REGIONALIZACJA SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITEJ W POLSCE

Transkrypt

1 FUNDACJA PROGRAMÓW POMOCY DLA ROLNICTWA SEKCJA ANALIZ EKONOMICZNYCH POLITYKI ROLNEJ ul. Wspólna 30, Pokój 338 tel. (+48 22) Warszawa fax. (+48 22) REGIONALIZACJA SYSTEMU PŁATNOŚCI JEDNOLITEJ W POLSCE (WERSJA WSTĘPNA) WARSZAWA, KWIECIEŃ 2005 R. SAEPR / FAPA 1

2 Regionalizacja Systemu Płatności Jednolitej w Polsce Najpóźniej w 2009 r. Polska musi wprowadzić System Płatności Jednolitej (SPJ). Odejście od Jednolitej Płatności Obszarowej (JPO) będzie się wiązało z szeregiem zmian w sposobie naliczania płatności bezpośrednich takich jak: podzielenie kraju na regiony, wprowadzenie obowiązku odłogowania i spełnienia wymagań związanych z zasadą cross-compliance, powstanie Narodowej Rezerwy uprawnień do płatności (ang. entitlements) oraz zmiana systemu wypłat w przypadku niektórych upraw. Niniejsza praca analizuje problemy związane z przyszłą regionalizacją Polski i prezentuje możliwe do przyjęcia kryteria podziału regionalnego. Podstawa prawna Rozporządzenie Rady (WE) nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003 r. mówi o regionalnym przydzielaniu pułapu krajowego oraz regionalizacji mechanizmu płatności jednolitej. Głównym motywem regionalizacji w krajach UE-15 jest obecnie stosowane różnicowanie płatności w zależności od plonu referencyjnego zbóż, czyli elementu w głównej mierze decydującego o wysokości płatności bezpośrednich. Licząc stawki płatności w poszczególnych regionach, kraje Piętnastki opierają się na wysokości kopert regionalnych, uzależnionych od wysokości plonów referencyjnych i ilości premii zwierzęcych. Można więc powiedzieć, że regionalizacja jest instrumentem złagodzenia efektów reformy WPR w krajach, gdzie istnieje duże zróżnicowanie plonów referencyjnych. Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 z dnia 22 marca 2004 r. zmieniające rozporządzenie nr 1782/2003 mówi o regionalizacji SPJ także w nowych krajach członkowskich. Nowe państwa członkowskie stosują mechanizm jednolitych płatności na poziomie regionalnym. (art. 71c, ust. 1) Nowe państwa członkowskie zdefiniują regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami. (art. 71c, ust 2). Przewiduje się zastosowanie obiektywnych kryteriów przy podziale pułapu krajowego między regionami. Każde nowe państwo członkowskie dzieli pułap [...] między regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami. (art. 71c, ust. 3) Wydaje się, że w Polsce, gdzie w pierwszych latach członkostwa w UE jest stosowany system Jednolitej Płatności Obszarowej (SAPS) i wypłacana jest jedna stawka na terenie całego kraju, nie ma zastosowania argument regionalnego różnicowania, który w rozumieniu rozporządzenia Rady 1782/2003 ma być oparty na różnicach w płatnościach historycznych. Analiza ww. rozporządzeń prowadzi do wniosku, że nie narzucają one różnicowania stawek płatności w ramach schematu regionalnego jako warunku koniecznego. Wydaje się, że dopuszczalna jest realokacja środków między kopertami regionalnymi tak, aby stosowana była jedna stawka płatności na obszarze całego kraju. Możliwość zastosowania jednej stawki na obszarze całego kraju wymaga jednak potwierdzenia. Wyjaśnienia wymaga też kwestia wymogu podziału na regiony w przypadku zastosowania jednej stawki płatności w całym kraju. Definicja regionu i kryteria podziału Zgodnie ze wskazówkami Komisji Europejskiej regiony powinny być definiowane biorąc pod uwagę takie kryteria jak:! podział administracyjny (konstytucyjne granice jednostek terytorialnych); SAEPR / FAPA 2

3 ! warunki środowiskowe (np. ONW 1 / poza ONW). Komisja Europejska nie uzna regionów, które nie mają określonego terytorium lub są wydzielone w oparciu o kierunki produkcji rolniczej. Wyklucza to możliwość potraktowania jako dwóch oddzielnych regionów wszystkich krajowych gruntów ornych i wszystkich krajowych użytków zielonych. Według ww. rozporządzeń rolnicy, których gospodarstwa znajdują się w danym regionie, otrzymują uprawnienia, których wartość jednostkową oblicza się dzieląc pułap regionalny przez liczbę kwalifikowanych hektarów ustalonych na poziomie regionalnym. Liczba uprawnień na rolnika musi być równa liczbie hektarów, które rolnik deklaruje w odniesieniu do pierwszego roku stosowania mechanizmu jednolitej płatności, z wyjątkiem przypadku działania siły wyższej lub nadzwyczajnych okoliczności w rozumieniu art. 40. O ile nie postanowiono inaczej, uprawnienia do płatności na hektar nie ulegają zmianie. Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 wskazuje, że małe kraje mogą być potraktowane jako jeden region. Nowe państwa członkowskie posiadające mniej niż trzy miliony kwalifikowalnych hektarów mogą zostać uznane za jeden region. (art. 71c, ust. 2) Regionalizacja płatności w innych krajach UE Ze względu na powierzchnię użytków rolnych jako jeden region potraktowano Danię (2,68 mln ha UR 2 ), Luksemburg (0,13 mln ha UR) oraz brytyjską Irlandię Północną (1,07 mln ha UR). Kraje te stosują mieszany stały system 3 podziału płatności. W oparciu o plony zbóż na 5 regionów podzielono Szwecję (3,07 mln ha UR). Plony jako kryterium podziału kraju na 3 regiony zostanie prawdopodobnie przyjęty w Finlandii (2,2 mln ha UR). W systemie przyjętym w Niemczech (17,15 mln ha UR) podział oparto na landach z tym, że Berlin zaliczono do Brandenburgii, Bremę do Dolnej Saksonii, zaś Hamburg do Szlezwiku- Holsztynu. System ten, podobnie jak w przypadku Szwecji i Finlandii, odzwierciedla zróżnicowanie plonów referencyjnych w poszczególnych jednostkach administracyjnych Niemiec (tabela 1). Tabela 1. Plony referencyjne w poszczególnych landach niemieckich wg planu regionalizacji zastosowanego w 1993 r. Landy Plony (t/ha) Schleswig-Holstein 6,81 Hamburg 6,01 Niedersachsen 5,33 Bremen 5,34 Nordrhein-Westfalen 5,81 Hesse 5,50 Rheinland- Pfalz 4,78 Baden Wurttemberg 5,48 Bayern 5,94 1 Obszary o Niekorzystnych Warunkach Gospodarowania 2 Użytki Rolne 3 System mieszany jest kombinacją płatności historycznej i uproszczonej płatności obszarowej SAEPR / FAPA 3

4 Saarland 4,38 Berlin 4,52 Brandenburg 4,54 Mecklenburg-Vorpommern 5,45 Sachsen 6,23 Sachsen- Anhalt 6,14 Thuringen 6,13 Źródło: Rozporządzenie Komisji (WE) Nr 2316/1999 z dn. 22 października 1999 r. W sumie Niemcy podzielono na 13 regionów; w każdym jest stosowana inna stawka płatności. Wdrożenie zreformowanej WPR będzie prowadziło do nieznacznej redystrybucji środków pomiędzy regionami. Regiony otrzymają 65% płatności bezpośrednich w oparciu o czynnik historyczny, natomiast pozostałe 35% środków będzie dzielone pomiędzy regiony w oparciu o powierzchnię użytków rolnych. Będą obowiązywały różne dopłaty do gruntów ornych i łąk. W latach płatności będą ujednolicane, co będzie prowadzić do stopniowego przejścia na jednolitą płatność obszarową. Od 2013 r. będzie obowiązywała jedna stawka na ha zarówno dla gruntów ornych i pastwisk stałych. Podział w oparciu o warunki gospodarowania (dawne ONW) zastosowano w Anglii (9,1 mln ha UR), gdzie wydzielono 3 regiony: region o szczególnie niekorzystnych warunkach na obszarze torfowisk, region o szczególnie niekorzystnych warunkach poza torfowiskami oraz region zaliczany do warunków normalnych. Początkowo planowano wydzielić jedynie dwa regiony: region o szczególnie niekorzystnych warunkach gospodarowania i region poza tymi obszarami. Jednak później uznano, że taki podział nie odzwierciedla dużych różnic w obrębie obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania i postanowiono wydzielić dodatkową strefę torfowisk. Anglia planuje stopniowe zmniejszenie udziału w tym systemie płatności historycznej aż do całkowitego przejścia na jednolitą płatność obszarową. Warianty regionalizacji w Polsce Wybór kryteriów ewentualnego regionalnego różnicowania stawek w Polsce (16,9 mln ha UR) powinien być przedmiotem szerokiej dyskusji. Kryterium plonów referencyjnych, stosowany w większości krajów UE, wydaje się być najbardziej czytelnym w regionalnym różnicowaniu stawek. Jednak w Polsce różnicowanie plonów w zależności od regionu oraz powrót do powiązania dopłat z produkcją nie znajduje uzasadnienia. W obecnie funkcjonującym systemie SAPS w Polsce za plon referencyjny przyjęty został plon referencyjny zbóż bez różnicowania na regiony w wysokości 3,00 t/ha. Jest to plon wyliczony na podstawie okresu referencyjnego 1986/ /91. Regionalne zróżnicowanie plonów, które mogłoby być przyjęte jako kryterium podziału kraju do systemu płatności regionalnych przedstawia rysunek 1. Najwyższe plony zbóż są notowane w regionach obejmujących województwa: opolskie i dolnośląskie oraz wielkopolskie, kujawsko-pomorskie i zachodnio-pomorskie. Natomiast najniższe plony zostały zarejestrowane w regionie obejmującym województwa łódzkie, mazowieckie, podlaskie i świętokrzyskie. Zastosowanie odpowiednich współczynników przeliczeniowych (województwo/kraj) może ułatwić przeliczenie stawek regionalnych płatności bezpośrednich w poszczególnych województwach. SAEPR / FAPA 4

5 Rys. 1. Średnie plony zbóż w Polsce wg województw w latach w t/ha 3,0 3,3 2,9 3,2 2,9 3,0 3,4 2,4 2,5 3,8 2,8 4,0 3,2 2,7 2,9 2,8 Tabela 2. Plony zbóż wg województw w latach oraz współczynniki przeliczeniowe Województwa Średnie plony w latach (t/ha) Współczynnik przeliczeniowy województwo/kraj Polska 3,0 1,00 Dolnośląskie 3,8 1,27 Kujawsko-pomorskie 3,2 1,07 Lubelskie 2,8 0,93 Lubuskie 3,0 1,00 Łódzkie 2,5 0,83 Małopolskie 2,9 0,97 Mazowieckie 2,4 0,80 Opolskie 4,0 1,33 Podkarpackie 2,8 0,93 Podlaskie 2,9 0,97 Pomorskie 3,0 1,00 Śląskie 3,2 1,07 SAEPR / FAPA 5

6 Województwa Średnie plony w latach (t/ha) Współczynnik przeliczeniowy województwo/kraj Świętokrzyskie 2,7 0,90 Warmińsko-mazurskie 2,9 0,97 Wielkopolskie 3,4 1,13 Zachodniopomorskie 3,3 1,10 Źródło: GUS Z punktu widzenia ułatwienia zarządzania i administrowania celowe wydaje się stworzenie większych regionów w oparciu o istniejący podział administracyjny drogą grupowania województw o zbliżonych plonach zbóż. Grupowanie województw wg współczynników (tabela 2) powyżej i poniżej średniej krajowej daje podział kraju na dwa regiony: zachodni (I) i wschodni (II). Rys. 2. Przykład podziału kraju na regiony w oparciu o średnie plony zbóż w latach Bardziej szczegółowe grupowanie prowadzi do wydzielenia regionów rolniczych, które w dużym stopniu pokrywają się z mapą regionów wyznaczonych w IERiGŻ 4 oraz do celów polskiego FADN. Jest to zrozumiałe, ponieważ plony zbóż były w tych podziałach przyjęte jako jeden z kryteriów podziału. 4 Józwiak W., Niewęgłowska G., Świetlik J., Krasowicz S., Mateńko K., Okularczyk S.: Pomiar wielkości ekonomicznej gospodarstw rolniczych. Zagadnienia Ekonomiki Rolnej nr 2-3, 1998 SAEPR / FAPA 6

7 Obecnie istnieje kilka wariantów podziału kraju na regiony rolnicze. Wszystkie są oparte głównie na wskaźnikach produkcyjnych. Ich zaletą jest nieduża ilość regionów (4), zwartość geograficzna, zgodność z podziałem administracyjnym (województwa odpowiadające NTS2 5 ) oraz regionalne różnice w średnim poziomie dochodów rolników. Należy jednak stwierdzić, że podział taki odzwierciedla poziom produkcji z pewnym uogólnieniem (duże różnice występują na poziomie gmin) oraz oznacza powrót do płatności powiązanych z produkcją. Zróżnicowanie na regiony rolnicze zostało opracowane w IERiGŻ. Dla wyodrębnienia regionów rolniczych wykorzystano metodę rzeczoznawcy. Została ona oparta o wyniki badań Instytutów: Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa, Zootechniki oraz Ekonomiki Rolnictwa i Gospodarki Żywnościowej. U podstaw wykorzystanej metody legło przekonanie, że za podstawę wyodrębnienia regionów należy przyjąć:! podział administracyjny kraju na województwa;! rozmiary (przeciętne) produkcji rolniczej przeliczone na 1 gospodarstwo w każdym z województw; wielkość ta bowiem jednoznacznie określa kwoty tzw. nadwyżek bezpośrednich;! zwartość terytorialną wyodrębnionych regionów, która dopuszcza w ich ramach pewne zróżnicowanie wartości cech przyjętych za podstawę podziału. Przeprowadzone badania w ramach tej metody doprowadziły do wyodrębnienia czterech regionów rolniczych. Są one jednolite z punktu widzenia kwot nadwyżek bezpośrednich i stanowią dobrą podstawę do wydzielania odpowiadających im współczynników tzw. Standardowej Nadwyżki Bezpośredniej (SGM 6 ). Ideą przewodnią zastosowanego podziału było wydzielenie regionów, w których produktywność rolnictwa, liczona wielkościami standardowej nadwyżki bezpośredniej jest najbardziej jednorodna. Przyjęcie za podstawę takiej zasady porządkującej jest rezultatem stosowania identycznej miary w krajach UE, która jest tam używana do charakterystyki rozmiarów działalności produkcyjnej poszczególnych gospodarstw, produkcyjnego nastawienia oraz dysponowanego potencjału ekonomicznego. Mapy przedstawione na rysunku 2 wykazują, iż granice wyodrębnionych homogenicznych pod względem przyrodniczo-ekonomicznym regionów przebiegają wzdłuż granic administracyjnych nowych województw, co ułatwia identyfikację analizowanych obszarów. Podział na regiony opracowany do celów FADN 7 różni się od podziału IERiGŻ jedynie umiejscowieniem dwóch województw: lubuskiego i świętokrzyskiego 8 (rys. 3). Dla wyłonienia jednorodnych regionów rolniczych dla potrzeb określenia SGM posłużono się 7 parametrami statystycznymi opisującymi czynniki wyznaczające efekty produkcyjne gospodarstw rolnych. Linie podziału dla wyznaczenia 4 regionów przebiegają wzdłuż linii wyznaczających granice rejonów NTS 2, czyli województw i każdy z regionów obejmuje po 4 rejony NTS 2 (po 4 województwa). 5 Rozporządzenie Rady Ministrów z dn. 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS). Dz.U. 2000, nr 58, poz ang. Standard Gross Margin 7 Ang. Farm Accountancy Data Network, pol. Sieć Danych Rachunkowości Gospodarstw Rolnych 8 Plan wyboru próby gospodarstw rolnych polskiego FADN. IERiGŻ, Warszawa 2004 SAEPR / FAPA 7

8 Rys. 3. Mapa podziału na regiony wg IERiGŻ (po lewej) oraz do celów polskiego FADN zachodniopomorskie pomorskie warmińsko-mazurskie podlaskie kujawsko-pomorskie wielkopolskie lubuskie dolnośląskie opolskie łódzkie śląskie mazowieckie świętokrzyskie lubelskie małopolskie podkarpackie Źródła: IERiGŻ, Instytut Ochrony Środowiska Niżej przedstawiamy krótką charakterystykę wydzielonych regionów 9. Region I Północny (Pomorze i Mazury) 10 Gospodarstwa są tu jak na warunki polskie wyjątkowo duże; ich średnia wielkość w 2002 r. była ok. 4-krotnie większa w porównaniu np. do analogicznej wielkości z Regionem IV - Południowym. Intensywność produkcji jest niska. Największy w kraju jest też udział gospodarstw charakteryzujących się dużą skalą produkcji zwierzęcej. Region charakteryzuje się najwyższą obsadą krów mlecznych i wysoką obsadą trzody chlewnej w gospodarstwie. Region II Środkowo-Zachodni (Wielkopolska i Śląsk) Gospodarstwa są tu większe (o około 44%) niż średnio w kraju, a produkcja prowadzona jest w sposób bardzo intensywny. O tym ostatnim świadczy najwyższe w kraju zużycie nawozów mineralnych, najwyższe plony zbóż oraz wydajność mleczna krów. Dzięki temu drugi co do obszaru użytków rolnych region rolniczy zajmuje pierwsze miejsce pod względem rozmiarów produkcji towarowej. Region ten plasuje się na pierwszym miejscu pod względem obsady trzody chlewnej w gospodarstwie. Korzystne efekty gospodarowania w tym regionie nie wynikają z faktu dostatecznie dużej skali produkcji, czy też korzystnych warunków przyrodniczych. Są one w dużym stopniu efektem wysokiego poziomu kwalifikacji formalnych użytkowników gospodarstw rolniczych. W regionie dobrze rozwija się typowa produkcja roślinna i chów zwierząt, głównie trzody. W tych warunkach pracochłonna i dochodowa, ale bardziej ryzykowana produkcja ogrodnicza, przestaje być konkurencyjna. Region liczy się jedynie w produkcji warzyw. Region III Środkowo-Wschodni (Mazowsze i Podlasie) Jest to największy pod względem obszarowym region. Znalazło się w nim pięć województw obejmujących 38% użytków rolnych kraju. Średnia wielkość gospodarstwa jest zbliżona do średniej krajowej. Niska jest natomiast intensywność produkcji rolniczej. Region charakteryzuje się dużą obsadą inwentarza żywego, głównie bydła, ale w zdecydowanej większości gospodarstw stada są mało liczne, co obniża uzyskiwane jednostkowe efekty ekonomiczne. Występuje natomiast duża koncentracja chowu trzody chlewnej. Na tle tej ogólnej charakterystyki trzeba wskazać, że są tu obszary o bardzo intensywnej produkcji. Znalazły się tu największe rejony towarowej produkcji owoców i warzyw. Region IV Południowy (Małopolska i Podgórze) 9 Liro A., Dobrzyńska N., Klisowska A., Niewęgłowska G. Ocena Potrzeb Związanych z Tworzeniem Optymalnych Warunków dla Ochrony i Zrównoważonego Użytkowania Różnorodności Biologicznej. Priorytet 5. Bodźce ekonomiczne i społeczne. Instytut Ochrony Środowiska Nazwy podane w nawiasie dotyczy podziału do polskiego FADN SAEPR / FAPA 8

9 Najmniejszy w kraju pod względem obszaru użytków rolnych. Gleby dobrej jakości, mimo niekorzystnego agroklimatu oraz fizjografii pozwalają uzyskiwać wysokie plony. Region wyróżnia się największym w kraju rozdrobnieniem agrarnym i bardzo niską intensywnością produkcji. Uzyskiwane efekty produkcyjne są zatem niskie. Obsada zwierząt jest najwyższa w kraju, ale produkcja zwierzęca prowadzona jest na bardzo małą skalę, co w połączeniu z niską intensywnością produkcji ogranicza uzyskiwanie dostatecznie dużej efektywności produkcji. Warunki produkcyjne sprzyjają rozwojowi produkcji owoców i warzyw. Małe obszarowo gospodarstwa są jednak dużym ograniczeniem dla rozwoju produkcji jabłek. Sprzyjają natomiast rozwojowi produkcji owoców jagodowych oraz warzyw. Następnym wariantem może być wydzielenie regionów w oparciu o warunki gospodarowania na różnych obszarach. W Polsce w ramach ONW 11 wyróżniono obszary: Obszar górski - gdzie produkcja rolna jest utrudniona ze względu na niekorzystne warunki klimatyczne i ukształtowanie terenu. Do obszarów górskich zalicza się gminy, w których ponad połowa użytków rolnych znajduje się na wysokości powyżej 500 m n.p.m. Strefa nizinna I i II - gdzie występują ograniczenia produktywności rolnictwa związane z niską jakością gleb, niekorzystnymi warunkami klimatycznymi, niekorzystnymi warunkami wodnymi, niesprzyjającą rzeźbą terenu oraz niskim wskaźnikiem demograficznym i znacznym udziałem ludności związanej z rolnictwem. Rys. 4. Mapa zasięgu obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania Źródło: Plan Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata , załącznik C, MRiRW, lipiec 2004 r. Obszary ze specyficznymi utrudnieniami - obejmują gminy rejonów podgórskich, w których występują złożone problemy strukturalne, a jednocześnie posiadają one duże znaczenie dla rozwoju turystyki oraz obręby geodezyjne w strefie podgórskiej. Rozkład obszarów ONW na mapie Polski przedstawia rys. 4. System zgodny z definicją obszarów o niekorzystnych warunkach gospodarowania oznaczałby podział kraju na 2 11 Obszary o niekorzystnych warunkach gospodarowania SAEPR / FAPA 9

10 regiony: ONW i obszary poza ONW. Obecnie do ONW zakwalifikowano ok. 55% wszystkich użytków rolnych. Wartym rozważenia jest bardziej szczegółowy podział na: 1) ONW nizinne I; 2) ONW nizinne II; 3) ONW górskie i ze specyficznymi utrudnieniami; 4) obszary poza ONW. Zaletą podziału na obszary ONW i poza ONW jest wyraźne zróżnicowanie regionów na podstawie obiektywnych kryteriów na poziomie gmin. Rolnicy na obszarach ONW otrzymywaliby dodatkowe wsparcie z funduszy na rozwój obszarów wiejskich. W rezultacie taki podział pozwoliłby uniknąć faworyzacji rolników gospodarujących w lepszych warunkach. Poważną wadą takiego podziału jest brak zwartości takich regionów, które nie pokrywają się z granicami administracyjnymi kraju. Może to utrudniać administrowanie i zarządzanie. Logicznym uzasadnieniem dla ewentualnego różnicowania stawek mogłyby być regionalne różnice w kosztach, jakie będą ponoszone przez rolników w związku koniecznością realizacji instrumentu cross-compliance. Wynikające z tego kryteria są spójne z logiką reformy WPR, której celem jest oddzielenie płatności od produkcji. Tabela 3. Działania związane z realizacją cross-compliance na poziomie gospodarstw Działania Pozycje ponoszonych kosztów 1. Ochrona dzikiego ptactwa * sposoby ochrony nie są jeszcze sprecyzowane 2. Ograniczenie zanieczyszczenia wód i gleb niektórymi substancjami niebezpiecznymi 3. Ochrona gleby w przypadku wykorzystania osadów ściekowych w rolnictwie 4. Ochrona wód przed zanieczyszczeniami powodowanymi przez azotany pochodzenia rolniczego 5. Ochrona siedlisk przyrodniczych oraz dzikiej fauny i flory * budowa szamb, oczyszczalni ścieków, podłączenie do kanalizacji * ograniczenie w wykorzystaniu osadów ściekowych * montaż urządzeń do przechowywania nawozów organicznych * montaż płyt obornikowych * utrzymanie różnorodności biologicznej poprzez ekstensywne wykorzystanie gruntów, płodozmian, utrzymanie mokradeł, zakładanie śródpolnych pasów zadrzewień, ugorowania i odłogowania * uchronienie przed zniszczeniem wartości krajobrazu 6. Identyfikacja i rejestracja zwierząt * kolczykowanie zwierząt 7. Zapobieganie i zwalczanie BSE, pryszczycy, choroby pęcherzykowej świń, choroby niebieskiego języka i innych chorób zakaźnych * realizacja programów bioprewencji (dezynfekcja, bariery sanitarne itd.) 8. Zapewnienie bezpieczeństwa żywności * zapewnienie odpowiednich warunków produkcji, transportu i przechowywania produktów rolnych, HACCP 9. Minimalne warunki utrzymania zwierząt gospodarskich * modernizacja oświetlenia * modernizacja wentylacji * korekta obsady zwierząt SAEPR / FAPA 10

11 Działania Pozycje ponoszonych kosztów * zapewnienie dobrostanu zwierząt (odpowiednie wyposażenie ferm, żywienie itd.) Źródło: SAEPR/FAPA Koszty działań związanych z realizacją cross-compliane na poziomie gospodarstw (pozycje kosztów przedstawia tab. 3) będą się różnić m.in. w zależności od:! kierunku produkcji (większe koszty dostosowania przy produkcji zwierzęcej);! intensywności i koncentracji produkcji (obsada zwierząt na gospodarstwo);! warunków przyrodniczych (rzeźba terenu, lasy, obszary chronione). Jednak wybór wskaźników statystycznych, które mogłyby odzwierciedlać różnice w wysokości ponoszonych kosztów realizacji instrumentu cross-compliance w wymiarze regionalnym, może być bardzo trudny. Poza tym wskaźniki takie będą w dużym stopniu odzwierciedlać skalę i intensywność produkcji rolniczej, a więc znów pośrednio prowadzić do powiązania z produkcją. Dodatkowo nawet w przypadku teoretycznego uzasadnienia takiego systemu różnicowania stawek regionalnych, bardzo trudne będzie przekonanie o słuszności uzyskanych wyników w debacie publicznej. O trudnościach w tym zakresie może świadczyć przebieg debaty na temat ONW i różnicowania jego stawek. Należy się też spodziewać, że większa część kosztów związana z realizacją instrumentu crosscompliance będzie poniesiona jeszcze przed wejściem SPJ. Podsumowanie 1. Najpóźniej do 2009 r. Polska musi wprowadzić System Płatności Jednolitej (SPJ), przewidujący m.in. podział kraju na regiony zgodnie z obiektywnymi kryteriami. 2. Rozporządzenie Rady (WE) nr 583/2004 oraz 1782/2003 nie narzucają różnicowania stawek płatności w ramach schematu regionalnego jako warunku koniecznego. Możliwość zastosowania jednej stawki na obszarze całego kraju wymaga jednak potwierdzenia. 3. Głównym motywem regionalizacji w krajach UE-15 jest obecnie stosowane różnicowanie płatności w zależności od plonu referencyjnego zbóż. Można powiedzieć, że regionalizacja jest instrumentem złagodzenia efektów reformy WPR w krajach, gdzie istnieje duże zróżnicowanie plonów referencyjnych. 4. W oparciu o dane wysokości plonów referencyjnych w poszczególnych województwach można łatwo podzielić kraj na dwa lub więcej regionów. Różnicowanie stawek w tym przypadku byłoby technicznie proste i czytelne. 5. Jednak w Polsce, gdzie w ramach systemu SAPS jest obecnie stosowana jedna stawka na terenie całego kraju, powrót do powiązania dopłat z produkcją byłby raczej kontrowersyjny. Nie można go też uzasadnić rzekomą koniecznością poprawy warunków konkurencji na jednolitym rynku, ponieważ zasadą systemu SPJ jest całkowite oddzielenie płatności od produkcji. W podobnym kierunku zmierzają także negocjacje w ramach WTO. SAEPR / FAPA 11

12 6. Regionalizacja w oparciu o regiony ONW pozwala na wyraźne zróżnicowanie regionów na podstawie obiektywnych kryteriów na poziomie gmin. Poważną wadą takiego podziału jest brak zwartości takich regionów, co mogłoby utrudniać administrowanie i zarządzanie. 7. Logicznym uzasadnieniem dla ewentualnego różnicowania stawek mogłyby być regionalne różnice w kosztach, jakie będą ponoszone przez rolników w związku koniecznością realizacji instrumentu cross-compliance. Pozostaną one bowiem niedługo jedyną legitymizacją płatności bezpośredniej oddzielonej od produkcji. Jednak wybór wskaźników statystycznych, które mogłyby odzwierciedlać różnice w wysokości ponoszonych kosztów w wymiarze regionalnym, może być bardzo trudny. 8. Niezależnie od sposobu wyodrębnienia regionów, kluczowe znaczenie ma kwestia różnicowania stawek płatności. Wymaga ona szerszej dyskusji, najlepiej na forum debaty publicznej. SAEPR / FAPA 12