6.3 Opłata za dostpno jako komponent wynagrodzenia partnera prywatnego

Transkrypt

1 podmiotem publicznym i partnerem prywatnym, których celem z punktu widzenia podmiotu publicznego powinna by maksymalizacja wartoci dodanej ( value for money ) projektu. Ostatecznie za system klasyfikacji długu publicznego odpowiedzialny jest GUS ale bezporednia odpowiedzialno za wycen ryzyk i klasyfikacj projektu spoczywa na publicznym inwestorze. Podobnie jak w innych krajach nie funkcjonuje system weryfikacji ex ante projektu z punktu widzenia długu publicznego. W praktyce Inwestor publiczny sam dokonuje klasyfikacji projektu a GUS pełni funkcj regulacyjn i kontroln. Obraz dodatkowo komplikuje odpowiedzialno Ministra Finansów za budet pastwa. W kwestii oceny skutków projektowych dla budetu JFP i w konsekwencji równie budetu pastwa racjonalne jest działanie ex post, gdy przy wielkiej liczbie inwestycji publicznych nie sposób sprawdzi wszystkie przedsiwzicia. Tym bardziej nie jest moliwa ocena projektów umów w sytuacji, gdy na ocen podziału ryzyk pomidzy podmiotem publicznym i partnerem prywatnym wpływa bardzo wiele szczegółowych ustale projektowych. Przy tym pamita trzeba, e trzy podstawowe grupy ryzyk (budowy, dostpnoci i popytu) obejmuj dziesitki ryzyk szczegółowych a wiele zapisów umownych moe w praktyce zmieni generalne intencje stron i przenie ostatecznie ryzyko na stron publiczn. Dlatego, co do zasady, GUS podobnie jak Eurostat, ocenia wyłcznie ostateczn umow, co w praktyce oznacza umow ju zawart. Wówczas jednak jest ju za póno na działania korygujce a nieodwracalne konsekwencje dla jednostki sektora finansów publicznych i budetu pastwa mog by bardzo powane (w zalenoci od wartoci projektu). Wydaje si celowe, mimo oczywistych ogranicze, podjcie próby stworzenia systemu weryfikacji ex ante przynajmniej najwikszych inwestycji. Poniewa najczciej zawarcie umowy ppp jest dwuetapowe, wydaje si moliwe dokonanie oceny (jeszcze w praktyce ex ante) umowy warunkowej ppp przed zawarciem umowy ostatecznej. W czasie tzw. zamknicia finansowego, kiedy partner prywatny potwierdza finansowanie projektu przez instytucje finansowe, upowaniony podmiot publiczny (np. RIO) mógłby dokona oceny umowy ppp z punktu widzenia wpływu na dług publiczny. 6.3 Opłata za dostpno jako komponent wynagrodzenia partnera prywatnego W Ustawie o ppp zostały rozrónione dwa rodzaje wiadcze podmiotu publicznego w zwizku z transakcj ppp: wkład własny w przedsiwzicie oraz wynagrodzenie na rzecz partnera prywatnego. Wkład własny został zdefiniowany w art. 2 pkt 5 ustawy o ppp, zgodnie z którym wkładem własnym jest wiadczenie podmiotu publicznego (lub partnera prywatnego) polegajce w szczególnoci na (1) poniesieniu czci wydatków na realizacj przedsiwzicia, w tym sfinansowaniu dopłat do usług wiadczonych przez partnera prywatnego w ramach przedsiwzicia lub (2) wniesieniu składnika majtkowego. Ustawa o ppp nie zawiera natomiast legalnej definicji pojcia wynagrodzenia partnera prywatnego, a ogranicza si jedynie do

2 wskazania dwóch jego form, to jest: (1) prawa do pobierania poytków z przedmiotu ppp oraz (2) zapłaty sumy pieninej. W tym ujciu, opłat za dostpno jest wynagrodzenie partnera prywatnego wiadczone na jego rzecz w formie zapłaty sumy pieninej. Ponadto, opłata za dostpno nie stanowi dopłaty do wiadczonych usług w rozumieniu art. 2 pkt 5 lit. a ustawy o ppp. Dopłaty w tym znaczeniu s stosowane z reguły w przedsiwziciach opartych na wynagrodzeniu uzyskiwanym przez partnera prywatnego z płatnoci dokonywanych przez uytkowników kocowych i w tych projektach dopłaty stanowi wkład własny podmiotu publicznego. Naley przy tym podkreli, e wynagrodzenie partnera prywatnego moe pochodzi bd w całoci z opłaty za dostpno, bd czciowo z opłaty za dostpno i dochodów z opłat od korzystajcych z majtku przedsiwzicia zrealizowanego w ppp. Pierwszy z wariantów odnosi si przede wszystkim do przedsiwzi o niskiej rentownoci, w których nie ma moliwoci samofinansowania si inwestycji realizowanej w ppp. Dotyczy to w szczególnoci realizacji projektów budowy dróg, z których korzystanie jest nieodpłatne, projektów infrastruktury społecznej (szkoły lub domy kultury). Drugi wariant odnosi si do projektów, w których przykładowo podmiot publiczny gwarantuje podmiotowi prywatnemu minimaln stop zwrotu z inwestycji. W obydwu przypadkach opłata za dostpno ma charakter pieniny. Opłata za dostpno jest uiszczana partnerowi prywatnemu po udostpnieniu rodka majtkowego do eksploatacji. Ustawa o ppp pozostawia jednak rozstrzygniciu stron terminy i sposób uiszczenia przez podmiot publiczny opłaty za dostpno. W II połowie 2011r. Ministerstwo Rozwoju Regionalnego podjło si opracowania - we współpracy z wybranymi samorzdami, które udostpniły do analiz dokumenty i przyjte rozwizania w projektach ppp, w których jedn z form wynagradzania partnera prywatnego była opłata za dostpno Raportu Opłata za dostpno. Interpretacja prawna i finansowa pojcia opłata za dostpno wraz z opini na temat wybranych zagadnie dotyczcych podziału ryzyk, wpływu na dług publiczny oraz klasyfikacji w budetach podmiotów publicznych 25. Analizie poddanych zostało pi projektów z nastpujcych sektorów: transport drogowy (drogi samorzdowe) - 2 projekty, budownictwo komunalne (mieszkania socjalne) - 1 projekt, edukacja publiczna (szkoły i przedszkola) - 1 projekt, 25 Raport opracowany na zlecenie MRR przez Hogan Lovells (Warszawa) LLP (Spółka partnerska) Oddział w Polsce, Ernst & Young Audit sp. z o.o., 23 marzec 2012r.

3 gospodarka odpadami (spalarnia odpadów komunalnych) - 1 projekt. Powszechnie stosowana definicja pojcia opłaty za dostpno mówi, e opłata za dostpno polega na wypłacie przez podmiot publiczny na rzecz partnera prywatnego kwoty stanowicej ekwiwalent wkładu partnera prywatnego w realizacj okrelonego wspólnego przedsiwzicia publiczno - prywatnego. Zastosowanie wynagrodzenia w tej formie dotyczy z reguły projektów, w których nie jest moliwe lub jest nader utrudnione okrelenie wynagrodzenia partnera prywatnego w formie opłaty od uytkowników przedmiotu partnerstwa albo gdy takie opłaty s niewystarczajce do pokrycia wydatków zwizanych z danym projektem, w tym kosztów projektów oraz zysku partnera prywatnego. Analiza obowizujcych przepisów prawa oraz analiza rozwiza przyjtych w analizowanych projektach pozwala na stwierdzenie, e opłata za dostpno ma charakter opłaty jednolitej, której poszczególne składniki stanowi tylko elementy kalkulacyjne dla okrelenia wysokoci jednolitej opłaty za dostpno, której pobieranie znajduje uzasadnienie na gruncie ustawy o ppp. Oznacza to, e poszczególne komponenty opłaty za dostpno z tytułu tej samej umowy o ppp stanowi jednolite wynagrodzenie partnera prywatnego, pomimo, e mog one zosta zaklasyfikowane do rónych kategorii wydatków (majtkowe/biece) w budecie podmiotu publicznego uczestniczcego w danym projekcie. Wysoko opłaty powinna by ustalona przez strony w umowie o ppp. Ustawa o ppp zawiera w tym zakresie jedynie ogólne wytyczne - stosownie do treci art. 7 ust. 2 powoływanej ustawy, wynagrodzenie strony prywatnej zaley przede wszystkim od rzeczywistego wykorzystania lub faktycznej dostpnoci przedmiotu ppp. Biorc powysze pod uwag, wynagrodzenie w tej formie powinno obejmowa przede wszystkim zapłat za wykonane roboty budowlane zwizane z budow lub przebudow składnika majtkowego, jak równie opłaty za zarzdzanie i utrzymanie składnika majtkowego w okrelonym standardzie. Opłata za dostpno powinna pokrywa koszty poniesione przez partnera prywatnego w zwizku z realizacj przedsiwzicia (w tym koszty zacignitych kredytów) oraz ustalone w umowie o ppp zyski strony prywatnej. Naley pamita, e opłata za dostpno powinna by wiadczeniem ekwiwalentnym do przewidzianych w umowie zada i obowizków partnera prywatnego oraz do ponoszonego przez niego ryzyka. Jednoczenie, umowa o ppp powinna przewidywa - w przypadku, gdy partner prywatny zaniedbuje ustalone zobowizania zawarte w umowie o ppp - kary pienine, pomniejszajce wysoko opłaty za dostpno. Kary s zwykle liczone jako okrelony procent rocznego wynagrodzenia. Wysoko kar umownych obciajcych partnera prywatnego ma istotne znaczenie z punktu widzenia alokacji ryzyka. Z tego wzgldu powinny mie one znaczcy wpływ na przychody/zysk partnera i nie mog mie wymiaru jedynie czysto symbolicznego. W przypadku, gdy składnik majtkowy nie bdzie dostpny przez istotny okres,

4 oczekuje si, e płatnoci uiszczane przez podmiot publiczny za ten okres, zostan obnione do zera. Konsekwentnie, jeli partner prywatny jest w stanie wiadczy usługi na warunkach okrelonych w kontrakcie po niszych kosztach ni przewidziano, powinien mie prawo do zatrzymania wikszoci lub całoci przyszłego zysku. Aby móc zaklasyfikowa opłat za dostpno wychodzc z rachunku publicznego na rachunek prywatny, naley przeprowadzi szczegółow analiz dokumentacji projektu. Jak pokazały przeanalizowane projekty, reguł jest, e t cz opłaty za dostpno, która pokrywa koszty budowy (CAPEX), mona zaliczy do wydatków majtkowych podmiotu publicznego, natomiast cz, która stanowi pokrycie wydatków operacyjnych (OPEX) do wydatków biecych. Oznacza to, i opłata za dostpno jest opłat niejednorodn, a jej poszczególne czci składowe, mog zosta zaliczone bd do wydatków majtkowych, bd do wydatków biecych. Do wydatków majtkowych powinny zosta w szczególnoci zaliczone wydatki zwizane z: przygotowaniem dokumentacji projektowej budowy, przygotowaniem gruntu pod budow, nabyciem gruntu oraz opłatami za jego nabycie, zakupem maszyn i urzdze oraz ich montaem, napraw maszyn i urzdze przed przekazaniem rodka trwałego do uywania, nadzorem budowlanym, robotami budowlanymi, przebudow, rozbudow, rekonstrukcj, adaptacj i modernizacj istniejcego rodka trwałego, które powoduj wzrost wartoci uytkowej danego rodka trwałego, odsetkami naliczonymi metod zamortyzowanego kosztu za czas trwania budowy od poyczek i kredytów, rónicami kursowymi zwizanymi z obsług zobowiza zacignitych w celu finansowania inwestycji, w tym równie od zobowiza inwestycyjnych, nie podlegajcym odliczeniu podatkiem od towarów i usług oraz podatkiem akcyzowym.

5 Jak przedstawiono powyej moliwe jest zaklasyfikowanie opłaty za dostpno do wydatków majtkowych i do wydatków biecych. Zatem jeeli JFP jest w stanie wyodrbni z opłaty za dostpno te składowe jej struktury, które odpowiadaj powyszym typom wydatków, moe dokona podziału opłaty za dostpno na podstawie szczegółowej identyfikacji do jakich wydatków zaliczy dan składow opłaty. Nie zawsze to bdzie jednak moliwe. W sytuacji gdy znaczca cz składowych opłaty wykazuje dwojaki charakter wydatku majtkowego i wydatku biecego naley zastosowa alternatywne podejcie oparte na relatywnych wartociach godziwych elementów dóbr i usług nabywanych w ramach projektu ppp. Podejcie to mona przedstawi w postaci poniszego algorytmu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prezentacji Ernst & Young i Hogan Lovells, na posiedzeniu ZS Platformy PPP, MRR, 4 kwietnia 2012