniom standardów uważana jest za jedną z najbardziej widocznych zalet dotychczasowej polityki cross compliance 23 (). Wysoki stopień zgodności (89,1%) wynika po części z faktu, że większość wymogów istniała zanim włączono je do obowiązkowego cross compliance. A zatem niektórzy rolnicy zdążyli dostosować swoje gospodarstwa do standardów, zanim w 2005 r. wdrożono obowiązek ich przestrzegania. W przypadku gospodarstw, które nie dostosowały się w tym czasie do standardów, kluczowy wpływ na decyzje w zakresie spełniania obowiązków wynikających z mechanizmu 20 Niemcy, Wielka Brytania i Irlandia. Szczegółowe dane na ten temat również w opracowaniu Alliance Environment, Groupement Européen d'intérêt Economique Evaluation of the application of cross compliance as foreseen under Regulation 1782/2003, Part I Desriptive Report, July 2007, str. 22, tab Patrz rozdział Spośród ponad 240 tys. kontroli na miejscu, przeprowadzonych w roku 2005 (kontrolą objęto 4,92% unijnych gospodarstw) w przypadku 11,9% gospodarstw dokonano cięć w płatnościach. Całkowita suma redukcji płatnosci wyniosła wówczas 9,84 mln EUR (średnio 344 EUR/gospodarstwo, w którym wykryto naruszenia). Najczęściej występujące sankcje (ponad 2/3) to redukcje 1% kwoty otrzymywanych płatnosci bezpośrednich Największy stopień niezgodności (71%) dotyczył identyfikacji i rejestracji zwierząt. 13% owy stopień niezgodności zaobserwowano w przypadku wymogów GAEC, tj. głównie wymogów dotyczących erozji gleb. 10% owy stopień niezgodności dotyczył również dyrektywy azotanowej (Źródło: Alliance Environment, Groupement Européen d'intérêt Economique Evaluation of the application of cross compliance as foreseen under Regulation 1782/2003, Part II: Replies to evaluation qustions, Deliverable prepared for DG Agriculture, July 2007, str. 138). 23 Patrz: przypis 10. 8

9 współzależności ma stosunek korzyści płynących ze zgodności do korzyści wynikających z niezgodności z tymi wymogami. Jeżeli ryzyko inspekcji lub nałożenia kary jest niewielkie wówczas bardziej prawdopodobne jest zaniechanie przez rolników dokonania odpowiednich działań. W rezultacie istotnego znaczenia dla osiągnięcia tak wysokiego poziomu zgodności miały również takie czynniki jak: prawdopodobieństwo wykrycia niezgodności (właściwy system kontroli) czy wysokość i częstotliwość kar (skuteczny system sankcji). Należy jednak mieć na uwadze, że dążenie do zapewnienia jeszcze wyższego zakresu zgodności poprzez zwiększenie częstotliwości inspekcji niekoniecznie przełoży się na poprawę stopnia zgodności, a możliwe jest, że pociągnie za sobą wyłącznie wzrost kosztów administrowania mechanizmem. Dość wysoki stopień zgodności oznacza również, że cross compliance funkcjonując w obecnej postaci (z obecnym zakresem wymogów GAEC i SMR) w przyszłości będzie miał niewielki potencjał do zwiększenia zgodności, a zatem niewielkie będzie pole do uzyskania dodatkowych korzyści środowiskowych z tytułu funkcjonowania tego mechanizmu w obecnej postaci w przyszłości. 5.2 Uniknięcie masowego porzucania ziemi rolniczej Oddzielenie w 2003 r. płatności bezpośrednich od produkcji (decoupling) spowodowało, że zmniejszył się zewnętrzny nacisk na producentów rolnych w celu utrzymywania produkcji rolnej na dotychczasowym poziomie. Większość decyzji rolników w tym zakresie uzależniona została od sygnałów rynkowych. W związku z tym, grunty mało urodzajne czy sektory wrażliwe zostały narażone na zaprzestanie produkcji. Skutki masowego wyłączania ich z produkcji mogłyby doprowadzić do utraty potencjału produkcji rolnej, wyludniania się obszarów wiejskich, a także do niekorzystnych zmian środowiskowych (w tym do utraty bioróżnorodności 24 ). Mechanizm cross compliance, a w szczególności niektóre wymogi w ramach GAEC miały na celu zachęcenie rolników do utrzymania ziemi w dobrej kulturze rolnej, czyli w gotowości do produkcji. I choć mechanizm cross compliance nie jest jedynym ani najważniejszym czynnikiem wpływającym na ilość porzucanych gruntów, jego wpływ w tym zakresie uznaje się za znaczący 25. Można spotkać się również z zarzutami, że minimalne wymogi utrzymania ziemi w GAEC wyznaczono na zbyt niskim poziomie. Należy jednak pamiętać, że ustalenie w ramach crosscompliance nieco wyższych wymogów mogło spowodować, że będą one zbyt wygórowane lub zbyt restrykcyjne. W rezultacie efekty mogłyby być zupełnie odwrotne od zamierzonych, tzn. zamiast unikać porzucania ziemi nastąpiłoby wycofywanie się z produkcji rolnej gospodarstw najsłabszych ekonomicznie 26. Doskonałym przykładem zbyt restrykcyjnego egzekwowania wymogów GAEC są nowe kraje członkowskie, w których do uzyskania płatności bezpośrednich kwalifikowano grunty 24 Utrata bioróżnorodności mogłaby nastąpić m.in. na skutek masowego przekształcania terenów o charakterze rolniczym w obszary zurbanizowane. Porzucanie ziemi rolniczej może wiązać się również z pozytywnym oddziaływaniem na bioróżnorodność. Sytuacja taka będzie miała miejsce wyłącznie w sytuacji wyłączenia z uprawy gruntów ornych dotychczas użytkowanych intensywnie (np. obowiązkowe odłogowanie). 25 Na decyzje rolników co do użytkowania gruntów rolnych największy wpływ wywiera decoupling, czyli oddzielenie wsparcia od produkcji. Równocześnie uwzględniając fakt, że oprócz decouplingu i cross compliance stosuje się również inne instrumenty (np. programy rolno środowiskowe czy wsparcie do gruntów o niekorzystnych warunkach gospodarowania (LFA)) trudno jest obecnie wskazać wyłączne zasługi crosscompliance w celu unikania masowego porzucania gruntów rolnych. 26 Jiri Moravec Cross compliance and land abandonment IEEP,

10 nieporośnięte przez niepożądaną roślinność. Należy zdawać sobie sprawę, że takie działanie prowadziło często do niszczenia cennych siedlisk przyrodniczych Zachowanie określonej powierzchni trwałych użytków zielonych Długoletni proces zwiększania się udziału gruntów ornych w powierzchni użytków rolnych w UE następował głównie kosztem powierzchni trwałych użytków zielonych. W rezultacie, wpływ TUZ na zachowanie wysokich wartości krajobrazowych, utrzymanie większej absorpcji wody w glebie czy chociażby wyższy poziom sekwestracji węgla w glebie z biegiem lat znacznie zmalał. Wprowadzenie odpowiednich wymogów w ramach cross compliance miało na celu objęcie ochroną użytków zielonych przed dalszym rozwojem tego niekorzystnego procesu. Wymogi cross compliance wymuszające na krajach członkowskich utrzymanie odpowiedniego udziału TUZ w powierzchni użytków rolnych dopuszczają jego 10% spadek w stosunku do jego wartości z roku referencyjnego 28. W razie wystąpienia mniejszego spadku nie ma obowiązku podejmowania działań zaradczych. Tymczasem w niektórych regionach zaledwie niewielki spadek tego wskaźnika powoduje znaczny spadek bioróżnorodności. Dopiero redukcja tego wskaźnika w stopniu większym niż 10% stwarza w krajach członkowskich konieczność podjęcia pewnych czynności, jak np. konwersję gruntów ornych na TUZ. Na pierwszy rzut oka wydaje się, że działania krajów członkowskich w tym zakresie przyniosły oczekiwane rezultaty 29, gdyż w większości krajów zanotowano wzrost powierzchni TUZ w porównaniu do roku referencyjnego. W rzeczywistości okazuje się jednak, że nieuwzględnienie w wymogach wartości środowiskowej łąk i pastwisk prowadzi do zaorywania najcenniejszych pod względem bioróżnorodności użytków zielonych, natomiast w ich miejsce poprzez przekształcanie gruntów ornych powstają łąki o ubogich wartościach środowiskowych. W ten sposób zachowany zostaje zielony dla oka krajobraz, lecz spadku bioróżnorodności w dalszym ciągu nie udaje się zahamować Promowanie rolnictwa zrównoważonego Oceniając dotychczasowe efekty stosowania mechanizmu cross compliance należy podkreślić, iż wielokrotnie wskazuje się również na zwiększenie świadomości rolników o możliwym wpływie ich działalności na środowisko naturalne 31. Już dziś można stwierdzić, że powiązanie płatnosci bezpośrednich z wymogami środowiskowymi nakłoniło dotychczas niechętnych rolników do wypełniania zobowiązań prawnych z zakresu ochrony środowiska. Dowodzi to skuteczności tej polityki w zakresie promocji rolnictwa zrównoważonego. Zdaniem Alliance Environment, duży wpływ na ten stan rzeczy miało wprowadzenie skutecznych systemów informowania rolników o obowiązkach wynikających z cross compliance oraz efektywnego systemu doradztwa. 27 Bird Life International, Through the green smokescreen. How is CAP cross compliance delivering for biodiversity?, November Dla UE 15 rokiem referencyjnym jest rok 2003, natomiast dla nowych krajów członkowskich (UE 10) 2005 r. 29 W latach zanotowano zwiększenie się powierzchni trwałych użytków zielonych aż w 11 krajach UE (Źródło: ALLIANCE ENVIRONNEMENT Groupement Européen d'intérêt Economique, Evaluation of the application of cross compliance as forsees under regulation 1782/2003, Part I: Descriptive report, July 2007, Deliverable prepared for DG Agriculture, str. 71, tab. 4.1.) 30 fine now what about more effective/ 31 House of Lords, European Union Minutes of Evidence (12 December 2007:Q870, 17 October 2007: Q173) 10

11 Również w Polsce, pomimo ograniczenia zakresu obowiązkowych standardów 32, widoczna stała się dbałość rolników o zasoby środowiskowe 33. Z badań przeprowadzonych w woj. opolskim 34 wynika, że rolnicy posiadają bardzo dużą znajomość obowiązujących wymogów i zdecydowana ich większość opowiada się za koniecznością pełnego ich wdrożenia. W opinii większości rolników przestrzeganie podstawowych wymogów współzależności przełoży się również na pozytywne skutki środowiskowe. I choć większość unijnych krajów poparła stwierdzenie, że poprawa świadomości rolników jest jedną z korzyści systemu, to należy zaznaczyć, że nie wszędzie efekt ten osiągany jest na tym samym poziomie. Wzrostowi świadomości rolników o ich obowiązkach niekoniecznie towarzyszy wzrost zrozumienia i akceptacji tych wymogów. W krajach UE 15, gdzie system płatności bezpośrednich oparto na plonach historycznych powiązanie tego systemu z wymogami cross compliance postrzegane jest przez rolników jako swego rodzaju ograniczenie w stosunku do przysługujących wcześniej praw do płatnosci, a towarzyszący instrumentowi system dodatkowych kontroli nie sprzyja uzyskaniu jego pełnego poparcia ze strony rolników Cross compliance a problem nierównego traktowania rolników Brak pełnej akceptacji tego mechanizmu w środowisku rolniczym wynika również z nierównego traktowania unijnych rolników. Europejski Trybunał Obrachunkowy uznał ten fakt za jedną z poważniejszych wad mechanizmu cross compliance 36. Okazuje się bowiem, że w różnych krajach wobec rolników stojących przed tymi samymi problemami środowiskowymi stawia się różne wymogi 37. Ustalenie wspólnych i jednolitych dla UE standardów środowiskowych uznano, po pierwsze za niewykonalne, ze względu na zróżnicowaną w tym zakresie sytuację państw członkowskich 38, a po drugie za mało efektywne w porównaniu do polityk krajowych. W rezultacie, istniejące obecnie wymogi znacznie różnią się w poszczególnych krajach członkowskich. Efektem jest sytuacja, w której w jednym państwie rolnicy mogą otrzymywać rekompensaty (wsparcie z II filara) za spełnienie pewnych wymogów, a z kolei w innym państwie ich spełnienie może być wymuszane bez żadnych rekompensat (cross compliance). Znakomity przykład takiej sytuacji stanowią Strefy buforowe, które w niektórych krajach zostały uznane za wymóg GAEC, a w niektórych zostały włączone do programów rolno środowiskowych. Jest to doskonały przykład konfliktu między zasadą współzależności a działaniami rolno środowiskowymi: rolnik nie może bowiem otrzymywać płatności z programów rolno środowiskowych za spełnienie wymogów współzależności. Płatności rolno środowiskowe powinny zostać przyznane jedynie pod warunkiem 32 Obowiązek przestrzegania dobrej kultury rolnej zgodnej z ochroną środowiska wprowadzony został wraz z wejściem Polski do UE. Dopiero od 1 stycznia 2009 r. nałożono na polskich rolników dodatkowy obowiązek spełniania niektórych wymogów SMR. 33 UKIE 5 lat Polski w Unii Europejskiej, 2009 r. 34 Bisaga A., Wpływ zasady cross compliance na kształtowanie nowej ekonomiki rolnictwa na przykładzie badań w województwie opolskim, Journal of Agribusiness and Rural Development 2(12) 2009, 27 34, 35 Bureau Jean Christophe, Mahe Louis Pascal, CAP reform Beyond 2013: An idea for a long view, Notre Europe 36 Opinię tą popiera również Bird Life International: fine now what aboutmore effective/. 37 Zróżnicowanie to nie wynika jednak ze zróżnicowania systemów płatności bezpośrednich. 38 O ile, w pewnym stopniu zróżnicowanie to wynika z pewnej swobody, którą pozostawiono krajom członkowskim w określaniu krajowego zakresu wymogów (GAEC), o tyle zależy ono również od przeszłych wysiłków tych krajów podejmowanych na rzecz poprawy warunków środowiskowych. 11

12 spełnienia dodatkowych wymogów wyższych niż cross compliance, jako rekompensata za koszty ich wypełnienia. Na problem nierównego traktowania rolników należy spojrzeć również od strony kosztowej. Nawet przy założeniu możliwości wprowadzenia jednorodnych standardów dla rolników, ich spełnianie przy obecnym zróżnicowaniu europejskiego rolnictwa będzie implikować zupełnie różne koszty. Dowodem na to są znaczne różnice w ich wstępnych szacunkach. Zdaniem National Farmer s Union dostosowanie się rolników do cross compliance skutkować będzie znacznymi dodatkowymi kosztami 39. Inne źródła wskazują natomiast, iż rolnicy mogą osiągać zgodność z wymogami bez znacznego obciążenia finansowego dla ich działalności 40. Po pierwsze, jeśli nawet większość rolników ponosi minimalne koszty z tytułu obowiązkowego spełniania wymogów cross compliance, a ich wpływ na konkurencyjność tych gospodarstw jest stosunkowo niewielki, rodzi się następujące pytanie: czy postawienie przed rolnikami wymogów, które nie pociągają za sobą znaczących kosztów dostosowawczych może służyć jako uzasadnienie dla wypłaty tak dużego wsparcia budżetowego? Z drugiej natomiast strony, jeśli wypełnianie tych standardów powoduje dość znaczne koszty powstaje kolejne pytanie: czy obecny system płatności bezpośrednich właściwie i sprawiedliwie je rekompensuje? Okazuje się, że nie. Rekompensata kosztów spełnienia wymogów wzajemnej zgodności, do których zobowiązano rolników nie odbywa się w oparciu o rzeczywiste koszty podejmowanych przez nich działań pro środowiskowych, ale jedynie na podstawie uprawnień do historycznych kwot płatności bezpośrednich. Z tego względu większość płatności w dalszym ciągu (pomimo decouplingu) trafia na tereny charakteryzujące się intensywną produkcją rolną 41 mającą szkodliwy wpływ na środowisko. Gospodarstwa ponoszące podobne wysiłki w celu spełnienia wymogów cross compliance otrzymują zupełnie inny poziom wsparcia. W rezultacie, w przypadku niektórych rolników ma miejsce nadkompensata poniesionych kosztów, a w przypadku innych otrzymane płatności nie równoważą poniesionych kosztów. Należy zdawać sobie sprawę, że w takiej sytuacji niektórzy rolnicy, dla których koszty spełnienia wymogów będą zbyt wysokie mogą rezygnować z wnioskowania o płatności bezpośrednie, a niektórzy wręcz mogą wycofać się z działalności rolniczej. Zróżnicowanie poziomu płatności bezpośrednich między gospodarstwami pociąga za sobą również zróżnicowanie systemu zachęt dla rolników w celu spełnienia wymogów współzależności. W konkluzjach raportu Cross compliance in the CAP 42 stwierdzono jednoznacznie: Dopóki istnieć będzie nierównowaga w dystrybucji płatności między gospodarstwami, dopóty zachęty do stosowania wymogów wzajemnej zgodności będą największe dla tych rolników, którzy otrzymują najwyższe kwoty płatności. Podobna sytuacja dotyczy również systemu sankcji, gdyż wymiar kar za niedostosowanie również jest zróżnicowany. Rolnicy nie są karani równo za takie same przewinienia. Redukcje 39 Cross compliance with the Single Payment Scheme: The National Farmer s Union of England and Wales Preliminary Submission to DG Agriculture, Jones j., How do farmers regard the cross compliance conditions attache to Single Payment Scheme in England, ROOT Rural Research Conference, 4 5 April 2006, Oxford; Farmer M., The possible impacts of crosscompliance on farm costs and competitivness, Deliverable 21, IEEP, January 200, Sixth Framewrok Programme facilitating the CAP Reform:Compliance and Cometitivness of European Agriculture announces relaxation of cross compliance/ 42 Pan European Project

13 płatności bezpośrednich mające charakter sankcji za niespełnienie wymogów nie są związane z wysokością kosztów spełnienia tych wymogów ani ze skutkami ich niespełnienia dla środowiska. W konsekwencji, brak przestrzegania w cross compliance zasady proporcjonalności i równości prowadzić może do dalszego spadku akceptowalności tej polityki w środowisku rolniczym UE. 7. Czy i jak mechanizm cross compliance powinien zostać zmieniony, by poprawić skuteczność osiągania celów? Pomimo wielu wad mechanizmu, dzięki zasadom współzależności osiągnięto pewne pozytywne efekty: większej kontroli podlegają niekorzystne dla środowiska działania podejmowane przez rolników, zwłaszcza te dotyczące stosowania nawozów azotowych. Nie można jednak ukrywać faktu, że pozytywne efekty działania mechanizmu są dziś słabo widoczne 43. Według Europejskiego Trybunału Obrachunkowego, dość krytycznie odnoszącego się do efektów działania cross compliance 44, mechanizm ten ma jeszcze szansę stać się polityką skuteczną, lecz konieczne jest jasne określenie jej celów i przeprowadzenie weryfikacji norm zawartych w GAEC i SMR tak, by ich realizacja gwarantowała osiągnięcie założonych celów 45. Pojawiają się również propozycje poprawy skuteczności mechanizmu poprzez zmianę sposobu wyboru standardów przez kraje unijne 46. Oprócz tego, należałoby również zastanowić się nad możliwością rozwiązań prowadzących przynajmniej do częściowego zniwelowania problemu nierówności między rolnikami. Pozostawienie tej kwestii bez rozwiązania zaważyć może na istnieniu tego mechanizmu w przyszłości. Dla osiągnięcia rzeczywistych korzyści środowiskowych konieczna jest ciągła poprawa systemu kontroli i sankcji 47 oraz wprowadzenie bardziej sprawiedliwego systemu zachęt dla rolników. Konieczna jest również zmiana obecnego systemu monitorowania i sprawozdawczości, gdyż, nie oddaje on rzeczywistości nie jest wiarygodny i wręcz zawyża niektóre wskaźniki zgodności czy kontroli. Tylko pod takim warunkiem możliwa byłaby pełna ocena ex post działań tego mechanizmu. Poza tym, szczególnym monitoringiem powinna zostać objęta kwestia poziomu wymogów stawianych przed rolnikami w poszczególnych krajach członkowskich. Mechanizm ten wymaga jednocześnie dalszego uproszczenia procedur administracyjnych, mimo podjęcia pewnych działań w tym kierunku w roku 2007 i Bez ułatwień administracyjnych mechanizm ten w dalszym ciągu będzie krytykowany przez środowiska rolnicze, co przełoży się na niższy stopień zgodności. Wydaje się, że implementacja powyższych zmian jest nieunikniona, aby mechanizm współzależności mógł stać się trwałym elementem procesu integracji polityki rolnośrodowiskowej. 43 Kantelhardt J. and others Consequences of the CAP reform on farm activities and the environment results of an empirical study, paper prepared for the 109th EAAE Seminar "The CAP after the Fischler reform: national implementations, impact assessment and the agenda for future reforms, Viterbo, Italy, November 20 21st, Patrz Tab Bardziej efektywne działania można podjąć np. w zakresie utrzymania substancji organicznej w glebie (obecny GAEC). 46 IEEP, Towards the CAP HEALTH CHECK and the european budget reviev The proposals, options for reform and issues arising, September 2007, str Największą wadą systemu sankcji decydującą o jego niskiej skuteczności jest to, że koszt przestrzegania wymogów jest często wyższy niż sankcja. Oznacza to, że rolnicy wolą ponosić karę w postaci redukcji płatności niż ponosić koszty dostosowania się do wymogów. 13

14 8. Czy cross compliance zawiera wystarczająco szeroki zakres standardów, by podjąć nowe wyzwania w przyszłości? Mając na względzie nowe wyzwania, w obliczu których staje europejskie rolnictwo wdrożenie powyższych propozycji nie zagwarantuje, że mechanizm cross compliance odegra znaczący udział w ich spełnianiu w przyszłości. Ze względu na to, że obecny kształt mechanizmu nie pozwala na skuteczną walkę ze zmianami klimatu, ochronę bioróżnorodności czy zarządzanie zasobami wodnymi trzeba jednoznacznie stwierdzić, że Wspólna Polityka Rolna, a wraz z nią również mechanizm crosscompliance wymagają kolejnych kroków reformujących. Aby móc skutecznie realizować nowe zadania, jakie stoją przed europejskim rolnictwem crosscompliance musi być mechanizmem bardziej elastycznym. Według niektórych opinii, to właśnie wymogi GAEC stanowią pewien rodzaj platformy umożliwiającej wprowadzenie przyszłych zmian, gdyż dają decydentom możliwość umocnienia podstawowych standardów i zapewnienia lepszych efektów środowiskowych 48. Poza tym uważa się, że wymogi te powinny być regularnie rewidowane i tak dostosowywane, by europejscy rolnicy mogli stawić czoła głównym wyzwaniom w celu osiągnięcia zrównoważonej produkcji. W tym celu, zamiast skupiać się wyłącznie na problemach związanych z odpowiednim zarządzaniem ziemią, GAEC powinien obejmować znacznie szerszy zakres wymogów środowiskowych i społecznych. Chodzi tu chociażby o włączenie rolnictwa w proces redukcji emisji gazów cieplarnianych do atmosfery poprzez wprowadzenie na poziomie gospodarstwa stosownych wymogów w zakresie stosowania nawozów pochodzenia zwierzęcego czy przekazanie rolnikom dodatkowych narzędzi umożliwiających odpowiednią gospodarkę zasobami wodnymi. Poszerzenie zakresu wymogów w ramach cross compliance byłoby również sposobem na odparcie zarzutów o stosowaniu relatywnie niskich wymogów w stosunku do wysokości uzyskiwanych przez rolników płatności bezpośrednich 49. Wydaje się, że w rezultacie poszerzenia wymogów można by spodziewać się pozytywnego efektu w postaci wzrostu społecznej akceptacji wydatków publicznych na rolnictwo. Odnosząc się do tego pomysłu, należałoby jednak podkreślić, że jego realizacja nie będzie możliwa bez wcześniejszego gruntownego zreformowania podstawowych zasad funkcjonowania tego mechanizmu w kierunku wskazanym w poprzednim rozdziale. Mechanizm wzajemnej zgodności został bowiem zaprojektowany do wprowadzania podstawowych standardów. Jego efektywność w zakresie realizacji pożądanych w przyszłości wyższych celów może być znacznie niższa. Co więcej, nawet, jeśli obecnie mechanizm cross compliance zapewniłby efektywne wdrożenie wyższych standardów, sprostanie temu zadaniu w perspektywie ciągle rosnących wymogów mogłoby być coraz trudniejsze. Rodzi to konieczność ciągłego monitorowania mechanizmu i regularnego wprowadzania dostosowań mających na celu poprawę jego efektywności. Poza tym, należy mieć na uwadze pewne wątpliwości co do zasadności stawiania przed rolnikami coraz wyższych wymogów w sytuacji dalszego obniżania poziomu płatności (zachowanie modulacji po 2013 r.). Co więcej, istnieje obawa, że wprowadzenie dodatkowych i jednocześnie coraz wyższych 48 Phelps Jess R. "Much Ado About Decoupling: Evaluating the Environmental Impact of Recent European Union Agricultural Reform" Harvard Environmental Law Review Vol. 31, p. 279, Najwłaściwszym sposobem odzwierciedlenia w poziomie przyznawanych płatności postawionych wymogów byłoby ich wzajemne powiązanie (poziomu płatności od kosztów dostosowania się do wymogów). Szerzej o tym problemie w kolejnej części. 14

15 wymogów wobec rolników może również zintensyfikować negatywny ich stosunek do tego mechanizmu m.in. ze względu na ciągłe kontrole, itp. Podejmując decyzję co do zwiększania zakresu wymogów cross compliance należy również zdawać sobie sprawę, że wprowadzenie wyższych wymogów cross compliance spowodowałoby jednocześnie zatarcie się dotychczasowej różnicy między cross compliance a programami rolnośrodowiskowymi. Mając na uwadze większą skuteczność działań pro środowiskwych PROW bardziej uzasadnionym wydaje się włączenie tych działań (jako działań bardziej ukierunkowanych i precyzyjnych) w proces osiągnięcia nowych wyzwań niż standardów cross compliance. Z kolei, ogromną zaletą mechanizmu cross compliance jest relatywnie duży zasięg jego oddziaływania w stosunku do działań rolno środowiskowych II filara. 9. Czy cross compliance powinien służyć dostarczaniu dóbr publicznych? Zdaniem Komisarz ds. Rolnictwa i Rozwoju Obszarów Wiejskich Mariann Fischer Boel mechanizm cross compliance jest uosobieniem zasady public money for public goods, a społeczeństwo będzie w stanie zaakceptować wydatki na płatności bezpośrednie tylko wtedy, gdy wsparcie to będzie kierowane jako wynagrodzenie za wykonywanie ważnych zadań przez rolników. Należałoby jednak zwrócić tutaj uwagę, że zastosowanie takiego podejścia wymagać będzie odejścia w systemie płatności bezpośrednich od historycznych plonów referencyjnych, a oparcia się na kosztach dostarczania tych dóbr 50. Pozostawienie bez większych zmian obecnego systemu płatności oznaczać będzie, że w dalszym ciągu większe wsparcie trafiać będzie do gospodarstw prowadzących intensywną produkcję rolną, powodujących niekorzystne skutki dla środowiska, a nie do gospodarstw dostarczających najcenniejsze dobra publiczne. Należy również mieć na uwadze, że zastosowanie tego podejścia będzie oznaczać trudności w dalszej realokacji środków finansowych miedzy I a II filarem WPR (modulacji). Ograniczenie możliwości zwiększenia wydatków na rozwój obszarów wiejskich powodować będzie, że crosscompliance nadal stanowić będzie jedno z najważniejszych narzędzi WPR służących do osiągnięcia korzystnej dla środowiska produkcji rolnej. 10. Podsumowanie W dyskusji o skuteczności mechanizmu cross compliance ścierają się dwa zupełnie różne poglądy. Jeden z nich, bardziej przychylny cross compliance, to stanowisko Komisji Europejskiej, które zostało zatwierdzone w przeglądzie Wspólnej Polityki Rolnej, tzw. Health Check w listopadzie 2008 r. Decyzje wówczas podjęte gwarantują istnienie mechanizmu cross compliance po roku Komisarz ds. rolnictwa Mariann Fischer Boel podkreślała wówczas, że polityka cross compliance jest właściwa i niezbędna, i powinna zostać zachowana. Nie oznacza to jednak, że nie powinna być udoskonalana, by w przyszłości działać jeszcze skuteczniej. Podejmując tą decyzję nie wzięto jednak pod uwagę krytycznych ocen działania mechanizmu współzależności, w tym przede wszystkim istniejącego wówczas sprawozdania Europejskiego Trybunału Obrachunkowego. Tymczasem, wraz z biegiem czasu krytyka zasady współzależności jest 50 IEEP Towards the CAP Health Check and the European budget review. The proposals, options for reform and issue arising, September 2007, str. 10 i

16 coraz bardziej słyszalna. Poza Europejskim Trybunałem Obrachunkowym, zarówno IEEP, Bird Life International, jak i inne organizacje pro środowiskowe podkreślają brak widocznych efektów pozytywnego oddziaływania mechanizmu na środowisko. Pomimo poważnych zarzutów, zarówno Europejski Trybunał Obrachunkowy, jak i pozostałe organizacje również uznały ten mechanizm za istotny element WPR i nie zalecają wycofywania się z tej polityki. Nie oznacza to jednak, że cross compliance będzie po 2013 r. funkcjonował w obecnej postaci. Wydaje się, że w trakcie dyskusji nad przyszłością WPR po 2013 r. trudno będzie uniknąć bardziej radykalnej reformy tego mechanizmu prowadzącej do znacznej poprawy jego skuteczności, a być może również do poszerzenia zakresu jego dotychczasowych wymogów. 16