I. STANOWISKO TP Z DNIA 25 SIERPNIA 2011 R W

Transkrypt

1 Komentarz do stanowisk zgłoszonych w trakcie postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie określenia rynku właściwego jako rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarach gmin miejskich: Bielawa, Lublin, Zielona Góra, Nowy Dwór Mazowiecki, Płońsk, Warszawa, Białystok, Łomża, Braniewo, Elbląg, Olsztyn, ustalenia, że na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarach gmin miejskich: Bielawa, Lublin, Zielona Góra, Nowy Dwór Mazowiecki, Płońsk, Warszawa, Białystok, Łomża, Braniewo, Elbląg, Olsztyn nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą oraz stwierdzenia, że na rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarach gmin miejskich: Bielawa, Lublin, Zielona Góra, Nowy Dwór Mazowiecki, Płońsk, Warszawa, Białystok, Łomża, Braniewo, Elbląg, Olsztyn występuje skuteczna konkurencja Niniejszy komentarz przedstawia stanowisko Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej (zwanego dalej Prezesem UKE lub Regulatorem ) do uwag i opinii, które napłynęły w trakcie postępowania konsultacyjnego, przeprowadzonego w dniach 27 lipca 2011 r. 26 sierpnia 2011 r., dotyczącego projektu postanowienia Prezesa Urzędu Komunikacji Elektronicznej w sprawie określenia rynku właściwego jako rynku świadczenia hurtowych usług dostępu szerokopasmowego na obszarach gmin miejskich: Bielawa, Lublin, Zielona Góra, Nowy Dwór Mazowiecki, Płońsk, Warszawa, Białystok, Łomża, Braniewo, Elbląg, Olsztyn (zwanego dalej 11 obszarami rynku 5 ), ustalenia, że na 11 obszarach rynku 5 nie występuje przedsiębiorca telekomunikacyjny o znaczącej pozycji rynkowej ani przedsiębiorcy telekomunikacyjni zajmujący kolektywną pozycję znaczącą oraz stwierdzenia, że na 11 obszarach rynku 5 występuje skuteczna konkurencja. W komentarzu odniesiono się w szczególności do precyzyjnie sformułowanych uwag i opinii. Poglądy powtórzone w kilku miejscach stanowiska konsultacyjnego jednego podmiotu lub wyrażone także w stanowisku innego podmiotu nie były komentowane powtórnie. Pominięto dłuższe wywody i polemiki ustosunkowując się jedynie do tez, które miały one uzasadniać. W wyznaczonym terminie wpłynęły cztery stanowiska niezawierające informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa: - Telekomunikacji Polskiej S.A. (zwanej dalej również TP ); - Krajowej Izby Gospodarczej Elektroniki i Telekomunikacji (zwanej dalej również KIGEiT ) - Polskiej Telefonii Cyfrowej S.A. (zwanej dalej również PTC ); - Netii S.A. (zwanej dalej również Netia ); oraz jedno stanowisko zawierające tajemnicę przedsiębiorstwa: - Netii. I. STANOWISKO TP Z DNIA 25 SIERPNIA 2011 R W opinii TP skuteczna konkurencja występuje także na innych obszarach poza 11 określonymi przez Prezesa UKE. Na obszarach sąsiadujących,

2 traktowanych oddzielnie, znajdują się gminy, na których TP spotyka się z silną konkurencją. Ponadto w ocenie TP konkurencja występuje na obszarach innych dużych aglomeracji, na których silną pozycję mają operatorzy kablowi (Kraków, Poznań, Katowice, Trójmiasto). Żaden z wymienionych obszarów gminnych, w tym sąsiadujących z 11 obszarami rynku 5, nie spełniał łącznie kryteriów przyjętych przez Prezesa UKE, aby zostać uznanym za obszar konkurencyjny. II. STANOWISKO KIGEiT Z DNIA 26 SIERPNIA 2011 R Zdaniem KIGEiT brak jest przesłanek do prowadzenia analizy rynków lokalnych w Polsce, ponieważ warunki cenowe i polityka cenowa (zarówno operatora zasiedziałego, jak i innych podmiotów działających na rynku) są takie same na terenie całego kraju. Wyniki przeprowadzonej przez Prezesa UKE analizy wskazują, że występują znaczące różnice w warunkach panujących na 11 obszarach gminnych oraz obszarach sąsiadujących i pozostałych obszarach rynku 5. Operatorzy lokalni, głównie TVK stosują niższe ceny od operatora zasiedziałego działającego w całym kraju (TP). Ponadto wymienione powyżej kryteria cenowe nie są jedynymi, służącymi do określania zakresu geograficznego rynku właściwego określonego w projekcie postanowienia. Dodatkowo zostały uwzględnione m.in. bariery wejścia na rynek, liczba dostawców, a także udziały rynkowe oraz ocena substytucji, które to kryteria zostały przeanalizowane przez Prezesa UKE w konsultowanym projekcie postanowienia W opinii KIGEiT analiza w oparciu o obszary gminne jest błędna przyjęta jednostka obszarowa jest zbyt duża; ponadto obszary uznane za konkurencyjne nie są w istocie konkurencyjne, a Abonenci mogą nie mieć możliwości wyboru alternatywnego dostawcy Internetu. Poziom szczegółowości analizowanych danych, a także przyjęte kryteria (tj. duplikacja sieci z dokładnością do pojedynczego budynku) pozwalają jednoznacznie określić odsetek abonentów mających możliwość wyboru alternatywnego dostawcy Internetu. Dodatkowo poziom przyjętych kryteriów daje pewność, że obszary gminne uznane za konkurencyjne w rzeczywistości nimi są W ocenie KIGEiT jedynym zasadnym podejściem jest badanie konkurencji zgodnie ze strukturą sieci operatora zasiedziałego, obszaru przełącznicy głównej (podobnie, jak uczyniono to w innych krajach). Badanie konkurencji zgodnie ze strukturą sieci operatora zasiedziałego może w wielu przypadkach nie pokrywać się z obszarem administracyjnym kraju i nie odzwierciedlać w pełni warunków popytowych oraz podażowych panujących na danym terenie kraju. Istotnymi czynnikami kształtującymi rynek są np. gęstość zaludnienia, poziom urbanizacji, a nade wszystko obecność sieci operatorów alternatywnych, co może nie mieć związku z zasięgiem przełącznicy głównej TP. 2

3 2.4. W przekonaniu KIGEiT projekt postanowienia zawiera wybiórczą analizę kryteriów: a) bariery wejścia; b) liczba dostawców; c) podział udziałów rynkowych; d) ceny i różnice cenowe - co powoduje, że nie sposób ocenić wyników analizy rynku oraz zasadności dokonania segmentacji geograficznej. Kryteria zostały przeanalizowane w jak najpełniejszy sposób oraz zgodnie ze stosowaną w ekonomii metodologią, uwzględniając sytuację panującą na różnych obszarach geograficznych rynku właściwego Zdaniem KIGEiT Prezes UKE przyjął błędne kryteria określenia skutecznej konkurencji na rynku. W rzeczywistości operatorzy dzielą się rynkiem, w związku z tym kryteria oceny konkurencji powinny być bardziej precyzyjne. Kryteria przyjęte przez Prezesa UKE i przeprowadzona na ich podstawie analiza skutkują tym, że skala opisywanego zjawiska ma charakter marginalny, stąd nie może ono podważać poprawności analizy rynku dokonanej w konsultowanym postanowieniu W ocenie KIGEiT przeprowadzona analiza rynku jest sprzeczna z zasadą drabiny inwestycyjnej, gdyż pomija: 1) aspekt opłacalności LLU (potencjał PG, jak w przypadku regulacji Ofcom), 2) fakt, że duża część linii abonenckich nie jest dostępna za pomocą LLU (są to pętle wyłączone z uwolnienia albo co do których nie jest możliwy dostęp do MDF), 3) fakt, iż zasięg MDF nie pokrywa się z obszarem gminy. Doprowadzi to do sytuacji, w której nawet działający operator LLU nie ma możliwości przełączenia wszystkich klientów BSA na wyższy szczebel drabiny inwestycyjnej tj. LLU. Prezes UKE nie podziela podejścia KIGEiT do kwestii związanych z konkurencją infrastrukturalną na rynku 4 i 5, z którego wynika, że cały ciężar utrzymywania infrastruktury telekomunikacyjnej (włącznie z nierentownymi obszarami zasięgu przełącznic i central) powinien spoczywać na operatorze zasiedziałym, zaś operator alternatywny powinien tylko czerpać korzyści z dostępu do infrastruktury operatora zasiedziałego na najbardziej atrakcyjnych biznesowo obszarach, jak najmniejszym kosztem. Takie podejście nie sposób uznać za zgodne z zasadą drabiny inwestycyjnej, jak również z celami polityki regulacyjnej, w tym w szczególności zapewnianiem użytkownikom osiągania maksymalnych korzyści w zakresie cen oraz różnorodności i jakości usług, jak również wspieraniem efektywnego inwestowania w dziedzinie infrastruktury i jej rozwoju. W tym kontekście należy podkreślić, że operatorzy alternatywni mają do dyspozycji pełen wachlarz usług dostępowych na rynku 4, w tym m.in. usługę backhaul, które umożliwiają im dostęp do Abonentów w pętli lub podpętli lokalnej. Przy tym argument dotyczący rzekomej nierentowności uwolnienia wielu pętli lub podpętli lokalnych na, w większości wysoko zurbanizowanych, 11 obszarach rynku 5, nie jest przekonujący dla Prezesa UKE i stawia w wątpliwość stwierdzenia KIGEiT. 3

4 Podkreślenia wymaga też fakt, że KIGEiT nie zgłaszał Prezesowi UKE żadnych problemów dotyczących możliwości uwalniania lokalnych pętli abonenckich w toku postępowania konsultacyjnego dotyczącego projektu decyzji na rynku 4. W skutek tego Prezes UKE nie mógł uwzględnić tych kwestii w projektowanych i ostatecznie nałożonych na TP obowiązkach regulacyjnych. Abstrahując od przyczyny tego stanu rzeczy, Prezes UKE zwraca się do KIGEiT, aby za każdym razem przekazywał Prezesowi UKE wszelkie istotne informacje z punktu widzenia regulacji danego rynku właściwego, szczególnie skutkujące problemami w realizacji celów polityki regulacyjnej KIGEiT zauważa, że analiza pomija ewentualne skutki połączenia UPC i Aster, a co za tym idzie znaczące zmiany na obszarach gminnych w Warszawie i Zielonej Górze. Wartość wskaźnika HHI na obszarach konkurencyjnych wskazuje na wysoką koncentrację rynku, co potwierdza tezę o braku konkurencyjności tego rynku. Analiza 11 obszarów rynku 5 uwzględnia nade wszystko faktyczny stan tego rynku. Skoro Prezes UOKiK wydał warunkową zgodę na koncentrację UPC i Aster, to tym samym uznał, że nie będzie miała ona negatywnego skutku na stan konkurencji, natomiast jakiekolwiek możliwe negatywne skutki zostaną wyeliminowane poprzez spełnienie warunków wydanej zgody. Tym niemniej jakiekolwiek istotne zmiany na rynku właściwym zostaną uwzględnione przez Prezesa UKE w przyszłych przeglądach tego rynku. Z kolei w odniesieniu do wskaźnika HHI należy podkreślić, że nie jest to jedyny i główny czynnik oceny stanu konkurencji na rynku. W przypadku analizy przeprowadzonej przez Prezesa UKE, został wzięty pod uwagę szereg różnych kryteriów oceny znaczącej pozycji rynkowej Zdaniem KIGEiT rynek BSA w Polsce nie jest jeszcze dojrzały, o czym świadczy m.in. dynamika jego rozwoju, stąd brak obowiązku oferty ramowej oraz obowiązków kosztowych dla znacznej ilości gmin, stanowi regres względem wcześniej podjętych środków zaradczych, a tym samym realne zagrożenie dla konkurencji na tych obszarach. Prezes UKE, ustalając poziom konkurencji na danym obszarze, pomijał aspekt udziałów usług świadczonych w oparciu o dostęp typu BSA do sieci TP. Dzięki temu ustalenia dotyczące stanu konkurencji, a w ślad za tym zaproponowane środki regulacyjne nie powinny pogorszyć obecnej sytuacji na tym obszarze. W ocenie Prezesa UKE położenie większego nacisku na usługi z wyższych szczebli drabiny inwestycyjnej nie stanowi regresu, lecz krok naprzód w kierunku budowania długotrwałej i skutecznej konkurencji na rynku stacjonarnego szerokopasmowego dostępu do Internetu W ocenie KIGEiT proponowane rozstrzygnięcie spowoduje na rynku detalicznym: a) dla dużej części Abonentów brak możliwości wyboru dostawcy usług; b) wzrost opłat abonamentowych, natomiast na rynku hurtowym: a) znaczącą utratę liczby abonentów (co może spowodować utratę zaufania Abonentów do OA); b) zagrożenie dla dostępu LLU. 4

5 Prezes UKE nie zakłada złej woli ze strony TP, w tym zniechęcania oraz działania na szkodę użytkowników poprzez podejmowanie przez TP działań zmierzających do odebrania tym użytkownikom możliwości dalszego korzystania z usług operatorów alternatywnych, na konkurencyjnych i atrakcyjnych cenowo warunkach. Niemniej jednak Prezes UKE będzie monitorował sytuację we wszystkich 11 obszarach rynku 5, w tym w szczególności zachowania i praktyki TP w odniesieniu do Abonentów, którym inni operatorzy telekomunikacyjni świadczą usługi detaliczne na bazie usług dostępowych w sieci TP (w tym usługi BSA). Jakiekolwiek utrudnienia ze strony TP w zakresie możliwości dalszego korzystania użytkowników z konkurencyjnych usług świadczonych przez operatorów alternatywnych w oparciu o dostęp do sieci TP, będą stanowiły podstawę do zastosowania proporcjonalnej i adekwatnej interwencji regulacyjnej. III. STANOWISKO PTC Z DNIA 26 SIERPNIA 2011 R W opinii PTC niektóre z 11 obszarów rynku 5 (Nowy Dwór Mazowiecki oraz Zielona Góra), które zostały uznane za konkurencyjne, otrzymały pomoc publiczną w celu dofinansowania budowy infrastruktury szerokopasmowej. Powyższe rodzi niespójność i stawia pod znakiem zapytania poprawność analizy Prezesa UKE. W ocenie Prezesa UKE przyszłościowy charakter regulacji ex ante oraz odrębność postępowań administracyjnych sprawiają, że niespójność ma tu charakter pozorny. Ponadto należy podkreślić, że postępowanie w ramach regulacji ex ante kieruje się innymi kryteriami oraz wymogami niż postępowanie dotyczące pomocy publicznej. W związku z tym oba postępowania mogły doprowadzić do nieco odmiennych ustaleń Zdaniem PTC analiza rynku detalicznego powinna mieć charakter wyłącznie pomocniczy względem analizy rynku hurtowego. Analiza rynku w konsultowanym projekcie postanowienia nie ocenia wielkości wpływu rynku detalicznego na hurtowy, przy czym w przekonaniu PTC wyższy poziom konkurencji na rynku detalicznym nie wpływa pośrednio na zachowania TP na rynku hurtowym. W projekcie postanowienia udowodniono oraz szeroko uzasadniono, że sytuacja na rynku detalicznym pośrednio wpływa na sytuację na rynku hurtowego dostępu szerokopasmowego. Stanowisko PTC pomija szereg wykazanych przez Prezesa UKE zależności, przede wszystkim pomiędzy udziałami TP na rynku detalicznym oraz jej udziałami na rynku hurtowym W ocenie PTC regulacja powinna mieć charakter przyszłościowy. Sytuacja na rynku detalicznym jest częściowo wynikiem dotychczasowej regulacji, analiza rynku powinna to uwzględniać i mieć charakter przyszłościowy, oceniając skutki regulacji. Przeprowadzona analiza rynku, jego definicja i ocena znaczącej pozycji rynkowej, uwzględniają aspekt przyszłościowy. Dowodem na to jest m.in. analiza kryterium 5

6 barier wejścia na rynek oraz braku potencjalnej konkurencji, jak też ocena substytucji po stronie podaży. W związku z powyższym, w ocenie Prezesa UKE, proponowana regulacja w konsultowanym projekcie postanowienia ma również charakter przyszłościowy. IV. STANOWISKO NETII Z DNIA 26 SIERPNIA 2011 R W opinii Netii konsultowane Postanowienie nie analizuje skutków jego wydania, które w ocenie Netii są negatywne dla Abonentów, z uwagi na deregulację i brak zapewnienia możliwości przełączenia abonentów z hurtowej usługi BSA na dostarczanie im usług detalicznych w oparciu o usługi LLU. W tym miejscu Prezes UKE podtrzymuje swoje stanowisko wyrażone powyżej w pkt 2.9. Ponadto należy podkreślić, że na wszystkich 11 obszarach rynku 5 na TP są nałożone obowiązki regulacyjne na rynku hurtowego (fizycznego) dostępu do infrastruktury sieciowej (w tym dostępu dzielonego i w pełni uwolnionego) w stałej lokalizacji (rynku 4). W związku z powyższym Netia oraz inni operatorzy alternatywni, mają zapewnioną możliwość migracji z usług BSA do usług LLU Zdaniem Netii o zniesieniu regulacji BSA można mówić dopiero wówczas, gdy będzie wysoki poziom penetracji LLU. Tymczasem z danych opublikowanych przez UKE wynika, że wzrost sprzedaży BSA jest coraz niższy, natomiast sprzedaż usług LLU kształtuje się na poziomie 5,6%. Prezes UKE poddał analizie wiele aspektów rynkowych, w wyniku których został ustalony brak pozycji znaczącej TP na 11 obszarach rynku 5. Dane przywołane przez Netię dowodzą, że zwiększa się migracja z usług BSA na LLU oraz rośnie sprzedaż usług LLU. Jednocześnie przeczy to twierdzeniom Netii o braku zasadności stwierdzenia konkurencji na 11 obszarach rynku 5, wynikającego z braku możliwości migracji z usług BSA na usługi LLU. Ponownie należy podkreślić, że operatorzy alternatywni mają do dyspozycji pełen wachlarz usług dostępowych na rynku 4, w tym m.in. usługę backhaul, które umożliwiają im dostęp do Abonentów w pętli lub podpętli lokalnej na 11 obszarach rynku 5. Przy tym argument dotyczący rzekomej nierentowności uwolnienia wielu pętli lub podpętli lokalnych na, w większości wysoko zurbanizowanych, 11 obszarach rynku 5, nie jest przekonujący dla Prezesa UKE i stawia w wątpliwość stwierdzenia Netii W ocenie Netii o odmienności w zakresie wyboru usług i dostawców oraz charakterystyce świadczonych usług na 11 obszarach rynku 5, nie decydują preferencje Abonentów, lecz możliwości techniczne oraz warunki techniczne. Prezes UKE nie podziela opinii Netii w powyższej kwestii. Jak zostało wykazane w projekcie konsultowanego postanowienia, użytkownicy, mając wybór usług innych dostawców świadczonych w innych technologiach, wybierają zazwyczaj tańsze i szybsze usługi dostępu do Internetu świadczone w technologii TVK. Jednoznacznie dowodzi to istnienia określonych odmiennych preferencji konsumentów, kształtujących popyt i podaż na rynku właściwym. To nie operatorzy, 6

7 lecz konsumenci, poprzez swoje zachowania i wybory, sprawiają, że na 11 obszarach rynku 5 najczęściej wybierane są usługi TVK. 7