ROZDZIAŁ 19 INSTRUMENTY FINANSOWEGO WSPIERANIA PRZEZ PAŃSTWO DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ PRZEDSIĘBIORSTW - ANALIZA PORÓWNAWCZA

Transkrypt

1 Danuta Miłaszewicz ROZDZIAŁ 19 INSTRUMENTY FINANSOWEGO WSPIERANIA PRZEZ PAŃSTWO DZIAŁALNOŚCI INWESTYCYJNEJ PRZEDSIĘBIORSTW - ANALIZA PORÓWNAWCZA Wprowadzenie Działalność inwestycyjna przedsiębiorstw zapewnia tym podmiotom nie tylko możliwość przetrwania na rynku, ale także ich rozwój umożliwiający skuteczniejszą konkurencję z innymi podmiotami. Możliwości inwestycyjne przedsiębiorstw zależą przede wszystkim od ich kondycji finansowej, która wynika z ich zdolności akumulacyjnej oraz stanowi podstawę oceny podmiotów w przypadku korzystania z obcych źródeł finansowania inwestycji. Kondycja finansowa przedsiębiorstw stanowi zatem pewnego rodzaju ograniczenie budżetowe podejmowania decyzji inwestycyjnych. Ograniczenie budżetowe przedsiębiorstwa może być łagodzone przez pomoc finansową państwa przeznaczaną na wspieranie inwestycji traktowaną jako pomoc publiczna, która ma na celu przysporzenie przez władze publiczne korzyści finansowych określonemu przedsiębiorcy w zakresie prowadzonej przez niego działalności gospodarczej. Do udzielania pomocy publicznej dla inwestujących przedsiębiorstw państwo może wykorzystywać różne instrumentu polityki gospodarczej, a pomoc ta przyczyniać się powinna do pobudzenia działalności inwestycyjnej tych podmiotów. Wykorzystywane w tym celu instrumenty charakteryzują się jednak nie tylko odmiennymi rozwiązaniami prawnymi i zasadami udzielania pomocy inwestycyjnej, ale także różną efektywnością ich stosowania. Ukazanie różnic tej efektywności jest celem niniejszego opracowania. Cel ten został poniżej zrealizowany w ramach przeprowadzonej analizy porównawczej dwóch wybranych instrumentów wykorzystywanych do pobudzania działalności inwestycyjnej przedsiębiorstw: zwolnień podatkowych przyznawanych podmiotom w specjalnych strefach ekonomicznych i dotacji inwestycyjnych na nowe inwestycje. Analiza ta składa się z przedstawienia regulacji prawnych omawianych instrumentów, zasad ich stosowania oraz efektów ich funkcjonowania, a także porównania tych efektów w analizowanym przedziale czasowym tj. w latach Do analizy porównawczej wykorzystano osiem obliczonych wskaźników stanowiących wielkości, które stały się podstawą oceny efektywności funkcjonowania obu instrumentów. Przywileje podatkowe w Specjalnych Strefach Ekonomicznych Uchwalenie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych (DzU Nr 123, poz. 600) (zwanej dalej USSE) nastąpiło w 1994 roku, a do 1 stycznia 1998 roku utworzono w naszym kraju 15 specjalnych stref ekonomicznych (SSE) i dwa parki technologiczne. Jednak na koniec 2007 roku funkcjonowało w Polsce 13 SSE i jeden park technologiczny. SSE powołano generalnie na 20 lat. Wyjątkiem były parki technologiczne, dla których czas trwania przewidziano początkowo na 12 lat 1. 1 Każda ze stref powoływana była osobnym aktem prawnym. W 1995 roku rozpoczęła działalność SSE EURU- PARK w Mielcu, w 1996 roku Katowicka SSE i Suwalska SSE, w 1997 roku Legnicka SSE, Łódzka SSE, Wałbrzyska SSE, Słupska SSE, Kostrzyńsko-Słubicka SSE, Tarnobrzeska SSE, Warmińsko-Mazurska SSE, SSE

2 Instrumenty finansowego wspierania przez państwo działalności inwestycyjnej Zgodnie z USSE specjalne strefy ekonomiczne są wyodrębnionymi, niezamieszkałymi częściami terytorium naszego kraju, na których może być prowadzona uprzywilejowana działalność gospodarcza. Według ustawodawcy SSE w Polsce powinny służyć przede wszystkim przyspieszeniu rozwoju gospodarczego części terytorium kraju, poprzez: rozwój określonych dziedzin działalności gospodarczej, rozwój nowych rozwiązań technicznych i technologicznych oraz ich wykorzystanie w gospodarce narodowej, rozwój eksportu, zwiększenie konkurencyjności wytwarzanych wyrobów i świadczonych usług, zagospodarowanie istniejącego majątku przemysłowego, wprowadzenie do polskiej gospodarki nowoczesnych technologii produkcji, tworzenie nowych miejsc pracy, zagospodarowanie niewykorzystanych zasobów naturalnych z zachowaniem zasad równowagi ekologicznej. SSE w okresie ich tworzenia były postrzegane przez władze wojewódzkie i samorządowe jako dobry instrument polityki regionalnej przyciągający nowe inwestycji i zwiększający szansę na rozwój gospodarczy regionów. SSE powstawały przede wszystkim w regionach o największym bezrobociu, gdzie lokalne firmy nie miały pieniędzy na tworzenie miejsc pracy i zatrudnianie pracowników zwalnianych z restrukturyzowanych państwowych zakładów. Lokalizacja parków technologicznych miała przyciągnąć inwestorów dysponujących nie tylko kapitałem, ale także najnowocześniejszymi technologiami. SSE miały stać się skutecznym narzędziem wykreowania szczególnych form motywacji dla nowych inwestorów w ściśle określonych regionach Polski, bez angażowania i tak ograniczonych środków państwa (Polskie specjalne strefy..., 2000, s ). Zgodnie z USSE główne preferencje dla podmiotów prowadzących działalność gospodarczą wyłącznie na terenie danej strefy objęły zwolnienie od opodatkowania dochodu z działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu oraz gdy podmiot nie ma prawa do zwolnień: przyspieszoną amortyzację środków trwałych służących do prowadzenia działalności gospodarczej określonej w zezwoleniu lub możliwość zaliczenia do kosztów uzyskania przychodów wydatków na zakup wartości niematerialnych i prawnych, związanych bezpośrednio z określoną w zezwoleniu działalnością gospodarczą prowadzoną na terenie strefy (Wolański, 2000). Głównym magnesem przyciągającym inwestorów miały stać się jednak zwolnienia od opodatkowania dochodów. Miały one sprzyjać wzrostowi aktywności gospodarczej, zwiększeniu efektywności gospodarowania i w konsekwencji wzrostowi gospodarczemu w regionach powołania stref. Kwota tych zwolnień uzależniona była od kwoty poniesionych wydatków inwestycyjnych lub liczby zatrudnianych pracowników. Do inwestora należała decyzja, którą z tych podstaw zwolnienia wybierze. Jednak zakres preferencji w poszczególnych strefach i warunki ich uzyskania były zróżnicowane 2. Zróżnicowanie progów wydatków inwestycyjnych uprawniających do całkowitego zwolnienia z podatku dochodowego podyktowane było różnymi warunkami gospodarczymi panującymi w poszczególnych regionach, w których powołano strefy. Najniższe progi wydatków inwestycyjnych wprowadzono w strefach funkcjonujących w tych regionach, w których występowały największe potrzeby zaangażowania nakładów inwestycyjnych w celu poprawy panującej tam sytuacji np. obniżenia bezrobocia, zagospodarowania mienia po likwidowanych podmiotach, zagospodarowania nie wykorzystanych zasobów naturalnych. Przyjęcie różnych zasad przyznawania zwolnień miało także zachęcać i umożliwiać rozwój na terenach stref przedsiębiorstw różnej wielkości. Jedną z podstawowych przyczyn wprowadzenia preferencji była chęć trwałego związania inwestora z regionem. Możliwość korzystania przez podmioty z preferencji podatko- Starachowice, SSE Tczew, SSE Żarnowiec, Częstochowska SSE, Kamiennogórska SSE Małej. Parki technologiczne Mazowiecki i Krakowski rozpoczęły działalność od roku. W 2000 roku wydłużono funkcjonowanie Krakowskiego Parku Technologicznego z 12 do 20 lat. 2 Zróżnicowania te dotyczyły wymaganej wartości zainwestowanego kapitału (od 2 mln do 350 tys. euro) oraz wymaganej liczby utworzonych nowych miejsc pracy (od 100 do 40). Każdorazowo zostało to ustalone w Rozporządzeniach RM powołujących strefy.

3 202 Danuta Miłaszewicz wych, przyznanych na podstawie zezwolenia na działalność w SSE, obwarowane było jednak pewnymi warunkami, których wystąpienie powodowało utratę prawa do zwolnień (Ofiarska, 2000). Od początku funkcjonowania SSE przepisy prawne regulujące ich działalność nie były zgodne z analogicznymi przepisami obowiązującymi w UE. Dlatego też, gdy Polska rozpoczęła negocjacje w sprawie akcesji, przepisy te budziły niezadowolenie ekspertów UE. W państwach UE wysuwane są dwa zasadnicze warunki funkcjonowania na konkretnym terenie SSE. Po pierwsze, musi to być spójny geograficznie i dokładnie określony obszar. Po drugie, powinien to być teren słabo rozwinięty pod względem gospodarczym. Polskie SSE w wielu przypadkach nie spełniały stawianych w UE warunków. Nie wszystkie zlokalizowane zostały na terenach słabo rozwiniętych (Cieślik, 2003). Nie wszystkie charakteryzują się spójnością geograficzną, gdyż składają się z kilku podstref zlokalizowanych przed podziałem administracyjnym kraju na terenie jednego województwa. Także przyznane preferencje podatkowe dla inwestorów działających na terenie stref ocenione zostały za zbyt wysokie. O niespójności regulacji prawnych dotyczących funkcjonowania SSE i udzielanej w nich pomocy publicznej z wymaganiami UE w tym zakresie zdawano sobie sprawę w naszym kraju od samego początku funkcjonowania stref. Dlatego też w USSE zawarto zapis sankcjonujący prawa nabyte inwestorów w SSE (Ambroziak, 2003). Kwestie zasad udzielania pomocy publicznej zgodnie z wymaganiami UE uregulowała dopiero ustawa o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców z 30 czerwca 2000 roku (DzU Nr 60, poz, 704) 3, a jesienią 2000 roku znowelizowano USSE (DzU Nr 117, poz. 1228) w pełni respektując unormowania dotyczące pomocy publicznej dla przedsiębiorców wynikające z pierwszej z wymienionych ustaw. Nowelizacja ta zmieniła warunki inwestowania w strefach dla nowych przedsiębiorców, a uzyskane przez nich zezwolenie udzielane przez Ministerstwo Gospodarki w drodze przetargu lub publicznie ogłaszanych rokowań, stanowi podstawę do korzystania z publicznej pomocy regionalnej. Natomiast wszyscy inwestorzy, którzy uzyskali zezwolenia przed 31 grudnia 2000 roku, mieli korzystać z preferencji na dotychczasowych zasadach w pozostałym okresie funkcjonowania stref. Komisja Europejska zaakceptowała zasady udzielania pomocy publicznej dla nowych przedsiębiorców. Natomiast jej stanowisko wobec rozwiązania sprawy zwolnień podatkowych w SSE respektującego prawa nabyte inwestorów nie było zgodne z polskimi propozycjami. Dopiero w listopadzie 2002 roku wypracowano rozwiązanie kompromisowe, w którym ustalono (Raport..., 2002): okres przejściowy, czyli zachowanie aktualnych praw, dla małych przedsiębiorstw do końca 2011 roku, dla średnich do końca 2010 roku, pułapy pomocy publicznej dla dużych przedsiębiorców wynoszące 75% kosztów inwestycji dla inwestorów, którzy uzyskali zezwolenie do końca 1999 roku oraz 50% dla inwestorów, którym wydano zezwolenie w 2000 roku, maksymalną pomoc publiczną dla przedsiębiorców z sektora motoryzacyjnego do 30% kosztów inwestycji, 1 stycznia 2001 roku, jako datę od której naliczana jest pomoc dla przedsiębiorców dużych i z sektora motoryzacyjnego, ograniczenie inwestycji kwalifikujących się do objęcia pomocą dla przedsiębiorców dużych i z sektora motoryzacyjnego do wydatków poniesionych od dnia otrzymania zwolnienia do końca 2006 roku. Powyższe ustalenia uwzględniono w ustawie o zmianie ustawy o specjalnych strefach 3 Jej zmiana nastąpiła ustawą z 27 lipca 2002 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (Dz U Nr 141, poz. 1177).

4 Instrumenty finansowego wspierania przez państwo działalności inwestycyjnej ekonomicznych i niektórych ustaw z 2 października 2003 (DzU Nr 188, poz. 1840) 4, która wprowadziła w życie nowe zasady udzielania pomocy publicznej w strefach z dniem przystąpienia Polski do UE. Głównym celem tej nowelizacji było wprowadzenie dla wszystkich przedsiębiorców działających w strefach na podstawie zezwoleń wydanych przed 1 stycznia 2001 roku nowych, mniej korzystnych, zasad korzystania ze zwolnień z podatku dochodowego zgodnych z warunkami wynegocjowanymi z UE 5. Wartość inwestowanego przez przedsiębiorstwa kapitału w poszczególnych latach działania SSE była różna (por. tabela 1). Wprawdzie USSE przyjęta została w 1994 roku, to jednak pierwsze przedsiębiorstwa poniosły niewielkie wydatki inwestycyjne dopiero pod koniec 1996 roku. Kolejne dwa lata to okres powoływania i rozruchu kolejnych SSE. W konsekwencji do końca 1998 roku zainwestowano w strefach wartość kapitału zbliżoną do corocznych inwestycji dokonywanych na ich obszarze w kolejnych dwóch latach. Znaczniejsze wahania wartości kapitału zainwestowanego w strefach, widoczne w latach , wywołane były niepewnością dotyczącą przyszłości stref, w związku z toczącymi się rozmowami z przedstawicielami UE. Z drugiej strony, to właśnie z tego samego powodu, w 2000 roku nastąpił największy wzrost liczby przedsiębiorstw, które wystąpiły o pozwolenie na działalność w strefach. Wydano wówczas 489 zezwoleń, czyli dwa razy więcej niż w pięciu poprzednich latach (Gąsiorowska, 2001). Jednak część przedsiębiorstw, które otrzymały wówczas zezwolenia na działalność w strefach, nigdy nie podjęła działalności, a niektóre wydane zezwolenia utraciły już swoją ważność. Corocznie rośnie także liczba tworzonych w strefach miejsc pracy. Oczekiwano, że w strefach powstanie około 160 tys. miejsc pracy. Podana w tabeli 1 liczba utworzonych w strefach miejsc pracy została w ostatnich dwóch latach analizy niemalże podwojona i jest już bliska poziomu tych oczekiwań. Tabela 1. Efekty funkcjonowania SSE Wyszczególnienie Wartość zwolnień podatkowych w SSE (w mln zł) 47,6 111,2 281,6 334,2 264,3 477,8 656,2 459,1 625,8 Wartość kapitału zainwestowanego w SSE (w mld zł)* 2,1 2,5 1,9 2,9 3,7 2,0 4,8 5,8 9,7 Wartość kapitału zainwestowanego w SSE narastająco 2,1 4,6 6,5 9,4 13,1 15,1 19,9 25,7 35,4 (w mld zł) Wielkość zatrudnienia w SSE (w tys. osób narastająco) 6,1 17,3 31,8 39,9 48,4 59,7 77,6 112,2 146,4 Liczba ważnych zezwoleń Liczba przedsiębiorstw, które podjęły działalność * Wartość kapitału zainwestowanego w SSE w danym roku przez podmioty prowadzące działalność na terenie stref. Źródło: dane Ministerstwa Gospodarki, Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów oraz obliczenia własne. 4 Zmieniono ją ustawą z 30 kwietnia 2004 roku o postępowaniu w sprawach dotyczących pomocy publicznej, (DzU Nr 123, poz. 1291), a kolejne zmiany w zakresie funkcjonowania stref zostały wprowadzone ustawą z 23 czerwca 2006 roku o zmianie ustawy o specjalnych strefach ekonomicznych oraz niektórych ustaw (DzU Nr 141, poz. 997). 5 W związku z wydaniem przez Komisję Europejską nowych Wytycznych w sprawie krajowej pomocy regionalnej na lata nastąpiła zmiana zasad korzystania z pomocy w SSE. Nowe reguły dotyczą jednak przedsiębiorców działających na podstawie zezwolenia wydanego po 1 stycznia 2007 r.

5 204 Danuta Miłaszewicz SSE są narzędziem polityki regionalnej i instrumentem pobudzania aktywności inwestycyjnej podmiotów w regionach potrzebujących wsparcia w postaci pomocy publicznej. SSE w Polsce miały stać się narzędziem rozwiązania problemu bezrobocia i zagospodarowania majątku w regionach, w których na początku lat 90. uległo likwidacji wiele przedsiębiorstw państwowych. Mniejsze obciążenia podatkowe podmiotów funkcjonujących w strefach skutkują, jak przedstawiono powyżej, nowymi inwestycjami, utworzeniem nowych miejsc pracy, a także wzrostem produkcji. Wsparcie finansowe w postaci grantów inwestycyjnych Drugi z analizowanych instrumentów finansowego wspierania inwestycji przez państwo miał postać dotacji inwestycyjnych, które uregulowane zostały ustawą o finansowym wspieraniu inwestycji (zwana dalej UFWI) przyjętą w dniu 20 marca 2002 roku (DzU Nr 41, poz. 363). Wprowadzone przez nią rozwiązania były ściśle powiązane z przepisami ustawy z 30 czerwca 2000 roku o dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców (DzU Nr 60, poz. 704) 6. Obie ustawy zostały zmienione ustawą z dnia 29 sierpnia 2003 roku o zmianie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji oraz ustawy o warunkach dopuszczalności i nadzorowania pomocy publicznej dla przedsiębiorców (DzU Nr 159, poz. 1537). Dokonane zmiany w UFWI były konieczne z powodu wejścia w życie ustawy z 27 lipca 2002 roku o warunkach dopuszczalności i nadzorowaniu pomocy publicznej dla przedsiębiorców oraz rozporządzenia RM w sprawie dopuszczalności pomocy regionalnej dla przedsiębiorców. Innymi powodami zmiany UFWI było między innymi dostosowanie jej pewnych części do wymogów prawnych UE (Senus, 2003). Środki finansowe na realizację UFWI pochodziły z budżetu państwa i były corocznie określane i blokowane w ramach rezerwy celowej budżetu. Zgodnie z UFWI wsparcie dla nowej inwestycji udzielone mogło być niezależnie od formy prawnej przedsiębiorcy i wielkości przedsiębiorstwa. Zapewniając jednakowe traktowanie inwestorów krajowych i zagranicznych UFWI miała także na celu zwiększenie atrakcyjności inwestowania w Polsce. Określiłą ona zasady i formy udzielania wsparcia finansowego przedsiębiorcom dokonującym nowych inwestycji lub tworzącym nowe miejsca pracy związane z tymi inwestycjami. Wsparcie finansowe udzielane na podstawie przepisów UFWI miało postać dotacji celowych, co oznacza, że pomoc ta była bezzwrotna (Ziarnecka-Koper, 2002). Ustawodawca określił bardzo precyzyjnie wymogi udzielania grantów inwestycyjnych. Zgodnie z nimi przedsiębiorcy mogło być udzielone wsparcie finansowe nowej inwestycji, jeżeli spełniono przynajmniej jeden z poniższych warunków: wartość jej była nie mniejsza niż równowartość kwoty 10 mln euro, wartość jej była nie mniejsza niż równowartość kwoty 500 tys. euro, jeżeli inwestycja ta dotyczyła rozbudowy lub modernizacji istniejącego przedsiębiorstwa i wiązała się z utrzymaniem co najmniej 100 miejsc pracy lub 50 miejsc pracy w przypadku inwestycji w jednym z obszarów wsparcia, przez nie mniej niż 5 lat, w jej wyniku zostało utworzonych co najmniej 20 nowych miejsc pracy na nie mniej niż 5 lat, wprowadzała ona innowację technologiczną, wpływała ona na poprawę stanu środowiska, była zlokalizowana na obszarze parku przemysłowego lub parku technologicznego. W ten sposób określono różne sześć kategorie nowych inwestycji, i zgodnie z tym po- 6 Kolejne nowelizacje Ustawy zostały wprowadzone w 2004 roku i ogłoszone w: DzU nr 123, poz. 1291, DzU nr 173, poz oraz DzU nr 273, poz Ustawa o finansowym wspieraniu inwestycji utraciła swoją moc pod koniec grudnia 2006 roku.

6 Instrumenty finansowego wspierania przez państwo działalności inwestycyjnej działem klasyfikowano wnioski o dotacje inwestycyjne. UFWI stanowiła, że kwota dotacji inwestycyjnych nie mogła być większa niż 50% maksymalnej wielkości pomocy publicznej przewidzianej dla obszarów wsparcia określonych odrębnymi przepisami 7. Wsparcie finansowe nowej inwestycji mogło być, w myśl UFWI, udzielone również na tworzenie nowych miejsc pracy oraz na szkolenia. Wsparcie finansowe na utworzenie nowych miejsc pracy nie mogło przekroczyć równowartości kwoty euro na jedno utworzone miejsce pracy, pomnożonej przez ilość utworzonych miejsc pracy. Natomiast pomoc na szkolenia nie mogła przekroczyć równowartości kwoty euro dla jednego pracownika i mogła być udzielona zarówno na szkolenia ogólne, jak i specjalistyczne. Wsparcie finansowe nowej inwestycji mogło być udzielone zarówno przedsiębiorcy jej dokonującemu, jak i gminie na tworzenie i modernizację infrastruktury technicznej bezpośrednio związanej ze wspieraną inwestycją określonego przedsiębiorcy. Wsparcie finansowe dla gmin wliczane było do ogólnej kwoty pomocy publicznej otrzymanej przez przedsiębiorcę. Od 2004 roku nastąpiły zmiany w sposobie udzielania grantów inwestycyjnych, gdyż w latach UFWI realizowana była jako poddziałanie Wsparcie dla przedsiębiorstw dokonujących nowych inwestycji Sektorowego Programu Operacyjnego-Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw, lata (SPO-WKP) znanego pod hasłem UNIA DLA PRZEDSIĘBIORCZYCH - PROGRAM KONKURENCYJNOŚĆ (Sektorowy..., 2006, s. 3) 8. Włączenie UFWI do poddziałania SPO-WKP wymagało jej realizacji zgodnie z wszelkimi rygorami wynikającymi z uzgodnionych z UE i wymagalnych zapisów w ramach tego programu. W miarę podsumowywania wyników kolejnych tur naborów wniosków okazywało się jednak, że stopień przestrzegania tych zapisów systematycznie malał. Z tego powodu w lutym 2006 roku na posiedzeniu Komitetu Monitorującego realizację SPO-WKP przedstawiciele Komisji Europejskiej wyrazili zaniepokojenie i zobligowali stronę polską do podjęcia działań zapobiegających dalszemu pogłębianiu się tej nieakceptowalnej dla Komisji Europejskiej tendencji. Wobec braku możliwości dokonania zmian w UFWI, Ministerstwo Gospodarki w porozumieniu z Ministerstwem Rozwoju Regionalnego postanowiło w 2006 roku realizować UFWI poza SPO-WKP, czyli na takich zasadach, jak w pierwszych dwóch latach funkcjonowania tego instrumentu stymulowania inwestycji przedsiębiorstw. Realizacja UFWI w 2006 roku finansowana była ponownie jedynie ze środków budżetu państwa i był to ostatni rok jej realizacji. Organem udzielającym dotacji inwestycyjnych był minister właściwy do spraw gospodarki. Udzielał on wsparcia na wniosek złożony przez przedsiębiorcę lub gminę ubiegającą się o wsparcie, po zaopiniowaniu tego wniosku przez Zespół do Spraw Udzielania Wsparcia Finansowego Przedsiębiorcom i Prezesa Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów 9. 7 Ustawa odsyłała w tym zakresie do art. 13. ust. 1 ustawy o pomocy publicznej. Oznacza to, że wielkość finansowego wsparcia inwestycji ustalana była początkowo w odniesieniu do przepisów rozporządzenia RM z 20 lutego 2001 r. w sprawie pomocy regionalnej dla przedsiębiorców (DzU nr 28, poz. 306 z póżn. zm.) a od sierpnia 2003 roku do rozporządzenia RM z 15 października 2002 r. w sprawie dopuszczalności pomocy regionalnej dla przedsiębiorców (DzU nr 186, poz. 1544) oraz z 13 lipca 2000 r. w sprawie wprowadzenia Nomenklatury Jednostek Terytorialnych do Celów Statystycznych (NTS) (DzU nr 58, poz. 685 z późn. zm.). 8 Program ten był jednym z kluczowych dokumentów przygotowanych przez Polskę przewidzianych w Narodowym Planie Rozwoju i określających ramy wsparcia dla Polski z funduszy strukturalnych po przystąpieniu do Unii Europejskiej. Włączenie UFWI do SPO-WKP miało na celu zwiększenie puli dostępnych środków, ponieważ wkład krajowy mógł zostać uzupełniony wkładem z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego. 9 Początkowo określono dwa terminy składania wniosków o dotacje inwestycyjne. Pierwszy z nich miał trwać cały marzec, drugi cały październik danego roku. Wnioski złożone w drugim terminie miały być rozpatrzone do końca grudnia danego roku. Było to w sprzeczności z przepisami o finansach publicznych, zgodnie z którymi ustalenie dotacji na finansowe wspieranie inwestycji planowane w rezerwie celowej może nastąpić tylko do 31 października. Drugi termin składania wniosków nie dawał więc odpowiedniego czasu na ich analizę. W znowelizowanej Ustawie określono nowy termin składania wniosków trwający od 1 lutego do końca lutego każdego

7 206 Danuta Miłaszewicz Podstawą udzielenia wsparcia finansowego inwestycji była umowa zawarta pomiędzy przedsiębiorcą lub gminą a ministrem właściwym do spraw gospodarki. Umowa ta określała zobowiązania przedsiębiorcy lub gminy, wielkość i przeznaczenie wsparcia oraz zasady jego rozliczania. W przypadku gdy przedsiębiorca lub gmina nie wywiązywała się z zobowiązań inwestycyjnych zawartych w umowie wsparcie podlegało zwrotowi wraz z odsetkami. Wartość krajowych środków budżetowych przeznaczanych na finansowe wspieranie nowych inwestycji była corocznie określana w ustawie budżetowej w ramach rezerwy celowej. W 2002 roku była to kwota 90 mln zł. Środki te były podzielone na dwa terminy składania wniosków. Łącznie wpłynęło w 2002 roku 325 wniosków. W pierwszej turze podpisano umowy z 13 przedsiębiorcami. W drugiej z 5 inwestorami i 2 gminami (Jak państwo..., 2003). W 2003 roku w ustawie budżetowej zapisano kwotę 113 mln zł na realizację UFWI. Rozpatrzono 274 wnioski. Na podstawie podpisanych umów wsparcie finansowe nowej inwestycji udzielono 11 przedsiębiorcom i 8 gminom (Polska , 2004, s. 208). W 2004 roku na wsparcie finansowe inwestycji w rezerwie celowej ustawy budżetowej na ten rok zapisano kwotę 105 mln zł, a ze środków UE zablokowano kwotę 227 mln zł. W obu turach wpłynęło aż wniosków o dotacje inwestycyjne. W pierwszej turze 661 wniosków, w tym 8 z gmin, a w turze drugiej 778 wniosków od przedsiębiorców. Jednocześnie ze względu na niespełnienie określonych w UFWI warunków w 2004 roku wystąpiono o zwrot dofinansowania udzielonego w latach przedsiębiorcom. W 2005 roku w ustawie budżetowej zapisano, jak i w poprzednim roku, kwotę 105 mln zł środków rezerwy celowej na realizację UFWI, a umowy podpisano z 31 podmiotami. Jednocześnie wystąpiono o zwrot dofinansowania 3 podmiotów. W celu realizacji UFWI w 2006 roku zapisana w rezerwie celowej budżetu na ten rok kwota wynosiła 100 mln zł. Wymogi formalne spełniło i było rozpatrywanych 256 wniosków, a zawarto umowy o dofinansowanie inwestycji z 17 przedsiębiorcami (Polska , 2007, s. 220). Tabela 2. Efekty funkcjonowania UFWI Wyszczególnienie Wartość przyznanych grantów inwestycyjnych (w mln zł) 82,2 101,5 105,0 332,4* 97,5 312,6* 100,0 Wartość inwestycji (w mln zł) 1 001, , ,4* 3 987,3* 979,0 Wartość inwestycji narastająco (w mln zł) 1 001, , ,5* ,8* 7 500,0 Przyrost zatrudnienia w sektorze przedsiębiorstw (liczba osób narastająco) * * Ilość wniosków uzyskujących wsparcie * Wielkości obliczone dla sumy wartości krajowych środków publicznych i środków pochodzących z EFRR. Źródło: dane Ministerstwa Gospodarki, Ministerstwa Finansów oraz obliczenia własne. Podkreślić należy dodatkowo, że w trzech, spośród analizowanych pięciu, latach funkcjonowania UFWI nie w pełni wykorzystane zostały środki budżetowe przewidziane na ten roku kalendarzowego. Wnioski te miały być rozpatrywane do 30 czerwca każdego roku. Kolejność złożenia wniosków nie miała wpływu na udzielenie wsparcia finansowego. Kolejny raz terminy składania wniosków zmieniono ustawą z dnia 22 października 2004 roku o zmianie ustawy o finansowym wspieraniu inwestycji (DzU Nr 273, poz. 2701). Ponownie wprowadzono dwa terminy: termin I - pierwszy miesiąc pierwszego kwartału oraz termin II - ostatni miesiąc drugiego kwartału. Wnioski rozpatrywane były w okresie czterech miesięcy od daty upływu okresów składania wniosków.

8 Instrumenty finansowego wspierania przez państwo działalności inwestycyjnej cel. W 2002 roku na jej realizację wykorzystano 92,2% planowanych w budżecie środków, w 2003 roku 89,8%, a w 2005 niecałe 93% tych środków (por. tabela 2). Jedynie w latach 2004 i 2006 wykorzystano w pełni zapisane kwoty. Powodem niewykorzystania zaplanowanych na ten cel środków okazała się nie tyle mała liczba złożonych do rozpatrzenia wniosków, ile niespełnienie przez wielu wnioskodawców formalnych wymogów dotyczących prawidłowości ich wypełniania. Wartość zaakceptowanych do dofinansowania inwestycji okazała się w związku z tym zbyt mała, aby można było wykorzystać wszystkie środki budżetowe przeznaczone na ten cel. Porównywanie efektów funkcjonowania UFWI w poszczególnych latach jest utrudnione, ponieważ w latach realizowana ona była w ramach programu operacyjnego. Podawane dla tych lat wielkości przyrostu zatrudnienia obejmują zatem te utworzone miejsca pracy, które współfinansowane były także ze środków EFRR. Ich ilość byłaby zdecydowanie mniejsza, gdyby ich tworzenie dofinansowane było jedynie z krajowych środków budżetowych. Na koniec 2006 roku Ministerstwo Gospodarki podało, że w latach zawarto 108 umów o dofinansowanie nowych inwestycji. Na ich podstawie przedsiębiorcy zobowiązali się zrealizować nowe inwestycje o łącznej wartości 7,5 mld zł oraz utworzyć 14,5 tys. nowych miejsc pracy (Raport , 2007, s. 220). Analiza porównawcza instrumentów finansowego wspierania przez państwo inwestycji przedsiębiorstw W momencie wprowadzania UFWI założono, że finansowe wspieranie inwestycji w postaci grantów inwestycyjnych stanie się w przyszłości głównym instrumentem pomocy publicznej dla inwestorów, gdy wygasną zwolnienia z podatku dochodowego dla przedsiębiorców działających na terenach SSE, jednak w 2006 roku zakończono realizację UFWI. Obie ustawy generowały pewne korzyści i koszty i właściwym wydaje się porównanie rzeczywistych efektów finansowego wsparcia inwestycji w postaci dotacji z efektami przynoszonymi w ramach zwolnień podatkowych dla podmiotów funkcjonujących na terenach SSE. W tabeli 3 umieszczono wyniki obliczeń wskaźników będących podstawą przeprowadzenia takiej analizy. Okres funkcjonowania USSE jest znacznie dłuższy niż UFWI, dlatego też ograniczono zakres czasowy analizy do lat, w których państwo wspierało finansowo inwestycje przedsiębiorstw zgodnie z przepisami obu regulacji. Podstawą do przeprowadzenia analizy są obliczone dla okresu lat wielkości umieszczone w przedstawionej niżej kolejności w poszczególnych wierszach tabeli 3: suma wartości pomocy publicznej udzielonej w postaci zwolnień podatkowych w SSE (przedostatnia kolumna) oraz dotacji inwestycyjnych (ostatnia kolumna) w analizowanym okresie, średnia wartość pomocy publicznej udzielona jednemu przedsiębiorcy działającemu na terenie SSE (przedostatnia kolumna) oraz otrzymującemu dotacje inwestycyjne (ostatnia kolumna) w analizowanym okresie, suma wartość zainwestowanego kapitału przez przedsiębiorstwa korzystające z przywilejów podatkowych w SSE (przedostatnia kolumna) oraz przez podmioty, które otrzymały granty inwestycyjne (ostatnia kolumna) w analizowanym okresie, suma ilości utworzonych miejsc pracy w SSE (przedostatnia kolumna) oraz podmioty, którym udzielono dotacje inwestycyjne (ostatnia kolumna) w analizowanym okresie, inwestycyjny koszt utworzenia jednego miejsca pracy obliczany jako: porównanie wartości zainwestowanego kapitału w SSE w analizowanym okresie do ilości utworzonych miejsc pracy w SEE w tym okresie (kolumna przedostatnia) oraz porównanie wartości zainwestowanego kapitału przez podmioty otrzymujące wsparcie inwestycji w postaci dotacji w analizowanym okresie do ilości utworzonych przez nie miejsc pracy w tym okresie (kolumna ostat-

9 208 Danuta Miłaszewicz nia), budżetowy koszt utworzenia jednego miejsca pracy obliczony jako: porównanie wartości zwolnień z podatku dochodowego w SSE w analizowanym okresie do ilości utworzonych miejsc pracy w SSE w tym okresie (przedostatnia kolumna) oraz wartości wsparcia inwestycji podmiotów, którym przyznano granty w analizowanym okresie do ilości utworzonych przez te podmioty miejsc pracy w tym okresie (kolumna ostatnia), procentowy udział sumy wartości zainwestowanego kapitału w SSE w analizowanym okresie w sumie wydatków inwestycyjnych poniesionych w całej gospodarce w tym samym okresie (kolumna przedostatnia) oraz sumy wartości wydatków inwestycyjnych przedsiębiorstw otrzymujących dotacje inwestycyjne w analizowanym okresie w sumie wydatków inwestycyjnych poniesionych w całej gospodarce w tym samym okresie (kolumna ostatnia), procentowy udział wartość zwolnień z podatku dochodowego w SSE w analizowanym okresie w wartości dochodów budżetowych w tym okresie (kolumna przedostatnia) oraz wartości finansowego wsparcia podmiotów otrzymujących granty inwestycyjne w analizowanym okresie w wartości wydatków budżetowych w tym okresie. Tabela 3. Analiza porównawcza funkcjonowania USSE i UFWI w latach Lp Wyszczególnienie USSE UFWI 1. Wartość udzielonej pomocy publicznej (w mln zł) 2 483,2 486,2 2. Wartość pomocy publicznej udzielonej jednemu przedsiębiorstwu (mln zł) 5,1 4,5 3. Wartość zainwestowanego kapitału (w mld zł) 35,4 7,5 4. Ilość utworzonych miejsc pracy (w tys. ) 106,5 14,5 5. Inwestycyjny koszt utworzenia jednego miejsca pracy (w tys. zł) 332,39 517,24 6. Budżetowy koszt utworzenia jednego miejsca pracy (w tys. zł) 23,32 33,53 7. Udział zainwestowanego kapitału w danym roku w wydatkach inwestycyjnych całej gospodarki (w %) 5,55 1,19 8. Udział wartości finansowego wsparcia inwestycji w budżecie państwa (w %) 0,2096 0,0487 Źródło: obliczenia własne. Pomoc publiczna otrzymana w latach przez podmioty podejmujące działalność na terenach SSE miała przeszło 5-krotnie większą wartość niż ta, którą otrzymały przedsiębiorstwa korzystające z dotacji na inwestycje. Przeciętnie jedno przedsiębiorstwo podejmujące w latach działalność na terenie SSE otrzymało wsparcie o 0,6 mln zł większe niż przedsiębiorstwo korzystające z grantów inwestycyjnych. W tych samych latach podmioty funkcjonujące w SSE zaiwestowały 4,7-krotnie większy kapitał i utworzyły 7,3 razy więcej miejsc pracy niż podmioty otrzymujące wsparcie w postaci grantów inwestycyjnych. Średni inwestycyjny koszt utworzenia jednego miejsca pracy był w latach w związku z tym zdecydowanie mniejszy (o przeszło 25%) na terenie SSE. Budżetowy koszt utworzenia jednego miejsca pracy w SSE był natomiast w analizowanym okresie prawie o 1/3 mniejszy niż taki sam koszt poniesiony na utworzenie miejsca pracy w podmiotach, którym przyznano granty inwestycyjne. Inwestycje zrealizowane w SSE stanowiły 5,5% całości inwestycji zrealizowanych w gospodarce w analizowanym okresie, a analogiczny udział inwestycji podmiotów otrzymujących dotacje inwestycyjne wynosił jedynie 1,19%. Rezygnacja z preferencji podatkowych dla podmiotów działających na terenie stref mogłaby pozwolić w analizowanym okresie na zwiększenie dochodów państwa o 0,2%, pomijając korzyści bu-

10 Instrumenty finansowego wspierania przez państwo działalności inwestycyjnej dżetowe, które polegały na zwiększeniu jego dochodów chociażby z tytułu podatku dochodowego zapłaconego przez osoby zatrudnione w powstających na terenie stref przedsiębiorstwach. Rezygnacja z dotacji inwestycyjnych spowodowałaby, że 0,05% wydatków budżetowych w analizowanym okresie mogłaby zostać przeznaczona na inne cele, pomijając korzyści budżetu w postaci wzrostu dochodów budżetowych z tytułu podatku dochodowego zapłaconego przez osoby zatrudnione w przedsiębiorstwach, które otrzymały dotacje inwestycyjne. Przeprowadzona powyżej analiza wskazuje, że efektywność preferencji podatkowych udzielonych w SSE była w latach wyższa niż przyznanych grantów inwestycyjnych. Analiza i porównawcza ocena pięcioletniej realizacji USSE i UFWI podkreśla przewagę pobudzania procesów inwestycyjnych w gospodarce w postaci przywilejów podatkowych w SSE i niską efektywność regulacji prawnych dotyczących grantów inwestycyjnych. Główną wadą ostatniej z wymienionych regulacji było to, że skierowano ją do podmiotów, które nie planowały długotrwałych inwestycji, gdyż opierając się na budżecie rocznym nie przewidywała ona możliwości finansowania w systemie wieloletnim. Podsumowanie SSE funkcjonujące w wielu krajach są jedną ze współczesnych form specjalnych obszarów uprzywilejowanych o charakterze ekonomicznym. Powszechna jest opinia, że strefy takie skutecznie stymulują tworzenie nowych inwestycji oraz są efektywną metodą przyciągania kapitału zagranicznego. Aby jednak SSE spełniały przypisywane im funkcje, przedsiębiorcom gospodarującym na ich terenie, państwo (władze centralne lub regionalne) wykorzystując środki publiczne, stwarza odmienne niż reszcie podmiotom warunki działania (np. tak jak w Polsce zwalnia od opodatkowania dochodu z działalności prowadzonej w strefach). Warunki te powodują, że przedsiębiorstwa w nich działające osiągają różnego rodzaju korzyści, które nie są rekompensowane świadczeniem usług na rzecz państwa. Fakt wykorzystania środków publicznych, w celu stwarzania preferencyjnych warunków działania wybranym podmiotom, powoduje konieczność uznania działań państwa jako formy dostarczania pomocy publicznej. Formą pomocy publicznej, a jednocześnie instrumentem finansowego wspierania przez państwo inwestycji przedsiębiorstw, są także przyznawane przez państwo dotacje na cele inwestycyjne. Oba instrumenty finansowego wspierania przez państwo inwestycji przedsiębiorstw wprowadzono w naszym kraju w okresach znacznego spadku dynamiki działalności inwestycyjnej podmiotów i miały na celu zwiększenie ich aktywności w tym zakresie. Oba związane były z wykorzystaniem dochodów bądź wydatków z budżetu państwa i zrodziły pożądane skutki w postaci wydatków inwestycyjnych podmiotów korzystających z analizowanych instrumentów oraz utworzonych przez nie miejsc pracy. Jak dowiodła przeprowadzona analiza, ich efektywność nie była jednak jednakowa, gdyż większe wspomniane korzyści przyniosły zwolnienie od opodatkowania dochodu z działalności gospodarczej prowadzonej przez podmioty w SSE. Wszystkie z wielkości przyjętych w analizie jako wskaźniki dokonanej oceny były korzystniejsze w przypadku instrumentu finansowego wspierania inwestycji w SSE. Finansowe wspieranie inwestycji w postaci dotacji miało stać się w przyszłości głównym instrumentem pomocy publicznej dla inwestorów, gdy wygasną zwolnienia z podatku dochodowego dla przedsiębiorców działających na terenach SSE. W świetle przeprowadzonej analizy wycofanie się państwa w 2006 roku z ich przyznawania wydaje się trafnym posunięciem w ramach polityki gospodarczej. BIBLIOGRAFIA: 1. Ambroziak A.A., (2003), Rozwiązania kwestii udzielania pomocy publicznej w specjalnych strefach ekonomicznych w Polsce (cz. II), Wspólnoty Europejskie, nr Cieślik A., (2003), Kryteria przestrzennej alokacji pomocy publicznej dla przedsiębior-

11 210 Danuta Miłaszewicz ców: przypadek specjalnych stref ekonomicznych w Polsce, Gospodarka Narodowa, nr Gąsiorowska D. (2001), Strefy przywilejów w specjalnych strefach ekonomicznych. SSE Raport, Business Forum 2001, nr Jak państwo wspiera inwestycje, Informacja Prasowa Ministerstwa Gospodarki Pracy i Polityki Społecznej, Warszawa 20 sierpnia 2003 rok. 5. Kryńska E. red., (2000), Polskie specjalne strefy ekonomiczne: zamierzenia i efekty, Wydawnictwo Scholar, Warszawa. 6. Ofiarska M. (2000), Specjalne strefy ekonomiczne w Polsce. Zagadnienia publicznoprawne, Rozprawy i Studia US, t. 346, Szczecin Polska Raport o stanie gospodarki, (2004), Ministerstwo Gospodarki i Pracy, Warszawa. 8. Polska Raport o stanie gospodarki (2007), Ministerstwo Gospodarki, Warszawa. 9. Raport na temat rezultatów negocjacji o członkostwo Rzeczpospolitej Polskiej w Unii Europejskiej, (2002), Rada Ministrów, Warszawa. 10. Sektorowy Program Operacyjny - Wzrost Konkurencyjności Przedsiębiorstw. Unia Dla Przedsiębiorczych. Program Konkurencyjność, (2006), Ministerstwo Gospodarki, Warszawa. 11. Senus N., (2003), Finansowe wspieranie inwestycji zmiany w ustawie, Buchalter, nr Wolański R., (2000), Zwolnienia i ulgi inwestycyjne w specjalnych strefach ekonomicznych, Koszty, nr Ziarnicka-Koper M. (2002), Budżetowe dotacje dla inwestorów (cz. I), Prawo Przedsiębiorcy, nr 29.