WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

Transkrypt

1 LKA /2013 P/13/146 TEKST UJEDNOLICONY WYSTĄPIENIE POKONTROLNE

2 I. Dane identyfikacyjne kontroli Numer i tytuł kontroli Jednostka przeprowadzająca kontrolę P/13/146 Realizacja świadczeń zdrowotnych w zakresie leczenia uzdrowiskowego, finansowanych przez Śląski Oddział Wojewódzki Narodowego Funduszu Zdrowia. Zakres kontroli obejmował realizację przez gminy uzdrowiskowe zadań własnych związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska w latach Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Katowicach Kontroler Antoni Wieloch, główny specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 29 maja 2013 r., Waldemar Góra, specjalista kontroli państwowej, upoważnienie do kontroli nr z dnia 29 maja 2013 r. (dowód: akta kontroli str. 1-4) Jednostka kontrolowana Urząd Miasta i Gminy w Lądku-Zdroju, ul. Rynek 31, Lądek Zdrój, REGON , zwany w dalszej części wystąpienia pokontrolnego Urzędem. Kierownik jednostki kontrolowanej Kazimierz Szkudlarek, Burmistrz Lądka-Zdroju (dowód: akta kontroli str. 5-8) II. Ocena kontrolowanej działalności Ocena ogólna Uzasadnienie oceny ogólnej Najwyższa Izba Kontroli ocenia negatywnie 1, realizację przez Gminę zadań własnych związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska i poboru opłaty uzdrowiskowej. Do dnia zakończenia kontroli NIK Urząd nie przygotował i nie przedłożył Radzie Miejskiej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej, w efekcie czego Miasto Lądek-Zdrój nie posiada tego planu, mimo upływu terminu określonego w art. 38b ustawy z dnia 28 lipca 2005 r. o lecznictwie uzdrowiskowym, uzdrowiskach i obszarach ochrony uzdrowiskowej oraz gminach uzdrowiskowych 2. Urząd nie zapewnił właściwego poboru opłaty uzdrowiskowej, skutkiem czego było uszczuplenie dochodów Miasta oraz nie wszczął postępowań podatkowych wobec osób uchylających się od uiszczenia opłaty uzdrowiskowej. Przeprowadzone przez Urząd kontrole prawidłowości poboru opłaty uzdrowiskowej oraz sporządzone w ich wyniku protokoły nie były rzetelne. Jednocześnie NIK pozytywnie ocenia wykorzystanie środków uzyskanych z tytułu opłaty uzdrowiskowej i dotacji z budżetu państwa. III. Opis ustalonego stanu faktycznego Realizacja przez gminy uzdrowiskowe zadań własnych związanych z zachowaniem funkcji leczniczych uzdrowiska. Opis stanu faktycznego 1. W dniu 2 lutego 2009 r. Minister Zdrowia wydał decyzję nr 18, w której potwierdził możliwość prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na obszarze uznanym za uzdrowisko Lądek Zdrój oraz ustalił, w oparciu o przedstawione świadectwa potwierdzające właściwości lecznicze naturalnych surowców i klimatu, następujące kierunki lecznicze: choroby 1 Najwyższa Izba Kontroli stosuje 3-stopniową skalę ocen: pozytywna, pozytywna mimo stwierdzonych nieprawidłowości, negatywna. 2 Dz.U. z 2012 r., poz.651 ze zm. 2

3 Ustalone nieprawidłowości Opis stanu faktycznego ortopedyczno-urazowe, choroby układu nerwowego, choroby reumatologiczne, choroby naczyń obwodowych, osteoporoza, choroby skóry, choroby kobiece. (dowód: akta kontroli str ) Zgodnie z obowiązkiem określonym w art. 38b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym Gmina, która na podstawie decyzji ministra właściwego do spraw zdrowia uzyskała potwierdzenie możliwości prowadzenia lecznictwa uzdrowiskowego na swoim obszarze, sporządza i uchwala miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej, na zasadach określonych w odrębnych przepisach, w terminie do 2 lat od dnia otrzymania tej decyzji. Pomimo upływu ponad 4,5 roku od uzyskania ww. decyzji Ministra Zdrowia Urząd nie sporządził i nie przedstawił do uchwalenia Radzie Miejskiej miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej, wymaganego ww. przepisem ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. (dowód: akta kontroli str ) Burmistrz Lądka-Zdroju wyjaśnił, że procedura sporządzenia planu zagospodarowania przestrzennego jest niezwykle rozbudowana, sformalizowana i czasochłonna co powoduje, że (...) niemożliwym jest w ustawowym terminie wykonanie obowiązku wynikającego z art. 38b ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (...) Na terenie, na którym ustanowiona jest strefa A ochrony uzdrowiskowej konieczne jest uzyskanie zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, co jeszcze bardziej wydłuża procedurę planistyczną. (...) Gmina Lądek-Zdrój po otrzymaniu decyzji Ministra Zdrowia musiała dokonać zmiany uwarunkowań i kierunków zagospodarowania, aby móc przystąpić do zmiany planu miejscowego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej. Gmina podejmowała działania mające na celu uchwalenie nowego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego: ustanowiono nowy statut Uzdrowiska Lądek Zdrój 3, uchwalono studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Lądek Zdrój 4 (uwzględniające m.in. zmiany stref uzdrowiskowych) oraz przystąpiono do opracowania planu zagospodarowania przestrzennego Lądka-Zdroju Stary Zdrój obszar A Lasy, na terenie którego zlokalizowana jest strefa A ochrony uzdrowiskowej. W tym celu zawarto umowę z REGIOPLAN Sp. z o.o. na opracowanie m.in. powyższego planu miejscowego. Ustalony w umowie termin zakończenia prac (3 sierpnia 2013 r.) nie został przez wykonawcę dotrzymany i procedura uchwalenia planu nie została jeszcze zakończona. (dowód: akta kontroli str ) 2. W okresie objętym kontrolą na obszarze Gminy nie zaistniały okoliczności, o których mowa w art. 43 ust. 5 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym (np. zmiany granic stref ochrony uzdrowiskowej, kierunków leczniczych i przeciwskazań do leczenia oraz zmiany liczby zakładów lecznictwa uzdrowiskowego na terenie uzdrowiska), w związku z czym Gmina nie miała obowiązku sporządzenia i przedstawienia Ministrowi właściwemu ds. zdrowia uzupełnienia operatu uzdrowiskowego. Burmistrz Lądka Zdroju wystąpił w październiku 2011 r. do podmiotów prowadzących działalność uzdrowiskową o zgłoszenie uwag lub aktualizowanie wykazu zakładów i urządzeń lecznictwa uzdrowiskowego. Żaden z podmiotów nie odpowiedział na ww. pismo. W czerwcu 2013 r. Burmistrz wystąpił do Naczelnego Lekarza Uzdrowiska 5 z prośbą o informacje dotyczące funkcjonowania uzdrowiska, które mogą mieć wpływ na konieczność dokonania aktualizacji operatu uzdrowiskowego Lądka Zdroju. Do czasu zakończenia kontroli do Urzędu nie wpłynęła odpowiedź na ww. pismo. (dowód: akta kontroli str. 9-21, , ) 3 Uchwałą Rady Miejskiej w Lądku-Zdroju nr XXX/240/09 z dnia 26 marca 2009 r. w sprawie ustanowienia Statutu Uzdrowiska Lądek-Zdrój. 4 Uchwała Rady Miejskiej nr L/376/10 z dnia 29 października 2010 r. w sprawie uchwalenia studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Lądek-Zdrój. 5 Naczelny Lekarz Uzdrowiska Uzdrowisk Obszaru Województwa Dolnośląskiego. 3

4 3. Zgodnie z art. 47 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym w dniu 27 października 2005 r. 6 Rada Miejska Lądka Zdroju powołała stałą komisję uzdrowiskową, określając przedmiot jej działania oraz skład osobowy. Powołana Komisja pełniła funkcję organu opiniodawczo doradczego Rady Miejskiej w sprawach uzdrowiska, a w jej skład wchodziło w poszczególnych okresach od siedmiu do jedenastu osób. Stała komisja uzdrowiskowa została odwołana uchwałą RM z dniem 1 marca 2012 r., tj. po wejściu w życie Statutu Miasta i Gminy Lądek Zdrój 7, w którym zawarto zapis, że w Radzie Miejskiej funkcjonuje m.in. stała komisja uzdrowiskowa, do której zakresu działania należą m.in. sprawy określone w ustawie o lecznictwie uzdrowiskowym. W tym samym dniu powołano nowy ośmioosobowy skład Komisji Uzdrowiskowej oraz Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego tej Komisji 8. (dowód: akta kontroli str , ) W latach Komisja realizowała zadania określone w art. 47 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, tj. m.in. opiniowała Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego miasta i gminy Lądek Zdrój, opiniowała projekt Statutu Uzdrowiska Lądek Zdrój. W 2012 r. Komisja opiniowała zatwierdzenie sprawozdania finansowego Gminy za 2011 r. oraz opiniowała budżet Gminy na 2013 r. (dowód: akta kontroli str ) 4. W okresie objętym kontrolą Gmina uzyskała dotację z budżetu państwa w łącznej kwocie ,60 zł ( ,00 zł w 2010 r., ,50 zł w 2011 r. oraz ,10 zł w 2012 r.). Zgodnie z art. 49 ust. 1 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym, otrzymane kwoty dotacji odpowiadały wpływom Gminy z tytułu opłaty uzdrowiskowej uzyskanym w latach oraz składanym przez Gminę wnioskom. (dowód: akta kontroli str , , 289, 295, ) Środki uzyskane z tytułu opłaty uzdrowiskowej w latach w łącznej wysokości ,22 zł ( ,10 zł w 2010 r ,55 zł w 2011 r. oraz ,57 zł w 2012 r.) zostały wydatkowane w całości na zadania określone w art. 46 ust. 1, 2 i 4 ustawy o lecznictwie uzdrowiskowym. Natomiast środki uzyskane z dotacji z budżetu państwa w wysokości ,60 zł zostały wykorzystane na: poprawę jakości infrastruktury dróg, utrzymanie czystości na placach i ulicach uzdrowiska, gospodarkę terenami zielonymi, wzrost konkurencyjności parków uzdrowiska, opłaty za energię elektryczną na terenie uzdrowiska. (dowód: akta kontroli str ) Stawka opłaty uzdrowiskowej została ustalona uchwałą Rady Miejskiej z dnia 25 października 2007 r. 9 w wysokości 2,60 zł za każdy dzień pobytu a następnie zmieniona od dnia 1 stycznia 2012 r. na kwotę 3,00 zł 10. Ww. stawki nie przekroczyły wysokości określonych w obwieszczeniu Ministra Finansów w sprawie górnych granic stawek kwotowych podatków i opłat lokalnych w poszczególnych latach badanego okresu (tj. odpowiednio: 3,82 zł w 2010 r., 3,92 zł w 2011 r. i 4,09 zł w 2012 r.). W powołanych uchwałach Rada Miejska zarządziła pobór opłaty uzdrowiskowej w drodze inkasa, określiła inkasentów, terminy płatności dla inkasentów oraz ich wynagrodzenie, które wynosiło 5% (w okresie od 1 stycznia 2008 r. do 31 grudnia 2011 r.), a następnie 7% (od 1 stycznia 2012 r.) zainkasowanych i terminowo odprowadzanych opłat. 6 Uchwała nr XLI/440/05 Rady Miejskiej w Lądku-Zdroju z dnia 27 października 2005 r. w sprawie powołania stałej Komisji Uzdrowiskowej oraz określenia przedmiotu i trybu jej działania. 7 Uchwała nr XV/95/11 Rady Miejskiej w Lądku-Zdroju z dnia 27 października 2011 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta i Gminy Lądek Zdrój. Statut wszedł w życie 24 lutego 2012 r. 8 Uchwałą nr XX/116/12 Rady Miejskiej Lądka-Zdroju z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie powołania składu osobowego komisji oraz uchwałą nr XX/118/12 Rady Miejskiej Lądka-Zdroju z dnia 1 marca 2012 r. w sprawie powołania Przewodniczącego i Wiceprzewodniczącego Komisji Uzdrowiskowej. 9 Uchwała nr XII/80/07 Rady Miejskiej w Lądku-Zdroju z dnia 25 października 2007 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2008 r. 10 Uchwała nr XV/93/11 Rady Miejskiej w Lądku-Zdroju z dnia 27 października 2011 r. w sprawie opłaty uzdrowiskowej, weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. 4

5 Ustalone nieprawidłowości (dowód: akta kontroli str , ) 5. Zgodnie z 3 pkt 2 uchwały Rady Miejskiej nr XII/80/07: Opłatę miejscową pobierają osoby fizyczne, osoby prawne i jednostki organizacyjne niemające osobowości prawnej, prowadzące ośrodki wypoczynkowe, hotele, sanatoria, pensjonaty, kwatery, wynajmujące domy letniskowe itp. od osób fizycznych przebywających dłużej niż dobę w celach wypoczynkowych, zdrowotnych, szkoleniowych lub turystycznych w mieście Lądek Zdrój. W latach , niezgodnie z ww. uchwałą Rady Miejskiej, Burmistrz zawarł łącznie 28 umów-zlecenia - wyłącznie z inkasentami będącymi osobami fizycznymi. Dopuszczono do sytuacji, w której obowiązki inkasentów (pobór opłat i ich odprowadzanie do gminy) wykonywały osoby trzecie niewymienione w 3 ust. 2 ww. uchwały, na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych podpisywanych ze strony gminy przez Burmistrza. Działania takie naruszały postanowienia zawarte w 3 pkt 2 ww. uchwały, stanowiącej w tym zakresie przepisy prawa miejscowego. (dowód: akta kontroli str ) Odpowiedzialność za powyższą nieprawidłowość ponoszą Burmistrz Lądka Zdroju Kazimierz Szkudlarek i Skarbnik Gminy Lądek Zdrój Joanna Słoniewska. Burmistrz w wyjaśnieniu podał: Od Skarbnika Gminy otrzymałem do podpisu co najmniej kilkanaście umów dotyczących opłaty uzdrowiskowej jednorazowo. W takiej sytuacji czynność moja ograniczyła się do ich podpisu, gdyż byłem przekonany, że wymagane dokumenty zostały przez dyrektora WSzUR złożone, oraz ( ) przygotowaniem umów zajmowała się Joanna Słoniewska Skarbnik Gminy. (dowód: akta kontroli str. 862) 6. Szczegółową kontrolą NIK objęto pobór opłaty uzdrowiskowej realizowany przez 23 Wojskowy Szpital Rehabilitacyjno-Uzdrowiskowy w Lądku Zdroju 11. Poboru opłaty uzdrowiskowej w Szpitalu, na podstawie zawartych umów cywilnoprawnych dokonywały dwie inkasentki, z którymi Burmistrz podpisał umowy. Przeprowadzona analiza kwitariuszy oraz ewidencji kuracjuszy wykazała, że w okresie objętym kontrolą nie pobierano opłaty od wszystkich osób zobowiązanych do uiszczenia opłaty uzdrowiskowej przebywających w Szpitalu na leczeniu sanatoryjnym, rehabilitacyjnym i pobycie komercyjnym (hotelowym). W okresie objętym kontrolą w Szpitalu nie pobrano tej opłaty od osób (1 127 osób w 2010 r., 925 osób w 2011 r. i 918 osób w 2012 r.) za łącznie osobodni ( w 2010 r., w 2011 r. i w 2012 r.). W okresie objętym kontrolą, z tytułu zaniechania poboru opłaty uzdrowiskowej Gmina nie uzyskała środków w kwocie ,80 zł (60 470,80 zł w 2010 r., zł w 2011 r. i zł w 2012 r.). (dowód: akta kontroli str ) 7. W latach inkasentki w Szpitalu anulowały, bez odnotowania przyczyny, 96 blankietów kwitariuszy na łączną kwotę zł 12. Jak podały w zeznaniach, przyczyną anulowania blankietów było skrócenie pobytu przez kuracjusza i wystawienie drugiego blankietu na niższą wartość. Inkasentki zeznały, że pieniądze związane z anulowanymi blankietami, były zwracane kuracjuszom, jednak nie posiadały dowodów świadczących o dokonanych zwrotach. Kontrola wykazała, że na 44 anulowane blankiety na łączną kwotę 2 126,20 zł inkasentki nie wypełniły jednak innych blankietów. W toku kontroli Burmistrz Lądka Zdroju wystosował do wszystkich inkasentów dokonujących poboru opłaty uzdrowiskowej, pismo informujące o zakazie dokonywania wypłat ze środków pochodzących z tej opłaty. (dowód: akta kontroli str. 373, ) 8. W wyniku sześciu kontroli wewnętrznych, jakie w latach pracownicy Urzędu przeprowadzili w zakresie prawidłowości, terminowości i odprowadzania do budżetu gminy opłaty uzdrowiskowej przez 23 Wojskowy Szpital Uzdrowiskowo-Rehabilitacyjny kontrolujący nie wnieśli zastrzeżeń. Skarbnik Gminy Joanna Słoniewska wraz z M.D. - Inspektorem ds. obsługi kasowej Urzędu, które je przeprowadzały, w protokołach kontroli 11 Zwany dalej Szpitalem. 12 Inkasentka M.K. 62 blankiety na łączną kwotę zł, a inkasentka S.L. 34 blankiety na kwotę zł. 5

6 ograniczyły się do podania jedynie nazw i liczby kontrolowanych podmiotów oraz zapisu: Kontrolę przeprowadzono w obecności osób odpowiedzialnych i nie wniesiono zastrzeżeń. Na podstawie zeznań inkasentek w Szpitalu ustalono, że faktycznie kontrolę przeprowadzano w Urzędzie, i ograniczała się ona tylko do sprawdzenia wpłacanej przez inkasentkę w danym dniu opłaty uzdrowiskowej z kwotą wynikającą z zapisów w blankietach kwitariusza. W czasie kontroli kwitariuszy oraz i dokonywania przez nich wpłat do kasy Urzędu, nie żądano od inkasentek ewidencji ruchu kuracjuszy, do czego zobowiązywał je zapis 7 umowy inkasa. Zakres obowiązków p. M.D. nie obejmował obowiązku kontroli prawidłowości pobierania opłaty uzdrowiskowej. Obowiązek taki zawarto natomiast w zakresie czynności pani A.C. - inspektora ds. wymiaru podatków i opłat lokalnych. Do A.C., inkasentki ze Szpitala kierowały bezpośrednio pisma z informacjami o osobach uchylających się od opłaty uzdrowiskowej. Do czasu kontroli NIK, nie wszczęto jednak postępowania podatkowego w stosunku do 32 osób (8 osób w 2011 r. i 24 osoby w 2012 r.) odmawiających uiszczenia opłaty uzdrowiskowej inkasentkom Szpitala. Postępowanie podatkowe wobec tych osób wszczęto dopiero w trakcie kontroli NIK. Odpowiedzialność za taki stan rzeczy ponosi A.C. i Skarbnik Gminy Joanna Słoniewska. W złożonych wyjaśnieniach A.C. podała, że przyczyną niedokonywania kontroli prawidłowości pobierania opłaty uzdrowiskowej był m.in. nadmiar obowiązków w zakresie wymiaru podatków od nieruchomości, środków transportu, podatku rolnego i leśnego, natomiast Skarbnik Lądka Zdroju wyjaśniała, ze przyczyną niewszczęcia postępowania podatkowego przez Inspektorkę ds. wymiaru podatków i opłat lokalnych, była konieczność wykonywania innych czynności. (dowód: akta kontroli str , ) Brak właściwego nadzoru nad prawidłowym poborem opłaty uzdrowiskowej tylko w jednym, objętym kontrolą NIK Szpitalu, pozbawił Gminę Lądek-Zdrój w latach środków w wysokości 330,6 tys. zł (wartość niepobranej opłaty uzdrowiskowej oraz dotacji budżetowej o wartości odpowiadającej kwocie niepobranej opłaty). Odpowiedzialność za powyższe ponosi Skarbnik Gminy Joanna Słoniewska, która pomimo występujących nieprawidłowości w pobieraniu opłat w Szpitalu, w toku przeprowadzanych przez nią w tym zakresie kontroli, żadnych nieprawidłowości nie stwierdziła. Wnioski pokontrolne IV. Uwagi i wnioski Przedstawiając powyższe oceny i uwagi wynikające z ustaleń kontroli, Najwyższa Izba Kontroli, na podstawie art. 53 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 grudnia 1994 r. o Najwyższej Izbie Kontroli 13, wnosi o: 1. Podjęcie działań w celu przedłożenia Radzie Miejskiej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla strefy A ochrony uzdrowiskowej. 2. Zapewnienie zgodności umów zawieranych w sprawie poboru opłaty uzdrowiskowej z uchwałą Rady Miejskiej w tej sprawie. 3. Podjęcie działań w celu wyegzekwowania opłaty uzdrowiskowej od wszystkich osób zobowiązanych do jej uiszczenia. 4. Podjęcie działań w celu zweryfikowania czy osoby, którym dokonano częściowego zwrotu opłaty uzdrowiskowej w Szpitalu, faktycznie środki te otrzymały. 5. Rzetelne dokumentowanie w protokołach kontroli ustaleń dotyczących prawidłowości poboru opłaty uzdrowiskowej. 6. Przeprowadzenie rzetelnych kontroli prawidłowości poboru opłaty uzdrowiskowej u wszystkich inkasentów dokonujących poboru opłaty uzdrowiskowej i poinformowanie NIK o wynikach tych kontroli. 13 Dz. U. z 2012 r., poz.82 ze zm., zwana dalej ustawą o NIK. 6

7 Prawo zgłoszenia zastrzeżeń Obowiązek poinformowania NIK o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków V. Pozostałe informacje i pouczenia Wystąpienie pokontrolne zostało sporządzone w dwóch egzemplarzach; jeden dla kierownika jednostki kontrolowanej, drugi do akt kontroli. Zgodnie z art. 54 ustawy o NIK, kierownikowi jednostki kontrolowanej przysługuje prawo zgłoszenia na piśmie umotywowanych zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, w terminie 21 dni od dnia jego przekazania. Zastrzeżenia zgłasza się do dyrektora Delegatury NIK w Katowicach. Zgodnie z art. 62 ustawy o NIK, proszę o poinformowanie Najwyższej Izby Kontroli Delegatury w Katowicach, w terminie 15 dni od otrzymania wystąpienia pokontrolnego, o sposobie wykorzystania uwag i wykonania wniosków pokontrolnych oraz o podjętych działaniach lub przyczynach niepodjęcia tych działań. W przypadku wniesienia zastrzeżeń do wystąpienia pokontrolnego, termin przedstawienia informacji liczy się od dnia otrzymania uchwały o oddaleniu zastrzeżeń w całości lub zmienionego wystąpienia pokontrolnego. Katowice, dnia 23 września 2013 r. Najwyższa Izba Kontroli Delegatura w Katowicach 7